FIN.30 - Flächen intel Flächen intelligent nutzen telligent nutzen

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FIN.30 - Flächen intelligent nutzen
Förderkennzeichen 0330733
September 2006 - August 2009
Professur für Städtebau und Bodenordnung der Universität Bonn
Prof. Dr.-Ing.
Ing. Theo Kötter (Projektleitung)
Dipl.-Ing.
Ing. Benedikt Frielinghaus
Dipl.-Geogr.
Geogr. Sophie Schetke
Verm.-Ass. Dipl.--Ing. Dietmar Weigt
Nußallee 1
53115 Bonn
www.fin30.uni-bonn.de
bonn.de
Forschungsprojekt im Rahmen der Forschungsinitiative REFINA
gefördert vom Bundeministerium für Bildung und Forschung
Teil II
Inhaltsverzeichnis
Teil I ...................................................................................................................................6
1.1 Aufgabenstellung ..........................................................................................................6
1.2 Voraussetzungen ..........................................................................................................7
1.3 Planung und Ablauf des Vorhabens ..............................................................................7
1.4 Wissenschaftlicher und technischer Stand ....................................................................9
1.4.1 Bekannte Konstruktionen, Verfahren und Schutzrechte.....................................9
1.4.2 Verwendete Fachliteratur sowie Informations- und Dokumentationsdienste ....13
1.5 Zusammenarbeit mit anderen Stellen .........................................................................13
1.5.1 Stadt Erftstadt .................................................................................................13
1.5.2 Stadt Essen .....................................................................................................14
1.5.3 Stadt Euskirchen .............................................................................................15
1.5.4 Arbeitskreise ...................................................................................................16
1.5.5 Expertenkreise ................................................................................................16
Teil II ................................................................................................................................18
2 Verwendung der Zuwendung und der erzielten Ergebnisse sowie Gegenüberstellung der
vorgegebenen Ziele ................................................................................................................18
2.1 Teilprojekt 1: Der Bewertungsrahmen – Anforderungen und Ziele ..............................18
2.2 Praxisbezogene Operationalisierung nachhaltiger Siedlungsentwicklung ...................19
2.3 Praktische Anforderungen zur Anwendung in der Planungspraxis ..............................21
2.3.1 Übertragbarkeit ...............................................................................................21
2.3.2 Integration/ Transformation qualitativer und quantitativer Indikatoren ..............21
2.3.3 Ermittlung von Referenzwerten .......................................................................22
2.3.4 Anwendung .....................................................................................................22
2.3.5 Decision Support System - Benutzeroberfläche ..............................................22
2.3.6 Skalentransformation, Indikatoraggregation und -gewichtung .........................24
3
Teil II
2.3.7 Ranking ...........................................................................................................26
2.4 Ökologie .....................................................................................................................27
2.4.1 Kategorie „Ökologische Flächenleistung“ ........................................................28
2.4.2 Kategorie „Ressourcenschonung“ ...................................................................31
2.4.3 Kategorie „Risikopotential“ ..............................................................................32
2.4.4 Nicht berücksichtigte Aspekte in der ökologischen Dimension ........................34
2.5 Soziales ......................................................................................................................36
2.5.1 Kategorie: „Versorgungsgerechtigkeit“ ............................................................36
2.5.2 Kategorie: „Attraktivität des Wohnumfeldes“ ...................................................39
2.5.3 Nicht berücksichtigte Aspekte in der sozialen Dimension ...............................41
2.6 Ökonomie ...................................................................................................................44
2.6.1 Anforderungen und methodische Vorgehensweise städtebaulicher
Kalkulationen auf der Ebene des Flächennutzungsplanes ..........................................44
2.6.2 Kategorie: baugebietsbezogene Infrastrukturkosten ........................................47
2.6.3 Kategorie: Refinanzierungspotential ................................................................56
2.6.4 Nicht berücksichtigte Aspekte der Dimension Ökonomie .................................59
2.7 Konzept des Planspiels ...............................................................................................63
2.8 Anwendungsergebnisse des Bewertungsrahmens ......................................................64
2.8.1 Integrierte Gesamtbewertung ..........................................................................64
2.8.2 Dimension Ökologie ........................................................................................71
2.8.3 Dimension Soziales .........................................................................................75
2.8.4 Dimension Ökonomie ......................................................................................79
2.9 Teilprojekt 2: Das Umlageverfahren FIN.30 ................................................................84
2.9.1 Vorbemerkungen .............................................................................................84
2.9.2 Planerische Instrumente ..................................................................................84
2.9.3 Ökonomische Instrumente...............................................................................86
2.9.4 Sonstige Instrumente ......................................................................................94
4
Teil II
2.9.5 Instrumentenwahl für ein kostenorientiertes Umlageverfahren zur Forcierung
der Innenentwicklung ..................................................................................................94
2.9.6 Allgemeine Prinzipien des Umlageverfahrens FIN.30 ......................................94
2.9.7 Bestandteile und Wirkungsmechanismus des Umlageverfahrens FIN.30 ........96
2.9.8 Ermittlung der Innenentwicklungsumlage ........................................................97
2.9.9 Förderbedarf und -möglichkeiten ................................................................... 102
2.10
2.9.10
Steuerungswirkungen der Innenentwicklungsumlage ............................... 103
2.9.11
Umsetzung des Umlageverfahrens FIN.30 ............................................... 104
2.9.12
Anwendungsbeispiel des Umlageverfahrens FIN.30 ................................ 105
2.9.13
Fazit ......................................................................................................... 110
Konzeption und Aufgabenspektrum der Anlauf- und Umsetzungsstelle .............. 112
2.10.1
Aufgabenbereiche der Anlauf – und Umsetzungsstelle ............................ 112
2.10.2
Informationsbeschaffung/ Monitoring........................................................ 113
2.10.3
Strategieentwicklung/ Mobilisierung ......................................................... 118
3
Notwendigkeit und Angemessenheit der geleisteten Arbeiten......................................... 120
4
Nutzen und Verwertbarkeit der Ergebnisse..................................................................... 122
5
Fortschritt auf dem Gebiet des Vorhabens bei anderen Stellen ...................................... 123
6
Veröffentlichungen.......................................................................................................... 124
6.1 Poster ....................................................................................................................... 124
6.2 Vorträge .................................................................................................................... 124
6.3 Veröffentlichungen .................................................................................................... 124
Literaturverzeichnis ................................................................................................ 126
5
Teil I
Teil I
1.1 Aufgabenstellung
Mit dem Nachhaltigkeitsprinzip verbinden sich für die Nutzung der Ressource „Boden“ für
städtebauliche Zwecke vielfältige quantitative und qualitative Ziele. Eine nachhaltige Flächennutzung
in urbanen Räumen hat beispielsweise nicht nur dem Freiraumschutz und den Anforderungen des
Naturhaushaltes und des Umweltschutzes Rechnung zu tragen, sondern sie muss auch in Bezug auf
die Wohnfunktion sozial gerecht und zugleich im Hinblick auf die Wirtschaftsfunktion der Stadt
bedarfsgerecht und flexibel sein. Flächen-, verkehrs- und energieoptimiertes Planen sollen bereits
teilweise diese Erfordernisse erfüllen. Zur Konkretisierung und umfassenden Operationalisierung des
Nachhaltigkeitsprinzips für die Flächennutzung werden im Projekt FIN.30 zwei Ansätze vorgeschlagen
und anwendungsreif entwickelt1:
Teilprojekt 1 (TP 1): Multikriterieller Bewertungsrahmen für die Beurteilung und Auswahl neuer
Wohnstandorte unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten einschließlich Wirtschaftlichkeitsaspekten
Teilprojekt 2 (TP 2): Kostenorientiertes Umlageverfahren als Steuerungsinstrument der
Innenentwicklung
Der Bewertungsrahmen (TP 1) umfasst die ökologische, soziale und ökonomische Dimension der
Nachhaltigkeit. Im Rahmen der ökologischen Standortbewertung gewinnt die Erhaltung ökologischer
Funktionen, die durch Siedlungserweiterung beeinträchtigt werden, zunehmend an Bedeutung.
Angesichts sich verändernder Klimabedingungen werden nicht nur der Profit von ökologischen
Dienstleistungen im Bereich der Klimaregulation sondern zusätzlich das steigende Risiko, z.B. durch
Hochwasserereignisse, wichtiger für eine nachhaltig ausgerichtete Siedlungsentwicklung. Die soziale
Standortbewertung zielt vor dem Hintergrund des demographischen Wandels auf eine optimale
Nutzung vorhandener sozialer und technischer Infrastruktur und eine kompakte städtebauliche
Struktur. Zum anderen sind Wohnstandortentscheidungen immer durch das Ziel gelenkt, eine
optimale Lebensqualität zu erreichen, die nicht zuletzt durch die Charakteristik und Qualität des
Wohnumfeldes bestimmt wird. Die Wirtschaftlichkeit besitzt angesichts der fortschreitenden
Siedlungsdispersion und angespannten kommunalen Haushalte bei Standortfragen eine erhebliche
Entscheidungsrelevanz. Deshalb sollen die tatsächlichen Kosten für städtebauliche
Flächenentwicklungen methodisch zuverlässig mit einem integrierten städtebaulichen
Kalkulationsmodell
abgeschätzt
werden
und
den
Ausgangspunkt
für
eine
Wirtschaftlichkeitsbetrachtung zur Standortentwicklung in TP 1und TP2 bilden.
Der Bewertungsrahmen (TP 1) ist innerhalb der kommunalen Bauleitplanung flexibel einsetzbar,
greift die sehr heterogenen Ansprüche der nordrhein-westfälischen Partnerkommunen2 Erftstadt,
Euskirchen und Essen auf und setzt diese planungsorientiert um. Die Entwicklung eines
kostenorientierten Umlageverfahrens (TP 2) zur Förderung der Innenentwicklung greift vor allem die
Ansprüche einer langfristig kostenoptimierten Siedlungsentwicklung auf.
1
KÖTTER & WEIGT 2006
2
Eine Erläuterung der Partnerkommunen erfolgt in Kapitel I.1.5.
6
Teil I
Zur Umsetzung der TP 1 und 2 ist die Konzeption einer kommunalen Anlauf- und Umsetzungsstelle
sowie die pilotartige Implementierung in die kommunale Bauleitplanung während der Projektlaufzeit
erfolgt.
1.2 Voraussetzungen
Die Verwirklichung des Nachhaltigkeitsprinzips für die Flächennutzung verlangt einen optimierten
und geschlossenen Prozess für das Flächenmanagement. Der Bewertungsrahmen und das
kostenorientierte Umlageverfahren sind daher in die Prozesse des strategischen und operativen
Flächenmanagements zu integrieren, das insgesamt als geschlossenes Handlungsfeld von der
städtebaulichen Planung bis zur Mobilisierung der zu entwickelnden Flächen zu verstehen ist und
insbesondere auch die Finanzierung einschließt. Die einzelnen Arbeitsschritte sind naturgemäß durch
vielfältige rekursive Beziehungen miteinander verbunden und lassen sich jeweils dem strategischen
Flächenmanagement in der Konzeptionsphase (Bewertungsrahmen mit städtebaulicher Kalkulation)
oder dem operativen Flächenmanagement in der Umsetzungsphase (kostenorientiertes
Umlageverfahren) des Flächenmanagements zuordnen.
1.3 Planung und Ablauf des Vorhabens
Das beantragte Forschungsvorhaben mit den zwei Teilprojekten wurde in fünf Arbeitsphasen
durchgeführt. Innerhalb der Arbeitsphasen wurden mehrere Arbeitsschritte teilweise parallel
erarbeitet, damit am Ende der Phase schlüssige Teilergebnisse vorlagen. Ihre zeitliche Abfolge,
Überlagerung sowie der kalkulierte Zeitbedarf können der Abbildung 1 entnommen werden.
Alle geplanten Arbeitsschritte und Zwischenergebnisse wurden durchgeführt und lediglich in ihrer
zeitlichen Verortung entsprechend den methodischen und erkenntnisorientierten Fortschritten
während der Projektlaufzeit angepasst (vgl. III, 6).
7
Teil I
Abbildung 1: Zeitlicher Ablauf und Meilensteine des Forschungsprojektes FIN.30
8
Teil I
1.4 Wissenschaftlicher und technischer Stand
1.4.1 Bekannte Konstruktionen, Verfahren und Schutzrechte
Bewertungsrahmen
Eine Operationalisierung des nachhaltigen Flächenmanagements ist auch mehr als 10 Jahre nach der
Konferenz von Rio bislang nur ansatzweise gelungen. Zwar bereitet eine Verständigung über das
Leitbild der Nachhaltigkeit in der kommunalen Praxis meistens keine Probleme, schwierig gestaltet es
sich indessen, seine Forderungen z.B. für die Entwicklung der Siedlungsstruktur zu konkretisieren und
diese auch umzusetzen. Dies liegt vor allem an der Komplexität des Begriffes mit seinen
vielschichtigen inhaltlichen, räumlichen und zeitlichen Dimensionen, die an die interdisziplinäre
Forschung noch erhebliche Anforderungen stellen3. Eines der ersten Indikatorenmodelle zur
Siedlungsflächenbewertung ist von KISTENMACHER ET AL. (1983) 4 konzipiert worden, das indessen den
heutigen Anforderungen einer nachhaltigen Entwicklung nur ansatzweise gerecht wird. Aktuell ist vor
allem auf den aktuellen Indikatorenkatalog für das Handlungsfeld „Haushälterisches
Bodenmanagement“ des ExWoSt-Forschungsfeldes (experimenteller Wohnungs- und Städtebau)
„Städte der Zukunft“ hinzuweisen, der sich vor allem für ein Monitoring anbietet5. Das Feld der
Nachhaltigkeitsindikatorenmodelle ist äußerst umfangreich6 und weit gesteckt. Ausgehend von den
vorhandenen Ansätzen, die in ihrer Konzeption bislang stark ökologiekonzentriert sind7, sollte im
Bewertungsrahmen des Forschungsprojekts FIN.30 neben der ökologischen die soziale und
insbesondere die ökonomische Dimension der Nachhaltigkeit integriert werden.
Die gleichberechtigte Integration aller drei Nachhaltigkeitsdimensionen, fokussierend auf die
Bewertung von Wohnbaulandpotenzialen auf der strategischen Ebene des Flächennutzungsplans
zugunsten einer nachhaltigen und ressourcenschonenden Siedlungsentwicklung, ist ein zentraler und
innovativer Aspekt des Bewertungsrahmens FIN.30.
Somit ist es möglich, nicht nur Aussagen darüber zu treffen, ob die Siedlungstätigkeit einer Gemeinde
entsprechend der Nachhaltigkeitsziele erfolgt oder eher weiterhin zunehmende Flächen- und
Ressourceninanspruchnahme begünstigt, sondern wie die weitere Entwicklung für die Kommune
optimiert und wirtschaftlich tragfähig gestaltet werden kann. Ziel des Bewertungsrahmens ist die
mehrdimensionale Bewertung von Wohnbaulandpotenzialen hinsichtlich ihres Beitrags zu einer
nachhaltigen und flächensparenden Siedlungsentwicklung. Die Operationalisierung der drei
Nachhaltigkeitsdimensionen
fokussiert
hierfür
auf
die
Faktoren
Praktikabilität,
Entscheidungsrelevanz, Anwendbarkeit und Kommunizierbarkeit8 für die Planungspraxis. Es wird
weniger angestrebt, die drei Dimensionen so konsistent und umfassend wie möglich mittels
3
KÖTTER 2003
4
KISTENMACHER ET AL. 1983
5
BBR 2004b
6
Siehe hierfür u.a. die Synopsen von HEILAND ET AL. 2003 zur lokalen Agenda 21; COENEN 1999; GEHRLEIN 2003;
WRBKA ET AL. 2003; KORCZAK 2002; FLACKe 2003
7
KORCZAK 2002; RINK 2004; DÖRING ET AL. 2004
8
KÖTTER ET AL. 2009b; KÖTTER ET AL. 2009*; SCHETKE ET AL.**
9
Teil I
Indikatoren zu hinterlegen, um das weite Konstrukt der Nachhaltigkeit und der nachhaltigen
Siedlungsentwicklung so umfassend wie möglich zu operationalisieren9.
Die konzeptionelle Basis der ökologischen Dimension10 beruht auf der Bewertung von
Wohnbaulandpotenzialen angesichts der per se durch die Neuausweisung beanspruchten
Ressourcen, der bekannten landschaftsplanerischen Schutzgüter und Ökosystemfunktionen11. Schon
auf der strategischen Ebene des Flächennutzungsplanes (FNP) soll transparent gemacht werden,
welcher ökologische Nutzen durch Baulandausweisung letztlich unwiederbringlich verloren geht und
an welcher Stelle eine Wohnbaulandentwicklung angesichts ökologischer Einflussfaktoren am
ehesten dem Gebot der Nachhaltigkeit entspricht. Ein weiterer Schwerpunkt der Dimension
„Ökologie“ ist das Schaffen von Transparenz gegenüber externen, natürlichen Risiken in Bezug auf
eine zusätzliche Baulandausweisung. Angesprochen werden hier die Lage künftiger Siedlungsflächen
in hochwassergefährdeten Gebieten sowie das zunehmende Risiko durch Extremhochwässer12.
Die Dimension „Soziales“ ist inhaltlich ausgerichtet auf die Eignungsprüfung vorhandener
Wohnbaupotenziale im Sinne der Lebens- und Wohnumfeldqualität13. „Lebensqualität“ (Quality of
Life) wurde in den letzten Jahren innerhalb unterschiedlicher Ansätze in der Wissenschaft vielfältig
operationalisiert und diskutiert14. Innerhalb der Diskussion um eine forcierte Innenentwicklung
nimmt sie eine zentrale Position ein und findet innerhalb der strategischen Baulandentwicklung
konkrete Berücksichtigung. Im Bewertungsrahmen von FIN.30 werden vor allem die Erreichbarkeit
und Versorgung mit sozialer und technischer sowie erholungsrelevanter Infrastruktur als auch das
Wohnumfeld bestimmend für die Lebensqualität angesehen15. An dieser Stelle erfolgt eine enge
Verknüpfung mit der ökonomischen Dimension in Bezug auf baugebietsbezogene
Infrastrukturkosten. Des Weiteren werden Aspekte der Standorteignung in Bezug auf die Qualität des
Wohnumfeldes, welche vorrangig durch die Versorgung mit Stadtgrün und die Beeinflussung durch
Emissionen betrachtet wird, bewertet.
Die Bewertung der Erreichbarkeit der entsprechenden Einrichtungen erfolgt mit Hilfe städtebaulicher
Erreichbarkeitsstandards. Es bleibt zu diskutieren, ob es angesichts der Pluralität an Lebensstilen und
individueller Nutzungspräferenzen und -gründe überhaupt haltbar ist, an vergleichsweise starren
städtebaulichen Entfernungsstandards festzuhalten. Es wird jedoch deutlich, dass eine detaillierte
und quantitative Abbildung der veränderten Nutzungsansprüche einzelner Bevölkerungsgruppen
mittels eines kompakten Indikatorensets, das sowohl Verständlichkeit und Anwendbarkeit anstrebt,
9
KÖTTER ET AL. 2009*,2009**
10
Vgl. KÖTTER ET AL. 2009a, SCHETKE ET AL. 2009
11
in Anlehnung an die Konzepte von DE GROOT ET AL. 2002 und COSTANZA ET AL. 1997; Siehe auch MEA 2005,
SCHETKE ET AL.*
12
Vgl. KÖTTER ET AL. 2009*
13
Vgl. KÖTTER ET AL. 2009a, SCHETKE ET AL. 2009
14
JIRÓN & FADDA 2000; FADDA & JIRÓN 1999; Europäische Kommission Generaldirektion Regionalpolitik 2007;
SANTOS & MARTINS 2007; SCHETKE ET AL.*, PACIONE 2003
15
KÖTTER ET AL. 2009a; SCHETKE ET AL. 2009
10
Teil I
nicht geleistet werden kann. Ferner wird der Anspruch einer integrierten Stadtentwicklung und der
Ausnutzung vorhandener Ressourcen vertreten, der impliziert, dass eine Baulandausweisung in Nähe
vorhandener Einrichtungen nicht nur die Standortqualität beeinflusst, sondern zudem eine kompakte
und flächensparende Siedlungsentwicklung vorantreibt. Es wird folglich an städtebaulichen
Entfernungsstandards festgehalten, wohl wissend, dass die tatsächliche Nutzung entsprechender
Einrichtungen vielfach von individuellen Einflussfaktoren (z.B. Nähe zum Arbeitsplatz, pädagogischer
Schwerpunkt) bestimmt wird.
Als Basis für den Kalkulationsansatz innerhalb der ökonomischen Dimension dient ein von der
Professur für Städtebau und Bodenordnung der Uni Bonn entwickeltes projektbezogenes
Kalkulationsmodell (SKIP-Data)16, dessen Ansatz zu einem integrierten städtebaulichen
Kalkulationsmodell
weiter
entwickelt
wurde,
um
die
Wirtschaftlichkeit
von
Flächeninanspruchnahmen für Siedlungszwecke frühzeitig zu ermitteln sowie Risiken und
Optimierungsmöglichkeiten zu identifizieren. Es wurde ein konsistentes Modell entwickelt, das nicht
nur die kurzfristigen, projektbezogenen Kosten und Erlöse erfasst, sondern darüber hinaus auch die
mittel- bis langfristigen Kosten und wirtschaftlichen Folgewirkungen für die gesamte
Stadtentwicklung. Die Projektkosten für die Siedlungsflächenentwicklung werden durch die Ausbauund Kostenstandards der Städte geprägt. Ebenso sind die stadtwirtschaftlichen Folgekosten und
Wirkungen erfahrungsgemäß regional unterschiedlich und müssen daher für das Kalkulationsmodell
stadtspezifisch erfasst werden. Dies erfolgt durch eine enge Absprache mit den Projektpartnern im
Rahmen von regelmäßig stattfindenden Arbeitskreisen. Dieses integrierte Kalkulationsmodell führt zu
mehr Kostentransparenz aus Sicht der Kommune und erlaubt eine stärkere strategische Ausrichtung
der Siedlungsflächenentwicklung unter ökonomischen Gesichtspunkten, so dass der kommunale
Haushalt entlastet werden kann.
Im Rahmen der Konzeption des Bewertungsmodells wurde aus den vorhandenen Studien zu
Indikatorenmodellen auf verschiedenen räumlichen Ebenen vorrangig Anforderungen materieller,
technischer und funktionsbezogener Art entlehnt17. Diese werden in Teil II.3 noch weiter ausgeführt.
Letztlich wurde bei der Entwicklung des Bewertungsmodells ein zielorientierter Ansatz gewählt, der
ausgehend von der konkreten Problemstellung der Wohnbaulandentwicklung als einer der
wichtigsten Ursachen der anhaltend hohen Flächeninanspruchnahme sowie klaren kommunalen
Zielsetzungen für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung aussagekräftige Indikatoren ableitet und
diese auf der strategischen Ebene des Flächennutzungsplans anwendet.
Umlageverfahren
Bestehende Instrumente der Regionalplanung und des Steuerrechts haben angesichts der anhaltend
hohen täglichen Flächenumwidmungsrate zugunsten der Siedlungs- und Verkehrsfläche bisher nicht
zu der gewünschten Verringerung geführt. Auch bei der Flächeninanspruchnahme ist der gerechte
Ausgleich von ökonomischen, ökologischen und sozialen Belangen eine wesentliche Forderung des
Nachhaltigkeitsprinzips18. Es ist daher zu prüfen, ob nicht marktwirtschaftlich ausgerichtete Ansätze
mit ökonomischen Anreizen einen wirksameren Beitrag zum Flächensparen und zu einem
16
KÖTTER 2002
17
HEILAND ET AL. 2003; COENEN ET AL. 1999; GEHRLEIN 2003; WRBKA ET AL. 2003; KORCZAK 2002
18
Vergl. KÖTTER 2003
11
Teil I
schonenden Umgang mit der Ressource Boden leisten können, um das Mengen- und Qualitätsziel zu
erreichen. Derzeit werden u.a. folgende Konzepte diskutiert:
−
−
−
−
Handelbare Flächenzertifikate oder Flächenkontingente,
Flächenkreislaufwirtschaft,
Baulandausweisungsumlage (BLAU) und
Novellierung der Bodensteuer.
Dabei lassen sich die ökonomischen Instrumente grob in zwei Kategorien einteilen: zum einen
handelt es sich um fiskalische Instrumente wie Steuern und Abgaben, zum anderen um
Mengeninstrumente in Form handelbarer Flächenzertifikate oder -kontingente19. Die Einführung
solcher Flächenausweisungsrechte wird jedoch überwiegend sehr kritisch gesehen. Die politische
Akzeptanz dieses Instruments ist gering, da handelbare Flächenausweisungsrechte eine Vielzahl von
verfassungsrechtlichen Bedenken bezüglich ihrer Vereinbarkeit mit der kommunalen Planungshoheit
aufwerfen20. Darüber hinaus wird ein erheblicher bürokratischer Aufwand erwartet, der in keinem
Verhältnis zum erwarteten Nutzen steht. Die Eignung zur Lösung räumlicher Konflikte und das
Verhältnis zu elementaren Raumordnungsgrundsätzen, wie dem der dezentralen Konzentration,
werden ebenfalls kritisch hinterfragt21. Anstelle eines marktwirtschaftlichen Handelssystems mit
Flächenausweisungsrechten hat der Nachhaltigkeitsrat eine Auseinandersetzung mit ökonomischen
Instrumenten angeregt und eine Erweiterung des planerischen Instrumentariums um ein
haushälterisches Flächenmanagement empfohlen22.
Der marktwirtschaftliche Ansatz der Baulandausweisungsumlage (BLAU)23 sieht einen
interkommunalen Ausgleich vor, der indessen einen erheblichen Verwaltungsaufwand verursacht.
Bei diesem Ansatz haben die Kommunen zunächst an die nächst höhere Gebietskörperschaftsebene
entsprechend ihrer Baulandausweisung einen Geldbetrag zu leisten, z.B. an das entsprechende
Bundesland. Die Rückverteilung der Mittel orientiert sich an einem interkommunalen
Einwohnerschlüssel und wird über einen Innenentwicklungsfonds abgewickelt, um so eine
Mehrbelastung der Kommunen insgesamt zu vermeiden.
Die bisherigen Erfahrungen mit innovativen Ansätzen zur Mengensteuerung in der Raumplanung aus
der Region Berlin-Brandenburg und Schleswig-Holstein zeigen, dass die Instrumente der
Bauleitplanung und Struktur- und Verkehrspolitik nicht so effektiv für die Mengensteuerung sind wie
die fiskalischen Instrumente24. So hat sich beispielsweise der 20 % Rahmen im
19
Vergl. SCHULTZ & DOSCH 2005
20
Vergl. EINIG 2005
21
Vergl. STEMMLER 2005
22
Vergl. dazu auch SIEGEL 2005
23
Vergl. KRUMM 2005
24
Vergl. IÖR 2004
12
Teil I
Landesentwicklungsplan Schleswig-Holstein (landesplanerisches Ziel) nicht bzw. nur eingeschränkt als
Siedlungsflächenminimierungs- bzw. -reduzierungsinstrument erwiesen25.
Eine ausführliche Darstellung der wissenschaftlichen Ausgangssituation erfolgt im Teil II des Berichts.
1.4.2 Verwendete Fachliteratur sowie Informations- und Dokumentationsdienste
Die verwendete Fachliteratur kann dem Literaturverzeichnis entnommen werden. Die in Anspruch
genommenen amtlichen Informations- und Dokumentationsdienste sind entsprechend ihrer
gelieferten Daten im Anhang aufgeführt.
1.5 Zusammenarbeit mit anderen Stellen
Die Durchführung des Forschungsprojekts FIN.30 erfolgte unter enger Beteiligung der drei
Partnerkommunen in NRW Stadt Erftstadt, Stadt Essen und Euskirchen. In dreimal jährlich
stattfindenden Workshops/Arbeitskreisen wurden planungspraktische Zielstellungen zur
Operationalisierung des Begriff der nachhaltigen Siedlungsentwicklung formuliert und die
Projekterkenntnisse und -bausteine auf ihren Praxisbezug geprüft. Des Weiteren erfolgt eine
Beteiligung ausgewählter Vertreter aus der Forschung in Form jährlich stattfindender Expertenkreise,
um die Projektbausteine auf ihre fachliche und inhaltliche Aussage sowie deren methodische
Belastbarkeit in Augenschein zu nehmen.
1.5.1 Stadt Erftstadt
Die Stadt Erftstadt befindet sich in der westlichen Umgebung des Ballungsraums Köln/Bonn am
Südrand der Niederrheinischen Bucht. Insgesamt sind in der Stadt Erftstadt Ende 2007 ca. 51.000
Einwohner gemeldet, die zu einem großen Teil in den beiden größten Stadtteilen Lechenich und
Liblar, mit zusammen über 23.000 Einwohnern wohnen. Die Stadt Erftstadt hat in ihrer gesamten
Einwohnerentwicklung einen ständigen Zuwachs zu verzeichnen. Die Bevölkerungszunahmen lassen
sich bei genauerer Betrachtung auf Wanderungsgewinne zurückführen, während die natürliche
Einwohnerentwicklung stagniert.
Abbildung 2: Entwicklung der Bevölkerung sowie Siedlungs- und Verkehrsfläche der Stadt Erftstadt
(Daten: www.it.nrw.de)
25
26
Vergl. LIEBRENZ 2005
13
Teil I
Bis zum Jahr 2015 werden zusätzlich 148 ha Wohnbaufläche benötigt, die neben dem rechnerischen
Bedarf von 95 ha auch die Wohnflächensteigerung mit 29 ha, sowie den Planungsspielraum von 24
ha
berücksichtigen.
Mit
Hilfe
des
Planungsspielraums
werden
unvorhersehbare
Entwicklungstendenzen sowie Planungsrestriktionen aufgefangen und eine ungewünschte
Bodenpreissteigerung vermieden. Der ermittelte zukünftige Wohnbauflächenbedarf von 148 ha ist
für das Jahr 2015 prognostiziert worden.
Die Stadt Erftstadt sieht eine wesentliche Implementierungsmöglichkeit im Rahmen eines
Planänderungsverfahrens des aktuellen Flächennutzungsplans.
1.5.2 Stadt Essen
Die Stadt Essen liegt im Zentrum des Ruhrgebiets in Nordrhein-Westfalen, zugehörig zum
Regierungsbezirk Düsseldorf. Mit knapp 580.000 Einwohnern ist Essen als Oberzentrum einzustufen.
Die Bevölkerung der Stadt Essen schrumpfte in den letzen 15 Jahren um 7%. Es ist ein Trend des
Bevölkerungsrückganges und der Altersverschiebung zu erkennen, die in den zukünftigen Planungen
und Wohnbaulandbedarfsanalysen sowie der Infrastrukturplanung zu berücksichtigen sind.
Abbildung 3: Entwicklung der Bevölkerung sowie Siedlungs- und Verkehrsfläche der Stadt Essen (Daten: www.it.nrw.de)
Durch den Trend der bisherigen und prognostizierten Bevölkerungsentwicklung soll der
Wohnflächenbedarf im Hinblick auf die Darstellungen im FNP ermittelt werden. Durchschnittlich
wohnen im Jahre 2005 in Essen 1,8 Personen in einer Wohnung mit einer Wohnfläche von insgesamt
40,3m² pro Person. Im Jahre 1990 waren es noch 2,1 Personen in einem Haushalt mit einer
Wohnfläche von insgesamt 35,4 m². Dies entspricht einer Steigerung von ca. 12% der Wohnfläche
pro Person in einem Zeitraum von 15 Jahren. Der Wohnflächenbedarf schrumpft somit nicht
proportional mit der Bevölkerung. Durch den meist vorhandenen Wunsch in einem Einfamilienhaus
zu wohnen und dem fortschreitenden Trend zu mehr Singlehaushalten, auf Grund der Veränderung
der Lebensstile der Bevölkerung, entsteht ein immer höherer Wohnflächenbedarf pro Einwohner.
Die Stadt Essen favorisiert eine Implementierung des Bewertungsrahmens innerhalb des während
der Projektlaufzeit erfolgten Planaufstellungsverfahrens für den Regionalen Flächennutzungsplan in
Zusammenschluss mit den Städten Bochum, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim an der Ruhr und
26
Der Sprung im Anstieg der Bevölkerungszahlen im Jahr 1988 kann mit der erneuten Volkszählung 1987
begründet werden, da die Einwohnerentwicklung bis zu diesem Jahr nur rechnerisch bzw. auf
prognostizierten Daten basierend fortgeschrieben wurde.
14
Teil I
Oberhausen.27 Er dient zur Bewertung der Wohnbaulandpotenziale der Innenentwicklung vor dem
Hintergrund ausgesprochen limitierter Möglichkeiten der Außenentwicklung.
1.5.3 Stadt Euskirchen
Mit heute ca. 55.000 Einwohnern nimmt die Stadt Euskirchen in ihrer zentralörtlichen Bedeutung die
Funktion eines Mittelzentrums ein. Dabei umfasst das gesamte Stadtgebiet eine Fläche von ca. 140
km², welche überwiegend der landwirtschaftlichen Nutzung dienen. Darüber hinaus sind 25 % des
Stadtgebietes mit Waldflächen bedeckt, die zu einer guten Luft- und Klimaregulation beitragen. Den
Siedlungsschwerpunkt mit über 50% der Einwohner stellt die Kernstadt dar. Die größten
Einwohnerzuwächse durch eine gezielte siedlungsstrukturelle Entwicklung haben allerdings die
Ortsteile Kleinbüllesheim und Großbüllesheim erfahren. Die Bevölkerungszahl ist seit 1996
kontinuierlich um ca. 300 Einwohner pro Jahr gestiegen.
Abbildung 4: Entwicklung der Bevölkerung sowie Siedlungs- und Verkehrsfläche der Stadt Euskirchen
(Daten: www.it.nrw.de)
Diese Entwicklung ist auf die natürliche Bevölkerungsentwicklung, welche durch den Saldo von
Lebendgeborenen zu Gestorbenen ermittelt wird, sowie auf Zu- und Abwanderungen
zurückzuführen.
Durch den angesprochenen Trend des Bevölkerungszuwachses lassen sich Prognosen zur
Wohnraumversorgung und Flächenbereitstellung für die Flächennutzungsplanung erstellen. Von
1995 bis heute ist die Wohnfläche pro Einwohner in der Stadt Euskirchen um ca. 7 % gestiegen28 und
es wird weiter davon ausgegangen, dass sich dieser Trend in den nächsten Jahren fortsetzt. Einen
weiteren Indikator stellt die vorhandene Siedlungsdichte für die weitere Flächennutzungsplanung
dar. Die durchschnittliche Siedlungsdichte beträgt in Euskirchen ca. 34 Einwohner pro Hektar (EW /
ha). Unter Berücksichtigung der genannten Daten lässt sich für den Flächennutzungsplan der neue
Wohn- und Mischbauflächenbedarf für den Planungszeitraum ermitteln. Der Erläuterungsbericht
unterscheidet hier in potenzielle Bauflächen und neue Bauflächen, welche einen gesamten
Flächenbedarf für Wohn- und Mischbauflächen von ca. 225 ha prognostizieren.
27
http://www.staedteregion-ruhr-2030.de/cms/regionaler_flaechennutzungsplan.html
28
www.it.nrw.de
15
Teil I
Die Stadt Euskirchen strebt eine Implementierung des Bewertungsrahmens zur Aufstellung einer
Prioritätenliste
vorhandener
im
aktuellen
Flächennutzungsplan
dargestellter
Wohnbaulandpotenziale zur politischen Zielfindung einer strategischen Siedlungsentwicklung an.
Zugleich
wird
der
Implementierung
des
Bewertungsrahmens
innerhalb
eines
Planaufstellungsverfahrens und der Bewertung neuer Wohnbaulandpotenziale ein hoher Stellenwert
zugemessen.
1.5.4 Arbeitskreise
Der angestrebte enge Bezug zur Planungspraxis wurde durch regelmäßige Arbeitskreise
gewährleistet. Die Anforderungen aus der kommunalen Planungspraxis wurden in die Konzeption des
Bewertungsrahmens und des Umlageverfahrens einbezogen, so dass die Umsetzung und Anwendung
der Forschungsergebnisse in den Partnerkommunen zeitnah erfolgen kann. An den Arbeitskreisen
nahmen folgende Vertreter aus den Kommunen teil:
Tabelle 1: Teilnehmer der Arbeitskreise FIN.30
Name
Stadt
Beate Bremer
Essen
Erhard Groth
Euskirchen
Peter Koschmieder
Essen
Detlef Lippik
Erftstadt
Dr. Ludger Risthaus
Erftstadt
Berthold Rothe
Euskirchen
Hans Uehlecke
Essen
1.5.5 Expertenkreise
Die jährlichen Expertenkreise wurden während der Konzeption und der Implementierung des
Bewertungsrahmens und Umlageverfahrens durchgeführt. Ziel der Expertenkreise war die Diskussion
der im Forschungsprojekt entwickelten Methoden mit ausgewiesenen Experten. An den
Expertenkreisen haben folgende Vertreter aus der Wissenschaft und Wirtschaft teilgenommen:
16
Teil I
Tabelle 2: Teilnehmer der Expertenkreise FIN.30
Name
Institution
Bereich
Prof. Dr. Wulf Amelung
Uni Bonn
Boden
Prof. Dr. Klaus Borchard
Uni Bonn
Stadtentwicklung und Bodenpolitik
Prof. Dr. Benjamin Davy
Uni Dortmund
Recht und Bodenpolitik
Dipl.-Ing. Andreas Röhrig
LEG Köln
Wohnungswirtschaft
Prof. Dr.
Eichstaedt
TU Berlin
Bau- und Planungsrecht
Prof. Dr. Walter Siebel
Uni Oldenburg
Soziales und Stadtforschung
Dipl.-Ing. Peter Smeets
Landschaftsarchitektur-büro
Ökologie
Prof. Dr. Wilhelm Söfker
Uni Bonn
Bau- und Planungsrecht
Dipl.-Ing. Sigurd Trommer
ehem. Stadtbaurat der Stadt Bonn
Stadtentwicklung
Gerd
Schmidt-
17
Teil II
Teil II
2 Verwendung der Zuwendung und der erzielten Ergebnisse sowie
Gegenüberstellung der vorgegebenen Ziele
2.1 Teilprojekt 1: Der Bewertungsrahmen – Anforderungen und Ziele
Die Flächensparziele des Deutschen Nachhaltigkeitsrats stellen zunächst Leitmarken dar, die jedoch
eine praktische Umsetzung und empirische Ableitung ihrer quantitativen Zielmaßgaben vermissen
lassen. Dies impliziert eine Bagatellisierung der Flächeninanspruchnahme und lässt Fragen
planungspraktischer Handlungsansätze nach wie vor offen. Der Bewertungsrahmen FIN.30 greift
dieses Dilemma auf und ermöglicht eine mehrdimensionale Bewertung einzelner
Wohnbaupotenziale in allen drei Dimensionen der Nachhaltigkeit hinsichtlich ihres Beitrags zu einer
ressourcenschonenden und wirtschaftlich tragfähigen Siedlungsentwicklung auf der strategischen
Ebene des Flächennutzungsplans.
Der Bewertungsrahmen, der sich aus einer Indikatormatrix und einer Anwenderoberfläche
zusammensetzt, gliedert sich in vier Ebenen: Ausgehend von den drei Dimensionen der
Nachhaltigkeit erfolgt zunächst eine Differenzierung durch Kategorien, die die inhaltlichen
Schwerpunkte jeder Dimension darstellen. Jede Kategorie wird nachfolgend durch mehrere Kriterien
untergliedert, die eine Mittlerposition auf dem Weg zu den Indikatoren einnehmen sowie
entscheidungsrelevante Aspekte, die speziell auf die Baulandbewertung fokussieren, darstellen.
Abbildung 5 gibt einen Einblick in die ersten drei Ebenen. Die Indikatoren stellen die kleinste Einheit
dar und sollen die Eignung einer potentiellen Wohnbaufläche in Bezug auf die jeweilige
Nachhaltigkeitsdimension „messen“.
Ziel des Bewertungsrahmens ist eine multikriterielle Wohnbaulandbewertung, die die Erfordernisse
der nachhaltigen Siedlungsentwicklung und ausschlaggebende, planungsrelevante Indikatoren auf
die drei Dimensionen der Nachhaltigkeit projiziert und messbar macht. Grundvoraussetzung dafür ist
eine konsistente Datengrundlage, die zur besseren Anwendbarkeit durch die Kommunen
ausschließlich auf amtlich vorliegenden Daten (Städte, Kreise, Landesvermessungsämtern) basiert
und ein Maximum an Informationen aus den vorhandenen Daten29 extrahiert, ohne dass zusätzliche
Datenerhebungen vor Ort anfallen. Die folgenden Abschnitte geben einen detaillierten Einblick in die
einzelnen praxis-und konzeptionell orientierten Anforderungen, welche an den Bewertungsrahmen
FIN.30 gestellt werden.
Es gilt, den Spagat zwischen Wissenschaft (z.B. Konsistenz des Bewertungsrahmens) und Praxis (z.B.
Anwendbarkeit im Planungsverfahren) zugunsten einer vertretbaren und ressourcenschonenden
Siedlungsentwicklung zu bewältigen. In diesem Zusammenhang wird der vorliegende
Bewertungsrahmen als das Resultat eines intensiven Arbeits- und Diskussionsprozesses zwischen der
Projektgruppe FIN.30 der Universität Bonn und den teilnehmenden kommunalen Praxispartnern der
Städte Erftstadt, Euskirchen und Essen in Nordrhein-Westfalen gesehen.
29
Siehe Anhang 1 „Datengrundlagen“
18
Teil II
Abbildung 5: Bewertungsrahmen FIN.30
2.2 Praxisbezogene Operationalisierung nachhaltiger
Siedlungsentwicklung
Die Indikatorauswahl und maßgebliche Schwerpunktsetzung des Bewertungsrahmens erfolgt anhand
dreier Kriterien, die sowohl inhaltlicher Natur sind als auch die späteren Funktionen des
Bewertungsrahmens innerhalb der Flächennutzungsplanung betreffen (vgl. Abbildung 6):
a. Die inhaltliche Relevanz zur Bewertung von Wohnbaulandpotenzialen anhand von
Nachhaltigkeitsgesichtspunkten: aus dem weiten Feld der Nachhaltigkeitsstudien30 werden
vor allem jene Indikatoren extrahiert, die sich auf der städtischen sowie teilstädtischen
Ebene anwenden lassen und die lokalen Erfordernisse der Nachhaltigkeit im Sinne einer
flächensparenden Siedlungsentwicklung widerspiegeln können. Aufgrund der u. U.
schlechten Anpassung mancher Indikatoren auf einer kleineren Bezugsebene und die damit
verbundenen
unzureichende
Datengrundlage,
werden
„vertraute“
Nachhaltigkeitsindikatoren beispielsweise aus den Bereichen Energie (CO2-Ausstoß) und
Rohstoffverbrauch nicht berücksichtigt. Zusätzlich werden Indikatoren, die sich konsistent
aus den vorliegenden Daten ableiten lassen sowie durch Anregung der Projektpartner
hinsichtlich der Entscheidungsrelevanz gewünscht sind neu entwickelt. Somit ergeben sich
30
BBR 2004b (ExWoSt-Forschungsfeld „Städte der Zukunft“); EWING ET AL. 2002; URGE-Forschergruppe (www.urgeproject.ufz.de); hierzu gehört auch der Deutsche Umweltindex der Umweltbundesamtes
19
Teil II
erste einflussnehmende, unvermeidbare Faktoren hinsichtlich der inhaltlichen Konzeption
des Bewertungsrahmens.
b. Datenverfügbarkeit: Ziel des Bewertungsrahmens ist die methodische Konzeption, die die
Erfordernisse der Wohnbaulandbewertung und ausschlaggebender, planungsrelevanter
Entscheidungsindikatoren der drei Dimensionen der Nachhaltigkeit aufgreift.
Grundvoraussetzung dafür ist eine konsistente Datengrundlage, die zur besseren
Anwendbarkeit durch die Kommunen ausschließlich auf amtlich vorliegenden Daten (Städte,
Kreise, Landesvermessungsämtern) basiert31, da umfassende Kartierungsarbeiten und
Messkampagnen vor Ort zugunsten einer straffen Durchführung der Bewertung zu
vermeiden sind.
c. Planungsrelevanz: Hierbei erfolgte eine enge Abstimmung mit den kommunalen Vertretern
aus den Projektstädten Essen, Erftstadt und Euskirchen (Arbeitskreise, vierteljährlich) sowie
Vertretern aus Wissenschaft und Forschung (Expertenkreise, halbjährlich). Dies führt dazu,
dass neben zahlreichen neuen Indikatoren auch einige Bewertungskriterien aus der
bestehenden Praxis zur Standortbewertung im Rahmen der Flächennutzungsplanung
bestätigt, in den Bewertungsrahmen integriert sowie mit tragfähigen Datensätzen hinterlegt
und formalisiert werden konnten. Die Prüfung durch externe Vertreter aus Planung und
Wissenschaft kann hierbei wesentliche Fragen zur inhaltlich- methodisch Konzeption des
Bewertungsrahmens beantworten und seine Konsistenz und Qualität gewährleisten.
Eine wesentliche Aufgabe bei der Operationalisierung der drei Nachhaltigkeitsdimensionen besteht
darin, die Praktikabilität, Entscheidungsrelevanz, Anwendbarkeit und Kommunizierbarkeit der
gewählten Kriterien und Indikatoren zu optimieren, so dass der Bewertungsrahmen für die
Planungspraxis geeignet ist (Kötter et al. 2009b). Deshalb müssen naturgemäß Abstriche bei der
inhaltlichen Vollständigkeit und Konsistenz des Bewertungsrahmens gemacht werden. Vielmehr gilt
es einen vertretbaren Kompromiss zwischen wissenschaftlichem Anspruch und planungspraktischer
Relevanz zu finden.
31
So sollen bspw. vorhandene ATKIS-Daten (ATKIS: Amtliches topografisch-kartografisches Informationssystem) sowie
Daten des automatisierten Liegenschaftskarte (ALK), Realnutzungskartierungen sowie Orthofotos für eine blockscharfe
Detailbearbeitung der exakten Landnutzungsdaten genutzt werden.
20
Teil II
Abbildung 6: Anforderungen an Funktionen des Bewertungsrahmens FIN.30
2.3 Praktische Anforderungen zur Anwendung in der Planungspraxis
2.3.1 Übertragbarkeit
Der Bewertungsrahmen FIN.30 ist methodisch-inhaltlich so konzipiert, dass er nicht nur für die drei
Partnerkommunen angewendet werden kann, sondern darüber hinaus auf andere Kommunen
übertragbar ist.
Grundvoraussetzung ist hierbei das Vorhandensein der zugrunde liegenden amtlichen Daten, die für
eine Bewertung benötigt werden32. Das Indikatorenset bleibt statisch und innerhalb der
Anwenderkommunen indifferent. Erst innerhalb der Gewichtung der einzelnen Indikatoren werden
lokale Planungs- und Entscheidungsspezifika zum Tragen kommen. Hierbei fallen zum einen die
Aussagekraft bzw. Entscheidungsrelevanz bestimmter Indikatoren und zum anderen die Definition
von Referenzwerten der Indikatorausprägungen, die sich zwischen den Projektstädten aufgrund
unterschiedlicher Siedlungsstruktur unterscheiden, ins Gewicht.
2.3.2 Integration/ Transformation qualitativer und quantitativer Indikatoren
Die integrierte Bewertung von Wohnbaulandpotenzialen in allen drei Dimensionen der
Nachhaltigkeit impliziert ein breites Spektrum von Datengrundlagen und Indikatorarten (qualitativ
und quantitativ), welche in unterschiedlichen Skalenarten (nominal, ordinal, intervallskaliert)
vorliegen. Um eine Aggregation aller Indikatoren zu einer finalen Gesamtaussage zu ermöglichen,
erfolgt zunächst eine Transformation in einheitliche rangskalierte Klassen. Anschließend werden
32
Siehe hierfür Anhang 1
21
Teil II
diese
gewichtet
und
zu
einer
individuellen
quantifizierten
Gesamtaussage
je
Nachhaltigkeitsdimension
zusammengefasst.
Eine
nachfolgende
Summierung
der
dimensionsbezogenen, quantifizierten Gesamtaussagen ermöglicht in einem finalen Schritt ein
Ranking aller Baulandpotenziale. Dies wird in den folgenden Abschnitten erläutert.
Die Bewertung und Analyse der Wohnbaulandpotentiale erfolgt GIS-gestützt auf Basis der
Flächennutzungspläne der Partnerkommunen. Die Bewertung wird auf vorhandene
Wohnbaulandpotentiale beschränkt.
2.3.3 Ermittlung von Referenzwerten
Die Beurteilung der einzelnen Indikatorausprägungen orientiert sich vorrangig an bestehenden
städtebaulichen Referenz- und Orientierungswerten aus Literatur und Planungspraxis sowie lokalen
Standards.
2.3.4 Anwendung
Die Anwendung des Bewertungsrahmens von FIN.30 untergliedert sich in zwei Schwerpunkte:
1. Die Einbettung des Bewertungsrahmens in ein praktikables und anwenderfreundliches Decision
Support System (DSS) mittels einer programmierten Benutzeroberfläche für die kommunale
Planung als ein überaus wichtiger Bestandteil der Konzeption. Sie ermöglicht die klassifizierte
Bewertung der Wohnbaulandpotenziale.
2. Die Vorbereitung eines Rankings, das die analysierten Wohnbaupotenziale hinsichtlich ihrer
Eignung zur nachhaltigen Siedlungsentwicklung zusammenfasst. Es bietet eine stadtweite,
kontinuierliche Darstellung der Eignungswerte aller Potenziale.
In den drei Partnerkommunen werden jedoch mit dem Einsatz des Bewertungsrahmens sehr
unterschiedliche Ziele verfolgt. Während in der Stadt Essen die Wohnbaulandbewertung im Rahmen
des Planaufstellungsverfahrens des aktuellen Regionalen Flächennutzungsplanes (RFNP)33 von
Bedeutung war, fokussierte die Stadt Euskirchen auf die Erstellung einer Prioritätenliste vorhandener
Wohnbaupotenziale im aktuellen FNP und die Stadt Erftstadt auf eine Anwendung im Rahmen von
Planänderungsverfahren.
2.3.5 Decision Support System - Benutzeroberfläche
Das DSS dient der Anwendung des vorgestellten Bewertungsrahmens innerhalb der
Flächennutzungsplanung. Es ermöglicht eine integrierte Flächenbewertung basierend auf
kommunalen Grundlagendaten und berücksichtigt eine Standort- und leitbildspezifische
Indikatorgewichtung durch den Anwender. Das DSS wird daher Anforderungen unterschiedlicher
Akteure gerecht und ist auch auf andere Kommunen übertragbar.
33
Aufgrund der Tatsache, dass das Planaufstellungsverfahren zur Laufzeit des Forschungsprojektes noch nicht
abgeschlossen war, sei hier erwähnt, dass die analysierten Flächenpotenziale für die Stadt Essen aus dem RFNP einem
Entwurf des Plans aus dem Jahr 2008 entstammen und nicht flächendeckend mit der finalen genehmigten Version des Plans
und seinen Inhalten übereinstimmen müssen.
22
Teil II
Abbildung 7: Desicion Support System FIN.30
Die Programmierung der Oberfläche erfolgt Visual Basic-gestützt und ermöglicht die Aggregation
quantitativer und qualitativer Indikatoren in einer Benutzeroberfläche. Zur Erprobung und
Optimierung des DSS sind zusammen mit den Partnerkommunen mehrere Planspiele34 durchgeführt
worden. Hierbei standen neben der Praktikabilität des Bewertungsrahmens vor allem die
Entscheidungsrelevanz, Kommunizierbarkeit und Anwenderfreundlichkeit der Oberfläche im Fokus.
Zentrale Anforderungen seitens der Kommunen waren zudem Übersichtlichkeit, Praktikabilität, eine
zusammenfassende Darstellung der Ergebnisse in einem Flächenbericht/Dossier sowie ein
stadtweites Ranking der Baulandpotenziale.
Die programmiertechnische Lösung findet von Seiten der kommunalen Partner im Konsortium von
FIN.30 große Akzeptanz, reduziert Berührungsängste durch Implementierung in MS EXCEL. Dies
forciert eine rasche Anwendung innerhalb der kommunalen Flächennutzungsplanung. Der Umfang
der Dateneingaben und der abzuprüfenden Indikatoren ist mit den Anwendern in mehreren
Praxistests35 erprobt worden.
34
Vgl. Kapitel 2.7
35
Siehe Planspiele FIN.30
23
Teil II
2.3.6 Skalentransformation, Indikatoraggregation und -gewichtung
Die integrierte Bewertung aller drei Dimensionen beinhaltet ein breites Spektrum von
Datengrundlagen. Sie resultiert in unterschiedlichen Indikatorarten (qualitativ und quantitativ), die
nebeneinander -selbst innerhalb einer Nachhaltigkeitsdimension - existieren.
Um eine Aggregation aller Indikatoren zu einer finalen Gesamtaussage zu ermöglichen, erfolgt
zunächst eine Transformation in einheitliche rangskalierte Klassenwerte (Werte 1, 2 und 3; siehe
Abbildung 8). Hierbei werden drei Eignungsklassen bestimmt, die die unterschiedlichen
Indikatorausprägungen abbilden und sich sowohl auf qualitative als auch quantitative Indikatoren
übertragen lassen. Abbildung 8 zeigt drei unterschiedliche Indikatorklassen und ihre entsprechend
möglichen Ausprägungen. Zur besseren Verständlichkeit wurden nicht mehr als drei Klassen (1, 2 und
3), die die Eignung einer Wohnbaufläche innerhalb einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung abbildet,
abgeleitet.
Abbildung 8: Schema der Indikatortransformation
Die folgende Aggregation aller Indikatoren zu individuellen quantifizierten Bewertungen innerhalb
einer Nachhaltigkeitsdimension erfolgt unter Einbezug anwendergestützter Indikatorgewichtungen,
welche durch die jeweiligen Anwender bzw. Entscheidungsträger vorgenommen werden (siehe
Schritt 1 Abbildung 5). Daran angehängt liefert das DSS eine Übersetzung der quantitativen
Bewertung in ein qualitatives Statement (vgl. Schritt 2 Abbildung 9). Folgende Systematik ist hierbei
zugrunde gelegt:
24
Teil II
Ein Klassenwert bis 1,49 impliziert eine Majorität an Indikatorwerten von 1. Weisen alle Indikatoren
einen Wert von 1 auf, so wird auch der aggregierte Eignungswert 1 sein. Der Wert 1,49 wird als
Richtmarke gesetzt, ab der der Anteil an Indikatorwerten von 1 (uneingeschränkte Eignung) soweit
abgenommen und Indikatoren der Wertigkeiten 2 (eingeschränkte Eignung) und 3 (keine Eignung)
zugenommen haben, dass in Summe nicht mehr von einer uneingeschränkten Eignung gesprochen
werden kann. Analog wird in der aggregierten Wertstufe 2 verfahren. Aggregierte Werte > 2,49
werden in der Gesamtaussage als ungeeignet dargestellt.
Der restriktive Charakter des Bewertungsrahmens hat einer gleich großen Klassenverteilung
entgegen gesprochen. Somit werden nur jene Bauflächen als geeignet eingestuft, deren
Gesamtbewertung sich einem Optimalwert von 1 annähert. Auch die Einstufung als ungeeignet
besetzt eine vergleichsweise kleine Klasse. Die Zuweisung der bedingten Eignung besetzt die größte
Klasse und verfolgt den planungspraktischen Ansatz, dass jene Flächen von der Baulandentwicklung
nicht pauschal auszuschließen sind, sondern lediglich einzelne Schwachstellen aufweisen, die ihre
Eignung beeinträchtigen, aber nicht ausschließen.
Eine nachfolgende gleichgewichtete Summierung der dimensionsbezogenen, quantifizierten
Bewertungen zu einer Gesamtaussage ermöglicht in einem finalen Schritt ein Ranking aller
Baulandpotenziale (vgl. Schritt 3 Abbildung 9). Je höher der Rankingwert ist, desto größer wird der
Anteil an Indikatoren, die eine eingeschränkte (Wert 2) oder aber keine Eignung (Wert 3) aufweisen
und somit die Eignung einer Fläche mindern.
Abbildung 9: Indikatoraggregation und Flächenranking
25
Teil II
2.3.7 Ranking
Um dem Anspruch der Planungsrelevanz gerecht zu werden, liefert das Bewertungsmodell nicht nur
eine standortspezifische Eignungsbewertung sondern bietet zudem die Möglichkeit des Rankings
aller Wohnbaulandpotenziale einer Kommune. Hierfür werden die quantitativen Gesamtaussagen zur
Nachhaltigkeit hinzugezogen. Es bietet dem Anwender eine schnelle und deutliche Übersicht
hinsichtlich der Eignung aller Wohnbaulandpotenziale der Kommune unter Nachhaltigkeitsaspekten
und liefert somit wesentliche strategische und entscheidungsrelevante Inputs innerhalb eines
Planaufstellungs- oder Änderungsverfahrens.
Das Ranking selbst erfolgt in einer kontinuierlichen Darstellung36 MS Office-basiert
basiert und wird GISGIS
gestützt abgebildet (siehe Abbildung 10 am Beispiel der Stadt Euskirchen). Grün eingefärbte Flächen
indizieren eine sehr gute
ute Eignung zur Wohnbaulandentwicklung in den drei
Nachhaltigkeitsdimensionen. Sie implizieren die reduzierte Inanspruchnahme natürlicher Ressourcen,
eine gute Erreichbarkeit sozialer und technischer Infrastruktur, ein qualitativ hochwertiges
Wohnumfeld sowie
wie eine wirtschaftlich tragfähige Siedlungsentwicklung. Das Ende der Skala wird
durch rote Flächen markiert, die angesichts der drei Nachhaltigkeitsdimensionen als ungeeignet
bewertet wurden. Somit ermöglicht das Flächenranking eine Vorabbewertung und räumliche
räu
Einordnung der Wohnbaulandpotenziale auf der strategischen Ebene des Flächennutzungsplans und
eine erste räumliche Einordnung jeder Fläche in die sie umgebenden Strukturen.
Abbildung 10:: Ranking der Euskirchener Wohnbaupotenziale (Kartengrundlage ALK Euskirchen 2007)
36
Hierbei wird auf einen Bezug zu den vorher definierten drei Eignungsklassen verzichtet.
26
Teil II
2.4 Ökologie
Der Aspekt „Ökologie“ wird im Städtebau meist in Zusammenhang mit dem Begriff der nachhaltigen
Stadtentwicklung genannt. Mehrheitlich ist der Bereich der Ökologie im urbanen Raum mit
Ressourcenschonung im Sinne von Nachhaltigkeit und der Sicherstellung der Fähigkeit von Städten
als stark überprägte Ökosysteme zur Selbstregeneration verbunden. Ausgehend vom 30-haFlächensparziel wird deutlich, dass die aktuelle Debatte zum Flächensparen noch vorrangig
ausgerichtet ist auf die turnusmäßig ermittelte Umwidmungsrate von Freifläche in Siedlungs- und
Verkehrsfläche. Jedoch verkennt eine derartig quantitative Herangehensweise die ökologischen
Auswirkungen der Flächeninanspruchnahme und liefert keinerlei Handlungsanweisungen für die
kommunale Planung bzw. Hinweise zur planungspraktischen Umsetzung. Stattdessen muss hier von
einer Bagatellisierung der Flächeninanspruchnahme gesprochen werden. 37
Die Bewertung einer aus ökologischer Sicht verträglichen Siedlungsentwicklung ist restriktiver Natur.
Da Siedlungswachstum stets als negativer Einfluss auf das Ökosystem angesehen wird38, werden
künftige Wohnbaulandpotenziale einer Gemeinde vor dem Hintergrund einer reduzierten
Inanspruchnahme natürlicher Ressourcen bewertet. Dies bedeutet ein Favorisieren von ohnehin
stark anthropogen beeinflussten und veränderten Standorten im Gegensatz zu naturnahen
Standorten, die in vergleichbar hohem Maße Ökosystemfunktionen innerhalb einer Stadt erhalten.
Die Bewertung der Dimension Ökologie und die Ableitung entsprechender Indikatoren erfolgt in drei
Kategorien
„Ökologische
Flächenleistung“,
„Ressourcenschonung“
und
„natürliche
39
Risikopotenziale“ .
Im Rahmen der ersten Kategorie steht die Bewertung von Wohnbaulandpotenzialen angesichts der
per se durch die Neuausweisung beanspruchten Ressourcen, Schutzgüter und
Ökosystemfunktionen40 zentral. Es wurden quantifizierbare und planungsorientierte Indikatoren zur
Abbildung ausgewählter Ökosystemfunktionen (z.B. Klimaregulation)41erarbeitet, welche im Zuge der
Siedlungsentwicklung beansprucht werden. Die zweite Kategorie fokussiert auf die Inanspruchnahme
natürlicher, vorhandener Ressourcen (z.B. hochqualitative Ackerböden, Biotopverbundsysteme) und
Schutzgebiete. Schon auf der strategischen Planungsebene FNP soll transparent gemacht werden,
welcher ökologische Nutzen durch unbedachte Baulandausweisung letztlich unwiederbringlich
verloren geht und an welcher Stelle eine Wohnbaulandentwicklung angesichts ökologischer
Einflussfaktoren am ehesten dem Gebot der Nachhaltigkeit entspricht. Für die Analyse der
Ökosystemfunktionen wurden die Landnutzungsdaten der ALK (Folie 21) mit zusätzlichen Attributen
hinsichtlich Klimaregulation und Biotopqualität in Abhängigkeit von der Landnutzungsart nach dem
Ansatz von Singer (1995) zur stadtökologischen Wertigkeit von Freiflächen in Nordrhein-Westfalen
versehen.
Ein dritter Schwerpunkt der Dimension „Ökologie“ ist das Schaffen von Transparenz gegenüber
externen, natürlichen Risiken in Bezug auf eine zusätzliche Baulandausweisung. Angesprochen
werden in dieser dritten Kategorie die Lagen künftiger Siedlungsflächen in hochwassergefährdeten
Gebieten sowie das zunehmende Risiko durch Extremhochwässer. Des Weiteren wird in
37
SIEDENTOP 2002
38
DOUGLAS 1983 IN PRIEGO ET AL. 2008; DE RIDDER ET AL. 2004
39
KÖTTER ET AL. 2009, 2009*, SCHETKE ET AL. (**) sowie SCHETKE ET AL. 2009
40
DE GROOT ET AL. 2002; COSTANZA ET AL. 1997; KÖTTER ET AL. 2009b
41
vgl. COSTANZA ET AL. 1997; MEA 2005; SCHETKE ET AL.*
27
Teil II
hydrologischer Sicht die unmittelbare Beeinflussung von aktuell anstehendem Grundwasser bzw.
durch sich künftig langfristig veränderten Grundwasserzuständen (z.B. durch Aufgabe der
Bergbautätigkeit) betrachtet und in die Standortbewertung einbezogen.
Die Auswahl aller Indikatoren erfolgte in enger Abstimmung mit den kommunalen Vertretern der
Partnerkommunen, in Anlehnung an empirische Kenntnisse der Ermittlung von
Nachhaltigkeitsindikatoren sowie unter Voraussetzung der GIS-gestützten Abbildung durch
kommunale Datensätze.
2.4.1 Kategorie „Ökologische Flächenleistung“
Siedlungswachstum beeinflusst in hohem Maße urbane Ökosysteme und ihre Funktionen durch
Zerschneidung, Isolierung und Degradation natürlicher Habitate42. Dies betrifft vielmehr ganz
konkrete Prozesse, die Strukturen von Biodiversität, Mikroklima und dem Vorherrschen natürlicher
Ressourcen steuern43. „Durch die Inanspruchnahme von Freifläche für Siedlung und Verkehr wird die
ökologische Flächenleistung, und insofern auch die ökologische Qualität, zugunsten
sozioökonomischer Flächenleistungen eingeschränkt.“44 Die folgenden Abschnitte geben einen
Einblick in die Operationalisierung des Begriffs der ökologischen Flächenleistung in den Kriterien
Grünqualität/städtebauliche Hygiene, ökologische Produktivität sowie Grünquantität, die in
entsprechenden Indikatoren umgesetzt werden.
2.4.1.1
Kriterium „Grünqualität/städtebauliche Hygiene“
Nicht nur die Quantität von urbanen Grün- und Freiflächen sondern vor allem ihre Ausstattung45 und
somit ihre Qualität hat maßgeblichen stadtökologischen Einfluss auf Aspekte der Klimaregulation und
Schadstoffbindung sowie auf die Fähigkeit des Grüns, als Habitat für Flora und Fauna zu fungieren46.
Indikator „Regulationseffekte“
Frei- und Grünflächen wirken maßgeblich auf Temperaturausgleich, Frischluftproduktion,
Luftbefeuchtung und Schadstoffabsorption und entfalten somit ihre Klima-regulatorische Wirkung.
Innerhalb der Baulandbewertung werden besonders klimawirksame Landnutzungsgarten restriktiv
behandelt, da diese Ressourcen geschont und eine Neubebauung dieser Flächen vermieden werden
soll. Diese Fähigkeiten werden vermehrt Wasserflächen, Bahntrassen, Gehölz-, Park und Waldflächen
beigemessen.
Die Ermittlung der Klimawirksamkeit einzelner Strukturen innerhalb des Siedlungsgefüges erfolgt
gemäß dem Ansatz von Singer (1995), der einen Ansatz zu Allokation von Wertstufen die
ökologischen Leistungsfähigkeit von Landnutzungsklassen gemäß der ALK47 erarbeitet hat48. Die
Abstufung der Regulationsfähigkeit der Freiflächenanteile der einzelnen Landnutzungsklassen der
ALK erfolgt in fünf Klassen (0= sehr niedrig bis 4= sehr hoch).
42
ALBERTI 2005; GÄLZER 2001
43
ALBERTI 2005
44
ARLT ET AL. 2001, S. 28
45
Hierbei ist nach GÄLZER 2001 (S. 28) die Blattmasse gemeint.
46
SINGER 1995
47
Automatisierte Liegenschaftskarte (ALK)
48
SINGER 1995
28
Teil II
Räumliche Skala:
Die Flächenbewertung erfolgt anhand eines 500x500m-Rasters. Diese Rastergröße wurde gewählt,
um die klimatischen Eigenschaften der Baufläche und ihrer näheren Umgebung abzubilden49. Die
Indikatorbewertung erfolgt über Kalkulation des gewichteten Mittelwertes der Klimaklassen, die
aufgrund der Landnutzungsarten innerhalb einer Baufläche vertreten sind, zugewiesen werden
können. Aufgrund der Größe mancher Bauflächen und zur Vermeidung von Mischergebnissen wird
auf eine kleinere Rasterung verzichtet.
2.4.1.2
Kriterium „Ökologische Produktivität“
In Anlehnung an das vorherige Kriterium werden unter dem Begriff der ökologischen Produktivität
Leistungen unterschiedlicher Landnutzungsarten und –muster hinsichtlich assoziierter
Ökosystemdienstleistungen verstanden, die letztlich unterschiedliche Ökosystemfunktionen
bestimmen50. Im Grundsatz erfüllen Flächen „in der Regel mehrere Funktionen in einem
unterschiedlichen Grade. Die Leistungen der Flächen sind durch die Nutzungsart determiniert und
lassen nutzungsartenspezifische Profile erkennen.“51 Die nachfolgenden Indikatoren beziehen diesen
Ansatz der Flächenleistung exemplarisch auf die Betrachtung des Vermögens/der Qualität einer
Fläche erstens als Biotop zu agieren und zweitens zur Grundwasserneubildung beizutragen.
Zusammengefasst wird dies zunächst unter dem Begriff „ökologische Produktivität“.
Indikator „Biotopqualität/ Naturausstattung“
Dieser Indikator beschreibt das Leistungsvermögen unterschiedlicher Landnutzungsarten
Lebensräume für Flora und Fauna darzustellen und deren Lebensprozesse zu beeinflussen,
aufrechtzuerhalten und gegebenenfalls wiederherzustellen. Städtische Flächen weisen in
Abhängigkeit von Versiegelungsgrad, Nutzungsintensität/ -Art und Fugen- und Porenanteil52
bedeckungsspezifische Charakteristika in der Ausprägung biotischer und abiotischer Faktoren auf.
Die Quantifizierung dieses Indikators erfolgt gemäß dem Ansatz von SINGER (1995) zur Ermittlung
ökologischer Leistungsfähigkeit urbaner Freiflächen auf Basis der Nutzungsartenklassifizierung der
ALK53,54.
Räumliche Skala:
um die biotischen Eigenschaften in der näheren Umgebung abzubilden. Die Indikatorzuweisung
erfolgt über die Kalkulation des gewichteten Mittelwertes der Biotopklassen, die innerhalb einer
Baufläche vertreten sind. Aufgrund der Größe mancher Bauflächen und zur Vermeidung von
Mischergebnissen wird auf eine kleinere Rasterung verzichtet.
49
z.B. STADT LEIPZIG 2004, STADT BERLIN 2009
50
COSTANZA ET AL. 1997
51
ARLT & LEHMANN 2005, S.7
52
ARLT & LEHMANN 2005; ARLT ET AL. 2001
53
SINGER 1995
54
Parallel zu der Attributierung der ALK nach SINGER (1995) wurden innerhalb des Projekts Biotopwerte basierend auf der
Biotopwertliste der LÖBF auf die Nutzungsarten der ALK angewendet. Diese liegen der Eingriffs-Ausgleichs-Regelung
zugrunde und sind vorrangig zur Kostenkalkulation innerhalb der Ermittlung der Kosten für Ausgleichsmaßnahmen im
Bereich der Ökonomie von hoher Bedeutung, da die Vergabe von Ökopunkten an dieser Biotopwertliste orientiert ist. Für
den hier vorliegenden Indikator ist dies jedoch nicht vorrangig von Bedeutung und der pauschale Ansatz von Singer sehr
aussagekräftig.
29
Teil II
Indikator „Versickerungspotenzial“
In besiedelten Gebieten bleibt dem Regenwasser wenig Raum, um auf natürlichem Wege zu
versickern. So gelangt ein Großteil der Niederschläge in die Kanalisation. Bei Starkregen kann es zur
Überlastung der Kanäle kommen. Wenn Kanäle und Flüsse große Regenmengen nicht mehr
aufnehmen können, steigt die Gefahr von Überschwemmungen und Hochwasser55. Die
Versickerungsfähigkeit einer Fläche aufgrund durchlässiger Bodenbedeckung ist in der
Baulandentwicklung - insbesondere in Gebieten mit hohen und steigenden Versiegelungsraten – im
Rahmen eines dezentralen Regenwassermanagements von erheblicher Relevanz56. Jene
Baulandpotenziale, die ein solches Management durch entsprechende Versickerungsfähigkeit des
Baugrundes57 begünstigen, werden positiv bewertet und implizieren zu erhaltenden positive
ökologischer Leistungen wie z.B. den Erhalt der hydrologischen Regulationsfunktion, verminderte
Extremereignisse und einen reduzierten Eingriff in den Gebietswasserhaushalt. Zudem können aus
ökonomischer Sicht Erschließungskosten für eventuelle Kanalerweiterungen reduziert werden. Die
Grundwasserneubildungsrate ist mittels der Bodenkarte 50 über den Kf-Wert, der die
Versickerungsleistung darstellt, herzuleiten.
2.4.1.3
Kriterium „Grünquantität“
Das Kriterium „Grünquantität“ wird aus ökologischer Hinsicht durch seinen qualifizierten Beitrag für
das Ökosystem und als Betrachtung unzerschnittener Landschaftsräume verstanden. Hinsichtlich der
Bewertung neuer Wohnbaulandpotenziale wird hierbei ein sehr restriktiver Ansatz vertreten und
davon ausgegangen, dass die Realisierung neuer Wohnbaugebiete außerhalb entsprechender
Grünverbundsysteme zu erfolgen hat. Aussagen hingegen über die quantitative Grünausstattung in
Bezug auf den Menschen und den Einfluss auf die Lebensqualität von Stadtbürgern durch Stadtgrün
werden innerhalb der Dimension „Soziales“ aufgeführt.
Indikator „Isolation/ Inanspruchnahme von Biotopverbundflächen“
„Die Lebensraumzerschneidung wird als Hauptgrund für die Minderung der ökologischen
Bedingungen betrachtet, insbesondere in Stadtregionen.“58 Verbunden mit geringen Flächengrößen
und erhöhten Randeffekten ist die Isolation einer Population die Hauptursache für den Verlust
ökologischer Qualität59. Andererseits sollten hier die Aspekte Qualität und Bedeutung einer
Grünfläche für das Umfeld nicht vernachlässigt werden. Um diesen Aspekt aufzugreifen und dennoch
die Praktikabilität des Indikators zu gewährleisten, werden nicht alle Grünflächen in die Bewertung
einbezogen sondern entsprechend erfasste Biotopverbundflächen hoher und besonderer
Bedeutung60.
55
BREMER UMWELTBERATUNG 2009
56
GÖBEL ET AL. (2007)
57
Kf-Wert
58
URGE-FORSCHERGRUPPE (zit. aus www.urgeproject.ufz.de/CD/Part_2_Toolbox/3_ICC_SiteLevel/ICC_SiteLevel_German_Crit_1.pdf)
59
ebd
60
Von einer Kalkulation des Zerschneidungsgrades auf Basis der ALK wurde abgesehen, da Aussagen über die Art
bestehender (Mauer, Gewässer) oder neuer Hindernisse durch zusätzliche Bebauung innerhalb einer schnellen und
praktikablen Erhebung der Grundlagendaten nicht automatisiert durchgeführt werden kann. Weiterhin ergeben sich
hinsichtlich der Habitatcharakteristik (Größe, Form), der maximalen Entfernung und den Ansprüchen verschiedener
Spezies (Habitatgröße, maximal zulässige Distanz, Aktionsradius, Anfälligkeit gegenüber äußeren Einwirkungen) eine
Vielzahl von Fragen, die mittels eine Erreichbarkeitsanalyse mit Daten der ALK nicht geklärt werden können. Ein
generalisierter Ansatz mittels der Analyse von definierten Biotopverbundflächen liefert hierbei für alle Teilbereich eine
optimale Lösung.
30
Teil II
2.4.2 Kategorie „Ressourcenschonung“
Folgende Kategorie fokussiert auf den Erhalt einzelner Ressourcen innerhalb der
Baulandbereitstellung und des Siedlungswachstums. In Anlehnung an SCHETKE ET AL. 2009 & KÖTTER ET
61
AL. 2009a wird eine Übersetzung dieses Anspruch in messbare Indikatoren in den Schwerpunkten
des Bodenschutzes und dem Erhalt seiner natürlichen Produktionsfunktion sowie dem Erhalt von
Schutzgebieten vorgenommen. In dieser Kategorie wird der restriktive Schwerpunkt der Dimension
„Ökologie“ und die eingangs geforderte qualitativ ausgerichtete Bewertung der Effekte des
Flächenverbrauchs deutlich hervorgehoben.
2.4.2.1
Kriterium „Konservierung“
Die Ressource Boden wird hinsichtlich des quantitativen Verbrauchs durch die Betrachtung der
Variabilität des mittleren Versiegelungsgrades durch neue Bebauung sowie hinsichtlich des
Qualitätskriteriums Bodenqualität und den damit verbundenen Verbrauch von landwirtschaftlich
wichtigen Ertragsflächen betrachtet. Die Vermeidung der Inanspruchnahme von Schutzgebieten
innerhalb der Siedlungsentwicklung erfolgt angesichts unterschiedlicher Schutzgebietskategorien und
betrachtet dabei die natürlichen Ressourcen Wasser, Flora und Fauna.
Indikator „Versiegelungsgrad“
Als zentrale Problemstellung in Bezug auf die fortschreitende Flächeninanspruchnahme wird die
zunehmende Bodenversiegelung erachtet, da sie maßgeblich für Ressourcenverbrauch und den
Verlust der Selbstregulations- und Regenrationsfähigkeit natürlicher Systeme verantwortlich ist.62
Obwohl zahlreiche Studien die Bemessung anhand charakteristischer Zahlen zu einzelnen
Stadtstrukturtypen und Flächennutzungsarten63 ermöglichen, so wird dennoch im Rahmen der
Baulandbewertung auf amtliche Planungsgrundlagen der Partnerkommunen und lokale
Zielvorgaben/ Standards zurückgegriffen. Der Indikator gibt angesichts der Bemessung an lokalen
Standards Aussage darüber, inwiefern lokale Mittelwerte durch Neubebauung überschritten werden
würden oder ob eine zusätzliche Versiegelung teilversiegelter Gebiete einer kompletten
Neuversiegelung unbeanspruchter Flächen vorzuziehen ist.64 Die Quantifizierung dieses Indikators
erfolgt gemäß dem Ansatz von Singer (1995) zur Ermittlung ökologischer Leistungsfähigkeit urbaner
Freiflächen auf Basis der Nutzungsartenklassifizierung der ALK.
Räumliche Skala:
um die bodenbezogenen Eigenschaften in der näheren Umgebung abzubilden. Die
Indikatorzuweisung erfolgt mittels des gewichteten Mittelwertes der Versiegelungsklassen, die
innerhalb einer Baufläche vertreten sind. Aufgrund der Größe mancher Bauflächen und zur
Vermeidung von Mischergebnissen wird auf eine kleinere Rasterung verzichtet.
Indikator „Inanspruchnahme von Schutzgebieten“
Innerhalb dieses integrativen Indikators soll zum einen der Schutz von Landschafts- und
Naturschutzgebieten vor Bebauung als auch die zu vermeidende Bebauung in Wasserschutzgebieten
61
siehe auch SCHETKE ET AL. (**)
62
BM Raumordnung, Bauwesen und Städtebau 1992; Biehler 1999
63
z.B. STADT BERLIN 2007; ARLT & LEHMANN 2005
64
Der Versiegelungsgrad beeinflusst maßgeblich weitere Größen des Gebietswasserhaushalts (u.a. Versickerung,
Oberflächenabfluss und Evapotranspiration). Aufgrund der Handhabbarkeit des Bewertungsrahmens werden diese in die
Bewertung nicht direkt einbezogen.
31
Teil II
aufgeführt werden. Als gesetzlich definierte Ausschlussgebiete65, welche nicht bebaut werden
dürfen, werden Natur- und Landschaftsschutzgebiete, Natura2000-Flächen, geschützte Biotope nach
§ 62 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG), sonstige schützenswerte Biotope66 sowie
Wasserschutzgebiete der Zonen 1 (unmittelbares Fassungsgebiet) und 2 (Anstromzeit min. 50 Tage)
einbezogen. Dieser Indikator bezieht sich - ausgenommen der Wasserschutzgebiete - nicht nur auf
die unmittelbare flächenmäßige Inanspruchnahme eines Schutzgebietes durch neuerliche Bebauung
sondern greift auch kritische Entfernungen zum Schutzgebiet auf. In Anlehnung an GENELETTI ET AL.
(2007) wird Wohnbebauung in zwei Abstufungen (250 und 500m) als negativer Einfluss für ein
bestehendes Schutzgebiet gewertet und ein entsprechender „Schutzpuffer“ zur weit reichenden
Berücksichtigung der Empfindlichkeit eines Schutzgebiets in die Bewertung einbezogen67.
Indikator „Bodenqualität“/ „Ertragssicherheit“
Grundsätzlich ist die fortschreitende Inanspruchnahme der Ressource Boden kritisch zu bewerten,
erfordert jedoch im Zuge einer kommunizierbaren Baulandbewertung die Abstufung hinsichtlich der
Schwere und Konsequenzen des Eingriffs. Innerhalb der Bauleitplanung wird die konkrete
Betrachtung schutzwürdiger und qualitativ hochwertiger Böden nur unzureichend durchgeführt bzw.
gar missachtet. So ist in der Eingriffsregelung der Bereich Boden nicht abgedeckt und erfordert somit
auch nicht den – wie auch immer gearteten – Ausgleich der in Anspruch genommenen Flächen.
Dieser Indikator geht auf Basis der vorhandenen digitalen Bodeninformationssysteme68 unter
Einbeziehung der Bodenwertzahl69 auf diese Belange ein und bewertet die assoziierten
Ökosystemdienstleistungen im Bereich der Nahrungsmittel- und Energiepflanzenproduktion, die im
Zuge der Baulandentwicklung erhalten werden sollen. An dieser Stelle sei auf § 1a BauGB
(Bodenschutzklausel) verwiesen, der einen sparsamen Umgang mit Grund und Boden gesetzlich
vorschreibt.
2.4.3 Kategorie „Risikopotential“
Die Kategorie „Risikopotential“ betrachtet die Vulnerabilität von Siedlungsstrukturen gegenüber
äußeren Umwelteinflüssen und aufgrund natürlicher Standortcharakteristika, die im Rahmen der
Baulandentwicklung unter Beachtung rechtlicher Rahmenbedingungen sowie ökonomischer und
sozialer Effekte in die Baulandbewertung integriert werden müssen.
65
Das Thema Artenschutz und entsprechende erforderliche Schutzmaßnahmen im Zuge der Bauleitplanung wurden
zugunsten der Praktikabilität des Bewertungsverfahrens zunächst nicht berücksichtigt.
66
Soweit diese im Biotopkataster des LANUV erfasst sind.
67
Ein weiterer Grund für die Integration von Puffergebieten ergibt sich aus der Tatsache, dass die Baulandpotenziale aus
den jeweiligen FNP bzw. RFNP abgeleitet sind und folglich nicht parzellenscharf vorliegen.
68
Es sei jedoch an dieser Stelle erwähnt, dass die der Untersuchung zu Grunde liegende Bodenkarte zwei Unsicherheiten
aufweist. Zum einen führt ihr Maßstab 1: 50.000 innerhalb einer großmaßstäblichen Standortbetrachtung zu ungenauer
räumlicher Abgrenzung der Bodenmerkmale. Zum anderen ist eine qualitativ umfassende Einschätzung der
Bodencharakteristika innerhalb der städtischen Innenbereiche immer mit dem Manko behaftet, dass es sich hierbei meist
um überprägte Stadtböden handelt. Zudem führt eine mangelnde Aktualität zur Nichtbeachtung eingetretener
Veränderungen in der Landnutzungsstruktur und der fortgeschrittenen Überprägung der Böden.
69
Vgl. Anhang 2
32
2.4.3.1
Teil II
Kriterium „Hydrodynamik“
Aspekte der Sicherheit (wie z.B. die Gefährdung durch Hochwasserereignisse aber auch ökonomische
Effekte (z.B. verminderte Baugrundqualität aufgrund anstehenden Grundwassers) werden in die
Vorabwertung neuer Bauflächen implementiert70.
Indikator „Grundwasserbeeinflussung“
Aus ökologischen und baustatischen Gründen und in Hinblick auf Entwicklungskosten einer Baufläche
ist die Beeinflussung des Baugrundes durch anstehendes Grundwasser zu berücksichtigen. Aus
ökologischer Sicht ist dies zudem vor dem Hintergrund einer Beeinflussung des Grundwasserkörpers
durch lokalen Veränderungen des Grundwasserspiegels (>Flurabstand) und möglicher Beeinflussung
der Baugrundstabilität durch Senkungen kritisch zu hinterfragen. Zur Untermauerung des Indikators
bei Datenlücken wird hier auf hydrologischen Grundlagendaten zum Grundwasserstand und seinem
Anstieg bzw. auf Lagedaten zu Auenböden zurückgegriffen, da auch hier von einer
Grundwasserbeeinflussung auszugehen ist71,72.
Indikator „Hochwassergefährdung“
Ein weiterer hydrologischer Aspekt im Bereich der Baulandentwicklung ist die
Hochwassergefährdung. Abstufungen hinsichtlich der Gefährdung und der Eintrittswahrscheinlichkeit
eines Hochwassers wurden gemäß Wasserhaushaltsgesetz übernommen. So hat sich das 100jährliche Hochwasser (HQ-100-Gebiete) in der bisherigen Praxis weitgehend als maßgebendes
Bemessungshochwasser bewährt.73 HQ-200-Gebiete sind für die Partnerkommunen aktuell noch
nicht flächendeckend dargestellt. Jedoch werden innerhalb des Indikators neben den kalkulierten
HQ-Gebieten zusätzlich rückgewinnbare und potentielle (bei Versagen der Deichanlagen)
Überschwemmungsgebiete für eine Bewertung hinzugezogen. Historisch verzeichnete
Überschwemmungsgebiete (z.B. preußischer Hochwassergebiete) spiegeln nicht den tatsächlichen
Stand der Hochwassergefährdung wider. Es wird von einer vollständigen Außerachtlassung dieser
Informationen abgesehen, wenngleich diese in ihrer Ausdehnung von gesetzlich festgesetzten
Überschwemmungsgebieten abweichen. Eine Berücksichtigung dieser Daten ist letztlich den
Anwendern überlassen. Unter Berücksichtigung des aktuellen Klimawandels sowie der Zunahme von
70
Veränderungen der hydrologischen Rahmenbedingungen durch Bergbautätigkeit in den Untersuchungsgebieten wurde
entsprechend der Datengrundlagen in Auszügen in die Bewertung integriert.
71
Dies betrifft das Stadtgebiet Euskirchen. Für die Stadt Essen lagen keinerlei flächendeckende Daten zum
Grundwasserregime vor.
72
Nach Rücksprache mit dem Erftverband im Jahr 2008 ist für die Gemeinden Erftstadt und Euskirchen eine Veränderung
des Grundwasserspiegels nach Aufgabe der bergbaulichen Tätigkeiten im Gebiet Kerpener Bruch mit dem Jahr 2045
aufgrund aktueller Modellierungen anzunehmen. Derzeit erfolgt in diesem Gebiete eine künstliche Absenkung des
Grundwasserspiegels. Gleichzeitig dient es so bei Starkregenereignissen als unterirdische Retentionsfläche. Liegt der
Grundwasserspiegel unter Erftstadt aktuell bei 100m unter Flur, so wird nach 2045 der Grundwasserspiegel wieder einen
bergbauunbeeinflussten Stand von ca. 1955 annehmen. Das heißt, dass die Erftanlieger südlich von Gymnich in ca. 100
Jahren mit einem höher anstehenden Grundwasserspiegel zu rechnen haben. Gerade im Südwesten der Stadt Erftstadt
(Bereich Erp) liegen nach erster Sondierung der Datenbestände des Erftverbandes dann Flurabstände von 2 bis 20m vor.
Auch in Euskirchen besteht in Teilen der Stadt die Gefahr durch eine nachträgliche Grundwasserbeeinflussung nach dem
Jahr 2045. Diese Prognosen sollten vor dem Hintergrund einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung und für die Ausweisung
neuer Bauflächen in Betracht gezogen werden. An dieser Stelle ist jedoch anzumerken, dass unter vorhandenen
Siedlungsflächen, die möglicherweise grundwasserbeeinflusst sein dürften, der Grundwasserspiegel nach 2045 künstlich
abgesenkt sein wird. Dieser Indikator schließt einer Besiedelung der betroffenen Flächen nicht aus, sollte jedoch auch vor
dem Hintergrund hoher Investitionskosten- bzw. Unterhaltungskosten beachten werden.
73
Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes
(http://dip.bundestag.de/btd/15/031/1503168.pdf), Stand 21.05.2004
33
Teil II
Starkregenereignissen ist eine Berücksichtigung aller festgestellten Überschwemmungsgebiete zu
befürworten.74
Folglich muss dem vorbeugenden Hochwasserschutz hier eine besondere Bedeutung für eine
nachhaltige Siedlungsentwicklung zugemessen werden.
2.4.4 Nicht berücksichtigte Aspekte in der ökologischen Dimension
Um Überschaubarkeit und Anwendbarkeit des Bewertungsrahmens zu gewährleisten, musste auf die
Integration der folgenden Themenschwerpunkte, ungeachtet ihrer Relevanz im Rahmen einer
ressourcenschonenden Siedlungsentwicklung, verzichtet werden. Die projektbegleitenden
Arbeitskreise mit kommunalen Vertretern aus der Planungspraxis erbrachten letztlich ein inhaltlich
reduziertes jedoch auf seine Planungsrelevanz und Plausibilität geprüftes Indikatorenset.
Kategorie Effektivität der Flächennutzung:
Über die Verbindung zwischen stetig zunehmender Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und
Verkehrsflächen im suburbanen Raum und damit einhergehend geringen Siedlungsdichten,
zunehmender Verkehrsbelastung75 und stattdessen fortschreitender Landschaftszerschneidung
besteht kein Zweifel76. Jedoch ist aufgrund fehlender historischer Verlaufsdaten zur Landnutzung
eine Kalkulation entsprechender Referenzdatensätze zur Abbildung einer effektiven Flächennutzung
durch Kriterien der städtebaulichen Dichte und einer dynamischen Veränderung der
Landschaftsstruktur nicht möglich. Zudem ist eine Kalkulation entsprechender Referenzwerte, an
denen quantifizierbare Indikatoren abgebildet werden können (wie z.B. Verhältnis Innen- zu
Außenentwicklung) wissenschaftlich und empirisch nicht abgesichert, um innerhalb der
Flächennutzungsplanung zum Einsatz zu kommen.
Kriterium Energie:
Eine ressourcenschonende Siedlungsentwicklung ist u.a. gekennzeichnet durch eine energiebewusste
Planung, die schon auf Ebene des Flächennutzungsplans Anwendung findet. Sie zeichnet sich unter
anderem durch die passive Solarenergienutzung aus, die durch Standort, Topographie,
Durchlüftungs- und klimatische Verhältnisse bestimmt wird77. Jedoch ist aufgrund fehlender
Datensätze eine automatisierte Abbildung aller Einflussfaktoren zur Abbildung des Lokalklimas nicht
möglich. Konkrete Aspekte wie z.B. die Gebäudestellung und die Verwendung entsprechender
Baumaterialien werden auf FNP-Ebene nicht abgebildet.
74
Ähnlich wie beim Indikator „Grundwasserflurabstand“ müssen die lokalen Bergbautätigkeiten und vielmehr die
geologischen Spezifika und die mit ihnen verbundenen veränderten Hochwasserbedingungen einbezogen werden.
Beispielsweise profitieren die Erftanlieger unterhalb von Gymnich in Bezug auf den Hochwasserschutz heute deutlich von
den Auswirkungen des Braunkohlenbergbaus. „Aufgrund der Absenkung des Grundwasserstandes kann gegenwärtig im
3
Bereich Kerpener Bruch/ Parrig eine Abflussmenge von bis zu 30 m /s versickern. Nach Beendigung der
Tagebauaktivitäten und Wiederanstieg des Grundwasserstandes wird dieses unterirdische Hochwasserrückhaltebecken
weitestgehend wieder entfallen. Das zukünftige Überschwemmungsgebiet wird sich gegenüber dem heutigen Zustand
daher deutlich vergrößern. Um Hochwasserschäden auch in der langfristigen Perspektive zu vermeiden, ist es auf
Grundlage dieser Erkenntnisse geboten, die prognostizierten Überschwemmungsgebiete auch nach Anstieg des
Grundwasserstandes von Bebauung freizuhalten.“ (Erftverband Jahresbericht 2005 Teil 3, S. 45)
75
vgl. EWING ET AL. 2002
76
BURNS & HAWLEY 1989
77
KORDA 2005
34
Teil II
Kriterium Flächenkreislauf:
Eine nachhaltige Flächenhaushaltspolitik erfordert neben der verträglichen Steuerung des
Siedlungswachstums eine Ausschöpfung vorhandener Potenziale und eine verstärkte Nutzung des
Bestands78. Ein Umdenken von der Siedlungsexpansion hin zu Bestandserneuerung und
Flächenrecycling79 ist im Rahmen einer ressourcenschonenden Siedlungsentwicklung unerlässlich.
„Die Wiedernutzung und den Umbau bestehender und brachliegender Flächenpotenziale zu fördern,
und dabei eine deutliche Reduzierung der Inanspruchnahme von Freiflächen für
Siedlungserweiterungen zu bewirken, sind wesentliche Ziele der Flächenhaushaltspolitik, wie sie auch
in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie verankert sind.“80. Jedoch können diese Aspekte wegen
fehlender GIS-gestützter Grundlagendaten nicht abgebildet werden. Zudem ist eine automatisierte
Bewertung des Beitrags künftiger Wohnbaulandpotenziale auf FNP-Ebene innerhalb einer
Flächenkreislaufwirtschaft schwer umsetzbar. Ein Manko besteht jedoch an der wissenschaftlich und
empirisch abgesicherten Kalkulation von Referenzwerten (z.B. Anteil von Brachflächen am
Gesamtvolumen der örtlichen Baulandentwicklung im Verlauf), die die Bewertung der
Baulandpotenziale erst ermöglichen und den Effekten des Flächenrecyclings im Rahmen einer
Trendanalyse. Zudem ist eine Vergleichbarkeit der Baulandentwicklung im Innen- und Außenbereich
im Rahmen eines Flächenrecyclings äußerst fehlerbehaftet, da Flächengrößen in beiden Bereichen
sehr unterschiedlich sind und somit eine direkte Gegenüberstellung nicht aussagekräftig ist.
78
BMVBS, BBR 2007
79
BMVBS, BBR 2006
80
http://www.flaeche-im-kreis.de/veroeffentlichungen/flaeche-im-kreis-flyer.pdf (Stand Mai 2004)
35
Teil II
2.5 Soziales
Die Schwerpunkte der Dimension „Soziales“ liegen auf der Eignungsprüfung vorhandener
Wohnbaupotenziale unter der Betrachtung ihrer Lebens- und Wohnumfeldqualität81.
„Lebensqualität“ (Quality of Life) wurde in den letzten Jahren innerhalb verschiedener Ansätze in der
Wissenschaft vielfältig operationalisiert und diskutiert82. In der Diskussion um eine forcierte
Innenentwicklung nimmt sie eine zentrale und entscheidungsrelevante Position ein83. Die
Erreichbarkeit sozialer Infrastruktur, das Vorhandensein adäquater Erholungsräume einerseits84
sowie die mögliche Beeinträchtigung durch Emissionen andererseits sind hierbei von großem
Interesse.
Die Eignungsbewertung orientiert sich methodisch hierbei an städtebaulichen und gesetzlichen
Standards85, der Auslastung vorhandener sozialer Infrastruktur und an die Wohnbaulandentwicklung
in Nähe entsprechender Versorgungseinrichtungen. Positive wirtschaftliche und ökologische Effekte
im Rahmen vermiedener zusätzlicher Investitions- und Unterhaltungskosten sowie die Reduzierung
und Vermeidung motorisierten Individualverkehrs bestimmen die Wohnbaulandbewertung. Denn je
„[…] mehr die Städte und Kommunen ihr Umland zersiedeln, desto weiter werden die Wege, die viele
Menschen zwischen Wohnort, Arbeitsstätte und den Orten der Freizeitgestaltung86 zurücklegen
müssen. Damit steigen auch die Belastungen durch Lärm, Luftverschmutzung und das Fehlen von
Naherholungsmöglichkeiten“87.
Die Auswahl aller Indikatoren erfolgte in enger Abstimmung mit den kommunalen Vertretern der
Partnerkommunen, in Anlehnung an empirische Kenntnisse der Ermittlung von
Nachhaltigkeitsindikatoren sowie unter Voraussetzung der GIS-gestützten Abbildung durch
kommunale Datensätze.
2.5.1
Kategorie: „Versorgungsgerechtigkeit“
Die Kategorie „Versorgungsgerechtigkeit“ erfasst angesichts der verfassungsmäßig geforderten
Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse88, die Gewährleistung einer infrastrukturellen
Grundversorgung mittels ausgewählter Indikatoren. Der Aspekt der Auslastung vorhandener sozialer
Infrastruktur stellt gerade in schrumpfenden Gemeinden die Frage nach einer aktiven Steuerung des
Erhalts einzelner Einrichtungen durch die gezielte Ausweisung neuer Bauflächen in ausgewählten
Siedlungsbereichen und dem Erhalt einer gleichwertigen Versorgung sozialer Infrastruktur innerhalb
eines Stadtgebiets. So steht vielfach nicht die Frage im Raum, welche Einrichtung aufgrund der
Neubebauung erweitert werden muss, sondern es muss gefragt werden, an welcher Stelle eine
Einrichtung aufgrund neuer Anwohner nicht geschlossen werden muss.
81
Vgl. KÖTTER ET AL. 2009a, 2009* sowie SCHETKE ET AL. 2009
82
U.a. KÖTTER ET AL. 2009b; FADDA & JIRÓN 1999; Europäische Kommission Generaldirektion Regionalpolitik 2007; SANTOS &
MARTINS 2007; SCHETKE ET AL.*; PACIONE 2003
83
U.a. PAULEIT ET AL. 2005; DE RIDDER ET AL. 2004
84
SCHETKE & HAASE 2008
85
vgl. SCHÖNING & BORCHARD 1992; GÄLZER 2001
86
Mehr als 50% aller Fahrten sind Freizeitfahrten.
87
BOCK ET AL. 2008 in Difu, S. 7
88
PREUß 2009
36
Teil II
Zudem impliziert eine auf städtebauliche Erreichbarkeitsstandards ausgerichtete Baulandbewertung
eine aktive Ausrichtung auf die Erfordernisse des demographischen Wandels, die zunehmend
eingeschränkter Mobilität der Nutzer sowie eine strategische Eindämmung der Siedlungsdispersion.
2.5.1.1
Kriterium „Infrastrukturversorgung“
Bewertet werden innerhalb dieses Kriteriums Wohnbaulandpotenziale in Bezug auf ihre Nähe zu
Einrichtungen ausgewählter Grunddaseinsfunktionen (z.B. Freizeit, Versorgung, Bildung). Dadurch
erhöht sich die Wahrscheinlichkeit der Nutzung umweltfreundlicher Verkehrsmittel und stärkt
vorhandene infrastrukturelle Einrichtungen in ihrer Wirtschaftlichkeit89. Auf eine Berechnung von
Distanzkosten wird verzichtet90.
Indikator „Erreichbarkeit von Kinderspielplätzen“
Laut SCHÖNING & BORCHARD91 wird dem kindlichen Spiel „auf öffentlichen Flächen noch keineswegs
überall ausreichend Rechnung getragen.“ Als Leitwerte sind dabei u.a. zu fordern: kurze
Fußwegeentfernung, bedarfsgerechte Ausstattung und die Einbindung in die gebaute Umwelt92.
Angesichts einer langfristig orientierten Baulandentwicklung wird der Fokus der Analyse auf all jene
Spielplätze gelegt, die sowohl für Kinder als auch für Familien attraktiv sind und von diesen Gruppen
genutzt werden. In Anlehnung an die DIN 18034 wurden somit entsprechende Anforderungen an die
Größe der Plätze definiert und entsprechend der Benutzer kritische Entfernungsangaben definiert.
Die in die Bewertung eingehenden Plätze haben folglich eine Größe von >= 600m² (Benutzergruppe
12- 18 Jährige) und eine Entfernung von max. 750m93.
Indikator „Erreichbarkeit Nahversorgung“
Dieser Indikator betrachtet neben der Erreichbarkeit von Nahversorgungszentren (Beispiel Stadt
Essen) auch einzelne Versorger des täglichen Bedarfs wie z.B. Supermärkte. Die Bewertung der
Erreichbarkeit von Nahversorgungszentren bzw. von Einrichtungen zur Deckung des täglichen
Bedarfs betrachtet zum einen die Befriedigung täglicher Bedürfnisse. Zum anderen ermöglicht dieser
Ansatz die Analyse gewachsener Zentrumsstrukturen vor dem Hintergrund lokaler Identität (z.B.
kulturell) sowie urbane Funktionalität im Gegensatz zu suburbanen Siedlungsbereichen94. Zudem
geht die konsequente Stärkung lokaler Zentrenstrukturen Hand in Hand mit einer Reduzierung der
Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke, einer wahrscheinlichen Stärkung
umweltfreundlicher Verkehrsmittel und einer Verminderung des Individualverkehrs95 .
Die Durchführung der GIS-gestützten Erreichbarkeitsanalyse basiert auf den jeweiligen Angaben der
Städte hinsichtlich ihrer Nahversorgungs- und Stadtteilzentren. Zur Ermittlung der
89
Siehe PRINZ 2004, S. 550
90
Jedoch wird in der Dimension „Ökonomie“ abgeschätzt werden, inwiefern Folgekosten anfallen, wenn die vorgegebene
Erreichbarkeit der Einrichtungen bzgl. eines neuen Wohngebiets nicht gegeben ist und somit Kompensationskosten zur
Behebung dieser Unterversorgung durch z.B. Schulerweiterung anfallen.
91
SCHÖNING & BORCHARD 1992, S. 45
92
SCHÖNING & BORCHARD 1992
93
inkl. eines Umwegefaktors von 1,2; vgl. Schöning & Borchard: Städtebau am Übergang zum 21. Jahrhundert; S 71;
KRAPPWEIS spricht hier von einer Entfernung zu wohngebietsbezogenen Spielplätzen von 750m.
94
PENN-BRESSEL ET AL. 2003
95
PRINZ & REITHOFER 2005 in SCHRENK; VALLÉE (ohne Jahr auf
http://www.nabu.de/themen/siedlungsentwicklung/praxis/planung/04787.html)
37
Teil II
Erreichbarkeitsstufen erfolgte eine Pufferbildung um die entsprechenden Einrichtungen unter
Einbezug eines Umwegefaktors von 1,2. Referenzwerte sind der Planungsliteratur entnommen96.
Indikator „Erreichbarkeit von Grundschulen“
Hinsichtlich der Entfernungsbeschränkung in der Erreichbarkeit von Grundschulen bzw. Schulen
allgemein werden vom Gesetzgeber keinerlei quantitative Angaben gemacht. Es wird lediglich von
einer „wohnortnahen Versorgung“ (§ 83 SchulG NRW) und „zumutbaren“ Entfernungen gesprochen
(§ 80 Abs. 3 SchulG NRW)97. Einzig die Schülerfahrtkostenverordnung NRW98 definiert eine maximale
Entfernung von 2 km für Grundschulen, ab der zusätzliche Beförderungskosten anfallen. Vereinzelt
finden sich in Fachliteratur99 und Planungspraxis Angaben zu einer angestrebten maximalen
Schulweglänge.100 Die Ermittlung der Erreichbarkeitsstufen einzelner Wohnbaulandpotenziale erfolgt
unter Einbezug eines Umwegefaktors von 1,2.101 Eine Kalkulation von Auslastungsgraden der
Einrichtungen und einem evtl. Mehrbedarf erfolgt in der Dimension Ökonomie unter Betrachtung der
Investitions- und Folgekosten.102
Indikator „Erreichbarkeit von Kindertagesstätten“
Die optimale Entfernung zum Kindergarten wird in der Fachliteratur und Planungspraxis sehr
unterschiedlich angegeben103. Der Indikator dient der alleinigen Erhebung der Erreichbarkeit und
somit der Anbindung an vorhandene Infrastruktur. Für diesen Indikator sind Vergleichswerte aus der
Planungsliteratur entnommen.104 Die Ermittlung der Erreichbarkeitsstufen einzelner
Wohnbaulandpotenziale erfolgt unter Einbezug eines Umwegefaktors von 1,2.105
Eine Kalkulation von Auslastungsgraden der Einrichtungen und einem evtl. Mehrbedarf erfolgt in der
Dimension Ökonomie unter Betrachtung der Investitions- und Folgekosten.
2.5.1.2
Kriterium „Mobilität“
Laut einer Studie des Umweltbundesamtes zur konzeptionellen Weiterentwicklung der
Nachhaltigkeitsindikatoren der UN-Nachhaltigkeitskommission sind „individuelle Teilnahmechancen
am gesellschaftlichen Leben I…I ohne soziale Einschränkungen zu gewährleisten, soziale Belastung zu
minimieren und ggf. ausgewogen zu verteilen“106. Zudem ist der Faktor Mobilität ein wesentliches
96
Z.B. STADT ESSEN 2006 im Masterplan Einzelhandel
97
LANDESREGIERUNG NRW 2009b
98
LANDESREGIERUNG NRW 2009a
99
STADT LEIPZIG 1992
100
In ihrem Schulentwicklungsplan (Stand 2001) gibt die STADT LEIPZIG 2001 EINE maximale Entfernung von 2 km oder 3
Straßenbahnhaltestellen für Grundschulen an. Der regionale Arbeitskreis Bonn/ Rhein-Sieg/ Ahrweiler (RAK) beziffert z.B.
die max. Entfernung gar auf 1km. SCHÖNING & BORCHARD (1992) geben eine maximale Entfernung von 700 m bzw. 10 min.
Fußweg an. Diese Angaben sind jedoch keine gesetzlich festgelegten Richtwerte und finden in der aktuellen
Planungspraxis in unterschiedlichem Maße Anwendung. Die Zuordnung der Schulplätze erfolgt in NRW mittlerweile ohne
die Bindung an Schulbezirke.
101
KORDA 2005
102
Aufgrund höherer Flexibilität durch Profil, Anforderungen und Schwerpunkt wurde auf die Berücksichtigung anderer
Schulformen weiterführender Schulen verzichtet. Eine Orientierung an Entfernungswerten wird hier als nicht prioritär
angesehen.
103
SCHÖNING & BORCHARD (1992) geben eine maximale Entfernung von 300-500 m an, wohingegen bspw. der Arbeitskreis
Bonn/ Rhein-Sieg/ Ahrweiler (RAK) eine Maximalentfernung zum Kindergarten 750m angibt.
104
SCHÖNING & BORCHARD 1992
105
KORDA 2005
106
UMWELTBUNDESAMT 1999 (Text 36/99 S. IV/6f.)
38
Teil II
Aktionsfeld im Rahmen der fortschreitenden Inanspruchnahme natürlicher Ressourcen im Zuge der
Siedlungsentwicklung und gleichzeitig ihre Stellschraube. In Anlehnung an die Literatur107 vermindert
eine ausreichende Versorgung mit öffentlichen Verkehrsmitteln signifikant den Individualverkehr und
forciert ein kompaktes Siedlungswachstum.
Zur Ermittlung der Erreichbarkeitsstufen erfolgte eine Pufferbildung um die entsprechenden
Einrichtungen unter Einbezug eines Umwegefaktors von 1,2108.
Indikator „ÖPNV- Anbindung“
Im Rahmen der Bewertung künftiger Wohnbauflächen wird insbesondere Aspekten des
demographischen Wandels wie z.B. zunehmend älterer Einwohner und dadurch veränderte
Mobilitätsverhalten Rechnung getragen. Weiterhin zielt der Indikator auf die Potenziale zur
Vermeidung eines zusätzlichen motorisierten Individualverkehrs (MIV) ab. Er ist angesichts der
lokalen Rahmenbedingungen und der Bereitstellung verschiedener Transportmittel in
Unterindikatoren aufgeteilt. Die Anbindung an den ÖPNV 109wird in der Literatur mit divergierenden
Referenzwerten eingeschätzt110 und entsprechend des jeweiligen Verkehrsmittels111 angepasst. So
sollte die Entfernung zum Bus oder Straßenbahn wesentlich geringer ausfallen als zu S- und U-Bahn.
Auch sollte die Bedienhäufigkeit/ Taktung einer Haltestelle, die einen wesentlichen Einflussfaktor
hinsichtlich der Qualität der Versorgung mit ÖPNV darstellt, in die Bewertung einbezogen werden. In
die Erreichbarkeitsanalyse wird ein Umwegefaktor von 1,2 integriert.112
2.5.2 Kategorie: „Attraktivität des Wohnumfeldes“
In empirischen Studien zur Wohnzufriedenheit wird oft die Versorgung mit wohnungsnahem Grün
genannt und als ein entscheidendes Kriterium für Standortwahl und Wohn- bzw. Lebensqualität
angesehen. Auch wird eine adäquate Grünversorgung innerhalb der Stadtplanung als essentiell
angesehen113 und wirkt sich wesentlich über die Qualitätskomponente „Lage“ auf den
Grundstückswert aus.
Erfasst wird in dieser Zielgruppe das Kriterium der Grünversorgung im wohnungsnahen Bereich sowie
im weiteren Wohnumfeld. Weiterhin wird geprüft werden, inwiefern Grünflächen unter bestimmten
städtebaulichen Rahmenbedingungen (z.B. unmittelbare Nähe zur Hauptverkehrsstraße) überhaupt
107
PRINZ 2004; PRINZ & REITHOFER 2005, KÖTTER ET AL. (2009*)
108
Korda 2005
109
Vgl. auch BIEHLER 1999
110
SCHÖNING & BORCHARD 1992, Regionale Arbeitskreis Bonn/Rhein-Sieg/ Ahrweiler, Stadt Leipzig u.a. Bei der Bewertung
neuer Wohnstandorte sollte auf diese maximalen Entfernungen Wert gelegt und in Abhängigkeit des Verkehrsmittels
entsprechende Entfernungsangaben definiert werden
111
Erreichbarkeit Bus: 300m (u.a. Schöning & Borchard 1992, S. 59)
Erreichbarkeit S-/U-Bahn: 1000m (www.wohnregion-bonn.de/cms/cms.pl?Amt=RAK&set=0_0_0_0&act=0; 18.06.09)
Erreichbarkeit DB-Bahnhof : 2000m (www.wohnregion-bonn.de/cms/cms.pl?Amt=RAK&set=0_0_0_0&act=0, 18.06.09)
112
Vgl. KORDA 2005. Eine Differenzierung der Erreichbarkeit hinsichtlich der Taktung wird zugunsten einer erhöhten
Praktikabilität des Bewertungsansatzes nicht vorgenommen. Des Weiteren ist eine Änderung der Taktung aufgrund eines
erhöhten Bedarfs durch neue Wohngebiete ohnehin flexibel anzupassen. So genannte Anrufsammeltaxis, die vor allem in
ländlichen Gebieten vermehrt eingesetzt werden, werden mit diesem Indikator nicht abgedeckt.
113
u.a. STADT LEIPZIG 2004; STADT BERLIN 2009, PRIEGO ET AL. 2008; MATSOUKA & KAPLAN 2008
39
Teil II
eine Erholungsfunktion ausüben können. Die Bewertung dieser Aspekte erfolgt in Anlehnung an
sowohl Fachliteratur114 als auch Planungspraxis115.
2.5.2.1
Kriterium „Erholungsfunktion“
Das Kriterium „Erholungsfunkton“ wird zunächst über die Bereitstellung erholungsrelevanter Freiund Grünräume innerhalb des Siedlungsgefüges operationalisiert. Da eine vollständige Ermittlung
des Flächenbedarfs für Grün- und Freiräume einer Vielzahl von Einflussfaktoren ausgesetzt ist, wird
mit dem vorliegenden Indikator vorerst ein Einblick in die quantitativen Erfordernisse der
Grünausstattung eines Wohngebiets gegeben.
Auf eine Ermittlung aller Einflussgrößen, die sowohl Nutzung als auch die tatsächliche
Erholungsfunktion betrachten, wie z.B. Altersstruktur, Nutzungsarten, Zahl der Nutzer116, sowie die
Eigenart der Naturausstattung und des Siedlungsgefüges wird zugunsten eines straffen und
eigenständigen Durchführung der Wohnbaulandbewertung durch den Anwender verzichtet.
Indikator „Erreichbarkeit erholungsrelevanter Freiflächen“
Das wohnungsnahe Grün wird definiert als eine Grünfläche von min. 0,5 ha Größe in einem radialen
Laufabstand von nicht mehr als 500m bzw. 5 Gehminuten117. HARRISON ET AL.118 vertreten an dieser
Stelle den Standpunkt, dass weniger eine genaue Klassifikation von Mindestgrößen
erholungsrelevanter Freiflächen sinnvoll ist, sondern vielmehr eine Definition von
Erreichbarkeitsstandards.
Die Ableitung erholungsrelevanter Grünräume aus Landnutzungsdaten (ALK) erfolgte in Anlehnung
an SINGER (1995)119. Neben Grünstrukturen, wie z.B. Parks, Friedhöfe und Wälder zusammen mit
Wiesen und Feldern, wurden aufgrund ihrer vorstechenden szenischen Wertes Auen- und Uferareale,
die gerade im suburbanen Raum wesentliche Strukturmerkmale darstellen120 in die Bewertung
einbezogen. Jedoch wurden bei dem vorliegenden Ansatz in Anlehnung an SINGER (1995) all jene
Grünanlagen ausgeschlossen, die lediglich der Erholung einzelner kleiner Bevölkerungsgruppen
dienen121 (z.B. Golfplätze, Schießstände oder Campingplätze).
2.5.2.2
Kriterium „Lagegunst“
Das folgende Kriterium repräsentiert Indikatoren, die die Qualität eines Wohnstandortes aus
hinsichtlich der Lärmimmission122 durch Industrie und Verkehr als auch durch seine Beeinträchtigung
durch Altlasten, die mitunter einen negativen Effekt auf die Attraktivität einer Baufläche haben,
abbilden.
114
SCHÖNING & BORCHARD 1992; BM Raumordnung, Bauwesen und Städtebau 1992; STADT BERLIN 2009; GÄLZER 2001
115
STADT LEIPZIG 2004; STADT BERLIN 2009
116
GÄLZER 2001
117
STADT LEIPZIG 2004; STADT BERLIN 2009; GÄLZER 2001
118
HARRISON ET AL.1995
119
Vgl. Anhang 2
120
COMBER ET AL. 2008
121
COMBER ET AL. 2008; vgl. Erläuterungsbericht zum FNP Erftstadt 1999
122
NOHL 2001
40
Teil II
Indikator „Lärmbelastung“
„Lärm wird in Umfragen immer wieder als größte Umweltbelastung bezeichnet, wobei als Lärmquelle
der Straßenverkehr, vor Flugverkehr, Schienenverkehr und Industrie und Gewerbe an 1. Stelle
genannt wird.“123 Der Indikator gliedert sich in die Erhebung der Lärmbelastung tagsüber und nachts.
Angesetzt werden die Richtwerte der TA Lärm124. Innerhalb der projektbegleitenden Arbeitskreise
wurde die Wahl der Richtwerte vielfach und sehr unterschiedlich diskutiert. So wurde das Ansetzen
gleicher Werte für ländliche und hochverdichte Siedlungen einerseits als irreführend angesehen, da
gerade die Toleranzschwellen in beiden Siedlungsbereichen sehr divergieren. Andererseits wurden zu
niedrig angesetzte Grenzwerte als kontraproduktiv für die Bewertung integrierter Standorte
empfunden, da hier die Geräuschbelastung naturgemäß erhöht ist. Eine Orientierung am
gesetzlichen Rahmen wurde jedoch zugunsten der Transparenz und Übertragbarkeit des Ansatzes
festgehalten.
Indikator „Altlastenverdacht“
Für die Stadt Essen wird unter der Kategorie „Attraktivität des Wohnumfeldes“ der Zusatzindikator
Altlastenverdacht eingeführt. Er bezieht sich ausschließlich auf Altlastenverdachtsflächen der Stadt
Essen und gibt keinerlei Auskunft über die Art der Altablagerung125.
Unter dem Fokus des Images eines Standortes bzw. der möglichen negativen Beeinflussung der
Wahrnehmung eines Standortes mit dem Wissen um einen Altlastenverdacht, wird hierbei die
Wohnqualität möglicherweise negativ beeinflusst.
2.5.3 Nicht berücksichtigte Aspekte in der sozialen Dimension
Das dargestellte Indikatorenset für die soziale Dimension stellt einen finalen Arbeitsstand dar, der in
Zusammenarbeit mit den Partnerkommunen des Projekts FIN.30 unter der Prämisse der
Anwendbarkeit, Kommunizierbarkeit und Planungsrelevanz erarbeitet wurde. Die folgenden
Abschnitte sollen jene Aspekte beleuchten und diskutieren, die in das Bewertungssystem nicht oder
in abgewandelter Form integriert wurden.
Zunächst stellt die Ausrichtung der Bewertung von Wohnbaulandpotenzialen hinsichtlich der
Erreichbarkeit sozialer Infrastruktur einen wesentlichen Diskussionspunkt dar. Angesichts der
Pluralität an Lebensstilen und individueller Nutzungspräferenzen ist eine Bewertung durch
vergleichsweise starre städtebauliche Entfernungsstandards mitunter kritisch zu beurteilen, da die
realitätsnahe Abbildung und Bewertung aktueller Rahmenbedingungen der Siedlungsentwicklung
unberücksichtigt bleiben. Es wird jedoch deutlich, dass eine detaillierte und quantitative Abbildung
der veränderten Nutzungsansprüche einzelner Bevölkerungsgruppen mittels eines kompakten
Indikatorensets, das sowohl Verständlichkeit und Anwendbarkeit anstrebt, nicht geleistet werden
kann. Ferner wird der Anspruch einer integrierten Stadtentwicklung im Rahmen einer kompakten
und flächensparenden Siedlungsentwicklung sowie der Ausnutzung vorhandener Ressourcen
erhoben. Zudem würde ein Abweichen von derartigen normativen Werten einen Bewertungsrahmen
zur
nachhaltigen
sowie
eine
angestrebte
kompakte
und
innenbereichsorientierte Siedlungsentwicklung, die allein aus ökonomischen Gründen ausgerichtet
ist eine Auslastung vorhandener Infrastruktur ad absurdum führen. Ein weiterer Diskussionspunkt ist
123
GASSNER ET AL. 2005, S. 256
124
für Mischgebiet (60 dB tagsüber und 45 dB nachts)
125
Die Art der Altlast variiert sehr stark und betrifft verschiedene vorherige Nutzungsarten (Tankstellen, chemische
Betriebe, Handwerksbetriebe etc.).
41
Teil II
in diesem Zusammenhang die Anwendbarkeit vergleichsweise starrer städtebaulicher Standards auf
verschiedene Siedlungstypen. So wurde im Rahmen der Indikatorerarbeitung und des
anschließenden Praxistests die Flexibilisierung städtebaulicher Erreichbarkeitsstandards für die
Anwendung in ländlichen und hoch verdichteten Räumen angeregt.
Ein zweiter Diskussionsbereich wird durch die mögliche Bewertung des Bedarfs zusätzlicher
Wohnbaulandausweisung und dessen positive quantitative als auch qualitative Effekte der
Neuausweisung in einzelnen Wohnsegmenten deutlich. Dies ist jedoch aufgrund des unzureichenden
Informationsbestands hinsichtlich Leerstandsquoten und der Qualität der aktuellen Bestände nicht
durchführbar. Zudem sind belastbare und im Rahmen der automatischen Bewertung
generalisierbarer Daten der Siedlungsdichten künftiger Wohnbauflächen weder erhältlich noch ihre
qualitative Ausstattung auf Ebene des FNP bereitzustellen. Eine Implementierung von
Dichteszenarien wird in der ökonomischen Dimension zur Abschätzung der baugebietsbezogenen
Kosten durchgeführt. In diesem Zusammenhang wurde auch der Aspekt der sozial angemessenen
Wohnraumversorgung sowie einer evtl. Steuerung der Bevölkerungszusammensetzung durch
gezielte Angebote für bestimmte Bevölkerungsgruppen durch kommunale Grundstückspolitik
genannt. Der Begriff der „Gentrification“ ist in diesem Zusammenhang von großer Bedeutung.
Grundsätzlich wäre hier zu klären, inwiefern Baulandausweisungen der Gemeinde einer
gesellschaftlichen Polarisierung entgegenwirken könnten oder sie (teilweise bewusst) mit dem
Schaffen von „Gated Communities“ unterstützt und ob die Förderung von Wohneigentum zu einer
Stabilisierung einzelner Stadtteile führen kann. Trotz der Brisanz dieses Themas ist eine Integration
aufgrund unzureichender Datengrundlagen sowie zugunsten einer praktikablen Anwendung des
Bewertungsrahmens nicht erfolgt.
Im Zusammenhang mit der Analyse neuer Bauflächen an vorhandener sozialer Infrastruktur wurde
mitunter eine Differenzierung hinsichtlich relevanter Sozialindikatoren für wachsende (Erftstadt,
Euskirchen) und schrumpfende bzw. stagnierende Kommunen angeregt. Die Praxis der
Wohnbaulandausweisung und der Beanspruchung sozialer Infrastruktur differieren hierbei sehr
stark. Sind für wachsende Städte Aspekte der Nähe zu vorhandener Infrastruktur und die Auslastung
derselben relevant, so bestehen für die Stadt Essen vor allem zwei Fragen, die bei der Identifikation
von Wohnbaulandpotenzialen relevant sind:
1. Was kann eine gezielte Ausweisung für die Auslastung bestehender Sozialinfrastruktur
leisten?
2. Welche Marktsegmente werden in welchen Bereichen der Stadt nachgefragt und können sie
evtl. einzelne Bereiche der Stadt konsolidieren?
Diese Aspekte kommen vorrangig im Bereich der Ökonomie zum Tragen. Eine automatisierte
Erfassung dieser Faktoren innerhalb des Bewertungsmodells war aufgrund der vielfach politischen
und aus der Ortskenntnis ableitbaren Einflusselemente nicht möglich.
Des Weiteren wurden Aspekte der Abbildung einer marktgerechten und nachfrageorientierten
Neuausweisung innerhalb des Bewertungsrahmens diskutiert. Da als treibender Faktoren der
Baulandausweisung die Bedienung eines bestimmten Marktsegments sowie die Attraktivität
bestimmter Bereiche einer Stadt für ausgewählte Lebensstilgruppen gesehen wird, wurde eine
Berücksichtigung dessen in das Bewertungsmodell angeregt. In diesem Zusammenhang wurde auch
der Nähe zu Gemeinbedarfseinrichtungen sowie die Ausstattung mit Erholungsräumen als
entscheidungsrelevantes Kriterium innerhalb der Baulandausweisung eine untergeordnete Rolle
zugeschrieben. Insgesamt gestaltet sich die Abbildung der subjektiv entscheidungsrelevanten
42
Teil II
Aspekte „Image, Lebensstilgruppen, Wohnansprüche“ als schwer realisierbar. Hauptrestriktion ist
sicherlich die sehr heterogene, meist jedoch zu grob erfasste Sozialstatistik der einzelnen
Kommunen. Des Weiteren liegen vielfach detaillierte Erfassung der Bevölkerungszusammensetzung
in den einzelnen Ortsteilen hinsichtlich Geschlecht und Altersstruktur sowie eine entsprechende
kleinräumige Bevölkerungsprognose nicht vor. Folglich ist eine Bewertung derartig ausgerichteter
Indikatoren in Bezug auf sozialgerechte oder sozial angepasste Infrastrukturversorgung nicht
möglich. Zudem ist die Wohnbaulandausweisung ein vielfach durch politische Entscheidungskriterien
bestimmter Prozess, der durch ein einheitliches und standardisiertes Indikatorenset nur marginal
abgebildet werden kann. Folglich wurde der Ansatz der Wohnbaulandbewertung an den oben
genannten städtebaulichen Erreichbarkeitsstandards aus Gründen der Auslastung vorhandener
Infrastruktur, der Eindämmung des MIV sowie angesichts einer kompakten Siedlungsentwicklung
fortgeführt.
Aspekte des Denkmalschutzes126 und der möglichen Gefährdung der Kulturlandschaft durch
fortschreitende Flächeninanspruchnahme im Außenbereich konnten mangels verlässlicher
Datengrundlagen nicht automatisiert in das Bewertungsmodell integriert werden. Grundsätzlich sind
die umfassende Betrachtung denkmalschutzrelevanter Aspekte und die Beeinflussung von Kulturund Sachgütern zur Ermittlung des Konfliktpotentials im Zuge der Siedlungserweiterung unerlässlich.
Der Einfluss von Neubebauung auf vorhandene Baudenkmale im Sinne des Umgebungsschutzes ist
auf Ebene des FNP nicht möglich. Zudem musste die Aussagekraft dieser Aspekte im Rahmen eines
ohnehin reduzierten Indikatorensets kritisch hinterfragt werden.
126
In den 1990er Jahren entwickelte sich in der betroffenen Fachdisziplinen der natürlichen und gebauten Umwelt sowie in
der Öffentlichkeit zunehmend das Bewusstsein von der Landschaft als „Kulturlandschaft“. Nahezu der gesamte
mitteleuropäische Raum kann als diese bezeichnet werden. Die Denkmalpflege ist hierbei als Sachverwalterin der
materiellen, historischen Kulturlandschaft zu nennen und sollte ursrpgl. in den Bewertungsrahmen übernommen werden.
Sie gilt es im Zuge des Flächenverbrauchs besonders zu schützen und evtl. kritische Einflüsse neuer Siedlungsstrukturen
aufzudecken. Sie wird hier in einem aggregierten Indikator in die Bewertung integriert und fokussiert auf einzelne
Aspekte des Denkmalschutzes, welche durch die aktuelle Datengrundlage vertretbar zu erheben sind.
43
Teil II
2.6 Ökonomie
Als dritte Dimension der Nachhaltigkeit wird die Ökonomie betrachtet. Die ökonomischen
Auswirkungen von Ausweisungen neuer Siedlungsflächen auf Ebene des Flächennutzungsplanes
werden mit Hilfe einer integrierten städtebaulichen Kalkulation erfasst. Das Kalkulationsmodell lässt
sich in zwei Bereiche unterteilen, die sich zum einen mit der Kostenseite und zum anderen mit der
Refinanzierung aus kommunaler Sicht befassen. Im Folgenden werden die jeweiligen Kategorien und
Bewertungskriterien erläutert und aussagefähige Indikatoren zur Steuerung einer ökonomisch
langfristig tragfähigen Siedlungsflächenentwicklung abgeleitet.
2.6.1
2.6.1.1
Anforderungen und methodische Vorgehensweise städtebaulicher Kalkulationen
auf der Ebene des Flächennutzungsplanes
Auswahl der Kosten- und Einnahmearten
Das zentrale Kriterium für die Auswahl der betrachteten Kosten und Einnahmen ist die
Entscheidungsrelevanz. Es werden daher ausschließlich diejenigen Kosten und Einnahmen erfasst, die
für eine Entscheidung zwischen den verschiedenen potenziellen Wohnbauflächen bedeutsam sind
und sich in Abhängigkeit von der Standortwahl und der spezifischen Standorteigenschaften
unterscheiden. Entscheidungsrelevante Kosten und Einnahmen lassen sich durch ihre Abhängigkeit
von dem individuellen Standort und den damit verbundenen Eigenschaften, wie z. B.
Altablagerungen, Lärmbelastung, Hanglagen, Bodenart127 etc. charakterisieren. Es handelt sich um
Parameter, die Kosten und Einnahmen und somit auch die Entscheidungen für oder gegen einen
speziellen Siedlungsstandort bedingen.
Die Beschränkung auf entscheidungsrelevante kommunale Kosten führt zu dem Ausschluss externer
Kosten, wie z.B. Mobilitätskosten, Umweltfolgekosten oder Unfallkosten, die von der Allgemeinheit
getragen werden (vgl. Abschnitt 2.6.4). Gleichwohl lassen sich die indirekten kostensteigernden
Einflüsse externer Kosten in der Kalkulation für die potenziellen Siedlungsstandorte nicht vermeiden.
Obwohl der Anteil des berufsbedingten und somit des siedlungsstrukturabhängigen
Verkehrsaufkommens128 nur bei etwa 20% liegt129, führt beispielsweise eine disperse
Siedlungsstruktur zu einer umfangreicheren Anlage äußerer Infrastrukturnetze130 und somit auch zu
erhöhten Herstellungs- und Unterhaltungskosten. In diesem Zusammenhang nehmen auch die
externen Kosten zu, z.B. durch gestiegene Umwelt- und Unfallkosten. Eine direkte Integration der
externen Kosten würde jedoch redundante Messgrößen schaffen, die keinen signifikanten
Informationszuwachs erwarten ließen. Somit werden derartige externe Kosten nicht in das
Kalkulationsmodell integriert.
Als Grundlage für das Kalkulationsmodell dienen ortsspezifische Kostenstandards, die für die Anlagen
der technischen (z.B. Straßen und Kanalisation) und sozialen Infrastruktur (z.B. Kindergärten und
Grundschulen) ermittelt worden sind131. Sie umfassen sowohl die erstmalige Herstellungs- als auch
die jährlichen Unterhaltungskosten. Durch die Erhebung ortspezifischer Kostenstandards lässt sich
die Zuverlässigkeit des Kalkulationsmodells im Vergleich zu der Anwendung von
127
GASSNER & THÜNKER 1992, S. 47 ff.
128
BBR 2007
129
INFAS & DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG 200, S. 125 f.
130
GUTSCHE 2002
131
z. B. FRIELINGHAUS 2006
44
Teil II
bundesdurchschnittlichen Kennwerten steigern. Um den Einfluss der verschiedenen
Bebauungsstrukturen auf die Kostenstandards zu ermitteln, sind realisierte Bebauungspläne nach
Dichte typisiert analysiert und die angefallenen Herstellungskosten in Abhängigkeit von der
Bruttowohndichte (Anzahl der Wohneinheiten pro ha Bruttobauland) ermittelt worden. Neben
Standards für die Herstellungskosten sind weitere Kenngrößen für die Unterhaltung und den Betrieb
der vorhandenen Einrichtungen erhoben worden. Durch Analyse kommunaler Abrechnungen lassen
sich durchschnittliche prozentuale Anteile der jährlichen Unterhaltungskosten, wie Kapital-, Betriebsund Instandsetzungskosten, an den Herstellungskosten ermitteln. Diese sind über eine Laufzeit von
15 Jahren132 unter Verwendung des Kommunalkreditzinssatzes zu kapitalisieren und auf einen
Stichtag zu diskontieren. Der Zinssatz ist für einen Vergleich mehrerer Wohnbauflächen einheitlich zu
wählen, so dass das Kostenniveau vergleichbar bleibt.
Basierend auf Wohnflächenbedarfsanalysen und einer Auswahl potenzieller Wohnbauflächen auf der
Ebene des Flächennutzungsplanes liefert das Kalkulationsmodell eine Hilfe zu einer objektiven
Entscheidungsfindung aus ökonomischer Sicht, welche Wohnbauflächen einer Gemeinde prioritär
entwickelt werden sollten.
2.6.1.2
Auswahl der Infrastrukturarten
Im Rahmen dieser Untersuchung werden auf ausgewählte - hinsichtlich der Kostenstrukturen jedoch
repräsentative - Einrichtungen eingegangen, für die die notwendigen Informationen erhoben werden
können. Die Auswahl der zu betrachtenden Infrastruktureinrichtungen erfolgt unter der Prämisse, die
kommunalen Kosten der Siedlungserweiterung zu erfassen. Aus diesem Grund sind die kommunalen
Pflichtaufgaben von besonderem Interesse. Dazu zählen im Bereich der technischen Infrastruktur
Straßen und Kanalisation, während bei der sozialen Infrastruktur die Schulen (insbesondere
Grundschulen) und Kindertagesstätten/-gärten erfasst werden. Diese Auswahl der Einrichtungen
orientiert sich somit auch an den Infrastrukturkatalogen bereits durchgeführter Studien133. Des
Weiteren werden Ausgleichsflächen hinsichtlich ihrer Investitions- und Folgekosten betrachtet und
unter dem Bereich der sozialen Infrastruktur subsumiert.
Die Auswahl der betrachteten Infrastrukturanlagen und -einrichtungen richtet sich nach der
Trägerschaft der Kosten und der auftretenden Kostenarten. Da eine disperse Siedlungsstruktur in
erster Linie den kommunalen Haushalt belastet, gilt es, kommunale Einrichtungen hinsichtlich ihrer
Kostenrelevanz zu untersuchen und voraussichtlich zu erwartende Kosten abzuschätzen134. Im
Rahmen des Kalkulationsmodells wird zwischen technischer und sozialer Infrastruktur unterschieden.
•
•
zur technischen Infrastruktur zählen z.B. Straßen und Kanalisation
zur sozialen Infrastruktur zählen z.B. Kindergärten, Kindertagesstätten und Grundschulen
Eine Ausweitung des Katalogs auf z.B. weiterführende Schulen, Alters-, Pflege- oder Jugendheime
erscheint darüber hinaus nicht sinnvoll, da sie oftmals nicht in der Trägerschaft der Kommune liegen
und demnach nicht den kommunalen Haushalt belasten.
132
Dieser Zeitraum orientiert sich am Planungshorizont des Flächennutzungsplanes.
133
GUTSCHE 2002
134
KÖTTER ET AL 2009a
45
2.6.1.3
Teil II
Dynamische Infrastrukturkostenkalkulation
Die Kosten der Baulandentwicklung und langfristen Infrastrukturunterhaltung hängen neben der
Lage der Baufläche im Siedlungsgefüge und der derzeitigen Versorgungslage sowie Auslastung der
Infrastrukturanlagen auch wesentlich von dem Realisierungszeitpunkt der Wohnbaufläche ab. Die
Investitionen und die jährlichen Unterhaltungskosten müssen über die gesamte voraussichtliche
Nutzungsdauer kapitalisiert135 und auf einen einheitlichen Bezugszeitpunkt K0 (wählbarer
Betrachtungszeitraum zwischen 0 und 50 Jahren, vorgewählter Kalkulationszeitraum 15 Jahre)
diskontiert136 werden, um sie miteinander vergleichen zu können. Unterschiedliche
Realisierungszeitpunkte führen somit wegen der entsprechend kapitalisierten und diskontierten
Investitions- und Folgekosten zu unterschiedlichen Kosten bei den Bauflächen.
Bisherige Untersuchungen greifen zumeist auf statische Modelle (Gegenüberstellung morgen ohne
Wirkung des Neubauprojekts und morgen mit Wirkung des Neubauprojekts) in Verbindung mit
Szenarien zurück137 und sind somit als komparativ-statische Kostenvergleichsrechnung im Rahmen
der Investitionsrechnung zu bezeichnen. Die Anwendung eines dynamischen Modells ist durch die
Vielzahl verschiedener Unsicherheiten in der Praxis selten, da hierfür zukünftige Entwicklungen
abgeschätzt werden müssen. Zukünftige Trends, wie z. B. die Baupreis- und Zinsfußentwicklung, die
Bevölkerungsstruktur von Neubaugebieten, zukünftige Auslastungsgrade und Kapazitäten von
Infrastruktureinrichtungen lassen sich anhand bisheriger Entwicklungen zwar abschätzen. Jedoch ist
das projizieren vergangener Zusammenhänge in die Zukunft mit Unsicherheiten verbunden, die sich
negativ auf die Genauigkeit der Kalkulationsergebnisse auswirken. Diese Unsicherheit wird jedoch
auf alle potenziellen Wohnbauflächen in gleicher Weise zu übertragen sein, so dass hier lediglich eine
Niveauverschiebung der absoluten Infrastrukturkosten zu erwarten ist. Entscheidungsrelevante und
demnach standortbezogene Vor- und Nachteile sind hiervon jedoch unabhängig und können somit
identifiziert werden, so dass sich eine Rangliste der potenziellen Wohnbauflächen erstellen lässt. Aus
diesem Grund wird ein dynamisches Kalkulationsmodell verwendet.
Abbildung 11: Kapitalisierung und Diskontierung der Investitions- und Folgekosten
135
KÖTTER 2005
136
BRAUER 2003
137
z.B. GUTSCHE 2003
46
Teil II
Mit I’
=
Investitions- und jährliche Folgekosten
q
=
1 + p mit p = Zinsfuß
n
=
Laufzeit (5, 10, 15 Jahre)
KE
=
Summe der Investitions- und Folgekosten nach 15 Jahren
K0
=
Barwert der Investitionen und Folgekosten (Kapitalwert)
Die Erfassung der ökonomischen Auswirkungen potenzieller Wohnbauflächen ist neben den
Dimensionen Ökologie und Soziales Bestandteil des indikatorgestützten Bewertungsrahmens FIN.30.
Die Kosten und Einnahmen sind in die Bereiche Kategorie, Kriterium und Indikator unterteilt, um eine
spätere Verknüpfung mit diesen Dimensionen inkl. einer individuellen Gewichtung zu ermöglichen.
2.6.2 Kategorie: baugebietsbezogene Infrastrukturkosten
Im Rahmen der Infrastrukturkosten werden neben den erstmaligen Herstellungskosten und
Folgekosten für die technische und soziale Infrastruktur vor allem Kosten für die Vorbereitung und
Durchführung einer Wohnbauflächenentwicklung untersucht. Die Infrastrukturkosten beziehen sich
zum einen auf Straßen und Kanalisation und zum anderen auf Schulen und Kindergärten. Darüber
hinaus werden Kosten für notwendige Ausgleichsmaßnahmen ermittelt.
2.6.2.1
Kriterium „Vorbereitung und Durchführung“
Die Kosten für den Prozess der Baureifmachung einer potenziellen Wohnbaufläche werden unter den
Kosten für die Vorbereitung und Durchführung subsumiert. Hierzu zählen vor allem die durch ihre
Größenordnung dominierenden Kosten für den Grunderwerb und die Finanzierung, die hoch mit dem
verwendeten Baulandmodell korrelieren.
Indikator: Grunderwerbskosten und Nebenkosten
Die Kosten für den Grunderwerb werden in Abhängigkeit eines zu wählenden Baulandmodells
ermittelt. Die Wahl des Baulandmodells beeinflusst nicht nur den Umfang der zu erwerbenden
Flächen, sondern auch die methodische Vorgehensweise zur Kostenermittlung. Aus Gründen der
Praktikabilität und Anwendbarkeit des Bewertungsrahmens wird zwischen zwei Baulandmodellen
(hoheitliches Modell ohne Umlegung und Vertragsmodell) differenziert, die für die zu erwartende
Kostenbelastung die Unter- bzw. Obergrenze darstellt:
•
hoheitliches Modell (ohne Umlegung)
Der notwendige Grunderwerb bei dem hoheitlichen Modell der Baulandentwicklung
(Angebotsplanung ohne Umlegung) umfasst die voraussichtlichen Erschließungsflächen zzgl.
der Flächen für nicht beitragsfähige Infrastruktureinrichtungen, wie z.B. notwendige soziale
Infrastruktur (Grundschulen, KiGa). Unabhängig von der Refinanzierung muss die Kommune
vorerst für die gesamten Entwicklungskosten aufkommen und diese vorfinanzieren. Die
Abschätzung der voraussichtlich benötigten Flächen für die Erschließung und sonstige
Infrastruktureinrichtungen erfolgt anhand erhobener ortsspezifischer Kennwerte, die durch
die Analyse bereits realisierter Bebauungspläne ermittelt wurden. Der Umfang der
Erschließungsflächen korreliert mit der vorgesehenen baulichen Dichte (WE/ha) und steigt
i.d.R. mit zunehmender Dichte (Erftstadt und Euskirchen, Ausnahme Essen).
In der Regel handelt es sich bei den zu erwerbenden Flächen bereits um ungeordnetes
Rohbauland, da der Bebauungsplan die Rechtsgrundlage für die notwendigen
bodenordnerischen Maßnahmen darstellt. Aus diesem Grund wird der voraussichtliche
47
Teil II
Bodenwert nach Umsetzung des Baugebiets mit einer Wartezeit von fünf Jahren bis zur
Baureife mit einem Liegenschaftsindex für werdendes Bauland138 verzinst. Neben der
Wartezeit und dem Liegenschaftszins haben vor allem die Höhe der voraussichtlichen
Erschließungs- und Vermessungskosten einen wesentlichen Einfluss auf die Höhe des
Bodenwertes.
Zusätzlich zu den Grunderwerbskosten werden Nebenkosten kalkuliert. Diese umfassen
neben Notar- und Gerichtskosten vor allem die Grunderwerbssteuer und werden pauschal
mit 7% der Grunderwerbskosten angesetzt.
•
Vertragsmodell (kommunaler Zwischenerwerb)
Wird eine potenzielle Wohnbaufläche im Rahmen eines Vertragsmodells (hier: kommunaler
Zwischenerwerb) realisiert, muss sich das gesamte Bruttobauland im kommunalen Eigentum
befinden. Falls die Kommune noch nicht Eigentümer aller Grundstücke ist, müssen die noch
ausstehenden Grundstücke erworben werden. Dies kann im unwirtschaftlichsten Fall das
gesamte Bruttobauland umfassen. Bei vorausschauender Planung kann die Kommune jedoch
ein erhebliches Einsparpotential nutzen, da der Grunderwerb zu einer niedrigeren Wertstufe
(z.B. Agrarland oder Bauerwartungsland) erfolgen kann. Der Kalkulation liegt die Annahme
zugrunde, dass das gesamte Bruttobauland erworben werden muss. Die Wertstufe zum
Zeitpunkt des Grunderwerbs lässt sich mit Hilfe eines voraussichtlichen Bodenendwertes
nach abgeschlossener Entwicklung in Verbindung mit einer anzugebenden Wartezeit
ermitteln. Die Abzinsung des Bodenwertes erfolgt über die angegebene Wartezeit mit einem
Liegenschaftszinssatz für werdendes Bauland, der das erhöhte Risiko langer Wartezeiten
(Entwicklungsrisiko) abbildet. Wie bei dem hoheitlichen Modell fließen darüber hinaus die
Erschließungs- und Vermessungskosten in die Ermittlung der Grunderwerbskosten mit ein.
Die Grunderwerbsnebenkosten werden analog zum hoheitlichen Modell pauschal mit 7% der
Grunderwerbskosten ermittelt.
Indikator: Planungskosten, Gutachterkosten und Managementkosten
Planungskosten fallen grundsätzlich bei der Entwicklung neuer Siedlungsflächen an. Die Höhe dieser
Kosten hängt von den jeweiligen Standorteigenschaften ab, so dass hier von ökonomischen Vor- und
Nachteilen potenzieller Wohnbauflächen auszugehen ist. Die Identifikation dieser Vor- und Nachteile
erfolgt unter der Annahme, dass sich finanziell aufwändigere Entwicklungen auch auf die Höhe der
Planungskosten niederschlagen. Aufgrund der Wohndichte und der Standorteigenschaften werden
größtenteils veränderte Anforderungen an die Planung gestellt, z. B. alternative Führung der
Erschließung. Die Planung einer hohen Wohndichte bzw. einer modifizierten Erschließung aufgrund
von Hangneigungen wirkt sich negativ auf die Höhe der Planungskosten aus. Die Höhe der
Planungskosten ist von der Wahl des Baulandmodells unabhängig.
Die Kosten für die Erstellung von Gutachten (z.B. Bodengutachten, Lärmgutachten etc.) hängen von
den Eigenschaften des Standortes ab, so dass sie im Kalkulationsmodell erfasst werden. Da im Voraus
keine Aussage über den Umfang der notwendigen Gutachten möglich ist, liegt der Kalkulation die
Annahme zugrunde, dass sie mit der Größe der Bruttobaulandes sowie einer hohen Wohndichte
zunehmen. Sie korrelieren demnach mit den zuvor ermittelten Planungskosten (analoge
methodische Vorgehensweise der Kalkulation), da sie von den gleichen Faktoren beeinflusst werden.
138
SEELE 1998
48
Teil II
Managementkosten fallen bei dem Erwerb und der Vermarktung der Grundstücke an. Da sich der
Umfang der Grunderwerbs und der zu vermarktenden Grundstück mit der Wahl des Baulandmodells
ändert, muss auch bei der Erfassung der Managementkosten zwischen den potenziellen
Baulandmodellen differenziert werden. Während bei einer Angebotsplanung im hoheitlichen Modell
ausschließlich Managementkosten für den Erwerb der Erschließungs- und sonstigen
Infrastrukturflächen anfallen, müssen bei einem kommunalen Zwischenerwerb das gesamte
Bruttobauland erworben sowie das voraussichtliche Nettobauland vermarktet werden. Somit ist der
Umfang der Managementkosten bei einem kommunalen Zwischenerwerb wesentlich höher als bei
dem hoheitlichen Modell.
Indikator: Kosten für die Beseitigung von Altablagerungen
Die Kosten für die Beseitigung von Altablagerungen beeinflussen die spätere Wirtschaftlichkeit einer
potenziellen Wohnbaufläche erheblich. Müssen Bauwerke abgerissen, Grundstücke freigelegt und
ausgekoffert werden etc., können die dafür anfallenden Kosten den (voraussichtlichen) Bodenwert
deutlich übersteigen. Da der Umfang der Belastungen zum einen mit der Art der Vornutzung und
zum anderen jedoch auch mit der Art der potenziellen Folgenutzung zusammenhängt, handelt es sich
um eine wesentliche entscheidungsrelevante Kostenposition, die bei der Standortbewertung zu
berücksichtigen ist. Die Kalkulation dieser Kosten kann aufgrund der Vielzahl möglicher Belastungen
(in ihrer Art und ihrem Umfang) nicht durch einen im Kalkulationsprogramm implementierten
Algorithmus erfolgen. Die individuellen Eigenschaften einer potenziellen Baufläche hinsichtlich ihrer
Belastungen und möglichen Nachnutzungspotenziale müssen für den Einzelfall erfasst und Kosten
ermittelt werden. Die Kosten für die Beseitigung von Altablagerungen werden aus diesen Gründen
nicht pauschal angesetzt, sondern als Einzelsumme direkt in das Kalkulationsmodell übertragen.
Indikator: (Zwischen-)Finanzierungskosten
Zwischenfinanzierungskosten verhindern in der Praxis häufig die Entwicklung potenzieller
Siedlungserweiterungen, da sie mit zunehmendem Zeitraum stark zunehmen und oft nicht mehr zu
tragen sind. Sobald eine Zeitspanne zwischen der Entwicklung und dem Ankauf einer potenziellen
Siedlungsfläche vorhanden ist, sind von der Kommune bzw. dem Erschließungsträger
Vorfinanzierungen zu leisten. Da die Vorfinanzierung im Regelfall nicht vollständig durch das
Eigenkapital geleistet werden kann, ist eine Fremdfinanzierung in Form von Krediten notwendig. Der
Kalkulation liegt die Annahme zugrunde, dass die gesamten Entwicklungskosten unter Verwendung
von Fremdkapital vorzufinanzieren sind. Für die Vorfinanzierung fallen demnach Kapitalkosten an,
die über den gesamten Entwicklungszeitraum anfallen und mit zunehmender Wartezeit stark
anwachsen. So können sich die Investitionskosten innerhalb von nur neun Jahren mit einem Zinssatz
von 7% bereits verdoppeln139.
Die Höhe der Zwischenfinanzierungskosten hängt primär von der Dauer des zu finanzierenden
Betrags und dem zugrunde liegenden Zinssatz ab. Je länger der Verkauf der entwickelten
Grundstücke hinausgezögert wird und somit in der Zwischenzeit keine Refinanzierung erfolgen kann,
desto höher fallen die Zwischenfinanzierungskosten aus. Diese Kapitalkosten umfassen alle bei der
Siedlungsentwicklung beteiligten Kostenpositionen (Vorbereitungs- und Durchführungskosten,
Investitionskosten der technischen und sozialen Infrastruktur, Ausgleichsmaßnahmen). Eine zügige
Durchführung der Entwicklung wirkt sich somit in geringen Zwischenfinanzierungskosten aus. Für die
Kalkulation wird davon ausgegangen, dass die potenziellen Wohnbauflächen von der Kommune bzw.,
139
KÖTTER 2002
49
Teil II
dem Erschließungsträger zum aktuellen Zeitpunkt angekauft und zu einem wählbaren Zeitpunkt
(Entwicklungszeitraum) entwickelt und anschließend vermarktet werden. Bei den
Zwischenfinanzierungskosten handelt es sich somit nicht in erster Linie um Standorteigenschaften,
die ökonomische Vor- und Nachteilen implizieren. Es soll vielmehr die Möglichkeit geschaffen
werden, im Anschluss an die Kalkulation eine Rangliste aller Potentialflächen zu erstellen und
Handlungsempfehlungen in Bezug auf den Realisierungszeitpunkt der einzelnen Flächen geben zu
können.
Die Kalkulation der (Zwischen-)Finanzierungskosten unterscheidet sich hinsichtlich der methodischen
Vorgehensweise bei einem hoheitlichen Baulandmodell oder einem Vertragsmodell, da die
Zeiträume für die Finanzierung deutlich voneinander abweichen. Während bei einem hoheitlichen
Modell der Zeitraum zwischen Herstellung der Erschließung und Refinanzierung durch Beiträge durch
die Schaffung von Baurecht absehbar ist, wird der Zeitraum bei einem kommunalen Zwischenerwerb
variabel gestaltet. Darüber hinaus ist bei einem kommunalen Zwischenerwerb hinsichtlich der
Zeiträume zwischen Grunderwerb und Realisierung sowie zwischen Realisierung und Vermarktung zu
differenzieren, da unterschiedliche Beträge finanziert werden müssen.
2.6.2.2
Kriterium „technische Infrastruktur“
Die bei der Errichtung und der Erweiterung der erforderlichen Infrastruktur anfallenden erstmaligen
Herstellungskosten sind ein wesentlicher Kostenfaktor, der je nach Lage der neuen Baufläche im
Siedlungsgefüge (abhängig vom Siedlungsstandort140) und Bebauungsstruktur141 erheblich variieren
kann. Untersucht werden die Kostenpositionen für die Flächenbereitstellung, Herstellung und
Unterhaltung von Straßen und Kanalisation neuer Wohnbauflächen auf Grundlage empirisch
ermittelter ortsspezifischer Kostenkennwerte. Es muss zwischen innerer und äußerer Erschließung
differenziert werden. Während für die Kosten der inneren Erschließung empirisch standardisierte
Kosten abgeleitet werden sollen, ist für die äußere Erschließung der konkrete Einzelfall zu
untersuchen, da hier ggf. bestehende Kapazitäten genutzt bzw. Erweiterungen oder
Neuherstellungen notwendig werden. Entscheidend für die Höhe der Investitionskosten der
technischen Infrastruktur sind der Umfang der äußeren Erschließung und die städtebauliche Dichte.
Aus diesem Grund werden die Investitionskosten142 in Abhängigkeit von der Siedlungs- und
Bebauungsstruktur sowie in Bezug auf die Netzlänge der Infrastruktur ermittelt, so dass ein
funktionaler Zusammenhang zur Abschätzung der Investitionskosten zukünftiger Wohnbauflächen
zur Verfügung steht.
Neben diesen objektbezogenen Kosten treten auch externe Effekte auf, die aus den wachsenden
Entfernungen einer dispersen Siedlungsstruktur resultieren, wie z. B. die Zunahme des motorisierten
Individualverkehrs. Diese Kosten können nicht einer speziellen Infrastrukturanlage zugeordnet
werden, sondern resultieren aus der Art der Siedlungsstruktur (Siedlungsstrukturtypen143). Somit
erhöhen sich mit zunehmendem Dispersionsgrad nicht nur die netzbezogenen Investitions- und
Unterhaltungskosten einer Infrastrukturanlage, sondern auch die Kosten, die der Allgemeinheit und
den Nutzern dieser Anlagen anfallen.
140
GUTSCHE 2004; BBR 2006
141
SCHILLER & SIEDENTOP 2005
142
SCHNÜLL & JANSSEN 1999
143
ECOPLAN 2000
50
Teil II
Indikator: Investitionskosten der inneren Erschließung
Auf der Ebene des Flächennutzungsplanes werden die innere Erschließung und die zukünftige
Bebauungsstruktur meistens noch nicht bestimmt, da sie sich ohnehin nur schwer planerisch fixieren
lassen144. Es werden daher durchschnittliche Erfahrungswerte für die verschiedenen
Bebauungsstrukturen (in Abhängigkeit von der Wohndichte: WE/ha) erhoben, die durch pauschale
Zu- oder Abschläge an die Eigenschaften des Standortes angepasst werden. Zur Ermittlung von
Kostenstandards wird eine systematische Kostenanalyse von repräsentativen Baugebieten mit
unterschiedlichen Baustrukturen zugrundegelegt (Durchschnittskosten). Die konjunkturelle
Anpassung dieser Standards erfolgt mit Hilfe einschlägiger Baupreisindexreihen145 für Straßenbau und
Kanalisation. Als Bezugsgröße empfiehlt sich für die Kosten der inneren Erschließung „€/WE“, da die
Bedarfsplanung des Flächennutzungsplans von der Entwicklung der Anzahl der Haushalte ausgeht.
Die so ermittelten Kostenkennwerte dienen als Grundlage der Kalkulation von Siedlungs- und
Infrastrukturkosten neuer Siedlungsflächen (Grenzkosten146). Basierend auf diesen Kostenstandards
werden die voraussichtlichen Investitionskosten einer potenziellen Wohnbaufläche in Sinne einer ex
ante Betrachtung durch spezielle topographische Eigenschaften einer Baufläche, wie z. B.
Hangneigung oder Bodenart kalkuliert. Hanglagen in Verbindung mit einer ungünstigen Erschließung
steigern die Investitionskosten, da z. B. Pumpstationen für die Abwasserentsorgung und die
Wasserversorgung eingerichtet werden müssen. Es existieren kritische Hangneigungswerte147, ab der
eine Bebauung unwirtschaftlich werden würde. Des Weiteren beeinflussen der Baugrund,
insbesondere die Bodenart (Sand, Lehm, etc.) die Herstellungskosten erheblich. So wirkt sich ein
sandiger Boden zumeist kostenmindernd auf die Herstellungskosten der Kanalisation aus, da dieser
während des Baus wieder als Füllmaterial verwendet werden kann und keine weiteren Kosten für die
Beseitigung oder Beschaffung anfallen. Ausgehend von diesen Eigenschaften einer Wohnbaufläche
werden die zuvor ermittelten auf Kostenstandards basierenden Normkosten durch pauschale Zu- und
Abschläge angepasst. Die Kosten der inneren Erschließung variieren aufgrund der natürlichen
Merkmale der jeweiligen Wohnbaufläche und spiegeln daher ökonomische Standortvor- bzw. nachteile wider.
Indikator: Folgekosten der inneren Erschließung
Die Folgekosten der technischen Infrastruktur sind wie die Investitionskosten von der Netzlänge und
somit von der Wahl des Siedlungsstandortes abhängig. Die Folgekosten umfassen in Anlehnung an
ECOPLAN (2000) Aufwendungen für
−
−
−
das Kapital (Abschreibungen),
den Betrieb sowie
die Instandsetzungskosten.
Da die Kosten mit zunehmender Netzlänge steigen148, müssen sie zueinander in Beziehung gesetzt
werden. Eine empirische Erhebung von standardisierten Folgekosten erscheint jedoch nicht sinnvoll,
da die jeweiligen jährlichen Ausgaben erheblich voneinander abweichen und somit die Ableitung
aussagefähiger Werte nicht möglich ist. Ausgehend von einem pauschalen prozentualen Anteil der
144
KOPPITZ ET AL. 1999
145
LANDESAMT FÜR DATENVERARBEITUNG UND STATISTIK NRW 2008
146
ECOPLAN 2000
147
GASSNER & THÜNKER 1992
148
GUTSCHE 2004, BBR 2006
51
Teil II
Folgekosten an den Investitionskosten (z. B. 30%149) können verschiedene Prozentsätze in
Abhängigkeit von der Netzlänge gewählt werden150. Alternativ besteht die Möglichkeit der Eingabe
konkreter jährlicher Kosten für die aufgeführten Kostenpositionen (Kapital-, Betriebs- und
Instandsetzungskosten). Die Folgekosten der technischen Infrastruktur stehen in einer direkten
Abhängigkeit zum Siedlungsstandort, so dass hiermit ein zentrales Entscheidungskriterium zur Wahl
eines Standorts vorliegt. Alle jährlichen ermittelten Kosten werden über einen Zeitraum von 15
Jahren kapitalisiert und auf ein einheitliches Bezugsdatum (Stichtag) diskontiert. Zur Vergleichbarkeit
werden drei unterschiedliche Realisierungszeitpunkte (in 5, 10 oder 15 Jahren) für die diskontierten
Barwerte gewählt.
Indikator: Investitionskosten der äußeren Erschließung
In einem zweistufigen Verfahrensablauf wird der Bedarf an neuen äußeren Erschließungsanlagen
ermittelt. Sind keine neuen Anlagen herzustellen oder die bestehenden Erschließungsanlagen
(Straßen und Kanalisation) ausreichend dimensioniert, müssen keine weiteren Investitionen für die
äußere Erschließung aufgewendet werden. Die zukünftige Versorgung ist in diesem Fall durch die
bestehenden Anlagen sichergestellt, so dass keine weiteren Investitions- und Folgekosten für neue
Anlagen zu ermitteln sind. Im Gegensatz dazu können im Rahmen der Realisierung potenzieller
Siedlungsflächen auch neue Anlagen der äußeren Erschließung nötig sein. Die Kosten der äußeren
Erschließung hängen somit unmittelbar von der Standortwahl des Baugebietes ab. Die Entfernung zu
bestehenden Ver- und Entsorgungsanlagen bzw. leistungsfähige Leitungsnetze und deren
Kapazitäten sowie die Lage innerhalb des Verkehrsnetzes bestimmen wesentlich den Bedarf an neuer
Infrastruktur und demnach ebenfalls den voraussichtlichen Kostenaufwand.
Über die Herstellungs- und Folgekosten der äußeren Erschließung entscheidet erstens die Lage im
Siedlungsgefüge und zweitens die Kapazität der vorhandenen Anlagen. Die Abschätzung der
erforderlichen äußeren Erschließung ist für den Einzelfall durchzuführen, da die freien Kapazitäten
und die Erreichbarkeit von Straßen und Kanalisation variieren. Die vorhandenen Datengrundlagen
(Kanalbestandsplan, Verkehrskonzept etc.) liefern zwar einen Hinweis auf die Notwendigkeit neuer
Infrastruktur, jedoch bleiben die Fragen nach der Art (Straßen, Kanäle, Brücken etc.), dem Umfang
(z.B. Straßenbreite, Kanaldurchmesser) und sonstigen Gegebenheiten (z.B. Verkehrssicherheit)
unklar. Eine plausible Abbildung des Entscheidungsprozesses in einem Algorithmus scheint aufgrund
dieser Unwägbarkeiten indessen nicht durchführbar. Die Kalkulation erfolgt auf einer direkten
Angabe des Umfangs der neuen Infrastrukturanlagen. Neben neuen Straßen und neuer Kanalisation
steht die Möglichkeit zur Herstellung neuer Brückenbauwerke zur Verfügung. Die Anbindung der
neuen Wohnbaufläche erfolgt über einen oder mehrere Knotenpunkte, die unter Beachtung der
Verkehrssicherheit und Leistungsfähigkeit zu wählen sind. Mit Hilfe der Angaben und einheitlicher
Kostenstandards werden die voraussichtlichen Investitionskosten für die äußere Erschließung
ermittelt.
Indikator: Folgekosten der äußeren Erschließung
Die Kalkulation der Folgekosten für die äußere Erschließung umfasst die gleichen Kostenpositionen
wie Ermittlung der Folgekosten der inneren Erschließung (Kapital-, Betriebs- und
Instandsetzungskosten). Die methodische Vorgehensweise basiert jedoch davon abweichend
ausschließlich auf einem pauschalen Anteil der jährlichen Folgekosten an den Investitionskosten.
149
BBR 2006, S. 60 f.
150
u. a. APEL 2005
52
2.6.2.3
Teil II
Kriterium „soziale Infrastruktur“
Die Kosten punktförmiger Infrastruktureinrichtungen (Schulen und Kindergärten) stehen ebenfalls in
einem direkten Zusammenhang mit der Siedlungsstruktur. Verdichtete Siedlungsstrukturen erhöhen
die flächendeckende Erreichbarkeit von Schulen und Kindergärten. Um ein angestrebtes
Versorgungsniveau (Normausstattung151) aufrechterhalten zu können, ist in dispersen
Siedlungsstrukturen eine höhere Anzahl von Infrastruktureinrichtungen notwendig als in einer
kompakten Struktur. Neben der Neuherstellung von Schulen und Kindergärten besteht die
Möglichkeit zur Einrichtung von Schulbussen oder Sammeltaxis. Diese Kosten hängen ebenfalls direkt
von der Erreichbarkeit und somit der Siedlungsstruktur ab.
Im Bereich der sozialen Infrastruktur wird zunächst der Bedarf an neuen Infrastrukturanlagen und die
Auslastung bestehender abzuschätzen sein. Hierzu muss zu Beginn der Investitionsrechnung
festgelegt werden welches Versorgungsniveau (Normfestlegung) in dem jeweiligen Stadtgebiet
erreicht werden soll. Die aktuellen Rahmenbedingungen, wie z. B. Aufhebung der Schulbezirke für
Grundschulen, interkommunale Effekte (Nutzen-Spillover152 oder Parallelinfrastruktur) oder
Verweildauer in Schulen und Kindergärten erschweren die Kostenkalkulation anhand eines
integrierten Algorithmus. Deshalb werden diese Unsicherheiten mit Hilfe einer Ja-/Nein Abfrage des
Anwenders zu Beginn der Kalkulation ausgeschlossen.
Im Bereich der sozialen Infrastruktur treten Remanenzeffekte153 auf, sobald Einrichtungen nicht
ausgelastet sind und ungenutzte Kapazitäten zurückgebaut werden sollen. Die Ursache hierfür liegt in
den Kostenstrukturen, da fixe Kosten, wie z. B. Abschreibungen oder Personalkosten, im Gegensatz
zu variablen Kosten in keinem direkten Zusammenhang mit der Nutzungsintensität stehen154. In Folge
disperser Siedlungsstrukturen sind aus Gründen der wohnungsnahen Versorgung und Erreichbarkeit
vielmals Parallelinfrastrukturen vorhanden, die den kommunalen Anteil sowohl der Herstellungs- als
auch Unterhaltungskosten negativ beeinflussen. Die fortschreitende Suburbanisierung und
Dekonzentration der Siedlungskerne verringern zunehmend die städtebauliche Dichte, so dass auch
der Auslastungsgrad einzelner Einrichtungen zurückgeht. Hieraus folgen Remanenzeffekte, die durch
eine höhere Siedlungsdichte, Ausweisung neuer Wohnbauflächen im Rahmen von
Innenentwicklungen oder in den Erreichbarkeitsklassen der Infrastruktureinrichtungen vermieden
oder zumindest begrenzt werden können. Eine weitere Ursache für Unterauslastungen und somit für
Kostenremanenzen stellt der demographische Wandel (Bevölkerungsrückgang mit zunehmendem
Durchschnittsalter) dar. Durch den demographischen Wandel und die derzeitige Entwicklung der
Versorgungssituationen der Projektstädte werden auch bei Ausweisung neuer Siedlungsflächen
voraussichtlich keine Kapazitätserweiterungen der bestehenden Einrichtungen bei einer stadtweiten
Bilanzierung erforderlich sein. Vielmehr steht das Problem unterausgelasteter Einrichtungen im
Vordergrund. Die durch die Unterauslastung hervorgerufenen Remanenzeffekte können durch eine
strategische Ausweisung neuer Siedlungsflächen und dem damit verbundenen Bedarf an
Kindergarten- und Schulplätzen einer unterausgelasteten Einrichtung zugeführt und somit Kosten
durch Vermeidung von Unterauslastung eingespart werden. Da die exakte Trennung beider Ursachen
nicht möglich ist, wird eine quantitative Erfassung von Remanenzeffekten nicht durchführbar sein.
151
BBR 2006
152
JUNKERNHEINRICH 1991, S. 63
153
ebd., S. 8
154
KGst: „Handbuch Kostenrechnung“ 2005
53
Teil II
Gleichwohl werden Empfehlungen gegeben, so dass bestehende Infrastrukturen besser ausgelastet
werden und dadurch Kosten und Remanenzeffekte minimiert werden können.
Die praktischen Erfahrungen der Projektstädte zeigen, dass eine Bedarfsermittlung auf
gesamtstädtischer Ebene durchgeführt wird, während eine quartiers- oder stadtteilbezogene
Ermittlung, d. h. entfernungs- oder erreichbarkeitsorientierte Bedarfsermittlungen, in der Praxis
aufgrund der demographischen Entwicklung und der zunehmenden Mobilität an Bedeutung
verlieren. Wegen dieser Veränderungen und vielschichtiger privater Entscheidungsfaktoren ist die
Abbildung eines Entscheidungsprozesses zur Herstellung neuer sozialer Infrastruktur in einem
Algorithmus nicht plausibel. Deshalb wird von einer automatisierten Kalkulation der Kosten für
soziale Infrastruktur abgesehen und auf eine manuelle Entscheidung für den Einzelfall abgestellt.
Indikator: Investitionskosten der sozialen Infrastruktur
Die Investitionskosten für Hochbauten (soziale Infrastruktur) werden mit Hilfe ortsangepasster
Normalherstellungskosten155 ermittelt. Die Kosten umfassen folgende Positionen:
−
−
−
−
−
Baukonstruktion (Baugrube, Gründung, Außen-/Innenwände, Decken, Dächer etc.)
Bauwerk – technische Anlagen (Abwasser, Wasser, Gas etc.)
Außenanlagen (Bepflanzung, Wege, Überdachungen)
Ausstattung und Kunstwerke
Baunebenkosten (Planung, Gutachten, Beratung etc.)
Die Kosten für die Baukonstruktion umfassen den Aufwand für die erstmalige Herstellung eines
Bauwerks, wie z. B. für die Gründung, die Außen- und Innenwände. Die technischen Anlagen eines
Bauwerks beinhalten die Kosten für die Herstellung der Wasserversorgung und der
Abwasserentsorgung (Hausanschlüsse). Zur Kalkulation von Investitionskosten neuer
Infrastrukturanlagen wird von einer durchschnittlichen Ausstattung ohne zusätzliche Kunstwerke
ausgegangen, so dass keine Kosten für besondere Ausstattungen oder Kunstwerke kalkuliert werden.
Die Baunebenkosten werden pauschal (z. B. 16% der Herstellungskosten) angesetzt. Die benötigten
Angaben über die Höhe spezieller Investitionskosten werden empirisch für jede
Infrastruktureinrichtung erhoben.
Indikator: Folgekosten der sozialen Infrastruktur
Die Folgekosten von sozialen Infrastruktureinrichtungen lassen sich in vier Teilbereiche einteilen:
−
−
−
−
Kapitalkosten
Verwaltungskosten
Betriebskosten
Instandsetzungskosten
Die Kapitalkosten werden ausgehend von den Investitionskosten als prozentualer Anteil der
Investitionskosten ermittelt. Sie gehören zu den Unterhaltungskosten von Infrastrukturen, die neben
den Investitionskosten – je nach Tilgungsplan – während der gesamten Lebensdauer einer
Infrastrukturanlage anfallen und sich aus den Kosten für Fremdkapital zusammensetzen. Für jeden
Infrastrukturtyp (Schulen und Kindergärten) werden die jährlichen Kapitalkosten für die gesamte
Nutzungsdauer der Einrichtung ermittelt.
155
Grundlage: NHK 2000: „Normalherstellungskosten 2000“
54
Teil II
Die Verwaltungskosten eines Bauwerks setzen sich aus Personal- und Sachmittelkosten sowie aus
sonstigen Verwaltungskosten zusammen156. Diese jährlichen Kosten werden mit einem pauschalen
prozentualen Anteil ermittelt, da eine empirische Erhebung nicht zu verlässlichen Angaben führt. So
korrelieren bspw. die Kosten für das Personal sehr hoch mit dem jeweiligen Auslastungsgrad der
Infrastrukturanlage.
Betriebskosten sind die Kosten, die dem Eigentümer oder Erbbauberechtigten durch das Eigentum
oder Erbbaurecht am Grundstück oder durch den bestimmungsmäßigen Gebrauch des Gebäudes,
der Nebengebäude, Anlagen, Einrichtungen und des Grundstücks laufend entstehen157. Es handelt
sich demnach um laufende Kosten für die Ver- und Entsorgung, Pflege, Reinigung und für
Inspektionen sowie Wartungen, die vom dem Eigentümer (Kommune) zu tragen sind. Jährliche
Betriebskosten werden mit Hilfe pauschaler Werte bzw. prozentualen Anteilen (z. B. 30 %158) der
Investitionskosten kalkuliert, da eine empirische Erhebung aufgrund unterschiedlicher jährlicher
Ausgaben sowie unzureichender Informations- und Datengrundlagen ausscheidet.
Instandsetzungskosten umfassen die Kosten für einmalige gravierende Reparaturen und
Wiederherstellungen nach vorhersehbarer Abnutzung. Da diese Kosten naturgemäß je nach Art,
Nutzungsintensität, Bauqualität und Nutzungsdauer der Infrastruktur stark voneinander abweichen
können, werden empirisch begründete pauschale Ansätze verwendet (z.B. jährlich 1,2% der
Investitionskosten). So können für die jeweiligen Infrastruktureinrichtungen unterschiedliche
Nutzungsdauern angesetzt werden, von denen nach einem festgelegten Zeitraum ein prozentualer
Anteil der Investitionskosten für nötige Instandsetzungen aufzuwenden ist.
Die kalkulierten Folgekosten umfassen ausschließlich die kommunalen Anteile der Gesamtkosten.
Finanzielle Aufwendungen des Landes bzw. Bundes werden nicht erfasst. Alle jährlichen
Kostenpositionen werden über einen Zeitraum von 15 Jahren kapitalisiert und auf ein einheitliches
Bezugsdatum (Stichtag) diskontiert. Hierbei werden drei unterschiedliche Realisierungszeitpunkte (in
5, 10 oder 15 Jahren) gewählt.
2.6.2.4
Kriterium: „Ausgleichsmaßnahmen“
Kosten für Ausgleichsmaßnahmen fallen an, sobald eine negative Bilanz der ökologischen
Leistungsfähigkeit vor Beginn des Eingriffs und nach vollständiger Realisierung einer potenziellen
Wohnbaufläche vorhanden ist. Die Kalkulation der Kosten für Ausgleichsmaßnahmen basiert auf
dieser Ökobilanz. Die Bewertung der Ausgangslage erfolgt unter Angabe der Flächengrößen der
einzelnen Biotopwerte (gemäß LÖBF159). Hier ist eine Bewertung der Flächen vor Einleitung der
Entwicklung notwendig. Für die Bewertung der ökologischen Wertigkeit nach der Realisierung der
Wohnbaufläche ist eine Abschätzung der voraussichtlich versiegelten Fläche und der Grünfläche
innerhalb der potenziellen Wohnbaufläche erforderlich. Da die endgültige Bebauungsstruktur der
Wohnbaufläche noch nicht planerisch fixiert ist, müssen diesbezüglich Annahmen in Abhängigkeit
von der angestrebten Wohndichte (WE/ha) getroffen werden, die einerseits auf empirischen
Erhebungen (z. B. Anteil der Straßenfläche am Bruttobauland) und andererseits auf pauschale
Ansätze zurückgreifen (z. B. GRZ 0,4 bis 0,55).
156
FRÖHLICH 2006
157
Betriebskostenverordnung (BetrKV), in der Fassung vom 1.1.2004
158
BBR 2006
159
Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten NRW (LÖBF NRW) 2006
55
2.6.2.4.1
Teil II
Indikator: Investitionskosten der Ausgleichsmaßnahmen
Die Kosten für die Anpflanzung und Herrichtung der Ausgleichsmaßnahmen werden basierend auf
einer Ökobilanzierung durchgeführt. Die bzgl. der voraussichtlichen Flächengrößen zu treffenden
Annahmen umfassen:
Durchschnittliche GRZ:
Die durchschnittliche GRZ wird für Einfamilienhaussiedlungen (<20 WE/ha)
mit 0,35 angesetzt, d. h. 35% der Nettowohnbaufläche werden durch die
Bebauung versiegelt. Für Doppel- und Reihenhaussiedlungen werden 0,40
(>20 WE/ha) bzw. 0,45 (>35 WE/ha) angesetzt.
versiegelte Fläche:
Die versiegelte Fläche setzt sich aus der voraussichtlichen Verkehrsfläche,
der versiegelten Grundfläche des Nettowohnbaulandes sowie einem
pauschalen Anteil für private Stellplätze auf den privaten Grundstücken
zusammen. Dieser Anteil wird mit 12,5% des versiegelten
Nettowohnbaulandes angesetzt160.
Gartenfläche:
Die (private) Gartenfläche wird aus der Differenz zwischen Nettowohnbauund versiegelter Fläche (exkl. Straßenfläche) ermittelt.
öffentliche Grünflächen: Die Flächen für öffentliches Grün werden als Residuum des
Bruttobaulandes, der versiegelten Fläche und der privaten Grünfläche
(Gartenfläche) angesetzt. Die öffentlichen Grünflächen gehen als interne
Ausgleichsflächen in die Bilanzierung ein.
Basierend auf den Flächenabschätzungen wird eine Ökobilanzierung durchgeführt, die die
Ausgangswerte den zu erwartenden Werten gegenüberstellt und die notwendige Fläche für den zu
leistenden Ausgleich ermittelt. Hierbei wird zwischen internem und externem Ausgleich differenziert.
Der interne Ausgleich wird durch die öffentlichen Grünflächen geleistet. Hier werden ausschließlich
die Bepflanzungskosten kalkuliert, während die Flächenbereitstellungskosten bereits durch den im
diskontierten Bodenwert enthaltenen Flächenabzug berücksichtigt werden. Die Notwendigkeit für
externe Ausgleichsflächen wird mittels der Ökobilanzierung ermittelt. Für den externen Ausgleich
sind neben den Bepflanzungskosten darüber hinaus die Kosten für die Flächenbereitstellung zu
kalkulieren.
Indikator: Folgekosten der Ausgleichsmaßnahmen
Um eine langfristige Ausgleichsfunktion der hergestellten Maßnahmen gewährleisten zu können, ist
der jährliche finanzielle Aufwand für die Unterhaltung und Pflege zu ermitteln. Anhand
ortsspezifischer Kosten werden die jährlichen Kosten für die Unterhaltung der
Ausgleichsmaßnahmen erfasst. Alle jährlichen Kostenpositionen werden summiert und über einen
Zeitraum von 15 Jahren kapitalisiert sowie auf ein einheitliches Bezugsdatum (Stichtag) diskontiert.
2.6.3 Kategorie: Refinanzierungspotential
Neben den Ausgaben bei der Ausweisung neuer Wohnbauflächen müssen auch die Einnahmen im
Rahmen einer ganzheitlichen Kostenrechnung erfasst werden161. Die Ausgaben können je nach
verwendetem Baulandmodell auf den Erschließungsträger oder zum Teil auf die Eigentümer
160
STADT ERFTSTADT 1999, S.126
161
BAUMGARTNER & FRIEDRICH 2006
56
Teil II
überwälzt werden. Die Basis für kommunale Einnahmen bilden grundsätzlich Entgelte (Abgaben,
Beiträge), Steuern, Zuweisungen und Kreditmittel162. Bestimmte Einnahmequellen sind nur der
Kommune zugänglich, wie z. B. der kommunale Finanzausgleich. Ein privater Erschließungsträger
muss demnach die Entwicklungskosten durch projektbezogene Erlöse refinanzieren, also durch eine
kostendeckende Vermarktung der Flächen. Die ökonomischen Folgewirkungen neuer
Siedlungsflächen auf der Ebene des Flächennutzungsplanes sollen in Bezug auf den kommunalen
Haushalt untersucht werden. Es gilt die jeweiligen ökonomischen Auswirkungen verschiedener
Siedlungs- und Bebauungsstrukturen sowie die damit einhergehenden Auslastungsgrade der
vorhandenen und neuen Infrastruktur auf den kommunalen Haushalt abzuschätzen. Die
Refinanzierungspotenziale sind im Rahmen einer umfassenden Kostenrechnung nach
baugebietsbezogenen und gesamtstädtischen Möglichkeiten zu differenzieren. Geht man von einer
fixen Gesamtfläche aus, so erweisen sich nur die baugebietsbezogenen Refinanzierungspotenziale als
entscheidungsrelevant. Gesamtstädtische Schlüsselzuweisungen (z.B. kommunaler Finanzausgleich
etc.) bleiben unberücksichtigt (vgl. Abschnitt 2.6.4).
Im Rahmen einer ökonomischen Gesamtbetrachtung der fiskalischen Auswirkungen neuer
Wohnbaulandausweisungen wird häufig der Begriff der Stadtrendite163 diskutiert. Hierunter ist der
gesamtgesellschaftliche Beitrag eines Unternehmens respektive einer neuen Wohnbaufläche zu
verstehen, sodass nicht nur ökonomische sondern auch eine Vielzahl anderer Faktoren (z. B.
gesellschaftliche und ökologische Effekte) in die Bewertung integriert werden. Da die sozialen und
ökologischen
Auswirkungen
neuer
Wohnbauflächen
bereits
in
den
jeweiligen
Nachhaltigkeitsdimensionen untersucht und bewertet werden, obliegt es der ökonomischen
Dimension, diese zu monetarisieren. Jedoch ist die Bewertung des gesamtstädtischen Beitrags einer
neuen Wohnbaufläche in Bezug auf die Identifikation von Standortvor- und -nachteilen kritisch zu
betrachten, denn die aus verschiedenen Wohndichten resultierenden unterschiedlichen Einflüsse
werden als gering eingeschätzt. Die Unterschiede zwischen den jeweiligen Beiträgen für die
gesamtstädtische Entwicklung sind demnach vernachlässigbar, so dass sich mit Hilfe dieses Kriterium
keine positiven und negativen ökonomischen Eigenschaften einer potenziellen Wohnbaufläche
erfassen lassen.
2.6.3.1
Kriterium „baugebietsbezogene Refinanzierung“
Um die finanziellen Belastungen der Kommune zu reduzieren, ist der Anteil der überwälzbaren
Kosten zu maximieren. Hier sind zwei Indikatoren maßgebend, denn zum einen ist Flächenbilanz
(Verhältnis zwischen Netto- und Bruttobauland) und zum anderen die Nettobodenwertsteigerung für
die Höhe des zu erwartenden Refinanzierungspotentials entscheidend. Allerdings muss auf Ebene
des Flächennutzungsplans auf den Indikator Flächenbilanz verzichtet werden, da auf dieser
Planungsebene lediglich Bruttobauland ausgewiesen wird. Das Verhältnis zwischen Brutto- und
Nettobauland wird durch die Wahl der Wohndichte basierend auf ortsspezifischen Kennwerten
bestimmt. Die baugebietsbezogene Refinanzierung wird dadurch auf der Ebene des
Flächennutzungsplans ausschließlich mit der Nettobodenwertsteigerung sowie der Erhebung von
Beiträgen durchgeführt. Das im Abschnitt 2.6.2.1 gewählte Baulandmodell bestimmt die Art der
Refinanzierung. Während bei einem hoheitlichen Modell (ohne Umlegung) die Refinanzierung
teilweise durch Beiträge erfolgt, ist bei einem kommunalen Zwischenerwerb - je nach
162
JUNKERNHEINRICH 1991; GROSSEKETTLER 1999
163
SCHWALBACH ET AL 2006
57
Teil II
Standorteigenschaften - eine rentable bzw. kostendeckende Entwicklung durch die vollständige
Abschöpfung der
er Bodenwertsteigerung möglich.
Indikator: Beiträge
Die Kalkulation des Indikators „Beiträge“ wird ausschließlich bei der Anwendung des hoheitlichen
Modells durchgeführt. Die Einnahmen aus Beiträgen für Erschließungsanlagen werden gemäß § 127
BauGB ermittelt,
lt, indem die Kosten für die Herstellung der beitragsfähigen Erschließungsanlagen
(innere Erschließung) auf den Erschließungsbegünstigten umgelegt werden. Die Kosten werden um
den kommunalen Anteil von 10% gemindert und auf die zuvor ermittelte voraussichtliche
voraussicht
Nettobaufläche verteilt.
Indikator: Nettobodenwertsteigerung
Die Kalkulation der Nettobodenwertsteigerung wird ausschließlich bei der Anwendung des
Vertragsmodells (kommunaler Zwischenerwerb) durchgeführt, da eine kommunale Beteiligung an
der Bodenwertsteigerung
rtsteigerung bei dem hoheitlichen Modell nicht vorgesehen ist. Die planungsplanungs und
164
maßnahmenbedingte Bodenwertsteigerung
hat einen entscheidenden Einfluss auf die
Wirtschaftlichkeit eines Baugebietes.
Abbildung 12:
12 Planungs- und maßnahmenbedingter Wertzuwachs
Oft wird der Anfangswert ausgehend von den vorgesehenen Verkaufspreisen deduktiv ermittelt,
wodurch ein Teil potenzieller Siedlungsstandorte von vornherein ausgeschlossen wird, da aufgrund
der vorhandenen Eigentumsstruktur kein niedriger Ankaufspreis zu erzielen wäre. Lässt sich ein
164
SEELE 1976, S. 64, Abbildung 13
58
Teil II
Grundstück nicht dementsprechend rentabel an den Markt bringen, müssen alternative Standorte
geprüft werden, die unter Umständen sowohl höhere Investitions- als auch Folgekosten
(Folgekostenverträge165) implizieren.
Da die Nettobodenwertsteigerung naturgemäß für Innenentwicklungen durch höhere Anfangswerte
sowie den daraus resultierenden höheren Ankaufspreisen, Beseitigung von Altlasten usw. wesentlich
geringer ausfällt, wird die Außenentwicklung begünstigt (vgl. Abbildung 12).
Ausgehend von vergleichbaren Bodenrichtwerten kann die Nettobodenwertsteigerung auf Ebene des
Flächennutzungsplans abgeschätzt werden. Hierzu muss die Entwicklung des Bodenwertes zu den
Entwicklungsstufen „Agrarland“ (Außenentwicklung) bzw. „werdendes Bauland“ (Außen-/
Innenentwicklung) ermittelt werden.
2.6.3.2
Kriterium „gesamtstädtische Refinanzierung“
Indikator: Förderprogramme
Einnahmen aus Förderprogrammen können die Wirtschaftlichkeit eines oder mehrerer Baugebiete
erheblich beeinflussen. Mögliche Förderquellen sind folgende:
•
•
Städtebauförderung
1. städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahme
2. Stadtumbau West/Ost
3. soziale Stadt
4. aktive Stadt- und Ortsteilzentren
verschiedene Möglichkeiten zur Finanzierung von Altlastenbeseitigungen
Die Kalkulation der Einnahmen aus verschiedenen Förderprogrammen ist vom Anwender manuell
vorzunehmen, da die Voraussetzungen für eine Förderung für den Einzelfall zu prüfen sind. Diese
Überprüfungen lassen sich nicht mit Hilfe des Bewertungsrahmens abbilden.
2.6.4
2.6.4.1
Nicht berücksichtigte Aspekte der Dimension Ökonomie
Externe Kosten
Im Sinne der Volkswirtschaftslehre werden Kosten, die sich nicht einer Infrastrukturanlage zuordnen
lassen und nicht von den Nutzern getragen werden166, als externe Kosten bezeichnet. Die nicht
nutzerbezogenen Kosten des Verkehrs sowie die Umweltkosten zählen somit zu den externen
Kosten. Eine disperse Siedlungsstruktur führt zu einer Zunahme des motorisierten
Individualverkehrs167 (MIV) wodurch die Zahl der Verkehrsunfälle168 erhöht und der Auslastungsgrad
durch die verminderte Bedienqualität des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) verringert wird.
Die Höhe der Umweltkosten (z. B. Vegetationsschäden, Umweltbelastung durch Emissionen etc.)
hängt sehr stark von der jeweiligen Siedlungs- bzw. Bebauungsstruktur einer Siedlungsfläche ab.
Flächen der Außenentwicklung erfordern demnach einen deutlichen Mehraufwand bei der
Energieversorgung als Innenentwicklungen. Da die erhöhten Kosten nicht ausschließlich von den
Nutzern getragen werden, die sie verursachen, sondern zu einem Großteil in Form von Steuern oder
165
gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 3 BauGB und DEUTSCHER STÄDTE- UND GEMEINDEBUND 1999
166
ECOPLAN 1992
167
BAUMGARTNER 2004
168
MAINZ 2005
59
Teil II
einheitlichen Energiekosten auf die Allgemeinheit überwälzt werden, sind sie als externe Kosten zu
bezeichnen. Die externen Kosten lassen sich nicht direkt abschätzen169. Mit Hilfe eines pauschalen
prozentualen Ansatzes externer Kosten an den Investitionskosten in Abhängigkeit von der jeweiligen
Siedlungs- und Bebauungsstruktur sowie von dem Siedlungsstandort170 könnte ein Indikator
abgeleitet werden. Allerdings würden durch pauschale prozentuale Anteile an den Investitionskosten
redundante Messgrößen geschaffen und eine unzulässige Mehrfacherhebung gleicher Sachverhalte
stattfinden. Diese Vorgehensweise widerspricht dem Entwurfsgrundsatz des indikatorgestützten
Bewertungsrahmens, so dass auf die Berücksichtigung der externen Kosten aus methodischen
Gründen verzichtet wird.
2.6.4.2
Opportunitätskosten
Bei der Siedlungsflächenerweiterung können Opportunitätskosten entstehen, sobald nicht das
Optimum bei der Entwicklung potenzieller Siedlungsflächen erreicht wird. Bestehen hinsichtlich der
Siedlungsflächenerweiterung Alternativen, d. h. mehrere potenzielle Wohnbauflächen und
verschiedene Bebauungsszenarien, so beschreiben die Opportunitätskosten oder „Schattenpreise“
die nicht realisierten Einnahmen anderer Potenzialflächen und Nutzungsmöglichkeiten. An den
möglichen positiven ökonomischen Auswirkungen eines anderen Baugebietes wird somit nicht
teilgenommen, so dass sich die Kosten auf der gesamtstädtischen Ebene erhöhen ohne dass ein
direkter Zusammenhang zu der Entwicklung einer potenziellen Wohnbaufläche besteht.
Beispielsweise können bestimmte Infrastruktureinrichtungen durch ein Baugebiet mit genutzt
werden, während für ein anderes Baugebiet neue Einrichtungen hergestellt werden müssen. Die hier
anfallenden Infrastrukturkosten und auftretende Remanenzeffekte lassen sich somit als
Opportunitätskosten bezeichnen. Die Opportunitätskosten können somit auch als entgangene
Einnahmen oder „unnötige“ Infrastrukturkosten bezeichnet werden. Von einer direkten Kalkulation
dieser Kosten wird abgesehen, da sich keine empirischen Ansätze ableiten lassen und pauschale
prozentuale Ansätze nicht plausibel erscheinen. Indirekt werden diese Kosten jedoch durch die
Erstellung einer Rangliste der potenziellen Wohnbauflächen minimiert, die kostengünstige
Bauflächen empfiehlt und von kostenintensiven Flächen abrät. Eine explizite Aufführung dieser
Kosten ist indessen nicht vorgesehen.
2.6.4.3
Steuereinnahmen
Die steuerlichen Einnahmen (15 % Gemeindeanteil an der Einkommensteuer im Gemeindegebiet171)
durch die Ausweisung neuer Siedlungsflächen können berücksichtigt werden, da sie von der
Einkommensteuer und somit auch indirekt von der Bevölkerungszahl beeinflusst werden172. Die
Bevölkerungszusammensetzung ist indirekt auch von der Bebauungs- und Siedlungsstruktur
abhängig, da sich in einer verdichteten Bebauungsstruktur mehr Wohneinheiten einrichten lassen,
wodurch die Bevölkerungszahl gesteigert werden kann. Der durchschnittliche jährliche kommunale
Anteil an den Einnahmen aus der Lohn- und Einkommensteuer liegt in Erftstadt, Essen und
Euskirchen in einer ähnlichen Größenordnung von ca. 12.000 bis 13.000,-€ pro Einwohner
(Einnahmen aus der Lohn- und Einkommensteuer der Stadt Essen im Jahr 2004: 7.548.334.000 €,
169
KÖTTER ET AL 2009c
170
APEL 2005
171
Bundesministerium der Finanzen 2006
172
u.a. DITTRICH-WESBUER & SCHULTEN 2006 oder REIDENBACH ET AL. 2007
60
Teil II
Einwohnerzahl 2004: 588.084173). Die Einnahmen aus der Grundsteuer B variieren jedoch erheblich
und reichen von ca. 570,-€ in Erftstadt, 745,-€ in Euskirchen und 1.090,-€ in Essen174.
Die Berücksichtigung der Einnahmen aus der Einkommensteuer erfordert eine Vielzahl von
notwendigen Annahmen, die eine Kalkulation voraussichtlicher Steuereinnahmen erschweren und
den Informationszuwachs durch die Integration von Unsicherheiten und Ungenauigkeiten gering
erscheinen lassen. Wird von einer Abhängigkeit der Steuereinnahmen von der zukünftigen
Bebauungsstruktur ausgegangen, ist entweder eine ausschließliche Zuwanderung in Verbindung mit
dem Ausschluss von Binnenwanderungen oder ein fixes Verhältnis zwischen Binnen- und
Zuwanderungen zu unterstellen. Eine Analyse der Bevölkerungszahlen der Partnerkommunen lässt
jedoch keine Korrelation zwischen der Realisierung eines Baugebietes und der Bevölkerungszahlen
erkennen. Zwar kann davon ausgegangen werden, dass neben der intrakommunalen
Binnenwanderung ebenfalls ein Zuzug stattgefunden hat, jedoch bleibt die absolute Zahl der
Bevölkerung stabil oder ist zum Teil sogar rückläufig. Die Annahme, dass sich die Ausweisung neuer
Baugebiete in einer zusätzlichen Bevölkerung niederschlägt, kann demnach nicht empirisch in den
Partnerkommunen belegt werden. Des Weiteren folgt aus einer sehr verdichteten
Bebauungsstruktur eine reduzierte Attraktivität des Baugebietes, die weniger einkommensstarke
Einwohner anspricht, sodass die steuerlichen Mehreinnahmen geringer ausfallen175. In Verbindung
mit einer steigenden Bevölkerungszahl kann darüber hinaus der Bedarf an kommunalen
Pflichtaufgaben erhöht werden, so dass neue Schul- und Kindergartenplätze hergestellt werden
müssen, sobald die Kapazitäten bestehender Einrichtungen176 nicht mehr ausreichen. Diese
Mehrausgaben werden durch das Kriterium „soziale Infrastruktur“ in der Kategorie
Infrastrukturkosten erfasst.
Da die aufgeführten zu treffenden Annahmen in ihrer Gesamtheit nicht zu einem signifikanten
Informationszuwachs beitragen und somit die Entscheidung für oder gegen eine Wohnbaufläche nur
geringfügig beeinflussen, wird von einer Kalkulation voraussichtlicher Steuereinnahmen wie z.B. aus
der Einkommens- und Grundsteuer abgesehen.
2.6.4.4
kommunaler Finanzausgleich
Zur Deckung der kommunalen Defizite besteht die Möglichkeit entsprechende Einnahmen über den
kommunalen Finanzausgleich zu erhalten177. In Nordrhein-Westfalen ist der kommunale
Finanzausgleich durch das jährlich zu erlassende Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) rechtlich
geregelt178. Die Höhe der Zuweisungen wird aus der Differenz zwischen Finanzkraft und Finanzbedarf
abgeleitet, die sich aus den entsprechenden pro Kopf Werten für jede Kommune individuell ergibt.
Diese Differenzen werden je nach Bundesland zu 60 bis 90 % ausgeglichen, während ein evtl.
vorhandener Überschuss (abundante Gemeinde) jedoch nicht abgeschöpft wird.
Die Einnahmemöglichkeiten der Kommunen sind beschränkt, so dass das Grundgesetz in Art. 106
Abs. 7 GG die Länder verpflichtet, für eine ausreichende Finanzausstattung der Kommunen Sorge zu
173
www.landesdatenbank-nrw.de (Januar 2010)
174
www.landesdatenbank-nrw.de (Dezember 2008)
175
BAUMGARTNER 2004
176
JUNKERNHEINRICH 1991 in Verbindung mit Auslastungsprognosen der kommunalen Schulentwicklungs- und
Kindertagesstättenbedarfspläne
177
SIEDENTOP ET AL 1999
178
www.im.nrw.de/bue (Dezember 2008)
61
Teil II
tragen. Das Land NRW sorgt gemäß Art. 79 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen für eine
angemessene Finanzausstattung der Kommunen, jedoch unter dem Vorbehalt der eigenen
finanziellen Leistungsfähigkeit. Letztlich stellt der kommunale Finanzausgleich eine der wichtigsten
Finanzeinnahmen innerhalb jeder Gemeinde dar. Durch neue Wohnbaulandausweisungen erwartet
die Gemeinde positive fiskalische Effekte durch Zuwendungen aus dem kommunalen Finanzausgleich
aufgrund zunehmender Bevölkerungszahlen (Finanzkraft), die die wesentliche Bemessungsgrundlage
für den Finanzbedarf einer Gemeinde darstellen.
Unterschiedlich hohe Einnahmen resultierend aus einkommensstarken bzw. –schwachen
Bevölkerungsstrukturen werden durch eine Minderzuteilung im Rahmen des kommunalen
Finanzausgleichs aufgewogen179, so dass mit diesem Kriterium keine Standortvor- bzw. -nachteile
potenzieller Siedlungsflächen identifiziert werden können.
179
POHL 2004
62
Teil II
2.7 Konzept des Planspiels
Die folgenden Abschnitte geben einen Einblick in die praktische Anwendung des Bewertungsrahmens
FIN.30 (vgl. Ablauf Abbildung 13). Wichtige Voraussetzung dafür war die Durchführung zweier
Planspiele während der Projektlaufzeit, deren zentrales Anliegen einerseits die Vorstellung der
Anwenderoberfläche des Bewertungsrahmens FIN.30 in den drei Nachhaltigkeitsdimensionen durch
die Projektmitarbeiter FIN.30 der Universität Bonn und andererseits die eigenständige Durchführung
der integrierten Standortbewertung unter Anwendung der Bewertungsoberfläche durch Vertreter
der Partnerkommunen war.
Im Vorfeld konnten mit der Diskussion um planungsrelevante Indikatoren innerhalb der Arbeits- und
Expertenkreise in der Zeit 2006 bis 2009 ein maßgeblicher Konsens über den Aufbau des
Bewertungsrahmens FIN.30 und sein zugrunde liegendes Indikatorenset in den drei
Nachhaltigkeitsdimensionen erlangt werden. Das Resultat dieses Prozesses wurde in den
vorangegangenen Kapiteln dargestellt. Des Weiteren dienten die Planspiele der Erfüllung einer
zweiten Voraussetzung für eine planungsrelevante und praxisbezogene Standortbewertung: die
Gewichtung der Indikatoren durch die kommunalen Vertreter der drei Partnerkommunen.
Abbildung 13: Ablaufschema Planspiel
Die folgenden Ausführungen geben einen detaillierten Einblick in die inhaltlichen Outputs aus den
Planspielen, die den Erfolg des Konzepts zur Wohnbaulandbewertung von FIN.30 bestimmen. Sie
machen deutlich, welche Indikatoren trotz einer konsequenten Diskussion über die
Zusammensetzung des Indikatorensets durch ihre Gewichtung einerseits und ihre Ausprägung
andererseits maßgeblichen Einfluss auf das Gesamtergebnis haben. Ihre besondere Relevanz und
63
Teil II
Aussagekraft innerhalb einer integrierten Wohnbaulandentwicklung wird deutlich. Indikatoren,
welche eine eher untergeordnete Rolle in der Wohnbaulandbewertung in den drei
Nachhaltigkeitsdimensionen spielen, werden in diesem Zusammenhang herausgearbeitet.
2.8 Anwendungsergebnisse des Bewertungsrahmens
2.8.1 Integrierte Gesamtbewertung
Die folgenden Darstellungen geben einen Einblick in die Resultate der Planspiele und
nachgeordneten Flächenbewertungen. Ziel der Planspiele war zum einen die Anwendung und
Optimierung der Anwenderoberfläche und zum anderen die Erhebung individueller
Indikatorgewichte für jede der drei Partnerkommunen. Die wandelnde Bedeutung und
Entscheidungsrelevanz der Einzelindikatoren innerhalb des Bewertungsrahmens in Abhängigkeit von
Stadttypus und Ansprüche an die lokale Siedlungsentwicklung werden hierbei deutlich. Wenngleich
die Indikatoren innerhalb jeder Dimension einer individuellen Gewichtung unterzogen werden, so
sind doch in der Gesamtbewertung die drei Nachhaltigkeitsdimensionen gleichgewichtet. Ausgehend
hiervon, kann ein Ranking aller Wohnbaulandpotenziale zum strategischen Flächenmanagement
durchgeführt werden. Die Eignung einer Fläche als Wohnbaulandpotenzial nimmt wie in den
Abbildungen 14-16 für die drei Partnerkommunen dargestellt innerhalb des Rankings von grün zu rot
ab.
64
Teil II
Abbildung 14:: Ranking der Baulandpotenziale Essen (Kartengrundlage: ALK
LK Stadt Essen 2007)
65
Teil II
Abbildung 15: Ranking der Baulandpotenziale Euskirchen (Kartengrundlage: ALK Stadt Euskirchen 2007)
66
Teil II
Abbildung 16:: Ranking der Baulandpotenziale Erftstadt (Kartengrundlage: ALK
ALK Stadt Erftstadt 2007)
67
Teil II
Die
hier
erfolgte
Bewertung
der
Wohnbaupotenziale
entsprechend
den
drei
Nachhaltigkeitsdimensionen erfolgte unter Einbezug der Indikatorgewichte, welche durch die
Projektpartner im Rahmen der Planspiele vorgegeben wurden. Allerdings wird auch erkennbar, dass
eine Gesamtbewertung nicht primär an eine räumliche Differenzierung hinsichtlich der Innen-und
Außenentwicklung gebunden ist, sondern vielmehr die gesamträumliche Eingliederung sowie
siedlungsstrukturelle Merkmale ausschlaggebend sind.
Wie eingangs dargestellt, findet der Bewertungsrahmen FIN.30 mehrere Anwendungsfelder
innerhalb der Baulandentwicklung. Dies wird an den Entwicklungsschwerpunkten der einzelnen
Gemeinden deutlich. Während die Stadt Essen aufgrund ihrer räumlichen Einschränkung in Bezug auf
die Außenentwicklung zwangsläufig eine Innenentwicklung forciert, verfolgen die Städte Erftstadt
und Euskirchen eine auf die Außenentwicklung konzentrierte Wohnbaulandpolitik.
In allen drei Partnerkommunen zeigt sich in folgender Hinsicht ein sehr einheitliches Bild:
1. Nur eine geringe Anzahl der Wohnbaupotenziale ist in allen drei Dimensionen
uneingeschränkt geeignet. Hierbei sind jedoch in der Stadt Essen ausschließlich
Baulandpotenziale der Innenentwicklung (dunkelblaue Säulen) betroffen (Abbildung 17),
während die Flächen der Außenentwicklung auf den hinteren Plätzen zu finden sind und
somit eine geringere Eignung zur Wohnbaulandentwicklung aufweisen. Ein ähnliches Bild
zeigt sich auch in der Stadt Euskirchen (Abbildung 18).
2. Der Hauptteil der analysierten Wohnbaupotenziale in allen drei Partnerkommunen ist mit
Einschränkungen zur Wohnbaulandentwicklung geeignet (Abbildung 17 -19).
3. Keine der analysierten Wohnbauflächen schließt eine bauliche Entwicklung innerhalb der
Gesamtbewertung vollständig aus. Eine deutliche Unterscheidung der Eignung von Flächen
der Innen- und der der Außenentwicklung lassen sich in der Gesamtschau schwer treffen.
Die folgenden Diagramme (Abbildungen 17-19) zeigen das Ranking der Baulandpotenziale in den
drei Partnerkommunen anhand der integrierten Gesamtbewertung in allen drei
Nachhaltigkeitsdimensionen. Hierbei üben die in den Planspielen erhobenen
Indikatorgewichtungen maßgeblichen Einfluss auf die Gesamtbewertung aus. Die Eignungsstufen
sind in den Diagrammen jeweils mit farbigen Linien abgesetzt und korrespondieren mit den
eingangs dargestellten Eignungsklassen:
−
−
−
Geeignet (grün) ≤ 1,49
Bedingt geeignet (gelb) 1,49 ≤ 2,49
Ungeeignet (rot) > 2,49
68
Rosenpfad
Kuchenh.
Rosterfeld
Kirchh.
nordwestlich
Kirchh.
Süd-Ost
Flamersh.
Süd-West
Flamersh.
hinter Kreishaus 1
EU
Weiße Erde
EU
Elchstraße
Dom Esch
Rotdornstraße
Roitzh.
Nord-Ost
Kuchenh.
Schumannstraße
EU
Billiger Straße
EU
Teutonenstraße
Weidesh.
Osten
Dom Esch
Wiener Straße
kleinbülleshe.
hinter Kaserne
EU
Nord-Ost
Frauenb.
Ortslage-Brückerstraße
Stoitzh.
Osten
Elsig
Nideggener Straße
Oberw.
hinter Kreishaus 2
EU
Nord-Ost
Flamersh.
Ortsrand
Wißkirchen
Norden
Flamersh.
nördl. Nideggener Straße
Oberw.
Süd-Ost
Kuchenh.
Ringelstraße
Billig
weiße Erde Erweiterung
EU
Lohmühlenweg
Kuchenh.
Münstereifeler Straße
EU
Aggregierte Indikatorwertigkeiten (anwendergewichtet)
Zollverein d
Byfang d
Byfang a
Im Natt
Honnschaftenstraße
Duvenkamp/Hemsingskotten
Byfang c
Grüne Harfe
Byfang b
Buschhauser Straße
Ringstraße
Schmachtenbergstraße
Barkhovenallee b
Henri-Dunant-Straße
Promenadenweg
Barkhovenallee a
Bottroper Straße - Grillostraße
Breloher Steig Süd
Röckenstraße
Wittekindstraße
Humboldtstraße
Aufm Gartenstück
Zollverein c
Alfredstraße 2
Alfredstraße 1
Zollverein a
Breloher Steig Nord
Altenessener Straße
Kesselstraße
Zollverein b
Palmbuschweg
Teil II
3,00
2,80
Anwendergewichtete
Gesamtaggregation
2,60
2,40
Eignung
2,20
2,00
Bedingte Eignung
1,80
Keine Eignung
1,60
1,40
1,20
1,00
Wohnbaulandpotenziale
Eignung nimmt ab
Abbildung 17: Ranking der Essener Wohnbaulandpotenziale (dunkelblaue Säulen: Innenentwicklung, hellblaue
Säulen: Außenentwicklung) in der integrierten Standortbewertung
3,50
3,00
Gesamtbewertung
anwendergewichtet
(Ökologie, Soziales,
Ökonomie)
2,50
Eignung
2,00
1,50
Bedingte Eignung
1,00
0,50
Keine Eignung
0,00
Wohnbaupotenziale
Eignung nimmt ab
Abbildung 18: Ranking der Euskirchener Wohnbaulandpotenziale (dunkelblaue Säulen: Innenentwicklung, hellblaue
Säulen: Außenentwicklung) in der integrierten Standortbewertung
69
Teil II
Abbildung 19:Ranking der Erftstädter Wohnbaulandpotenziale (dunkelblaue Säulen: Innenentwicklung, hellblaue Säulen:
Außenentwicklung) in der integrierten Standortbewertung
Anhand der aufgetragenen Standardabweichungen innerhalb der drei Dimensionen, die sich aus der
Gesamtbewertung jeder Dimension zusammensetzen, wird deutlich, dass die Eignung einer
Baufläche zwischen den einzelnen Dimensionen sehr unterschiedlich zu bewerten ist. Je größer die
Standardabweichung desto weiter liegen die Einzelergebnisse der ökologischen, sozialen und
ökonomischen Dimension auseinander. Auch in dieser Hinsicht lassen sich innerhalb der
Baulandpotenziale jeder Partnerkommune keinerlei Regelmäßigkeiten erkennen. Auch hier kann
exemplarisch für die Kommunen Essen und Euskirchen festgestellt werden, dass sowohl Flächen der
Innen- und der Außenentwicklung großen Schwankungen hinsichtlich der Eignung als Wohnbaufläche
unterliegen. Die folgenden Abschnitte geben einen kurzen Einblick in die Einzelbewertungen in den
drei Nachhaltigkeitsdimensionen und erörtern den Einfluss von sowohl Einzelindikatoren als auch
anwenderorientierten Indikatorgewichten auf die Bewertung unter ökologischen, sozialen und
ökonomischen Gesichtspunkten.
70
2.8.2
Teil II
Dimension Ökologie
30
Gleichgewichtung
Gewichte (%)
25
Expertengewichtung
Stadt Essen
20
15
Expertengewichtung
Stadt Euskirchen
10
Exptertengewichtung
Stadt Erf tstadt
5
Grundwasserbeeinf lussung
Bodenqualiät
(Bodenwertzahl)
Hochwassergef ährdung
Indikatoren
Inanspruchnahme von
Schutzgebieten
Versiegelung
Beanspruchung
Biotopverbundf lächen
Versickerungspotenzial
Biotopqualität
Regulationsef f ekte
0
Abbildung 20: Indikatorgewichtung der Dimension Ökologie FIN.30
Die Indikatorgewichtung im Bereich Ökologie (Abbildung 20) zeigt für die Stadt Essen mit den
Indikatoren
„Regulationseffekte“,
„Versickerungspotenzial“,
„Beanspruchung
von
Biotopverbundflächen“ und „Inanspruchnahme von Schutzgebieten“ deutliche Favoriten, die
insgesamt 75% aller möglichen Gewichte beanspruchen180. Sie stellen die wesentlichen
entscheidungsrelevanten Indikatoren in der ökologischen Standortbewertung dar. Äußerst niedrige
Gewichte entfallen hier auf die Indikatoren „Bodenqualität“ sowie „Hochwassergefährdung“.
Die Stadt Euskirchen zeigt in der Indikatorgewichtung ein differenziertes Bild. Von vorrangiger
Bedeutung sind hier die Indikatoren „Versiegelungsgrad“, „Inanspruchnahme von Schutzgebieten“
sowie „Hochwassergefährdung“. Äußerst niedrige Gewichte entfallen auf die Indikatoren
„Versickerungspotenzial“ und „Grundwasserbeeinflussung“.
Auch für die Stadt Erftstadt zeigen sich die Indikatoren „Beanspruchung von Biotopverbundflächen“,
„Hochwassergefährdung“ und „Inanspruchnahme von Schutzgebieten“ als deutliche Favoriten und
entscheidungsrelevante Indikatoren in der ökologischen Standortbewertung. Von verminderter
Entscheidungsrelevanz werden hier die Indikatoren „Versickerungspotenzial“, „Versiegelung“,
„Bodenqualität“ und die „Grundwassergefährdung“ angesehen.
Folgende Abbildungen (Abbildung 21, 23, 24) zeigen die Standortbewertung für die ökologische
Dimension unter Berücksichtigung der zugrunde liegenden Indikatorgewichtungen aus Abbildung 20,
die durch die kommunalen Projektpartner innerhalb der Planspiele definiert wurden. Es wird
deutlich, dass die für alle Partnerkommunen aufgestellte Rankingliste der Wohnbaulandpotenziale in
der ökologischen Dimension nicht widergespiegelt wird. Wenngleich auch konkrete Rückschlüsse auf
die Eignung von Innen- oder Außenpotenzialen gemessen an dem Bewertungsrahmen FIN.30
180
Als überdurchschnittlich hoch gewichtet werden Indikatoren gewertet, die oberhalb der Gleichgewichtungsgrenze (hier
bei 11,11%) liegen.
71
Teil II
aufgrund der Bandbreite der analysierten Wohnbaulandpotenziale nicht direkt möglich ist, so fallen
doch gerade am Beispiel Essen folgende Aspekte auf:
Nahezu ausnehmend Potenziale der Innenentwicklung können in der ökologischen Dimension als
uneingeschränkt geeignet (markiert durch den Wert 1,49 = grüne Linie) betrachtet werden. Dies wird
vorrangig durch nicht erfolgte Inanspruchnahme natürlicher Ressourcen und hoch-qualitative
Ökosystemleistungen begründet. Hier erfolgt die Wohnbaulandentwicklung auf vielfach überprägten
und ökologisch beanspruchten Flächen. Eine Inanspruchnahme von Schutzgebieten und
Biotopverbundflächen als wichtige schützenswerte Landschaftselemente erfolgt hierbei vielfach
nicht, da die entsprechenden Baulandpotenziale schon in überprägte und bebaute Strukturen
eingegliedert sind. Lediglich vereinzelte Potenziale der Außenentwicklung fallen in die gleiche
Kategorie. Die Majorität aller dieser Potenziale ist eingeschränkt für die Wohnbaulandentwicklung
geeignet.
3,00
2,80
Ökologische
Gesamtaggregation
2,60
Eignung
2,40
Bedingte Eignung
2,20
2,00
Keine Eignung
1,80
1,60
1,40
1,20
Byfang d
Im Natt
Byfang a
Hon nschaftenstraße
Byfan g c
Byfang b
Grü n e Harfe
Rin gstraße
Bu sch hauser Straße
Barkh oven allee b
Sch machtenbergstraße
Promen adenweg
Barkh oven allee a
Röckenstraße
Breloh er Steig Sü d
Wittekin dstraße
Humboldtstraße
Zollverein c
Au fm Garten stü ck
Alfredstraße 2
Zollverein a
Alfredstraße 1
Breloh er Steig Nord
Alten essen er Straße
Zollverein b
Kesselstraße
Zollverein d
Palmbu schweg
1,00
Abbildung 21: Ökologische Standortbewertung Stadt Essen (anwendergewichtet)
dunkelblau: Innenentwicklung, hellblau: Außenentwicklung
Neben der Herleitung der Indikatorbedeutung für die Wohnbaulandbewertung durch die
Indikatorgewichtung können Des Weiteren mittlere Indikatorwerte dazu dienen, die Bedeutung
entsprechend der Indikatorausprägungen unabhängig von seiner Gewichtung bezogen auf jede
Baufläche für das Gesamtergebnis zu errechnen. Nähern sich beide Indikatormittelwerte in sowohl
Innen-als auch Außenentwicklung sehr stark an, so haben sie keinen differenzierenden Einfluss auf
die Bewertung der beiden Entwicklungsstrategien. Indikatoren mit entsprechend hohen
Abweichungen weisen also äußerst unterschiedliche Ausprägungen auf den analysierten Innen- und
Außenbereichspotenzialen auf und haben somit eine erhöhte Bedeutung für das Gesamtergebnis.
Für die Stadt Essen zeigen die Indikatoren „Biotopqualität“, „Versiegelungsgrad“ und
„Hochwassergefährdung“ keinerlei Relevanz für das Gesamtergebnis (Abbildung 22), da ihre
Ausprägungen auf allen untersuchten Flächen gleich sind. Sie weisen hierbei bei allen drei
Indikatoren eine uneingeschränkte Eignung auf.
72
Teil II
3,00
Ökologieindikatoren
Innenentwicklung
Mittelwert
2,50
Ökologieindikatoren
Außenentwicklung
2,00
1,50
1,00
0,50
Hochwassergef ährdung
Bodenqualiät (Bodenwertzahl)
Inanspruchnahme von
Schutzgebieten
Versiegelung
Beanspruchung
Biotopverbundf lächen
Versickerungspotenzial
Biotopqualität
Regulationsef f ekte
0,00
Indikatoren
Abbildung 22: Mittelwerte der Ökologieindikatoren in der Stadt Essen
Eine vergleichbar differenzierte Bewertung ist in den Städten Euskirchen und Erftstadt leider nicht
möglich, da hier die Flächenpotenziale im Innenbereich äußerst eingeschränkt vorliegen. In
Euskirchen betrifft dies vier von untersuchten 30 Standorten. In Erftstadt liegen keinerlei Potenziale
im Innenbereich vor.
Die folgenden Abbildungen der Gesamtbewertung für die Städte Euskirchen und Erftstadt zeigt, dass
die ökologische Eignung weniger breit gefächert ist. Eine Kongruenz zum Ranking der
Gesamtbewertung in allen drei Dimensionen ist nicht erkennbar. Am Beispiel Euskirchen fällt auf,
dass alle ausgewählten Flächen eine uneingeschränkte bis leicht eingeschränkte Eignung aufweisen.
Dies ist der Tatsache geschuldet, dass hierbei Wohnbaulandpotenziale eines aktuellen FNP analysiert
wurden, die schon innerhalb des Planaufstellungsverfahrens einer ersten Prüfung unterzogen
wurden. Besonders hoch gewichtete Indikatoren wie die Inanspruchnahme von Schutzgebieten
sowie die Lage in hochwassergefährdeten Bereichen konnten hier positiv bewertet und eine
Gefährdung durch zusätzliche Wohnbebauung ausgeschlossen werden. Dies beruht zudem auf der
Tatsache, dass der Bewertungsrahmen auch ohnehin schon in der Praxis zur Anwendung kommende
Indikatoren zugunsten einer erhöhten Praktikabilität und Kommunizierbarkeit aufgreift.
73
Teil II
3,5
Ökologische
Bewertung
(anwendergewichtet)
3
2,5
Eignung
2
1,5
Bedingte Eignung
1
0,5
Keine Eignung
Lohmühlenweg
Kuchenh.
EU
EU
Süd-Ost
Kuchenh.
Ringelstraße
Billig
Norden
Flamersh.
Oberw.
Ortsrand
Wißkirchen
Nord-Ost
Flamersh.
hinter Kreishaus 2
EU
Osten
Elsig
Nideggener Straße
Oberw.
Nord-Ost
Frauenb.
Stoitzh.
hinter Kaserne
EU
Osten
Dom Esch
Wiener Straße
kleinbülleshe.
Billiger Straße
EU
Teutonenstraße
Weidesh.
Nord-Ost
Kuchenh.
Schumannstraße
EU
Elchstraße
Dom Esch
Rotdornstraße
Roitzh.
Weiße Erde
EU
Süd-West
Flamersh.
hinter Kreishaus 1
EU
Süd-Ost
Flamersh.
Rosterfeld
Kirchh.
nordwestlich
Kirchh.
Rosenpfad
Kuchenh.
0
Wohnbaupotenziale
Abbildung 23: Ökologische Standortbewertung Stadt Euskirchen (anwendergewichtet), dunkelblaue Balken =
Innenentwicklung hellblaue Balken = Außenentwicklung
Ähnlich wie das Beispiel Euskirchen stellt sich auch die Analyse von Wohnbaulandpotenzialen der
Stadt Erftstadt dar, da auch diese aus dem aktuellen FNP der Stadt entstammen. Auch hier wurden
die oben am Beispiel Euskirchen erwähnten Indikatoren positiv bewertet. Die
Wohnbaulandpotenziale sind ausschließlich der Außenentwicklung zuzuordnen. Die
Inanspruchnahme von Ackerflächen führte jedoch nicht zur signifikant negativen Bewertung der
Bereiche Regulationsfunktion und spiegelt auch hier nicht zwingend die Inanspruchnahme von
wertvollen Biotopflächen wider.
3,00
Ökologische
Bewertung
2,50
2,00
Eignung
1,50
Bedingte Eignung
1,00
0,50
Keine Eignung
Lechenich
Herrig
Liblar3 - west
Gymnich
Erp
Liblar1 - Waldorfschule
Friesheim
Ahrem
Bliesheim1 - west
Liblar2 - südw. Waldorfschule
0,00
Bliesheim2 - ost
3,50
Wohnbaupotenziale
Abbildung 24: Ökologische Standortbewertung Stadt Erftstadt (anwendergewichtet)
74
Teil II
Das Gesamtbild der ökologischen Standortbewertung ist neben den harten Standortfaktoren, die
vorangehend erläutern wurden, maßgeblich bestimmt durch die Indikatorgewichte, die in den
Planspielen erhoben wurden und zu Beginn des Kapitels erörtert wurden.
2.8.3
Dimension Soziales
Gewichtung der sozialen Indikatoren FIN.30
25
Gleichgewichtung
Gewichte (%)
20
15
Expertengewichtung
Stadt Essen
10
Expertengewichtung
Stadt Euskirchen
5
Altlastenverdacht
Erreichbarkeit erholungsrelevante
Freiflächen
Lärmbelastung nachts
Lärmbelastung tagsüber
Erreichbarkeit Bahn
Erreichbarkeit U-/S-Bahn
Erreichbarkeit Bus
Erreichbarkeit Kita
Erreichbarkeit Grundschule
Erreichbarkeit Nahversorgung
Erreichbarkeit Spielplatz
0
Expertengewichtung
Stadt Erf tstadt
Indikatoren
Abbildung 25: Indikatorgewichtung in der sozialen Dimension
In der Stadt Essen zeigen sich die Indikatoren „Erreichbarkeit von Nahversorgungseinrichtungen“, die
„Erreichbarkeit von U-und S-Bahn“ sowie die „Geräuschbelastung nachts“ als deutliche Favoriten und
ausschlaggebende Indikatoren in der Wohnbaulandbewertung unter sozialen Gesichtspunkten.
Daneben wurden Indikatoren wie z.B. der Erreichbarkeit von Kita, Bus und Bahn sowie die
Lärmbelastung tagsüber oder etwa der Altlastenverdacht als möglicher qualitätshemmender Faktor
geringe Bedeutung zugemessen.
Die Stadt Euskirchen setzt mit den Indikatoren Erreichbarkeit von Nahversorgungseinrichtungen,
Grundschule und Kita deutliche Leitmarken für die Wohnbaulandbewertung unter sozialen
Gesichtspunkten. Indikatoren wie z.B. die Erreichbarkeit von Kinderspielplätzen, von Bus und Bahn
sowie von erholungsrelevanten Freiflächen sind hier von geringerer Bedeutung innerhalb der
Baulandbewertung. Auch dem Verdacht auf Altablagerungen wird hier kein hoher Stellenwert
beigemessen.181
Die Abfrage der Indikatorgewichtung innerhalb des Planspiels hat für die Stadt Erftstadt im Bereich
der sozialen Wohnbaulandbewertung folgendes Resultat erbracht: von besonderer
Entscheidungsrelevanz sind hier die Indikatoren Erreichbarkeit von Kita und Bahn sowie die
Indikatoren der Geräuschbelastung tagsüber und nachts. Von nicht unerheblicher Bedeutung sind
zudem die Indikatoren Erreichbarkeit von Nahversorgung, Grundschule und Bus. Die Indikatoren
Erreichbarkeit von Kinderspielplätzen, von erholungsrelevanten Freiflächen sowie der Verdacht auf
Altablagerungen wurden mit geringen Gewichten belegt und fallen nichts ins Gewicht.
181
Eine Gewichtung der Erreichbarkeit von U- und S-Bahn ist nicht erfolgt, da aufgrund der lokalen Verkehrsinfrastruktur
dieser Indikator nicht relevant ist. Dasselbe gilt für die Partnerkommune Erftstadt.
75
Teil II
Folgende Abbildungen zeigen die Standortbewertung in den drei Partnerkommunen für die soziale
Dimension unter Berücksichtigung der zugrunde liegenden Indikatorgewichtungen, die durch die
kommunalen Projektpartner innerhalb der Planspiele definiert wurden.
Auch in der sozialen Dimension zeigt sich für die Stadt Essen eine deutliche Diskrepanz zwischen den
Ranking der Gesamtbewertung und der Eignung der Wohnbaulandpotenziale unter sozialen
Gesichtspunkten. Aber auch hier sind es vorrangig Flächen der Innenentwicklung, die eine
uneingeschränkte Eignung zur Wohnbaulandentwicklung aufweisen (Abbildung 26).
Ausschlaggebend für dieses Resultat ist die Einbettung in bestehende Siedlungsstrukturen und somit
die Nähe zu Einrichtungen sozialer und technischer Infrastruktur. Dies trifft auf Flächen der
Außenentwicklung in keinem Fall zu.
3,00
Soziale
Gesamtaggregation
2,80
2,60
Eignung
2,40
Bedingte Eignung
2,20
2,00
Keine Eignung
1,80
1,60
1,40
1,20
Byfang d
Im Natt
Byfang a
Honnschaftenstraße
Byfang c
Byfang b
Grüne Harfe
Ringstraße
Buschhauser Straße
Barkhovenallee b
Promenadenweg
Barkhovenallee a
Röckenstraße
Breloher Steig Süd
Wittekindstraße
Humboldtstraße
Zollverein c
Aufm Gartenstück
Alfredstraße 2
Zollverein a
Alfredstraße 1
Breloher Steig Nord
Zollverein b
Kesselstraße
Zollverein d
Palmbuschweg
1,00
Abbildung 26: Soziale anwendergewichtete Standortbewertung Essen/ dunkelblaue Balken = Innenentwicklung;
hellblaue Balken = Außenentwicklung
Gründe für die durchschnittlich schlechtere Bewertung der Flächen der Außenentwicklung sind unter
anderem in der Erreichbarkeit der Verkehrsinfrastruktur zu finden. Hier ist die Erreichbarkeit von
Bahn und S-U-Bahn flächendeckend schlecht zu bewerten und auch die Erreichbarkeit von
Nahversorgungseinrichtungen überschreitet größtenteils die Planungsstandards. Positiv gehen
jedoch die geringe Lärmbeeinflussung tagsüber (5%) sowie die gute Erreichbarkeit von
erholungsrelevanten Freiflächen (10%) in die Bewertung ein.
Die Flächen der Innenentwicklung sind in Summe als sehr heterogen zu beschreiben. Deutlich wird
dies durch die hohen Standardabweichungen bei der Mehrzahl der Indikatoren, so dass sich keine
verallgemeinernden Schlüsse ziehen lassen. Insgesamt wird die Erreichbarkeit sozialer Infrastruktur
als sehr gut bewertet. Deutlich negative Effekte für die Gesamtbewertung finden sich jedoch in den
Indikatoren Lärmbelastung nachts (15 %) und Erreichbarkeit der Bahn (5%). Zudem ist die
Beeinträchtigung der Wohnqualität bei einer Vielzahl von Innenentwicklungsflächen durch den
Verdacht auf Altablagerungen gegeben.
Im Vergleich zur ökologischen Dimension sind es lediglich zwei Indikatoren, die aufgrund ihrer
homogenen Ausprägungen auf Flächen im Innen- und im Außenbereich verminderten Einfluss auf
76
Teil II
Mittelwerte Indikatorausprägung
eine differenzierte Bewertung ausüben. Es sind dies die Indikatoren „Erreichbarkeit der Grundschule“
sowie „Erreichbarkeit erholungsrelevanter Freiflächen“, die jedoch angesichts ihrer positiven
Mittelwerte von 1 ausschließlich positiven Beiträge zur Gesamtbewertung leisten. Die anderen
Indikatoren weisen in der Gesamtbewertung sehr heterogene Ausprägungen für Innen- und
Außenbereichspotenziale auf und nehmen demzufolge maßgeblichen Einfluss auf das
Gesamtergebnis.
3,00
Sozialindikatoren
Innenentwicklung
2,50
2,00
Sozialindikatoren
Außenentwicklung
1,50
1,00
0,50
Erreichbarkeit erholungsrelevante
Freiflächen
Altlastenverdacht
Lärmbelastung nachts
Lärmbelastung tagsüber
Erreichbarkeit S-/U-Bahn
Erreichbarkeit Bahn
Erreichbarkeit Bus
Erreichbarkeit Kita
Erreichbarkeit Grundschule
Erreichbarkeit Nahversorgung
Erreichbarkeit Spielplatz
0,00
Indikatoren
Abbildung 27: Mittelwerte der Sozialindikatoren in der Stadt Essen
Eine vergleichbare differenzierte Bewertung ist in den Städten Euskirchen und Erftstadt nicht
möglich, da hier die Flächenpotenziale im Innenbereich äußerst eingeschränkt vorliegen. In
Euskirchen betrifft dies vier von 30 untersuchten Standorten. In Erftstadt liegen keinerlei Potenziale
im Innenbereich vor.
Die Stadt Euskirchen zeigt ähnlich wie in der ökologischen Dimension ein relativ homogenes Bild der
Wohnbaulandbewertung unter sozialen Gesichtspunkten (Abbildung 28). Jedoch steht hier einer
überwiegenden ökologischen Eignung eine vorrangig bedingte soziale Eignung der
Wohnbaulandpotenziale gegenüber. Unter Berücksichtigung der im Vergleich zur kompakten
Struktur der Stadt Essen hier jedoch vorherrschenden dispersen Siedlungsstruktur, sind diese
Ergebnisse aus folgenden Grund plausibel: Der Wohnbaulandbewertung unter sozialen
Gesichtspunkten wurden normative, städtebauliche Erreichbarkeitsstandards zugrunde gelegt.
Hierbei stellt sich jedoch die Frage, ob derartige Standards für entsprechende gering verdichtete
Stadt anwendbar sind. Angesichts dessen wird der Eindruck erweckt, dass die im aktuellen FNP
dargestellten Wohnbaulandpotenziale in Einzelfällen den Standards nicht gerecht werden und somit
zum MIV auch künftig beitragen könnten.
77
Teil II
3,5
Soziale Bewertung
(anwendergewichtet)
3
2,5
Eignung
2
1,5
Bedingte Eignung
1
0,5
Keine Eignung
Lohmühlenweg
Kuchenh.
EU
EU
Süd-Ost
Kuchenh.
Ringelstraße
Billig
Norden
Flamersh.
Oberw.
Ortsrand
Wißkirchen
Nord-Ost
Flamersh.
hinter Kreishaus 2
EU
Osten
Elsig
Nideggener Straße
Oberw.
Nord-Ost
Frauenb.
Stoitzh.
Wiener Straße
kleinbülleshe.
hinter Kaserne
EU
Osten
Dom Esch
Billiger Straße
EU
Teutonenstraße
Weidesh.
Nord-Ost
Kuchenh.
Schumannstraße
EU
Elchstraße
Dom Esch
Rotdornstraße
Roitzh.
Weiße Erde
EU
Süd-West
Flamersh.
hinter Kreishaus 1
EU
Süd-Ost
Flamersh.
Rosterfeld
Kirchh.
nordwestlich
Kirchh.
0
Rosenpfad
Kuchenh.
Wohnbaupotenziale
Abbildung 28: Soziale, anwendergewichtete Standortbewertung
Standortbewertung Euskirchen/ dunkelblaue Balken = Innenentwicklung;
hellblaue Balken = Außenentwicklung
Aus ähnlichen Gründen zeigt sich in der Stadt Erftstadt ein vergleichbares Bild (Abbildung
(
29). Auch
sie ist bestimmt durch disperse Siedlungsstrukturen
Siedlungsstrukturen und eine voranschreitende
Wohnbaulandentwicklung abseits vorhandener Einzugsbereiche sozialer und technischer
Infrastruktur.
Abbildung 29:: Soziale anwendergewichtete Standortbewertung Erftstadt
Das Gesamtbild der sozialen Standortbewertung ist neben den harten Standortfaktoren, die
vorangehend erläutern wurden, maßgeblich bestimmt durch die Indikatorgewichte,
Ind katorgewichte, die in den
Planspielen erhoben wurden und zu Beginn des Kapitels erörtert wurden.
78
2.8.4
Teil II
Dimension Ökonomie
Die Bewertung der potenziellen Wohnbauflächen unter Verwendung der ökonomischen Indikatoren
erfolgt mit Hilfe einer integrierten städtebaulichen Kalkulation. Die Kalkulation erfasst die
langfristigen ökonomischen Auswirkungen zukünftiger Siedlungsentwicklungen über einen Zeitraum
von 15 Jahren. Durch eine Zusammenführung der Kalkulationsergebnisse und eine anschließende
Klassenbildung lassen sich die Dimensionen Ökologie und Soziales mit der ökonomischen Dimension
vergleichen. Die Klassenbildung der Kalkulationsergebnisse basiert auf durchschnittlichen Mittelwert
der ermittelten Kosten. Durch eine anwenderorientierte Gewichtung der Kostenpositionen
(Indikatoren) können die verschiedenen Ansprüche der Partnerkommunen an die ökonomische
Bewertung berücksichtigt werden.
30
Gleichgewichtung
25
Expertengewichtung Stadt
Essen
Gewichte (%)
20
Euskirchen
15
10
Erf tstadt
5
Einnahmen aus Fördermitteln
Einnahmen aus Beiträgen für
Erschließung und
Ausgleichsmaßnahmen
Indikatoren
Kosten für
Ausgleichsmaßnahmen
Kosten der sozialen
Infrastruktur
Kosten der äußeren
Erschließung
Kosten der inneren
Erschließung
Kosten der Vorbereitung und
Durchführung
0
Abbildung 30: Gewichtung der ökonomischen Indikatoren
Die anwenderbezogene Gewichtung ermöglicht den Kommunen eine spezifische Anpassung der
Bewertungsergebnisse an jeweiligen Rahmenbedingungen und ihre Standorteigenschaften. Die
Kosten für die Vorbereitung und Durchführung umfassen neben den Grunderwerbskosten vor allem
die Kosten für die Beseitigung von Altablagerungen und sind demnach vor allem in der Stadt Essen
von einem höheren Interesse als in den Städten Erftstadt und Euskirchen. Die Kosten für die innere
Erschließung werden von allen Kommunen gering gewichtet, da sie - je nach verwendetem
Baulandmodell - vollständig oder zu einem Großteil auf die Eigentümer umgelegt werden können.
Die Kosten für die Herstellung und Unterhaltung neuer äußerer Erschließung sind vor allem in
Flächenstädten wie Erftstadt von besonderer Bedeutung und werden hier dementsprechend höher
gewichtet. Die nicht beitragsfähigen Kosten für Einrichtungen der sozialen Infrastruktur erhalten in
allen Partnerkommunen eine überdurchschnittlich hohe Gewichtung, da sie zumeist in der
Trägerschaft der Kommune liegen und die Kosten nicht umgelegt werden können. Darüber hinaus
stellen die Kosten für die Unterhaltung und den Betrieb der sozialen Infrastruktur eine langfristige
finanzielle Belastung für den Träger der Einrichtung dar. Die Gewichtungen für die Kosten der
Ausgleichsmaßnahmen werden - wie die Kosten der inneren Erschließung - von allen Kommunen
gering gewählt. Auf der Seite der Einnahmen steht aus kommunaler Sicht die Refinanzierung aus
Beiträgen und Vermarktungserlösen deutlich vor den Einnahmen aus Fördermitteln.
79
Teil II
Durch die Kalkulation der einzelnen potenziellen Wohnbauflächen der Stadt Essen lassen sich die
ökonomischen Auswirkungen einzelnen Flächenentwicklungen miteinander vergleichen. Die
vergleichende Gegenüberstellung der Bewertungsergebnisse innerhalb der Dimension Ökonomie
zeigt für die Stadt Essen, dass sich die Flächen der Innenentwicklung durch wirtschaftliche Vorteile
gegenüber der Außenentwicklung auszeichnen. So kann die Fläche mit dem besten
Bewertungsergebnis als Nachverdichtung bezeichnet und somit der Innenentwicklung zugeordnet
werden, während das schlechteste Ergebnis von einer typischen Außenentwicklung „auf der grünen
Wiese“ erzielt wird (vgl. Abbildung 31). Neben den Extrembeispielen fällt auf, dass sich die
Bewertungen im mittleren Eignungsbereich nicht direkt der Innen- oder Außenentwicklung zuordnen
lassen. Die erheblichen Unterschiede der Standorteigenschaften der Potenzialflächen lassen
teilweise auch positive Bewertungen für Außenentwicklungen zu, während die Innenentwicklungen
aufgrund ihrer überdurchschnittlichen Entwicklungskosten auch langfristig unrentabel erscheinen.
Diese Sonderfälle werden vor allem durch die Kosten für die Beseitigung von Altablagerungen oder
die günstige Lage zur vorhanden Infrastruktur begründet.
Durch die anwenderbezogene Gewichtung wird die Eindeutigkeit der Bewertungsergebnisse
eingeschränkt, da wesentliche Kostenpositionen durch ihr geringes Gewicht (z.B. Kosten der äußeren
Erschließung) an Bedeutung verlieren. Die ökonomischen Unterschiede zwischen Innen- und
Außenentwicklung werden bei einer gleichgewichteten Bewertung deutlicher.
3,00
Ökonomische
Gesamtaggregation
2,80
2,60
Eignung
2,40
Bedingte Eignung
2,20
2,00
Keine Eignung
1,80
1,60
1,40
1,20
Byfang d
Im Natt
Byfang a
Honnschaftenstraße
Byfang c
Byfang b
Grüne Harfe
Ringstraße
Buschhauser Straße
Barkhovenallee b
Promenadenweg
Barkhovenallee a
Röckenstraße
Breloher Steig Süd
Wittekindstraße
Humboldtstraße
Zollverein c
Aufm Gartenstück
Alfredstraße 2
Zollverein a
Alfredstraße 1
Breloher Steig Nord
Zollverein b
Kesselstraße
Zollverein d
Palmbuschweg
1,00
Abbildung 31: ökonomische Standortbewertung der Stadt Essen (anwendergewichtet), dunkelblaue Balken =
Innenentwicklung, hellblaue Balken = Außenentwicklung
Des Weiteren werden die Innen- und Außenentwicklungen miteinander verglichen. Zu diesem Zweck
werden die durchschnittlichen Entwicklungs- und Folgekosten der Bewertungsbeispiele ermittelt und
den Kategorien Innen- und Außenentwicklung zugeordnet. Der pauschale Vergleich der langfristigen
Kosten (vgl. Abbildung 32) zeigt, dass Außenentwicklungen per se teurer sind als
Innenentwicklungen. Dies lässt sich mit der Größe der Potenzialflächen begründen, da auf der grünen
Wiese i.d.R. große Flächen ausgewiesen werden, die neue Einrichtungen im Bereich der sozialen
Infrastruktur oder Anlagen der äußeren Erschließung erfordern. Die Entwicklungskosten übersteigen
in diesem Vergleich die Beseitigungskosten von Altablagerungen der Innenentwicklungen.
Darüberhinaus lässt sich ein deutlicher ökonomischer Nachteil der Unterhaltungskosten für
Außenentwicklungen identifizieren. Der Grund hierfür liegt in der Unterhaltung der oftmals
80
Teil II
notwendigen neuen Infrastruktureinrichtungen. Während diese Kosten vor allem bei
Außenentwicklungen zu leisten sind, können sie durch verstärkte Innenentwicklungen eingespart
werden, da die bestehenden Einrichtungen ausgelastet und wirtschaftlich optimal genutzt werden.
600.000
Kosten in €/ WE
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
heute
5 Jahre
10 Jahre
15 Jahre
20 Jahre
25 Jahre
30 Jahre
Entwicklungs-, Herstellungs- und Folgekosten der:
Innenentwicklung
Außenentwicklung
35 Jahre
40 Jahre
Trend
45 Jahre
50 Jahre
Trend
Abbildung 32: Vergleich der Siedlungs- und Infrastrukturkosten der Innen- und Außenentwicklung in der Stadt Essen
Eine verstärkte Außenentwicklung und somit eine erhöhte Flächeninanspruchnahme lässt sich vor
allem mit der kurzfristigen Rentabilität dieser Flächen begründen. Werden die Kosten der Innen- und
Außenentwicklungen mit dem entsprechenden Bodenwertniveau verglichen, so erfolgt bei den
betrachteten Bewertungsbeispielen nach einem Zeitraum vom ca. 15 Jahren eine Trendwende in der
Bilanz der Flächenentwicklungen (vgl. Abbildung 33). Die hohen Kosten für Außenentwicklungen
werden durch die Bodenwertsteigerung aufgefangen, während Innenentwicklungen aufgrund des
häufig bereits vorhandenen Baurechts und deshalb geringeren Bodenwertsteigerungen in diesem
Vergleich weniger rentabel sind. Dieses Verhältnis kehrt sich durch die Berücksichtigung von
Unterhaltungskosten jedoch nach ca. 15 Jahren um, da die Unterhaltungskosten für
Außenentwicklungen schneller zunehmen als die Kosten für Innenentwicklungen.
200
0
Bilanz in €/m²
50 Jahre
45 Jahre
40 Jahre
35 Jahre
30 Jahre
25 Jahre
20 Jahre
15 Jahre
10 Jahre
5 Jahre
heute
-200
-400
-600
-800
-1.000
-1.200
Bilanz der Innenentwicklung
Bilanz der Außenentwicklung
Trend
Trend
Abbildung 33: Bilanz der Innen- und Außenentwicklung in der Stadt Essen
Die potenziellen Wohnbauflächen der Stadt Euskirchen umfassen vier Flächen, die der
Innenentwicklung zugeordnet werden können, während die übrigen Flächen als Außenentwicklungen
zu charakterisieren sind. Die Bewertung der ökonomischen Auswirkungen der potenziellen
Wohnbauflächen zeigt, dass Innenentwicklungen im Durchschnitt vorteilhafter sind. Bei den Flächen
81
Teil II
mit der geringsten ökonomischen Eignung handelt es sich um Außenentwicklungen. Dieses Verhältnis
wird wiederum durch die Flächengröße der Außenentwicklungen begründet, die neue Einrichtungen
der sozialen Infrastruktur und der äußeren Erschließung erfordern.
3,5
Ökonomische
Bewertung
anwendergewichtet
(Ökologie, Soziales,
Ökonomie)
3
2,5
Eignung
2
Bedingte Eignung
1,5
1
Keine Eignung
0,5
Lohmühlenweg
Kuchenh.
EU
EU
Süd-Ost
Kuchenh.
Ringelstraße
Billig
Norden
Flamersh.
Oberw.
Ortsrand
Wißkirchen
Nord-Ost
Flamersh.
hinter Kreishaus 2
EU
Osten
Elsig
Nideggener Straße
Oberw.
Nord-Ost
Frauenb.
Stoitzh.
hinter Kaserne
EU
Osten
Dom Esch
Wiener Straße
kleinbülleshe.
Billiger Straße
EU
Teutonenstraße
Weidesh.
Nord-Ost
Kuchenh.
Schumannstraße
EU
Elchstraße
Dom Esch
Rotdornstraße
Roitzh.
Weiße Erde
EU
Süd-West
Flamersh.
hinter Kreishaus 1
EU
Süd-Ost
Flamersh.
Rosterfeld
Kirchh.
nordwestlich
Kirchh.
Rosenpfad
Kuchenh.
0
Wohnbaupotenziale
Abbildung 34: ökonomische Standortbewertung Stadt Euskirchen (anwendergewichtet)
In der Stadt Erftstadt lassen sich keine potenziellen Wohnbauflächen der Innenentwicklung
zuordnen. Es handelt sich bei allen Flächen um Arrondierungsflächen, die die bestehenden
Siedlungskörper erweitern. Das ökonomische Bewertungsergebnis zeigt wirtschaftliche Vorteile bei
der Entwicklung von Wohnbauflächen, die bereits in ihrem Umfeld über Einrichtungen der sozialen
Infrastruktur und ein leistungsfähiges Kanalisationsnetz verfügen.
3,50
Ökonomische
Bewertung
3,00
2,50
Eignung
2,00
1,50
Bedingte Eignung
1,00
0,50
Keine Eignung
Lechenich
Herrig
Liblar3 - west
Gymnich
Erp
Liblar1 - Waldorfschule
Friesheim
Ahrem
Bliesheim1 - west
Liblar2 - südw. Waldorfschule
Bliesheim2 - ost
0,00
Wohnbaupotenziale
Abbildung 35: ökonomische Standortbewertung Stadt Erftstadt (anwendergewichtet)
Die wesentlichen Kostenpositionen von Außenentwicklungen (für äußere Erschließung und soziale
Infrastruktur) können bei vorhandenen Einrichtungen die ökonomische Eignung beeinflussen. Die
Gründe für die verstärkte Außenentwicklung in der Stadt Erftstadt liegen in der Bildung von zwei
82
Teil II
Siedlungsschwerpunkten. Diese und die weiteren Ortsteile verfügen weitestgehend über eine
kompakte Siedlungsstruktur mit nur wenigen Potenzialen für eine Innenentwicklung. Mögliche
Nachverdichtungen oder brachgefallene Innenbereichsflächen für eine spätere Wohnnutzung lassen
sich im Stadtgebiet nicht identifizieren. Die Potenzialflächen für Innenentwicklungen werden auf
Sonderfälle wie z.B. tiefe Grundstücke mit verlängerten Gärten beschränkt.
83
Teil II
2.9 Teilprojekt 2: Das Umlageverfahren FIN.30
2.9.1 Vorbemerkungen
Die städtebauliche Entwicklung brachliegender oder mindergenutzter Innenbereichsflächen kann
einen wesentlichen Beitrag zu einer flächensparenden und wirtschaftlich optimierten
Siedlungsentwicklung leisten. Sie ist jedoch durch eine Vielzahl vor allem ökonomischer Hemmnisse,
wie z. B. die Beseitigung von Altablagerungen, Freilegung von Grundstücken, Planungskonflikte oder
geringe Marktfähigkeit aufgrund des Images weitaus aufwändiger als Außenentwicklungen. Die
höheren Entwicklungskosten in Verbindung mit geringeren Bodenwertsteigerungen für
Innenentwicklungen begünstigen daher die tägliche Flächenneuinanspruchnahme für
Außenentwicklungen.
Das vorhandene planungs- und bodenrechtliche Instrumentarium hat bislang keine Trendwende bei
der Flächeninanspruchnahme herbeiführen können. Zur Förderung einer nachhaltigen
Siedlungsflächenentwicklung sind neben der Beseitigung der ökonomischen Hemmnisse
marktwirtschaftliche Anreize für eine forcierte Innenentwicklung zu schaffen.
Deshalb wird im Folgenden ein ökonomisches Umlageverfahren zur Förderung einer wirtschaftlich
tragfähigen Siedlungsflächen- und Infrastrukturentwicklung vorgestellt. Grundlage dafür bildet
zunächst die Analyse der verfügbaren und derzeit diskutierten Ansätze für eine haushälterische
Flächenpolitik.
2.9.2 Planerische Instrumente
Die planerischen Instrumente zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme werden analog zu den
Ebenen der Raumplanung in Deutschland (s. Tabelle 3) einschließlich der planungsrechtlichen
Grundlagen für die Umsetzung einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung und die Reduzierung der
Flächeninanspruchnahme systematisiert.
Tabelle 3: Planerische Instrumente zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme
Bundesebene
Rechtsgrundlage
Raumordnungsgesetz
Baugesetzbuch
Landes- und
Regionalplanungsebene
−
−
−
−
−
kommunale Ebene
Ziele der Raumordnung
Richtwerte
Vorranggebiete
Sicherungsinstrumente
Ausweisung von
allgemeinen
Siedlungsbereichen und
Gebieten zur
gewerblichen und
industriellen Nutzung im
Regionalplan
− Abwägung
84
Teil II
− Bodenschutzklausel (§ 1a BauGB)
− Rücknahme von Baurechten
− Verknüpfung von
Flächennutzungsplänen mit
informellen Masterplänen
− Flächennutzungsplan: optimierte
Wohnflächenbedarfsermittlung
− Bebauungsplan: optimierte
Festsetzungen, Bebauungsplan
der Innenentwicklung (§ 13a
BauGB)
− Umweltprüfung mit
naturschutzrechtlicher
Eingriffsregelung,
Kompensationsflächenpools,
kooperative Instrumente
− interkommunale Planungen:
− regionale Flächennutzungspläne
− gemeinsame Flächennutzungspläne
− Planungsverbände mehrerer Kommunen
− Flächenpools (z.B. virtueller Gewerbeflächenpool Kreis Kleve)
Der Bund hat mit dem Raumordnungsgesetz und dem Baugesetzbuch gesetzliche
Rahmenbedingungen geschaffen und planerische Instrumente bereitgestellt. Die Anwendung dieser
Instrumente erfolgt auf den Ebenen der Landes- und Regionalplanung bzw. der kommunalen
Bauleitplanung. Obwohl die Relevanz der aufgeführten planerischen Instrumente zur Reduzierung
der Flächeninanspruchnahme vor allem auf der Ebene der Regionalplanung sehr hoch ist182, bleibt
der konkrete Beitrag zur Umsetzung des Flächensparziels und Förderung der Innenentwicklung
oftmals gering. Gemessen an der aktuellen Flächeninanspruchnahme von ca. 106 ha/Tag stoßen die
planerischen Instrumente offensichtlich an ihre Grenzen. Dies liegt zum einen an der begrenzten
Möglichkeit zur verbindlichen Festlegung der Flächeninanspruchnahme (z.B. absolute Begrenzung
der Flächeninanspruchnahme) oder an den fehlenden (finanziellen) Anreizen für interkommunale
Kooperationen, mit einem gerechten Ausgleich von Lasten und Nutzen von Flächenausweisungen.
Aufgrund der ökonomischen Hemmnisse bei der Innenentwicklung, vermögen die planerischen
Instrumente allein nicht die Flächeninanspruchnahme deutlich zu reduzieren. Denn die Verknappung
von Bauland führt zu einer Verteuerung von Bestandsimmobilien und Bauflächen.
Methodische und strukturelle Defizite bei der Umsetzung des Flächensparziels durch planerische
Instrumente bestehen vor allem auf der Ebene der kommunalen Bauleitplanung. Bei der Aufstellung
von kommunalen Bauleitplänen (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan) ist u.a. der
voraussichtliche Bedarf an Wohnbauland zu ermitteln. Die methodische Vorgehensweise bei der
182
BORCHARD ET AL. 2004; PREUß ET AL. 2007
85
Teil II
Prognose ist nicht einheitlich, so dass sich auf unterschiedliche Grundlagen, Annahmen und
Szenarien gestützt und somit die Abschätzung des Flächenbedarfs beeinflusst werden kann183.
Darüber hinaus ist die Bauleitplanung i.d.R. auf das Gemeindegebiet beschränkt, so dass die
kommunalen Prognosen und Planungen nicht über die Gemeindegrenzen hinaus gehen184. Zwar
besteht grundsätzlich die Möglichkeit zur interkommunalen Zusammenarbeit durch gemeinsame
Flächennutzungspläne (§ 204 Abs. 1 BauGB), Planungsverbände mehrerer Gemeinden (§ 205 BauGB)
oder regionale Flächennutzungspläne (§ 9 Abs. 6 ROG), jedoch finden sich bislang nur wenige
Anwendungs- und Umsetzungsbeispiele.
Wird zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme auf die übermäßige Ausweisung neuer
Wohnbauflächen im Rahmen von Außenentwicklungen verzichtet, kann nicht direkt auf eine
Verlagerung der Nachfrage auf Flächen der Innenentwicklung geschlossen werden. Ferner bestehen
in der kommunalen Planungspraxis oft Bedenken hinsichtlich der negativen Bodenpreisentwicklung
bei einer reduzierten Baulandausweisung185. Durch eine uneingeschränkte Ausweisung von
Wohnbauland und dem daraus resultierendem Überangebot an Bauland soll einer fortschreitenden
Bodenpreisentwicklung entgegen gewirkt werden. Eine Verknappung des Angebots im Rahmen der
Reduzierung der Flächeninanspruchnahme kann sich hingegen preistreibend auswirken und somit
der kommunalen Bodenpolitik entgegen stehen.
2.9.3 Ökonomische Instrumente
Neben den planerischen Instrumenten stehen verschiedene ökonomische Ansätze zur Diskussion, die
die planerischen Instrumente flankierend unterstützen sollen. Hierbei handelt es sich um die
Modifizierung bereits bestehender Instrumente und um neue Konzepte.
2.9.3.1
Novellierung der Grundsteuer
Zur Reform der Grundsteuer wurden zwischenzeitlich diverse Reformmodelle diskutiert186.
Ausschlaggebend für eine Reform ist eine Vielzahl von Gründen. Einerseits entspricht das Niveau der
Einheitswerte, die zur Berechnung der Grundsteuer herangezogen werden, nur noch einem Bruchteil
der aktuellen Verkehrswerte, da diese weder angepasst noch aktualisiert wurden. Andererseits
entfaltet die aktuelle Methode der Grundsteuererhebung keine Lenkungswirkung hinsichtlich eines
sparsamen Umgangs mit Grund und Boden, da unbebaute Grundstücke geringer belastet werden als
bebaute Grundstücke. Somit entsteht ein Anreiz weder zur Bebauung des Grundstücks noch zur
Veräußerung. Aus diesen Gründen wurde zwischenzeitlich anfangs der 1960er Jahre die Grundsteuer
C erhoben. Darüber hinaus existieren bislang vier Reformvorschläge.
2.9.3.2
Grundsteuer C
Die historische Grundsteuer C, auch Baulandsteuer genannt, wurde einerseits aufgrund
verfassungsrechtlicher Unstimmigkeiten sowie andererseits durch Widersprüche mit bestehenden
Gesetzen (z. B. Baustoppgesetz vom 8.6.1962) lediglich in den Jahren 1961 und 1962 erhoben187. Ziel
der Erhebung der Baulandsteuer war auf ein erhöhtes Angebot an Bauland hinzuwirken. Durch die
Baulandsteuer wurden unbebaute, baureife Grundstücke steuerlich stärker belastet als bebaute
(vergl. § 12a Abs. 1 Grundsteuergesetz (GrStG)), so dass ein Anreiz zur Bebauung oder zur
183
BIZER ET AL. 2006
184
ebd. S. 40
185
ebd. S. 41 f.
186
FUEST & THÖNE 2005
187
Hierzu auch TROLL 1972
86
Teil II
Veräußerung erfolgte. Zu diesem Zweck stand den Gemeinden ein zoniertes Satzungsrecht zur
Verfügung, so dass bestimmte räumlich eindeutig abgrenzbare Bereiche differenziert besteuert
werden konnten, z.B. durch unterschiedliche von der Kommune festgelegte Hebesätze. Die
Baulandsteuer schloss Grundstücke für Gemeinbedarf, Industrie- oder Gewerbegebiete sowie forstund landwirtschaftlich genutzte Grundstücke aus. Durch die Mehrbelastung unbebauter, baureifer
Grundstücke wurde der Grundstücksmarktverkehr angeregt.
Aufgrund einer Vielzahl von Rechtsmitteln, die die Verfassungswidrigkeit der Baulandsteuer
nachwiesen, wurde die Baulandsteuer 1962 für zwei Jahre ausgesetzt und anschließend rückwirkend
vom 1.1.1963 aufgehoben. Die spätere Rechtsprechung stellte jedoch fest, dass die Baulandsteuer
nicht verfassungswidrig war (Urteil vom BFH vom 19.04.1968, BStBl. 68 II S. 620). Dennoch bleibt
eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes bislang aus, so dass die Grundsteuer C nicht
erhoben werden kann.
Reformvorschlag 1: Bodenwertsteuer
Vorgesehen ist ein Zurückgreifen auf Bodenrichtwertkarten in Verbindung mit kommunalen
Hebesätzen188. Durch eine Abstellung auf den Wert des Grundstücks (Bodenwert) lässt sich eine
umfangreiche und arbeitsintensive Aktualisierung der Einheitswerte umgehen. Für die
Bodenwertsteuer existieren drei Alternativen:
−
−
−
Planungswertausgleich (einmalige Abschöpfung des Wertzuwachses)
Bodenwertzuwachssteuer (laufende Besteuerung des Wertzuwachses)
„spezielle Bodenwertsteuer“ (ausschließliche Besteuerung baureifer, unbebauter
Grundstücke, vergl. Grundsteuer C bzw. Baulandsteuer)
Die angestrebte Steuerungswirkung zur Forcierung der Innenentwicklung ist als gering einzuschätzen,
da lediglich unbebaute Grundstücke verhältnismäßig höher belastet werden als bebaute
Grundstücke189. Der so entstehende steuerliche Vorteil bebauter Grundstücke ist dagegen als so
gering einzuschätzen, dass kein direkter Anreiz zur Bebauung entsteht. Gleichwohl wird ein
steuerlicher Anreiz zur Erhaltung und Renovierung bestehender Gebäude geschaffen, um die
Differenz zwischen potenziellen und tatsächlichen Erträgen möglichst gering zu halten. Einen Beitrag
zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme kann aus diesen Gründen nur in einem geringen
Umfang geleistet werden.
Reformvorschlag 2: Flächensteuer
Die Flächensteuer geht von einer einheitlichen Belastung (€/m²) aller Grundstücke aus und wirkt
demnach überall in gleicher Höhe. Die Erhebung ist unabhängig vom individuellen Marktwert eines
Grundstücks und lässt sich somit mit einem sehr geringen Arbeitsaufwand erheben. Da je nach
Umfang der Steuer Grundstücke in Hochpreisregionen weniger belastet werden als periphere
Standorte, entfaltet die Flächensteuer eine geringe Steuerungswirkung zur Nutzung ungenutzter
brachliegender Innenbereichsareale190.
188
BIZER & CICHOROWSKI 2007
189
DIETRICH & JOSTEN 1999
190
87
Teil II
Reformvorschlag 3: Flächennutzungssteuer auf Versiegelung
Die Flächennutzungssteuer auf Versiegelung wird differenziert nach dem Grad der Versiegelung des
betroffenen Grundstücks und der Nutzung erhoben. So folgt aus einem geringen Versiegelungsgrad
eine geringere Steuerlast. Durch diese Erhebungsmethodik werden kompakte Bauweisen steuerlich
begünstigt191 oder große Grundstücke belastet.
Durch die Förderung einer kompakten Bauweise lässt sich ein Beitrag zur Reduzierung der
Flächeninanspruchnahme leisten. Durch den Anreiz zu einer kompakten Bauweise verringert sich der
Anteil der versiegelten Flächen auf dem Nettobauland, so dass bei gleichbleibendem Verhältnis
zwischen Brutto- und Nettobauland eine Verringerung der Flächeninanspruchnahme erreicht werden
kann.
Reformvorschlag 4: Kombinierte Boden- und Gebäudesteuer - verbundene Grundsteuer
Die Bundesländer Bayern und Rheinland-Pfalz haben sich Anfang des Jahres 2004 auf eine
kombinierte Boden- und Gebäudesteuer verständigt. Es handelt sich um einen Zwischenschritt zur
Bodenwertsteuer. Ziel dieser Variante ist eine gerechtere Besteuerung der gesamten Liegenschaft,
indem die Steuer in einen Gebäude- und einen Grundstücksanteil differenziert wird. Der
Gebäudeanteil wird pauschal in Abhängigkeit der Nutzfläche des Gebäudes erhoben (z. B. Ein- und
Zweifamilienhäuser mit 800,-€/m² Nutzfläche; Bürogebäude, Warenhäuser, Banken, Hotels mit
1.000,-€/m² Nutzfläche) während für den Grundstücksanteil der maßgebliche Bodenrichtwert
zugrunde gelegt wird192. In diesem Zusammenhang wird der Grundstücksanteil einer unbebauten
Liegenschaft zu 100% angesetzt, während bei einer bebauten Liegenschaft der Grundstücksanteil auf
70% reduziert wird.
Durch diese Vorgehensweise wird einerseits eine gerechte Erhebung der Grundsteuer erreicht,
andererseits bleibt eine nachvollziehbare Methodik für die Eigentümer durch die pauschalen Ansätze
für die zu besteuernden Gebäude aus193. Darüber hinaus ist eine Steuerungswirkung zugunsten der
Innenentwicklung gering, auch wenn der Grundstücksanteil einer bebauten Liegenschaft auf 70%
reduziert wird. Aus diesen Gründen ist eine reine Bodenwertsteuer anzustreben.
2.9.3.3
Modifizierung des kommunalen Finanzausgleichs (NRW)
Zur Erfüllung der kommunalen Pflichtaufgaben stehen den Kommunen neben den originären
Steuereinnahmen Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich zur Verfügung. In NordrheinWestfalen ist der kommunale Finanzausgleich durch das jährlich zu erlassende
Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) rechtlich geregelt194. Die Höhe der Zuweisungen wird aus der
Differenz zwischen Finanzkraft und Finanzbedarf abgeleitet, die sich aus den entsprechenden pro
Kopf Werten für jede Kommune individuell ergibt. Diese Differenzen werden je nach Bundesland zu
60 bis 90% ausgeglichen, während ein evtl. vorhandener Überschuss (abundante Gemeinde) nicht
abgeschöpft wird.
Die Einnahmemöglichkeiten der Kommunen sind beschränkt, so dass das Grundgesetz in Art. 106
Abs. 7 GG die Länder verpflichtet, für eine ausreichende Finanzausstattung der Kommunen Sorge zu
191
ebd. S. 39
192
Reformvorschlag zur Grundsteuer des Bayerischen Staatsministers der Finanzen und des Ministers der Finanzen des
Landes Rheinland-Pfalz an die Finanzministerkonferenz 2004.
193
WEIß 2004
194
www.im.nrw.de, Stand: August 2009
88
Teil II
tragen. Das Land NRW sorgt gemäß Art. 79 Landesverfassung NRW für eine angemessene
Finanzausstattung der Kommunen, jedoch unter dem Vorbehalt der eigenen finanziellen
Leistungsfähigkeit. Der kommunale Finanzausgleich stellt eine der wichtigsten Finanzeinnahmen
innerhalb jeder Gemeinde dar.
Durch neue Wohnbaulandausweisungen erwartet die Gemeinde positive fiskalische Effekte aufgrund
zunehmender Bevölkerungszahlen, die die wesentliche Bemessungsgrundlage für den Finanzbedarf
einer Gemeinde darstellen. Darüber hinaus steigt der Finanzbedarf dünn besiedelter Bereiche
aufgrund der höheren spezifischen Kosten. Die aktuelle Struktur des kommunalen Finanzausgleichs
gibt momentan keine finanziellen Anreize zum sparsamen Umgang mit Grund und Boden, sondern
ermöglicht den Kommunen durch vermehrte Wohnbaulandausweisung die Akquise weiterer
Schlüsselzuweisungen.
Die bislang diskutierten Möglichkeiten zur Modifizierung und Weiterentwicklung des kommunalen
Finanzausgleichs für das Land Nordrhein-Westfalen195 sind vielschichtig, leisten jedoch in der
vorliegenden Fassung keine Anreize für die Kommune zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme.
2.9.3.4
Abschöpfung planungsbedingter Bodenwertsteigerung - Planungswertausgleich
Im Rahmen der BauGB-Novelle im Jahre 1976 wurde die Abschöpfung der planungs- und
maßnahmenbedingten Bodenwertsteigerung intensiv diskutiert. Der Planungswertausgleich ersetzt
Erschließungsbeiträge und dient vor allem der finanziellen Unterstützung der Kommune bei der
Bereitstellung technischer und sozialer Infrastruktur196 und ist vom Grundstückseigentümer an die
Gemeinde in Form eines Ausgleichsbetrags zu entrichten. Ferner besitzt der Planungswertausgleich
eine Ausgleichsfunktion, indem er die bevorteilten Eigentümer an der planungs- und
maßnahmenbedingten Werterhöhung beteiligt197. Es handelt sich um den vollständigen oder
teilweisen Ausgleich der planungs- und maßnahmenbedingten Bodenwertänderung durch die
Änderung der rechtlichen und faktischen Nutzbarkeit eines Grundstücks. Bodenwertänderung bzw.
Bodenwertsteigerungen können durch eine Vielzahl verschiedener Ursachen198 hervorgerufen
werden, z. B. durch Verleihung einer rechtlichen Nutzbarkeit sobald landwirtschaftliche Grundstücke
in Bauland umgewandelt werden, in Folge von Erschließung durch Bau einer Straße oder durch
sonstige Maßnahmen. Der Umfang des zu zahlenden Ausgleichbetrags kann zwischen 50 und 100%
der Bodenwertsteigerung umfassen, wobei die jeweiligen bodenpolitischen Steuerungswirkungen zu
berücksichtigt sind. Methodische Schwierigkeiten treten bei der Ermittlung der planungsbedingten
Bodenwertsteigerung auf, da der planungsunbeeinflusste Wert mit Unsicherheiten behaftet ist. Die
Abschöpfung der planungs- und maßnahmenbedingten Bodenwertsteigerung ist demnach einerseits
sehr aufwändig und methodisch mit Problemen verbunden199 und andererseits kann der Ausgleich je
nach Höhe nicht von allen Eigentümern geleistet werden.
In Bezug auf das Ziel zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und der Forcierung der
Innenentwicklung entfaltet das Instrument des Planungswertausgleichs eine steuernde Wirkung.
Durch die Erhebung eines Ausgleichsbetrags – unabhängig von dem Umfang der Abschöpfung – wird
195
vgl. hierzu BÜTTNER ET AL. 2008
196
SEELE 1976
197
SCHAUWECKER 1972
198
ebd. S. 4 ff.
199
hierzu auch SEELE 1976
89
Teil II
die Attraktivität von Grundstücken mit einer hohen Wertsteigerung (z. B. Bauerwartungsland)
gemindert, da diese durch den Planungswertausgleich teilweise oder vollständig abgeschöpft werden
kann200. Somit entfällt der finanzielle Anreiz für einen Grundstückskauf und Außenentwicklungen, so
dass eine Dämpfung der Flächenneuinanspruchnahme erreicht werden kann. Jedoch ist eine
reduzierte Bodenmobilität durch hohe Abschöpfungen zu erwarten. Darüber hinaus lassen sich nicht
beitragsfähige Kosten (Entwicklungs- und Folgekosten) durch den Einsatz städtebaulicher Verträge,
wie z. B. Folgekostenverträge, finanzieren.
Aufgrund fehlender politischer Mehrheiten ist der Planungswertausgleich in Deutschland bislang
nicht eingeführt worden. In der Schweiz besteht seit 1979 durch Art. 5 des Raumplanungsgesetzes
(RPG, SR700) die gesetzliche Verpflichtung einen angemessenen Ausgleich von Vor- und Nachteilen,
die durch Planung entstehen zu schaffen, so dass in den Kantonen Basel-Stadt, Bern und Neuenburg
Modelle zur Abschöpfung des Planungswertausgleichs bereits erfolgreich angewendet werden.
2.9.3.5
Verursachergerechte Überwälzung von Infrastruktur- und sonstigen Folgekosten durch
städtebauliche Verträge
Durch Außenentwicklungen in Verbindung mit der Realisierung neuer Wohnbauflächen ist die
Herstellung neuer technischer und sozialer Infrastruktur notwendig, da die erforderlichen Anlagen
nicht vorhanden sind, oder bestehende Anlagen und Einrichtungen entweder nicht ausreichend
dimensioniert sind oder außerhalb einer zumutbaren Erreichbarkeit liegen. Im Gegenzug wird die
bereits vorhandene soziale Infrastruktur durch den fortschreitenden demographischen Wandel und
Abwanderung immer weniger ausgelastet. Die hierdurch auftretenden Remanenzeffekte und Kosten
der Parallelinfrastruktur sind von der Kommune zu tragen und werden - in Form erhöhter Beiträge auf die Allgemeinheit umgelegt. Da die Herstellung und Unterhaltung neuer Anlagen der äußeren
Erschließung in der Regel nicht beitragsfähig ist, können diese Kosten nicht auf die Eigentümer
umgelegt werden und verbleiben somit bei der Kommune.
Die verursachergerechte Überwälzung von einmaligen und langfristigen Infrastrukturkosten durch
städtebauliche Verträge schafft die Möglichkeit, die Attraktivität von Außenentwicklungen zu
reduzieren. Des Weiteren wird ein Beitrag zu einer gerechteren Kostenverteilung geleistet, da die
steigenden Infrastrukturkosten von den Verursachern und Nutzern getragen werden und nicht der
Allgemeinheit durch steigende Steuern und Beiträge angelastet werden.
2.9.3.6
Handelbare Flächenausweisungszertifikate
Das Konzept der Flächenausweisungszertifikate (FAZ) lässt sich mit dem CO2-Emmissionshandel in
Europa201 vergleichen. Ziel ist die (ggf. absolute) Begrenzung der Flächeninanspruchnahme durch die
die Festlegung einer Obergrenze für die Baulandausweisung (z. B. quantitatives Flächensparziel 30ha), die sog. Ökogrenze. Diese Obergrenze wird durch eine limitierte Anzahl von ggf. zeitlich
befristeten und handelbaren Zertifikaten festgelegt202. Die Verteilung der zur Verfügung stehenden
Zertifikate erfolgt gemäß einem festgelegten Schlüssel (z. B. Einwohner- und Beschäftigtenzahl).
Nach der Zuteilung ist den Kommunen eine Flächenausweisung nur möglich, wenn diese über
ausreichend Zertifikate verfügen203.
200
HANSEN 1975
201
Einführung in Deutschland am 01.01.2005.
202
HANSJÜRGENS & SCHRÖTER-SCHLAACK 2008
203
WALZ & KÜPER 2005
90
Teil II
Darüber hinaus können durch interkommunalen Handel Flächenzertifikate erworben und veräußert
werden, so dass zum einen übermäßige Flächenausweisungen vermieden und zum anderen
ökonomische Vorteile bei nicht in Anspruch genommenen Zertifikaten durch Veräußerung auf dem
interkommunalen Markt berücksichtigen werden können. Der interkommunale Handel der
Flächenzertifikate stellt neben den ökonomischen Vorteilen jedoch auch ein erhebliches Risiko dar,
da die Gefahr von SpekulationsSpekulations und Bevorratungskäufen nicht ausgeräumt werden kann. Des
Weiteren besteht die Gefahr, dass die Kommunen in ihrer Entwicklung durch die Haushaltslage
einschränkt werden und somit eine Weiterentwicklung
Weiterentwick
ausgeschlossen wird204. Eine Begrenzung der
Flächenausweisung lässt ein Wachstum außerhalb der zentralen Orte aufgrund der hier zu
erwartenden Preisentwicklung nicht zu, wodurch einige betroffene Kommunen in ihrer
Entwicklungsdynamik eingeschränkt werden
werde könnten205.
Aus den aufgeführten Gründen ist das Konzept einerseits nicht mit der kommunalen
Selbstverwaltung vereinbar und anderseits besteht die Gefahr, dass die Planung schließlich zur
„Ausführenden des Marktes“ würde. Dies widerspricht der grundlegenden
grundlegenden Raumordnungsaufgabe
der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse.
Ungeachtet der rechtlichen und politischen Hindernisse lässt sich in Bezug auf das Ziel der
Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme jedoch eine hohe Steuerungswirkung feststellen, da
durch
rch die zusätzliche Belastung von Außenentwicklungen das Verhältnis zwischen InnenInnen und
Außenentwicklungen beeinflusst und hierdurch eine Forcierung der Innenentwicklung erreicht wird.
2.9.3.7
Baulandausweisungsumlage - BLAU
Das Konzept der Baulandausweisungsumlage
Baulandausweisungsumlage (BLAU) basiert zum einen auf Umlagezahlungen der
Kommunen an den Bund bzw. an das Land sowie zum anderen auf eine Rückverteilung an die
Kommunen gemäß ihrer Ausweisungstätigkeit206. In diesem Sinn werden von den Kommunen
pauschale Gelder an das Land abgeführt,
abgef
die in zwei Töpfe aufgeteilt werden:
1. Ausschüttungsaufkommen
2. Innenentwicklungsfonds (Ökofonds)
Abbildung 36:: Prinzip der Baulandausweisungsumlage BLAU (in Anlehnung an KRUMM
207
, 2005)
Die finanzielle Ausstattung des Ausschüttungsaufkommens
Ausschüttungsaufkommens und des Innenentwicklungsfonds erfolgt
dadurch, dass alle Kommunen in gleichen Maßen zur Einlage des gesamten Umlageaufkommens in
Form von pauschalen „Umlagen“ beitragen (vgl. Abbildung 36).
204
205
STEMMLER 2005
206
KRUMM 2005
207
ebd. S. 308
91
−
−
Teil II
Das Ausschüttungsaufkommen wird gemäß einem Einwohnerschlüssel (€/EW) rückverteilt,
so dass diejenigen Kommunen belastet werden, die übermäßig Bauland ausweisen und
deren Einwohnerzahl vergleichsweise gering ist und somit deren Baulandausweisung pro
Einwohner über dem Landesdurchschnitt liegen208.
Die finanziellen Mittel des Innenentwicklungsfonds hingegen werden projektbezogen zur
Förderung der Innenentwicklung verteilt.
Es handelt sich um eine kombinierte Forcierung der Innenentwicklung, die sich einerseits aus einer
direkten finanziellen Förderung aus dem Innenentwicklungsfonds und andererseits aus einer
finanziellen Belastung von Außenentwicklungen zusammensetzt. Somit wird das Ziel der Reduzierung
der Flächeninanspruchnahme durch eine forcierte Innenentwicklung erreicht.
Hinsichtlich der Umsetzung des Konzeptes der Baulandausweisungsumlage bestehen rechtliche
Bedenken, da Neuausweisungen möglicherweise vermehrt aus haushaltspolitischen Aspekten und
nicht zur Erreichung planerischer Zielsetzungen erfolgen. Somit hätte die Baulandausweisungsumlage
ihre Zielsetzung einer flächenschonenden Siedlungsentwicklung verfehlt. Darüber hinaus scheint die
Belastung der kommunalen Haushalte für die Ausweisung von Wohnbauland im Außenbereich nicht
plausibel, da nicht die Eigentümer als Nachfrager, sondern die Kommune finanziell belastet werden.
2.9.3.8
Stadtentwicklungsfonds
Im Zuge der JESSICA-Initiative (Joint European Strategy for Sustainable Investment in City Areas) wird
in Verbindung mit den Projekten JEREMIE (Joint European REsources for MIcro to medium
Enterprises) und JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions) der Zugang
kleiner und mittelständische Unternehmen (KMU) zu öffentlichen (EU-)Fördermitteln erleichtert. Ziel
der JESSICA-Initiative ist neben der Förderung der Zusammenarbeit öffentlicher und privater
Einrichtungen bei der Finanzierung von Projekten unter anderem die Einrichtung revolvierender
Stadtentwicklungsfonds209. Förderfähige Projekte können u.a. folgende Maßnahmen umfassen.
−
−
−
−
Revitalisierung und Bebauung von Brachflächen,
Aufwertung benachteiligter Stadtquartiere,
Investitionen in das Gesundheitswesen und die soziale Infrastruktur oder
Investitionen im kulturellen Bereich.
Die revolvierende Anlage des Fonds sieht vor, dass die Förderungen keinen Zuschusscharakter
besitzen, sondern als Darlehen nach erfolgter Umsetzung des Projektes wieder dem Fonds zugeführt
werden210. Die Einlage und die anfängliche Förderung des Fonds lassen sich mit Fördermitteln aus
dem Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) ermöglichen. Insofern lassen sich
derartige Fonds mit Hilfe von Fördermitteln ausschließlich in der Anlaufphase selbsttragend
einrichten und langfristig betreiben. Durch die Kooperation zwischen den Behörden der
europäischen Mitgliedstaaten auf der einen und der Kommission, der Europäischen Investitionsbank
und der Entwicklungsbank des Europarates auf der anderen Seite, lassen sich in dem Fonds neben
208
ebd. S. 309
209
http://europa.eu, Stand: August 2009
210
JAKUBOWSKI 2007
92
Teil II
den öffentlichen Fördermitteln auch private Einlagen in Form einer „Public Private Finance“ (PPF)
zusammenführen211.
Die revolvierende
ierende Struktur steigert die Effektivität der Fördermittel erheblich, da die Fördermittel
nach ihrem einmaligen Einsatz nicht verloren gehen, sondern in den Fonds zurückfließen und erneut
verwendet werden können212. Hieraus folgt, dass ausschließlich solche Flächen förderfähig sind, die
positive Renditen erwarten lassen und somit die Rückzahlung des Darlehens ermöglichen. Darüber
hinaus scheint die Förderung nicht rentabler Flächenentwicklungen vor dem Hintergrund der
Renditeüberlegungen der privaten Kapitalgeber
Kapital
nicht geeignet213 und sollte daher auf Flächen mit wenn auch geringen - Renditeaussichten beschränkt werden.
Abbildung 37:: Zuschussförderung und Prinzip revolvierender Fondsmodelle (Quelle: verändert nach Dastig, M. 2006
20
214
)
Da der Einsatz von JESSICA-Instrumenten
Instrumenten (EFRE-Mittel)
(EFRE Mittel) bislang nicht für die Entwicklung von
Wohnbauflächen vorgesehen ist, müssen die Wohnbereiche bei der Inanspruchnahme von
Fördermitteln abgegrenzt und alternativ finanziert werden215. Ein konkreter Beitrag
Be
bei der
Verringerung der Flächeninanspruchnahme durch Wohnbauflächen ist somit durch dieses Instrument
nicht möglich.
Aktuell werden diverse Konzeptionen und mögliche Anwendungen in Form von Modellvorhaben in
den Bundesländern Brandenburg, Hamburg, Nordrhein-Westfalen
N
Westfalen und Rheinlandpfalz erarbeitet216.
Des Weiteren wird derzeit in einer Pilotanwendung die Umsetzung eines Stadtentwicklungsfonds in
der Stadt Leipzig durchgeführt217.
211
JAKUBOWSKI 2009
212
KOLIVAS 2007
213
JAKUBOWSKI 2009
214
zitiert in JAKUBOWSKI 2007, S. 582
215
ECKART & REIMOLD 2007
216
BUNDESINSTITUT FÜR BAU-, STADT- UND RAUMFORSCHUNG 2009
217
Absichtserklärung der Sächsischen Aufbaubank, Pressemitteilung von 24.05.2007
(http://www.sab.sachsen.de/de/sab/pp/pressearchiv/detail_pmarchiv_77.html
pp/pressearchiv/detail_pmarchiv_77.html),
), Stand: August 2008
93
Teil II
2.9.4 Sonstige Instrumente
Neben den planerischen und ökonomischen Instrumenten stehen vor allem auch informatorische
Instrumente hinsichtlich der ökologischen, sozialen und ökonomischen Folgen von
Flächenausweisungen zur Verfügung. Sie befassen sich mit der Erfassung und Dokumentation von
Flächennutzungen und Flächeninanspruchnahmen, Baulückenkataster und Informationskampagnen.
Direkte Beiträge zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme können diese Instrumente jedoch
nicht leisten.
2.9.5
Instrumentenwahl für ein kostenorientiertes Umlageverfahren zur Forcierung der
Innenentwicklung
Die aktuelle Flächeninanspruchnahme von täglich ca. 106 ha belegt, dass die vorhandenen
planerischen und ökonomischen Instrumente bei der Reduzierung der Flächeninanspruchnahme an
ihre Grenzen stoßen und durch sie allein des 30-ha Ziel nicht erreicht werden kann. Gleichwohl
stellen die planerischen Instrumente den Rahmen für die möglichen Handlungsfelder und neue
flankierende Instrumente auf. Ein wesentlicher Beitrag zum Flächensparen wird durch die
Reaktivierung brachliegender Innenbereichsflächen geleistet, die jedoch durch die vorhandenen
ökonomischen Hemmnisse erschwert wird. Die Beseitigung der Hemmnisse bei der Revitalisierung
brachliegender Innenbereichsflächen kann vor allem durch ökonomische Instrumente erfüllt werden,
so dass hierdurch ein wesentlicher Beitrag zur Unterstützung der planerischen Vorgaben geleistet
werden kann. Maßgebliche Vorteile ökonomischer Instrumente liegen in ihrer Flexibilität und hohen
Akzeptanz, da sie keine planerischen und rechtlichen Grenzen festsetzen, sondern
marktwirtschaftliche Anreize bieten.
Die geforderte Flexibilität eines neuen Instruments in Verbindung mit der Finanzierung nicht
rentabler Flächenentwicklung in den Innenbereichen führt zu einem fondsgestützten Instrument, das
hinsichtlich seiner Förderwege und Finanzierung offen ist. Dieses Konzept sieht die Kombination
öffentlicher und privater Mittel (public private finance - PPF) mit Hilfe eines Fonds vor, der die
defizitären Entwicklungskosten von Brachflächen auffängt und somit marktwirtschaftliche Anreize für
die Brachflächenrevitalisierung schafft. Darüber hinaus ist die Umsetzung dieses Verfahrens für die
Kommune kostenneutral zu realisieren, da neben öffentlichen Fördermitteln vor allem private Mittel
zur Finanzierung verwendet werden.
2.9.6 Allgemeine Prinzipien des Umlageverfahrens FIN.30
Ein wesentliches Motiv für die Außenentwicklung besteht offensichtlich in den vergleichsweise
geringeren projektbezogenen Entwicklungskosten und den kalkulierbaren ökonomischen Risiken, die
im Fall von Innenentwicklung und Brachflächen indessen durch die höhere Komplexität der
Planungsprozesse, längere Verfahrensdauern, Altablagerungen und Imageprobleme ungünstig
beeinflusst werden. Unrentable Flächen der Innenentwicklung entwickeln sich unter den
bestehenden Marktverhältnissen zu Dauerbrachen.
Zentraler Baustein des Umlageverfahrens ist daher ein Fonds, mit dem diese strukturellen
ökonomischen Entwicklungshemmnisse im Innenbereich aufgefangen werden sollen. Das
grundlegende Prinzip des Verfahrens sieht vor, dass ein Teil der i.d.R. beim Eigentümer
verbleibenden planungsbedingten Bodenwertsteigerung rentabler Außenentwicklungen in Form
einer Innenentwicklungsumlage in einen Innenentwicklungsfonds abgeführt wird und diese Mittel
zur Beseitigung der ökonomischen Entwicklungshemmnisse unrentabler Innenentwicklungen
verwendet werden. Die durch den Fonds geförderte Innenentwicklung führt zu einer optimierten
94
Teil II
Auslastung der vorhandenen technischen und sozialen Infrastruktur, so dass langfristig steigende
Kosten durch Zersiedlung218 vermeiden werden können. Langfristig können durch eine kompakte
Siedlungsstruktur die Kosten und somit auch die Beiträge für die Unterhaltung und Instandsetzung
von Infrastruktureinrichtungen konstant gehalten oder reduziert werden. Demnach besteht ein
direkter Zusammenhang zwischen der Außenentwicklung und steigenden Infrastrukturkosten. Da
diese Kosten zumeist von der Kommune getragen werden, diese jedoch über Beiträge, Gebühren
oder sonstige Abgaben letztendlich von der Allgemeinheit zu finanzieren sind, besteht an deren
Reduzierung ein öffentliches Interesse. Darüber hinaus muss der Fonds folgenden grundsätzlichen
Anforderungen genügen:
öffentliches Interesse: Für die Wiedernutzung von brachliegenden Flächen kann die Gemeinde
gemäß § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme
durchführen. Die Anwendungsmöglichkeit wird mit dem Wohl der
Allgemeinheit begründet. Eine Brachflächenrevitalisierung dient damit dem
Wohl der Allgemeinheit, so dass eine solche Maßnahme in jedem Fall auch
im öffentlichen Interesse liegt.
Angemessenheit219:
Das Angemessenheitsprinzip bei der Umsetzung des Umlageverfahrens ergibt
sich aus dem allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgebot. Danach müssen die
Leistungen und Gegenleistungen der Vertragspartner in einem
angemessenen und ausgewogenen Verhältnis stehen. Die Abgaben dürfen
daher die Nettobodenwertsteigerungen nicht übersteigen und den
Eigentümer nicht unverhältnismäßig belasten.
Kausalität220:
Zwischen den Vertragsleistungen muss ein sachlicher Zusammenhang
gegeben sein. Es ist zu begründen, dass durch die Revitalisierung und
Wiedernutzung von Brachflächen einer dispersen Siedlungsentwicklung
entgegen gewirkt wird und somit Kosten reduziert werden. Ein kausaler
Zusammenhang ist demnach gegeben, wenn durch die Entwicklung von
Außenbereichsflächen neue Infrastruktureinrichtungen (äußere Erschließung,
soziale Infrastruktur) notwendig würden, auf die jedoch bei einer
Brachflächenrevitalisierung verzichtet und zugleich die bestehende
Infrastruktur optimal ausgelastet werden könnte. Durch die Kausalität wird
eine direkte Verbindung zwischen B- und C-Flächen sowie zwischen der
Innenentwicklungsumlage und der Förderungen hergestellt.
Kostendeckung:
Der Anteil der unrentablen Kosten bei der Innenentwicklung soll im Idealfall
vollständig durch die Abgaben von rentablen Außenentwicklungen gedeckt
werden. Für den Fall einer Unterdeckung ist die Zuführung öffentlicher
Fördermittel in den Innenentwicklungsfonds ausdrücklich vorgesehen.
Zugleich ist die Höhe der Umlage und öffentlichen Fördermittel durch die
218
u.a. ECOPLAN 2000; SIEDENTOP ET AL.2006; GUTSCHE 2002
219
hierzu auch KRAUTZBERGER in ERNST/ZINKHAHN/BIELENBERG/KRAUTZBERGER (2008): „Kommentar zum
Baugesetzbuch“, 88. Ergänzungslieferung, § 11 Abs. 2 (1) BauGB, Rn. 167 ff.; LÖHR in BATTIS, KRAUTZBERGER, LÖHR (2007):
„BauGB - Kommentar“, 10. Auflage, § 11 Abs. 4 (2) BauGB Rn. 21, S. 279
220
hierzu auch § 56 Abs. 1 VwVfG; KRAUTZBERGER in ERNST/ZINKHAHN/BIELENBERG/KRAUTZBERGER (2008): „Kommentar zum
Baugesetzbuch“, 88. Ergänzungslieferung, § 11 BauGB, Rn. 164 - 164 d
95
Teil II
Höhe der unrentablen Kosten begrenzt, so dass keine Überschüsse bzw.
Gewinne für die Kommune entstehen.
Haushaltsneutralität: Durch die vollständige Deckung der unrentablen Kosten bei der Entwicklung
von Innenbereichsflächen lässt sich das Umlageverfahren für die Kommune
haushaltsneutral anlegen. Zu berücksichtigen sind dabei auch die
Verwaltungsund
Verfahrenskosten
zur
Erhebung
der
Innenentwicklungsumlage.
2.9.7 Bestandteile und Wirkungsmechanismus des Umlageverfahrens FIN.30
Das Umlageverfahren setzt sich aus fünf Bausteinen zusammen (siehe Tabelle 4). Das zentrale
Element ist ein Innenentwicklungsfonds zur Förderung der defizitären Entwicklung brachliegender
Innenbereichsflächen.
Tabelle 4: Flächenkategorien und Bausteine des Umlageverfahrens FIN.30
Flächenkategorie
Lage
Charakteristika
A-Flächen
unrentabel
Außenentwicklung marktgängig
B-Flächen
rentabel
C-Flächen
unrentabel
Innenentwicklung
marktgängig
D-Flächen
rentabel
EA-Flächen
Außenentwicklung nicht marktgängig
EI-Flächen
Innenentwicklung
Bausteine
nicht marktgängig
Eigenschaften
Aufgabe beim
Umlageverfahren
Innenentwicklungsfonds
– keine Förderung von
Außenentwicklungen
– Kostenneutralität
– Verwaltung durch Kommune
– Förderung marktgängiger
aber nicht rentabler
Innenentwicklungen
– Deckung der unrentablen
Entwicklungskosten
öffentliche Fördermittel
– förderfähig nach den
Rahmenbedingungen der
entsprechenden
Förderprogramme
– Speisung des
Innenentwicklungsfonds
oder
– direkte projektbezogene
Förderung defizitärer
Innenentwicklungen
96
Teil II
Die Standorte für die Wohnbauflächenentwicklung lassen sich je nach Marktgängigkeit und
Rentabilität der Entwicklung in fünf Typen unterteilen (siehe Tabelle 4 und Abbildung 38). Da an der
Entwicklung
ng nicht marktgängiger Flächen (EA/I-Flächen)
Flächen) kein Interesse besteht, gilt als grundlegende
Voraussetzung für die Integration und Aufnahme in das Umlageverfahren die Marktgängigkeit der
potenziellen Wohnbauflächen. Die Rentabilität der Flächenentwicklung dient der weiteren
Differenzierung in A-/B- und C-/D-Flächen.
C
Flächen. Diese wird durch eine integrierte städtebauliche
221
Kalkulation ermittelt.
Abbildung 38: Konzeption des Umlageverfahrens FIN.30
Die Kategorie B umfasst ausschließlich Außenentwicklungen, die sich überwiegend marktgängig und
rentabel entwickeln lassen, da ein niedriger Anfangswert und vergleichsweise geringe
Entwicklungskosten typisch sind. Die Nettobodenwertsteigerung von Innenentwicklungen bleibt
oftmals dahinter zurück,
ck, da zum einen bereits Baurecht besteht und zum anderen die
Entwicklungskosten durch zusätzliche Maßnahmen (z.B. Beseitigungskosten für Altablagerungen,
Freilegungskosten, längere Verfahren etc.) erhöht werden. Übersteigen die Entwicklungskosten
zuzüglich
h des Anfangswertes den voraussichtlichen Bodenendwert, so wird diese Fläche als
unrentabel eingestuft. Die meisten Flächen dieser Kategorie lassen sich der Innenentwicklung
zuordnen und werden unter rein marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten keiner städtebaulichen
städte
Entwicklung zugeführt.
2.9.8 Ermittlung der Innenentwicklungsumlage
Ziel des Umlageverfahrens ist eine solidarische Tragung der Baulandentwicklungskosten. Zu diesem
Zweck werden alle neuen Wohnbauflächen im Flächennutzungsplan zu einer Solidargemeinschaft
Solidargemeinsc
zusammengefasst (Umlagebereich). Innerhalb der Solidargemeinschaft erfolgt ein direkter Ausgleich
der unrentablen Kosten für Innenentwicklungen durch den Innenentwicklungsfonds. Die Speisung
221
KÖTTER ET AL. 2009c
97
Teil II
des zentralen Fonds erfolgt durch eine Innenentwicklungsumlage, die von den Eigentümern deren
Flächen im ehemaligen Außenbereich rentabel entwickelt werden können einmalig erhoben wird.
2.9.8.1
Festlegung des Umlagebereichs
Die Ausgestaltung des Verfahrens und die Kriterien für die Umlage werden im Folgenden
beschrieben. Eine Umlage wird von den Grundstücken erhoben, die marktgängig und rentabel sind
sowie der Außenentwicklung zugeordnet werden. Während die Marktgängigkeit eine
Grundvoraussetzung für das Umlageverfahren darstellt und schlüssig nachzuweisen ist, lassen sich
die Rentabilität einer Fläche berechnen und die Lage einer Fläche eindeutig der Außen- oder
Innenentwicklung objektiv zuordnen. Der Umlagebereich umfasst alle gemäß Flächennutzungsplan
neu zu entwickelnden Flächen (A-, B-, C- und D-Flächen), die hinsichtlich der Rentabilität bestimmte
Anforderungen erfüllen. Die Festlegung des Umlagebereichs erfolgt in einem dreistufigen Verfahren:
1. Qualifizierung der Siedlungsflächen als Innen- oder Außenentwicklung
Vor der Ermittlung der Rentabilität wird eine Differenzierung der Siedlungsflächen nach Innenund Außenentwicklung vorgenommen.
I. Innenentwicklung (C-, D- und E-Flächen):
Zur Innenentwicklung zählen Flächen, die in einem Zusammenhang bebauter Ortsteile liegen.
Hierunter werden vor allem die Schließung von Baulücken, die Nachverdichtung und das
Flächenrecycling verstanden222. Darüber hinaus zählen auch solche Flächen zur
Innenentwicklung, die aufgrund der Flächengröße als „Außenbereich im Innenbereich“ zu
qualifizieren sind. Die Erforderlichkeit zur Aufstellung eines Bebauungsplans hat auf die
Zuordnung keinen Einfluss.
II. Außenentwicklung (A- und B-Flächen):
Der Außenentwicklung werden alle Flächen zugeordnet, die nicht von der Kategorie I abgedeckt
werden. Hierzu zählen daher vor allem Gebiete, die nicht durch § 34 BauGB erfasst werden223.
2. Ermittlung der Rentabilität:
Zur Identifizierung der rentablen und unrentablen Flächen werden für alle jeweiligen Flächen
zunächst die Entwicklungs- und Folgekosten kalkuliert. So kann die Flächenrentabilität nach
folgender Maßgabe ermittelt werden:
10%
mit:
Ri
BWi
KEj
KFi
=
=
=
=
Rentabilität einer Fläche
Bodenwert einer Fläche nach der Entwicklung
diskontierte der Entwicklungskosten einer Fläche
diskontierte Folgekosten einer Fläche
Die Rentabilität wird als Indikator für eine ökonomisch tragfähige Siedlungsflächenentwicklung
verwendet. Als Grundlage für die Rentabilität werden die potenziellen Flächen mit Hilfe einer
städtebaulichen Kalkulation bewertet.
222
SIEDENTOP 2001
223
KRAUTZBERGER in ERNST/ZINKHAHN/BIELENBERG/KRAUTZBERGER (2008): „BauGB - Kommentar“, 88. Ergänzungslieferung, § 35
Abs. 1 BauGB, Rn. 2
98
Teil II
Die städtebauliche Kalkulation birgt gewisse Unsicherheiten, die bei der Ermittlung der
Rentabilität zu berücksichtigen sind. Die Kostenermittlung beruht auf einer Auswahl von den als
entscheidungsrelevant erachteten Kosten und es sind einige Annahmen und Klassifizierungen zu
treffen bzw. vorzunehmen, die sich auf die Genauigkeit der Kalkulation auswirken. Deshalb ist
eine Betrachtung zur Zuverlässigkeit und Genauigkeit des Verfahrens erforderlich. Die
Abweichung der kalkulierten von den wahren Kosten kann durch drei Komponenten erklärt
werden:
1. Genauigkeit pauschaler Kostenschätzungen
2. Genauigkeit der Kostenstandards
3. Fehlerfortpflanzung im mathematischen Modell
Die Abweichung der kalkulierten von den wahren Kosten wird durch eine Kombination der drei
Einflüsse beschrieben und durch einen Sicherheitspuffer von zehn Prozent der voraussichtlichen
Kosten (diskontierte Entwicklungs- und Folgekosten) berücksichtigt. Danach ergeben sich
folgende Rentabilitätsklassen:
• rentabel:
Ri > 0
• kostendeckend:
Ri = 0
• unrentabel:
Ri < 0
3. Differenzierung nach Flächenkategorien
Auf Grundlage der Lage und der Rentabilität wird eine Einteilung in Umlageflächen (Zahlung der
Innenentwicklungsumlage in den Innenentwicklungsfonds) und Förderflächen (Förderung aus
dem Innenentwicklungsfonds) vorgenommen.
99
Teil II
Abbildung 39: Abgrenzung des Umlagebereichs
Das dreistufige Verfahren legt den Umlagebereich fest, der lediglich die rentablen Flächen der
Außenentwicklung und unrentablen Flächen der Innenentwicklung umfasst (siehe Abbildung 39).
Dabei ist zu beachten, dass die Flächen mit ausgeglichener Rentabilität (Ki -10%
10% < R < Ki +10%) der
Außenentwicklung den A-Flächen
Flächen und der Innenentwicklung
Innenentwick
den C-Flächen
Flächen zugerechnet werden.
2.9.8.2
Bemessung der Innenentwicklungsumlage
Die Höhe der Innenentwicklungsumlage und somit der Fondseinlage richtet sich nach den
unrentablen Entwicklungskosten der Innenentwicklung, d.h. nach der Summe der Defizite aller CFlächenentwicklungen. Dieser Betrag wird auf die B-Flächen
B Flächen (rentable Außenentwicklung) umgelegt
und als Innenentwicklungsumlage abgeschöpft. Für die Abschöpfung wird die Bodenwertsteigerung,
die die B-Flächen
Flächen durch die Entwicklung erfahren, herangezogen.
herangezogen Die erforderliche
Innenentwicklungsumlage ergibt sich als Differenz des Bodenwerts aller C-Flächen
C Flächen und der Summe
ihrer Entwicklungskosten.
100
Teil II
Abbildung 40:: Zusammenhang, Entwicklungskosten und Innenentwicklungsumlage bei B-Flächen
B
Abbildung 40 veranschaulicht die Systematik. Um eine Akzeptanz bei den Eigentümern zu erreichen,
ist eine Beschränkung der Abschöpfung auf max. 70% der Bodenwertsteigerung vorgesehen so dass
in jedem Fall 30% beim Eigentümer verbleiben.
Mit einer solchen Aufteilung liegen
iegen positive Erfahrungen aus vorhandenen Baulandmodellen vor, wie
z.B. beim Münchener Modell der „sozialgerechten Bodennutzung“, das ebenfalls die Abschöpfung
auf 70% der Bodenwertsteigerung (Differenz zwischen AnfangsAnfangs und Endwert) begrenzt.
Die Kostenbeteiligung
beteiligung im Rahmen städtebaulicher Verträge hat abgabenrechtlichen Charakter und
eine Begrenzung (Kappungsgrenze) ist daher aus rechtlicher Sicht nicht erforderlich224. Allerdings
würde es wohl ansonsten an einer ausreichenden Mitwirkungsbereitschaft fehlen.
fehlen.
2.9.8.3
Einsatz sonstiger Fördermittel
Zur Speisung des Innenentwicklungsfonds sind öffentliche Fördermittel ausdrücklich vorgesehen.
Eine ausschließliche Bereitstellung der Fondseinlage durch Mittel aus der Innenentwicklungsumlage
würde eine negative Steuerungswirkung
ngswirkung hinsichtlich der Außenentwicklung entfalten, da ohne
vorhandene Außenentwicklung bzw. einem geringen Anteil von B-Flächen
B Flächen keine finanziellen Mittel
für den Fonds akquiriert werden könnten. Auch ist zunehmend davon auszugehen, dass in einigen
Städten
dten überhaupt keine Außenentwicklung stattfindet. Darüber hinaus ist eine zusätzliche Speisung
des Fonds wegen der Begrenzung der Innenentwicklungsumlage auf 70% der Bodenwertsteigerung
224
vgl. LÖHR in BATTIS, KRAUTZBERGER, LÖHR (2007): „BauGB - Kommentar“, 10. Auflage, § 11 Abs. 4 (2) BauGB Rn. 21, S. 279;
KRAUTZBERGER in ERNST/ZINKHAHN/BIELENBERG/KRAUTZBERGER (2008): „BauGB - Kommentar“, 88. Ergänzungslieferung, § 11
BauGB, Rn. 167 ff.
101
Teil II
notwendig. Für diese Fälle sind zusätzliche öffentliche Fördermittel zur Deckung der unrentablen
Kosten erforderlich. Dafür stehen grundsätzlich folgende Förderprogramme zur Verfügung:
−
−
Städtebauförderung:
a. Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahme225
b. Stadtumbau West und Ost226
c. soziale Stadt227
d. aktive Stadt- und Ortsteilzentren228
Förderprogramme der KfW-Bankengruppe (früher: Kreditanstalt für Wiederaufbau):
a. vergünstigte Kommunalkredite (Infrastruktur)
Die Fördermittel der Städtebauförderung können basierend auf der Verwaltungsvereinbarung
Städtebauförderung 2009 für Fondslösung verwendet werden, solange die Förderbedingungen der
jeweiligen Programme eingehalten werden. Hierzu zählen insbesondere die Förderung von aktiven
Stadt- und Ortsteilzentren für
−
−
−
−
die Aufwertung des öffentlichen Raumes,
Instandsetzung und Modernisierung von Stadtbild prägenden Gebäuden,
Bau- und Ordnungsmaßnahmen für die Wiedernutzung von Grundstücken mit leer
stehenden, fehl- oder mindergenutzten Gebäuden und von Brachflächen einschließlich
städtebaulich vertretbarer Zwischennutzungen und die
Teilfinanzierungen von Verfügungsfonds229
Die Fördermöglichkeiten der KfW-Programme können hingegen nicht in den Fonds integriert werden
und besitzen daher im Umlageverfahren FIN.30 eine komplementäre Bedeutung.
2.9.9 Förderbedarf und -möglichkeiten
Die Mittel aus der Umlage können ausschließlich für eine Förderung der C-Flächen verwendet
werden. Das Ziel ist es, einen hohen Anteil der Entwicklungskosten aus Fondsmittel zu finanzieren,
sodass eine rentable Flächenentwicklung ermöglicht wird (siehe Abbildung 41).
Zur Bemessung des Förderbedarfs bei C-Flächen muss zunächst die Entwicklung des Bodenwertes
und des Grundstückswertes betrachtet werden. Es wird davon ausgegangen, dass die C-Flächen
städtebaulich vorgenutzt waren und die Aufgabe der alten Nutzung zu einer Brachenbildung geführt
hat. Geringe Nachfrage und ungewisse Nachnutzungsmöglichkeiten lassen den Bodenwert
(=Bodenanteil am Grundstück) absinken. Aufgrund von erheblichen Freilegungs- und
Altablagerungsbeseitigungskosten ergibt sich ein negativer Grundstückswert. Die Entwicklung kann
dann nicht rentabel erfolgen, wenn die Summe aller Entwicklungskosten einschließlich der
Freilegungskosten und Altablagerungsbeseitigungskosten den Bodenwert nach Entwicklung
225
BMVBS 2007
226
ebd., S. 15 ff.; http://www.bmvbs.de/Stadtentwicklung_-Wohnen/Stadtentwicklung-,1550/Stadtumbau.htm (abgerufen
am 16.06.2009); www.stadtumbau-ost.info; www.stadtumbau-west.info (abgerufen am 16.06.2009)
227
ebd., S. 19 ff.; http://www.bmvbs.de/Stadtentwicklung_-Wohnen/Stadtentwicklung-,1551/Soziale-Stadt.htm
(abgerufen am 16.06.2009); www.sozialestadt.de (abgerufen am 20.1.2009)
228
http://www.bmvbs.de/Stadtentwicklung_-Wohnen/Stadtentwicklung/Programme-,1548.1025207/Aktive-Stadt-undOrtsteilzentr.htm (abgerufen am 16.06.2009)
229
Verfügungsfonds: Zur stärkeren Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen kann die Gemeinde einen Fonds einrichten,
dessen Mittel ein lokales Gremium bewirtschaftet. (Art. 10 (1) VV Städtebauförderung 2009)
102
Teil II
überschreitet. Ohne eine externe Finanzierung der unrentablen Kosten würde keine Entwicklung
erfolgen und derartige C-Flächen
Flächen könnten sich zu E-Flächen
E
entwickeln.
Abbildung 41:: Zusammenhang von Bodenwert, Entwicklungskosten und Förderbedarf bei C-Flächen
C
Der Förderbedarf kann daher in Höhe dieser unrentablen Kosten angesetzt werden. Dabei soll die
Förderung durch Zuschüsse oder Darlehen erfolgen.
I.
Zuschuss
Als primärer Förderweg ist die Bereitstellung nicht rückzahlbarer Zuschüsse vorgesehen. Die
Förderung wird auf die C-Flächen
Flächen begrenzt. Insbesondere scheidet eine Förderung unrentabler
Außenentwicklungen (A-Flächen)
Flächen) aus.
II.
Darlehen
Jede Förderung steht zunächst
hst unter dem Vorbehalt der Rückzahlung, d.h. der gewährte Betrag
steht als Darlehen zur Verfügung und dient zur Anschubfinanzierung. Nur den nachweislich nach
Maßnahmendurchführung unrentablen Flächen wird der Betrag als Zuschuss gewährt. In den
Fällen einer
ner unrentablen Entwicklung ist der Betrag lediglich zur Anschubfinanzierung vorgesehen
und eine Rückführung in den Innenentwicklungsfonds erforderlich (Darlehen).
2.9.10 Steuerungswirkungen der Innenentwicklungsumlage
Zweck der Innenentwicklungsumlage ist es, wirtschaftliche Anreize für die Innentwicklung und
Revitalisierung von Brachflächen zu schaffen. Die Abschöpfung eines Teils der planungsbedingten
Bodenwerterhöhung bei rentablen Außenentwicklungen (A-Flächen)
(A
dientt der Finanzierung des
Innenentwicklungsfonds. Zugleich werden die ökonomischen Anreize für Flächenumwidmungen von
Agrarland für Siedlungs- und Verkehrszwecke durch die Innenentwicklungsumlage reduziert. Durch
die Innenentwicklungsumlage kann zu einer Begrenzung
Begrenzung der Außenentwicklung und somit langfristig
zur Vermeidung einer wirtschaftlich nicht tragfähigen dispersen Siedlungsstruktur beigetragen
103
Teil II
werden. Die Fremdfinanzierung der höheren Entwicklungskosten von C-Flächen schafft ökonomische
Anreize für eine verstärkte Innenentwicklung.
2.9.11 Umsetzung des Umlageverfahrens FIN.30
2.9.11.1 Räumliche Implementierung des Verfahrens
Die städtebauliche Kalkulation zur Bewertung der Rentabilität erfolgt auf der Ebene des
Flächennutzungsplanes. Aufgrund des Maßstabs ist zu diesem Zeitpunkt noch keine
grundstücksscharfe Zuordnung möglich. Eine eindeutige parzellenscharfe räumliche Abgrenzung der
Umlageflächen ist erst nach der Aufstellung eines Bebauungsplanes durch die Festlegung der
Erschließungsflächen einschließlich der örtlichen Verkehrsflächen sowie des Nettobaulandes
durchführbar.
2.9.11.2 Zeitpunkte der Abschöpfung und Förderung
Für den Zeitpunkt der Abschöpfung und Förderung ist ein eindeutiger Stichtag zu definieren. Als
frühster Zeitpunkt kann dieser an die Aufstellung eines Bebauungsplanes gekoppelt werden. So wird
bei Rechtsverbindlichkeit des Bebauungsplanes ein eindeutiger Stichtag definiert, an dem die
Innenentwicklungsumlage erhoben wird. Der Flächennutzungsplan entfaltet für die Eigentümer
grundsätzlich keine rechtlichen Wirkungen. Die Darstellung als Baufläche begründet noch keinen
Rechtsanspruch auf die weitere Entwicklung zu Bauland und löst auch keine
Entschädigungsansprüche aus. Deshalb kann eine Umlage erst dann erhoben werden, wenn das
Grundstück durch die Planung eine zugesicherte Qualität erfährt, die Bestandteil des Eigentums ist
und die grundsätzlich dem Eigentümer nach der bestehenden Bodenverfassung zusteht.
Hinzu kommt, dass erst durch den Bebauungsplan Art und Maß der baulichen Nutzung sowie die
überbaubaren Grundstücksflächen rechtsverbindlich festgesetzt werden. Diese Festsetzungen
bestimmen wesentlich die Qualität des Grundstücks und müssen daher für die Kalkulation bekannt
sein, denn die Ermittlung der Rentabilität hängt vom Bodenwert nach der Entwicklung ab. Weiterhin
müssen für die Kostenermittlung auch Umfang und Struktur der örtlichen Verkehrsflächen eindeutig
definiert sein. Auch dies erfolgt erst durch den Bebauungsplan. Für die Ermittlung und Erhebung
kann demnach die Rechtskraft des Bebauungsplanes als Stichtag festgelegt werden.
Für die Förderung ist dieser Zeitpunkt (Rechtsverbindlichkeit des Bebauungsplans) ungeeignet, da zu
diesem frühen Termin erhebliche Mitnahmeeffekte zu erwarten sind und die gewünschte
Mobilisierungswirkung der C-Flächen nicht in dem erhofften Umfang eintritt. Auch soll die Förderung
nicht den alten Grundstückseigentümer begünstigen, sondern den künftigen. Deshalb wird der
Zeitpunkt „Stellung eines Bauantrags“ als geeigneter Stichtag für die Gewährung eines Darlehens
bzw. eines Zuschusses festgelegt. Die erforderliche Sicherung der Mittelzuweisung und ggf.
zurückzuzahlenden Beträge soll durch einen städtebaulichen Vertrag erfolgen.
2.9.11.3 Rechtskonformität
Die Umsetzung des Umlageverfahrens sieht in diesem Zusammenhang eine solidarische Struktur vor,
die das Ziel einer gesamtstädtisch ökonomisch nachhaltigen Siedlungsstruktur verfolgt. Vergleichbar
mit den Business Improvement Districts (BID) ist eine Solidargemeinschaft vorgesehen, in der alle
potenziellen Wohnbauflächen innerhalb einer Kommune zusammengefasst werden. Innerhalb dieser
Gemeinschaft erfolgt der finanzielle Ausgleich der defizitären Entwicklungskosten von
Innenentwicklungen zu Lasten langfristig kostenintensiven dispersen Siedlungsstrukturen.
104
Teil II
Unter den momentanen rechtlichen Rahmenbedingungen ist die Umsetzung des FIN.30
Umlageverfahrens kritisch zu beurteilen. Vor allem die direkte Verbindung zwischen der
Innenentwicklungsumlage und der Förderung der unrentablen Innenentwicklung erschwert die
Umsetzung in die kommunale Planungspraxis. Der zentrale Ansatz einer direkten Umlage erfordert
ebenfalls eine direkte kausale Verbindung der Zahlungen und Leistungen. Die Kausalität wird zwar
durch die Kostenvorteile einer kompakten Siedlungsstruktur begründet, ist jedoch für eine „direkte
Verbindung“ aus rechtlicher Sicht nicht ausreichend. Ausschlaggebend hierfür ist, dass dem
Eigentümer einer B-Fläche keine konkrete Gegenleistung für die zu leistende
Innenentwicklungsumlage zukommt. Eine langfristige Reduzierung der Infrastrukturkosten durch
eine kompakte Siedlungsstruktur lässt sich nicht direkt an eine konkrete Außenentwicklung knüpfen.
Somit kann die direkte Verbindung zwischen der Innenentwicklungsumlage und der Förderung von CFlächen nicht gewährleistet werden.
Die Umsetzung und Einrichtung des vorgestellten kostenorientieren Umlageverfahrens in die
kommunale Planungspraxis ist unter den bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen momentan
demnach nicht durchführbar.
2.9.12 Anwendungsbeispiel des Umlageverfahrens FIN.30
Die Anwendung des FIN.30 Umlageverfahrens wird anhand einer Beispielrechnung aus der Stadt
Essen vorgestellt. Der Ablauf des Verfahrens umfasst die Einteilung der potenziellen
Wohnbauflächen in Innen- und Außenentwicklung, in rentable und unrentable Flächenentwicklungen
sowie der Ermittlung der notwendigen Innenentwicklungsumlage und finanziellen Förderungen.
Darüber hinaus werden Besonderheiten, wie z.B. die Berücksichtigung und Folgeeffekte der
Kappungsgrenze erläutert.
2.9.12.1 Klassifizierung von Innen- und Außenentwicklungen
Die Einteilung der potenziellen Flächen erfolgt nach den in Abschnitt 2.9.8.1 erläuterten Kriterien. Zur
Innenentwicklung zählen demnach vor allem Wohnbauflächen im Zusammenhang bebauter Ortsteile
und vorgenutzte bzw. brachgefallene Flächen. Der Außenentwicklung werden alle Wohnbauflächen
zugeordnet, bei denen es sich nicht um Innenentwicklungen handelt.
105
Teil II
Abbildung 42: Klassifizierung der potenziellen Wohnbauflächen in Innen- oder Außenentwicklung (Datengrundlage: ALK
der Stadt Essen, ohne Maßstab)
Im folgenden Beispiel der Stadt Essen werden neben großen Wohnbauflächen „auf der grünen
Wiese“ auch Arrondierungsflächen der Außenentwicklung zugeordnet, da sie i.d.R. einen
eigenständigen Charakter besitzen und sich somit nicht in die Umgebung einfügen. Darüber hinaus
erfolgt die Differenzierung zwischen InnenInnen und Außenentwicklung basierend auf den Kriterien der
230
Projektpartner .
230
Kriterien der Stadt Essen: baulich vorgenutzte oder bereits bebaute Grundstücke sowie Baulücken werden der
Innenentwicklung zugeordnet; die Außenentwicklung umfasst die übrigen Flächen.
106
Teil II
2.9.12.2 Einteilung in Rentabilitätsklassen
Die grundlegende städtebauliche Kalkulation ist die Basis für die Einteilung in die
Rentabilitätsklassen. Die langfristigen Kosten einer potenziellen Wohnbaufläche (Entwicklungs- und
Folgekosten) werden dem voraussichtlichen Bodenwert gegenübergestellt. Die Berücksichtigung der
Folgekosten ermöglicht die Erfassung langfristig unrentabler Flächenentwicklung. Bei ausschließlicher
Betrachtung der Entwicklungskosten wird die gewünschte Steuerungswirklung des Umlageverfahrens
beeinträchtigt, da die Innenentwicklungen aufgrund der höheren Entwicklungskosten in Verbindung
mit der geringeren Bodenwertsteigerung unrentabler sind als Außenentwicklungen. Werden jedoch
die langfristigen Folgekosten in die Ermittlung integriert, kann die Rentabilität Hinweise auf spätere
ökonomische Nachteile liefern. Am Beispiel der Stadt Essen lassen sich die ökonomischen Vorteile
von Innenentwicklungen nach ca. 15 Jahren identifizieren231 (vgl. Fehler! Verweisquelle konnte nicht
efunden werden.43).
Im Nachgang an die städtebauliche Kalkulation aller potenziellen Wohnbauflächen lässt sich eine
Rangliste entsprechend der einzelnen Rentabilitäten erstellen. Die Rangliste stellt langfristig
ökonomisch vorteilhafte Flächen voran, während von der Entwicklung von Flächen mit deutlich
negativen ökonomischen Folgen abgesehen werden sollte. Das Verhältnis zwischen rentablen und
unrentablen Flächen liegt im Beispiel bei ca. 1:2 (vgl. Abbildung 43).
231
Die Berechnung umfasst 31 potenzielle Wohnbauflächen der Stadt Essen.
107
Teil II
Rentabilität negativ
Rentabilität positiv
Abbildung 43: potenzielle Wohnbauflächen der Stadt Essen und Rentabilität (Datengrundlage: ALK der Stadt Essen, ohne
Maßstab)
2.9.12.3 Beispiele für B-Flächen der Stadt Essen
Die potenziellen Wohnbauflächen 1 bis 3 (vgl. Abbildung 44) können als typische
Außenentwicklungen „auf der grünen Wiese“ bezeichnet werden. Durch ihre beträchtlichen Größen
von (max. 81.000 m²) kann von eigenständigen Charakteren der Bauflächen ausgegangen werden.
Das jeweilig recht hohe Bodenwertniveau gewährleistet die Rentabilität der Entwicklungen, obwohl
neue Einrichtungen der sozialen Infrastruktur (Kindergärten) herzustellen sind und die vorhandene
äußere Erschließung anzupassen und auszubauen ist. Das hohe Bodenwertniveau lässt erhebliche
Bodenwertsteigerungen erwarten, die die jeweilige Rentabilität trotz der erhöhten
Entwicklungskosten gewährleisten.
108
Teil II
1
2
3
Abbildung 44: potenzielle B-Flächen,
Flächen, Wohnbaufläche 1-3
1 (Datengrundlage:
atengrundlage: ALK der Stadt Essen, ohne Maßstab)
Maßstab
2.9.12.4 Beispiele für C-Flächen
Flächen der Stadt Essen
Die Fläche 4 (vgl. Abbildung 45)) lässt sich als Nachverdichtung charakterisieren
charakterisieren und somit eindeutig
der Innenentwicklung zuordnen. Die Gesamtfläche umfasst ca. 18.500 m² und wird vor allem durch
die hohen Kosten für die innere Erschließung durch Lärmschutzeinrichtungen in Verbindung mit
einem geringen Bodenwertniveau unrentabel.
4
5
Abbildung 45: potenzielle C-Flächen,
Flächen, Wohnbauflächen 4 und 5 (Datengrundlage: ALK der Stadt Essen, ohne Maßstab)
Maßstab
Die Fläche 5 (vgl. Abbildung 45)) ist eine typische Brachfläche und kann demnach als Flächenrecycling
durch Revitalisierung und Wiedernutzung der Kategorie Innenentwicklung zugeordnet werden. Die
defizitären Kosten werden vorr allem durch die innere Erschließung (Lärmschutz) und die Beseitigung
von Altablagerungen hervorgerufen.
109
Teil II
2.9.12.5 defizitäre Kosten und Ermittlung der Innenentwicklungsumlage
Die Ermittlung der Innenentwicklungsumlage erfolgt auf Grundlage der defizitären Kosten der CFlächen. Hierbei werden ausschließlich die Entwicklungskosten betrachtet, während die Folgekosten
für diesen Schritt ausgeblendet werden. Werden die Folgekosten in die Ermittlung der
Innenentwicklungsumlage hingegen integriert, verliert das Umlageverfahren einen Teil der
beabsichtigten Steuerungswirkung durch die Querfinanzierung von Folgekosten.
In dem Anwendungsbeispiel umfasst die Summe aller defizitären Entwicklungskosten der C-Flächen
ca. 2.343.000,- €. Diese Kosten werden auf die rentablen Außenentwicklungen umgelegt. In ihrer
Gesamtheit umfassen die B-Flächen eine Größe von ca. 68.390 m², sodass sich eine
Innenentwicklungsumlage (IU) von 34,27 €/m² ergibt. Durch die vorgesehene Kappungsgrenze von
70% der Bodenwertsteigerung handelt es sich vorerst um eine vorläufige Innenentwicklungsumlage.
Zur Ermittlung der endgültigen Umlage ist die Erfassung der jeweiligen Bodenwertsteigerung einer
potenziellen Fläche notwendig, sowie die einzelfallbezogene Kappungsgrenze.
Beispiel:
Bodenwertsteigerung:
Kappungsgrenze (70%):
Entwicklungskosten:
Maximale IU:
207,82 €/m²
145,47 €/m²
131,72 €/m²
13,75 €/m²
Durch die Kappungsgrenze ergibt sich ein Fehlbetrag für den Innenentwicklungsfonds, der von
leistungsfähigeren B-Flächen aufzufangen ist (im Beispiel beträgt die max. IU 13,75 €/m² und
vorläufige IU 34,27 €/m²). Die Berücksichtigung der Kappungsgrenze und die anschließende
Verteilung des Defizits auf die leistungsfähigeren B-Flächen führen zu einer maximalen
Innenentwicklungsumlage von 83,08 €/m². Dies entspricht in dem Anwendungsbeispiel der
maximalen Innenentwicklungsumlage für eine potenzielle Wohnbaufläche.
2.9.12.6 Förderung aus dem Innenentwicklungsfonds
Eine Förderung aus dem Innenentwicklungsfonds ist primär für C-Flächen vorgesehen und fängt die
defizitären Entwicklungskosten vollständig auf. Nach erfolgter Umsetzung der potenziellen
Wohnbaufläche ist eine plausible Ermittlung der tatsächlichen Entwicklungskosten vorzunehmen, so
dass diese im Anschluss an das Verfahren mit den erwarteten defizitären Kosten verglichen werden
können. Für den Fall, dass eine C-Fläche wider Erwarten rentabel entwickelt werden kann, ist die in
Anspruch genommene Förderung als Darlehen zurück in den Innenentwicklungsfonds zu führen.
Anschließend erfolgt eine Rückzahlung an Eigentümer der B-Flächen.
2.9.13 Fazit
Der wesentliche Unterschied und wohl auch der Vorteil ökonomischer gegenüber planerischen und
anderen hoheitlichen Instrumenten besteht darin, dass die grundsätzliche Entscheidungsfreiheit der
Eigentümer einer Fläche gewahrt bleibt. So entfaltet das Umlageverfahren marktwirtschaftliche
Anreize zugunsten einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung und trägt zu einer gerechteren
Kostenverteilung im Rahmen der Wohnbaulandentwicklung bei. Ökonomische Anreize reichen
indessen für eine planmäßige Steuerung oder Flächennutzung im Innenbereich nicht aus, sondern
können planerische und rechtliche Instrumente (wie z.B. der absoluten Begrenzung der
Flächeninanspruchnahme) lediglich flankieren. Auch können sie Außenentwicklungen nicht
vollständig unterbinden. Die durch die dispersen Siedlungsstrukturen verursachten höheren Kosten
sollen auf die Verursacher bzw. die Außenentwicklungen umgelegt und somit die Kosten für die
110
Teil II
Allgemeinheit reduziert und ein erheblicher Beitrag zu einer gerechten Kostenverteilung geleistet
werden. Durch die Begrenzung der Innenentwicklungsumlage auf 70% der Bodenwertsteigerung wird
eine unverhältnismäßige Belastung der Eigentümer von B-Flächen vermieden und weiterhin eine
angemessene Beteiligung an der Bodenwertentwicklung gewährleistet.
Der wesentliche Effekt der Umlage hinsichtlich einer nachhaltigen, intelligenten Flächennutzung
dürfte in der Mobilisierung der C-Flächen liegen. Wenn die unrentablen Kosten der
Flächenentwicklung nicht (mehr) vom Grundstückseigentümer zu tragen sind, ist zu erwarten, dass
die Bereitschaft zur Wiedernutzung und Revitalisierung von Brachflächen zunimmt. Der erkennbare
Trend zur Revitalisierung würde durch die ökonomischen Anreize des Umlageverfahrens wesentlich
unterstützt und verstärkt.
Aus rechtlicher Sicht ist die Umsetzung des vorgestellten Umlageverfahrens momentan jedoch nicht
durchführbar.
111
Teil II
2.10 Konzeption und Aufgabenspektrum der Anlauf- und Umsetzungsstelle
Zentrale Aufgabe der Anlauf- und Umsetzungsstelle ist die vollständige Erfassung der
Baulandpotenziale einer Stadt hinsichtlich des Stands der Flächen- und Baurechtsnutzung sowie einer
qualifizierten Bewertung und Dokumentation der städtischen Wohnbaulandpotenziale innerhalb
eines erweiterten Baulandkatasters. Damit wird der Bewertungsrahmen FIN.30 institutionalisiert und
in die bestehende Planung intergiert. Zudem wird es Ziel der Anlauf- und Umsetzungsstelle sein, in
Form einer Projektentwicklungsstelle, ein nachhaltiges und strategisches Flächenmanagement
innerhalb der Gemeinde durchzuführen.
Erkenntnisgewinn und Praktikabilität des erweiterten Baulandkatasters gehen über die Aussagen
eines herkömmlichen Baulandkatasters nach § 200 Abs.3 BauGB hinaus232. Im Gegensatz hierzu
betrachtet das vorliegende Konzept zusätzlich zu den „sofort oder in absehbarer Zeit bebaubaren
Flächen“ alle weiteren Baulandpotenziale, differenziert dabei nach ihrem baurechtlichen
Entwicklungsstand und liefert zusätzliche Informationen hinsichtlich Verfahrensstand, Erschließung
und Bodenordnung. Unter Anwendung des Bewertungsrahmens FIN.30 ist die Eignungsbewertung als
Wohnbauland in den drei Dimensionen der Nachhaltigkeit realisierbar und somit der Beitrag von
potenziellen Bauflächen zu einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung festzustellen.
2.10.1 Aufgabenbereiche der Anlauf – und Umsetzungsstelle
Die konkreten Aufgaben der neuen Ablauf- und Umsetzungsstelle sind im Kontext der laufenden
Baulandentwicklung und der Interaktion verschiedener Akteure zu betrachten und werden folgenden
Blöcken zugeordnet.
Informationsbeschaffung/ Flächenmonitoring:
Grundvoraussetzung ist eine ämterübergreifende und akteursbezogene Zusammenarbeit zur
Informationsbeschaffung und -weitergabe. Hierbei ist das Zusammenstellen und die Beschaffung
kommunaler Grundlagendaten im Rahmen der Wohnbaulandbewertung unerlässlich. Kenntnis über
Problemlagen einzelner Standorte und der jeweiligen anzusprechenden öffentlichen/privaten
Akteure und Ämter beschleunigen die Entscheidungsfindung und somit die Mobilisierung von
Bauland.
Strategie/ Mobilisierung:
Die Anlauf- und Umsetzungsstelle wird als Initiierung einer Standort-/ Projektentwicklungsstelle
gesehen, die eine aktive Innenentwicklung und strategische, gesamtstädtische Steuerung der
Baulandentwicklung vorantreibt und somit eine nachhaltige Siedlungsentwicklung ermöglicht.
Ihr obliegt die Koordination einer entsprechenden Projektgruppe und ist der Mittler zwischen
verschiedenen Ämtern und Akteuren, koordiniert die ämterübergreifende Informationsbeschaffung
sowie den Dialog und führt somit spezifische Informationen unter Kenntnis der einzelnen
Problemlagen der Baulandpotenziale zusammen. Die Anlauf- und Umsetzungsstelle als
232
„Die Gemeinde kann sofort oder in absehbarer Zeit bebaubare Flächen in Karten oder Listen auf der Grundlage eines
Lageplans erfassen, der Flur- und Flurstücksnummern, Straßennamen und Angaben zur Grundstücksgröße enthält
(Baulandkataster). Sie kann die Flächen in Karten oder Listen veröffentlichen, soweit der Grundstückseigentümer nicht
widersprochen hat. Die Gemeinde hat ihre Absicht zur Veröffentlichung einen Monat vorher öffentlich bekannt zu geben
und dabei auf das Widerspruchsrecht der Grundstückseigentümer hinzuweisen.“ (§ 200 Abs. 3 BauGB)
112
Projektentwicklungsstelle
Baulandentwicklung233:
-
-
orientiert
Teil II
sich
hierbei
an
den
grundlegenden
Prinzipien
der
Strategische Ausrichtung im Sinne einer vorausschauenden Baulandstrategie zur zeitlich und
räumlich bedarfsgerechten Baulandentwicklung sowie eine zielgruppenorientierte
Vermarktungsstrategie
konsequente Projektsteuerung
Solides Finanzierungsmanagement
Qualitätssicherung
Markt- und Kostenorientierung zur Minimierung der Risiken der Baulandentwicklung als
Grundlage für planerische Überlegungen und für die Auswahl von Planungsvarianten.
Flexibler Instrumenteneinsatz und Kooperation
Abbildung 46: Struktur der Anlauf- und Umsetzungsstelle
Die folgenden Abschnitte gehen näher auf die einzelnen Teilaufgaben der Anlauf- und
Umsetzungsstelle ein.
2.10.2 Informationsbeschaffung/ Monitoring
Nach folgenden Kriterien (siehe Abbildung 47) ergibt sich die Informationsbeschaffung zur Erstellung
eines qualifizierten Baulandkatasters durch die Anlauf- und Umsetzungsstelle. Hauptaugenmerk soll
auf eine gestufte Informationsbereitstellung und eine differenzierte Erfassung der Baulandpotenziale
hinsichtlich ihrer Mobilisierbarkeit und ihren bauplanungsrechtlichen Status gelegt werden.
233
MEYER (2002) in MARKSTEIN (2004)
113
Teil II
Bestandsanalyse und Typisierung von Baulandpotenzialen:
Zunächst sind vorhandene Baulandpotenziale zu typisieren (Baulücke, Baulücke, Brache), um erste
zeitliche und bauplanungsrechtliche Informationen hinsichtlich ihrer Mobilisierbarkeit zu erhalten.
Daran gekoppelt ist eine Bedarfsanalyse zur Ermittlung der für den Wohnungsbau benötigten
Bauflächen.
Diese
greift
auf
Information
aus
Bevölkerungsprognosen
sowie
Grundstücksmarktberichten zurück und berücksichtigt die entsprechenden Flächenumsätze in den
einzelnen Segmenten.
Abbildung 47: Typisierung der Baulandpotenziale einer Gemeinde (eigener Entwurf verändert nach STADT ESSEN
1981, DIETERICH 1986, SCHMIDT-EICHSTAEDT 2000; DRANSFELD 2002)
Aus der oben genannten Baulandtypisierung ergeben sich folgende Basisinformationen:
-
Größe und Zuschnitt234
Lage (innere Verkehrslage, Wohnlage etc.)
Entwicklungszustand (Bauerwartungsland, Rohbauland, baureifes Land)
Raumlage (Gemarkung, Flur, Flurstück, Stadtteil, Straße,…)
derzeitige Nutzung und evtl. Nachbarbebauung
städtebauliche Festsetzungen wie GRZ, GFZ, Art der Bauweise (geschlossen, offen,…), Anzahl
der Wohneinheiten235
bauplanungsrechtlicher Status (Innen-, Außenbereich)
234
SIMON & KLEIBER 1996, S. 75ff.
235
SCHMIDT-EICHSTAEDT 2000. S. 32
114
Teil II
Datenquellen des erweiterten Baulandkatasters:
Hauptkriterium ist die amtliche und öffentliche Verfügbarkeit der entsprechenden Daten, um den
Aufwand der Neuerhebung und aufwändigen Kalkulation zugunsten zügiger Informationslieferung zu
den jeweiligen Baulandpotenzialen zu vermeiden und die Durchführbarkeit innerhalb der
kommunalen Planungspraxis zu gewährleisten. Es sind u.a. dies:
-
Liegenschaftskataster
Google/ Luftbilder
(Realnutzungskartierung)
B-Pläne
FNP
Informationen der Gutachterausschüsse
Amtliche Datengrundlagen zur Abdeckung ökologischer, sozialer und ökonomischer
Bewertungsindikatoren wie z.B. die des Teilprojekts 1 Bewertungsrahmen FIN.30
Letztlich ist es zudem Aufgabe der Anlauf- und Umsetzungsstelle die entsprechend hinzugezogenen
Datensätze auf ihre Aktualität und kleinräumige Übertragbarkeit zu prüfen. Mitunter treten im Zuge
der Stadtentwicklung und Siedlungserweiterung kleinräumige Standortveränderungen auf (z.B.
Zunahme des Versiegelungsgrades), die in öffentlich verfügbaren Grundlagendaten (z.B. Bodenkarte
1: 50.000) turnusmäßig noch nicht erfasst sind. Hier fungiert die Anlauf- und Umsetzungsstelle durch
die Implementation lokaler Ortskenntnis als Korrektiv und ermöglicht somit die fehlerfreie
Einbindung öffentlicher Datensätze der Kommunen und Landesämter.
Bedarfsanalyse:
Im Rahmen einer Bedarfsanalyse ist anhand von Bevölkerungsprognosen, Nachfragepräferenzanalyse
und Wohnbedarfsanalysen der konkreten Wohnbaulandbedarf einer Kommune zu ermitteln und ggf.
auf einzelne Bereiche einer Kommune zu konkretisieren (vgl. Tabelle 5)236.
236
Vgl. LIEBE ET AL. 2006
115
Teil II
Tabelle 5: Beispiel einer Wohnbauflächenbedarfsprognose (Liebe et al. 2006)
Analysedaten
Wohnfläche/ EW
Bevölkerungszahl
Gesamtnettowohnfläche
Prognoseannahme
Wohnflächenzunahme
Wohnfläche/ EW
Prognoseberechnung
Gesamtwohnfläche
Zunahmefläche (+15% Nebenfläche)
Baudichte
notwendiges Nettobauland
notwendiges Bruttobauland
Prognoseergebnis
Gesamtwohnbaufläche
Leerstand und Reserveflächen
Wohnbauflächenbedarf neu
Als dritter zentraler Punkt in der Informationsbeschaffung, neben der Typisierung der
Baulandpotenziale, ist die Akquise entscheidungsrelevanter Informationen, wie z.B.
Mobilisierungshemmnisse, zu nennen. Sie ermöglicht eine zusätzliche Differenzierung der
Baulandpotenziale nach weiteren Kriterien hinsichtlich ihrer Mobilisierbarkeit (ggf.
Mobilisierungshemmnisse), konkreter Aussagen über zeitliche und planungsrechtliche Verfügbarkeit,
der Qualität eines Baulandpotenzials und die Unterstützung einer finalen Entscheidung zur
Entwicklung einer Baufläche. Es sind dies (siehe SCHMIDT-EICHSTAEDT 2000):
-
Planungsbedarf: ja/ nein
Bodenordnung: nicht erforderlich, erforderlich, noch nicht durchgeführt
Erschließung: gesichert, Baustraße, nicht gesichert
Entwicklungszustand: Bauerwartungsland, Rohbauland, baureifes Land
Bebauungsrestriktionen: Kontaminierung, Lage im städtebaulichen Sanierungsgebiet,
Freilegung, Denkmalschutz, Umgebungsschutz, Naturschutz
Mobilisierung: städtisch/ privates Eigentum
Bodenwert/ Bodenrichtwerte
künftiger Zustand als Baulandpotenzial durch Umnutzungspotenzial237
Eigentümerverhältnisse nach Gruppen (natürliche Personen, juristische Personen des
privaten und öffentlichen Rechts)238
Rechte und Belastungen (privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Art, wie
Dienstbarkeiten, Nutzungsrechte, Baulasten und sonstige dingliche Rechte und Lasten)239
Der finale Schritt der Informationsbeschaffung durch die Anlauf- und Umsetzungsstelle betrifft die
Bewertung der Flächeneignung unter Anwendung des Bewertungsrahmens FIN.30 (vgl. Abbildung 48)
zur Beurteilung der Baulandpotenziale unter Nachhaltigkeitsaspekten. Sie betrachtet all jene in Frage
kommenden Wohnbaulandpotenziale unter der Maßgabe der reduzierten Inanspruchnahme
natürlicher Ressourcen sowie einer sozial und wirtschaftlich tragfähigen Siedlungsentwicklung.
237
Dieterich & Kleiber. 1998
238
ebd.
239
WertV § 5 Abs.2
116
Teil II
Abbildung 48: Bewertungsrahmen FIN.30 zur nachhaltigen Siedlungsentwicklung
Die Zielstellungen des Bewertungsrahmens FIN.30 wurden zu Beginn dieses zweiten Berichtsteils
eingehend dargestellt. Im Rahmen der durchgeführten Planspiele konnten vorab
Schwerpunktbereiche für die Anwendung des Bewertungsrahmens innerhalb der Bauleitplanung
erprobt werden (vgl. Abbildung 49).
117
Teil II
Abbildung 49: Teilaufgaben der Anlauf- und Umsetzungsstelle
2.10.3 Strategieentwicklung/ Mobilisierung
Unter Einbezug der in den dargestellten Schritten erhaltenen Informationen liegt das zweite
Aufgabenfeld der Anlauf- und Umsetzungsstelle in ihrer Funktion als Projektentwickler in der
Konzeption von Strategien zur Entwicklung und Mobilisierung geeigneter Wohnbaulandpotenziale.
Der Fokus sollte hierbei eindeutig auf kooperativen Strategien liegen, da diese Ansatzpunkte zu einer
effektiveren Flächennutzung bieten und zudem die Problemlösungskompetenz aller Beteiligten
erhöhen. Zudem „besitzen sie per se keine Rechtsverbindlichkeit und erhöhen aufgrund der Vielzahl
unterschiedlichster zu beteiligender Akteure die Komplexität von Aushandlungsprozessen, für die in
den Kommunen, Kreisen und Regionen noch wenig routinierte Erfahrungen vorliegen. I…I Mehr
Kooperation kann insgesamt zu einer besseren Planungsqualität, ausgewogeneren Konfliktlösungen
und dem Abbau konfliktverschärfender Konkurrenzsituationen führen.“240
Der Prozess der kooperativen Strategieentwicklung zur Baulandmobilisierung ist bestimmt durch
entsprechende Baulandmodelle241 (Zwischenerwerb, Einheimischenmodelle, Investorenmodelle) und
240
www.um.badenwuerttemberg.de/servlet/is/8376/IMAKBerichtEndfassung.pdf?command=downloadContent&filename=IMAKBerichtEndf
assung.pdf (24.06.09)
241
MARKSTEIN 2004, S. 132; PORTZ ET AL. 1999
118
Teil II
dem assoziierten vertraglichen Instrumentarium (städtebauliche Verträge, Verpflichtungs- und
Durchführungsvertrag, Erschließungsvertrag, Folgekostenverträge) sowie ggf. notwendige gesetzlich
geregelte oder private Bodenordnungsverfahren.242
Neben dem rechtlichen Instrumentarium und zivilrechtlichen Vereinbarungen stehen zum anderen
die fiskalischen Rahmenbedingungen und damit die zu eruierenden Fördermöglichkeiten im Bereich
der Eigentumsbildung sowie Kommunikation und Beratung aller Akteure (Bürger, Wirtschaft,
öffentliche Hand, Projektentwickler) im Mittelpunkt und bestimmen das Aufgabenspektrum der
Anlauf- und Umsetzungsstelle.
Neue Formen der Kooperation zwischen den beteiligten Organisationseinheiten der Verwaltung und
der Kooperation mit privaten Grundstückseigentümern sind die Voraussetzung für eine zeitnahe und
konsensuale Aktivierung der Wohnbauflächenpotenziale sowie ihre Entwicklung und Umsetzung243.
In diesem Zusammenhang kann es Aufgabe der Anlauf- und Umsetzungsstelle sein, entsprechende
Public-Private-Partnerships (PPP) zur Baulandentwicklung zu initiieren und zu koordinieren. Gerade
in der Partnerkommune Essen wird in der jüngeren Vergangenheit über derartige Strategien zur
zeitnahen und bedarfsgerechten Baulandmobilisierung unter Einbezug entsprechender
zivilrechtlicher Möglichkeiten der Vertragsgestaltung gesprochen244.
Letztlich koordiniert die Anlauf- und Umsetzungsstelle die zielgerichtete Vermarktung der
mobilisierten Baulandpotenziale.
242
Vgl. Münchner Modell
243
Vgl. STADT GLADBECK http://www.gladbeck.de/Wirtschaft/Stadtentwicklung/Baugebiete_in_Gladbeck/default.asp (Stand
07.12.09)
244
STADT ESSEN (Fachbereich 62): Vorschläge für ein Kooperationsmodell
119
Teil II
3 Notwendigkeit und Angemessenheit der geleisteten Arbeiten
Die geleisteten Arbeiten entsprechen in vollem Maße den angestrebten Forschungszielen. Die
entsprechenden Schwerpunkte sind im Arbeitsplan in Berichtsteil I detailliert aufgeführt. Gemäß dem
Projektantrag ist das Projekt in fünf Arbeitsphasen gegliedert:
Phase 1: Vorbereitungs- und Grundlagenermittlungsphase
Phase 2: Entwicklung Bewertungsrahmen & Umlageverfahren
Phase 3: Pilotanwendungsphase
Phase 4: Implementierungsphase
Phase 5: Abschluss- und Dokumentationsphase
Diese Arbeitsphasen wurden vollständig umgesetzt und entsprechend des Antrags ausgestaltet. Dies
betrifft sowohl die benannten Forschungsaktivitäten in den Teilprojekten „Bewertungsrahmen“ (TP
1) und „Umlageverfahren“ (TP 2) sowie die im Antrag aufgeführten Arbeits- und Expertenkreise. Eine
konkrete Übersicht ist in Teil 1.3. des Berichts gegeben. Die Phasen 1 bis 4 wurden gemäß dem
Antrag durch Arbeitskreise und Expertenkreise begleitet (siehe 1.3.), um von Anfang an beide
Teilprojekte des Forschungsprojekts TP 1 und das assoziierte Kalkulationsmodell sowie TP 2 in enger
und praxisorientierter Abstimmung mit den drei Partnerstädten zu entwickeln. Daran angebunden
war die Prüfung von Möglichkeiten der Institutionalisierung der Anlauf- und Umsetzungsstelle. Die
entsprechenden Ausführungen sind im Teil 2.10 aufgeführt.
Die Handlungsspielräume der Kommunen werden durch die sehr angespannte Haushaltssituation
begrenzt. Deshalb bestand die besondere Herausforderung für die Einrichtung der kommunalen
Anlauf- und Umsetzungsstellen darin, ihre Konzeption unter der Prämisse der Haushaltsneutralität zu
entwickeln. Im Rahmen der Phasen 1 und 2 galt es zu prüfen, welche Synergien und Möglichkeiten im
Rahmen der ohnehin erforderlichen kommunalen Maßnahmen für das Flächenmanagement erreicht
werden können. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die vorhandenen oder erforderlichen
Datenzusammenstellungen für Planungsverfahren (vor allem Flächennutzungsplanung),
Bodenordnungsverfahren, die Arbeiten für das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) und die
gemäß § 4c BauGB geforderte Überwachung der erheblichen Umweltauswirkungen, die durch die
Durchführung der Bauleitpläne eintreten, zu nennen. Sie wurden im Arbeitsumfang der Anlauf- und
Umsetzungsstelle sowie der Konzeption des TP 1 konsequent aufgegriffen. Dies ist in der
Indikatorbeschreibung zum Teilprojekt 1 (Bewertungsverfahren) sowie in der Erläuterung der Anlaufund Umsetzungsstelle aufgeführt.
Die Phasen 3 und 4 – Pilotanwendungs- und Implementierungsphase – wurden mit Workshops vor
Ort und zusätzlichen individuellen Planergesprächen in den Partnerstädten gestützt, um eine zügige
und zielführende Anwendung zu gewährleisten. Diese Arbeitsphasen dienten der Anwendung der
Prototypen der Teilprojekte 1 und 2 sowie der fortgeführten Konzeption des Umlageverfahrens
sowie der künftigen Implementierung des Bewertungsrahmens innerhalb der Anlauf- und
Umsetzungsstelle. Die Möglichkeiten zur Informationsbeschaffung und Beschaffung von
Grundlagendaten sowie deren effiziente Bereitstellung für ein nachhaltiges Flächenmanagement
wurden geprüft und formalisiert. Die Inwertsetzung der bereits verfügbaren Grundlagendaten und
Informationen durch eine anwendungsorientierte Zusammenstellung und Aufbereitung sollte und
soll einen signifikanten operativen Vorteil für die Kommunen liefern. Dies ist ein wichtiger
120
Teil II
Anknüpfungspunkt der kommunalen Anlauf- und Umsetzungsstelle und fördert wesentlich die
Anwendung des Bewertungsrahmens.
Während Phase 3 als Pilotanwendung auf eine reduzierte Anzahl an potenziellen Wohnbauflächen
zurückgreift und praktische Anwendung der beiden Teilprojekte demonstriert, bezieht sich Phase 4
für die Anwendung der Teilprojekte Bewertungsrahmen und Umlageverfahren auf alle verfügbaren
Wohnbaupotenziale in den drei Kommunen.245
Phase 5 wurde letztlich federführend durch das Projektteam der Universität Bonn umgesetzt. Die
Mitarbeiter der Partnerkommunen werden jedoch hinsichtlich der finalen Abstimmung
hinzugezogen.
Erweiterung zum Antrag: Im Vergleich zum Projektantrag wurde die Arbeitslast hinsichtlich der
Präsentation der Projektergebnisse in wissenschaftlichen Fachzeitschriften erweitert. Zusätzlich
wurden neben den geplanten nationalen Veröffentlichungen in z.B. der Fachzeitschrift
„Flächenmanagement und Bodenordnung“ zusätzlich internationale Zeitschriftenaufsätze erstellt. Sie
sind in Teil II.6 aufgeführt.
245
Hierbei wurden aufgrund der Zielstellung des Bewertungsrahmens ausschließliche Wohnbauflächen hinzugezogen.
Mischgebiete und Gewerbegebiete wurden nicht in die Bewertung integriert.
121
Teil II
4 Nutzen und Verwertbarkeit der Ergebnisse
Die Erkenntnisse des Forschungsprojekts haben folgenden Nutzen und lassen sich in den folgenden
Bereichen anwenden:
TP 1 (Bewertungsrahmen): Implementierung in ein nachhaltiges und strategisches
Flächenmanagement im Rahmen der vorbereitenden Bauleitplanung. Transparenz gegenüber
ökologischen und sozialen Standortvoraussetzungen für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung und
eine zukunftsorientierte Kostenkalkulation im Rahmen einer städtebaulichen Kalkulation. Eine
Anwendung in weiteren Kommunen im In- und Ausland ist möglich. Wesentliche Fortschritte auf dem
Gebiete der anwenderorientierten Multikriterienanalyse sowie der Konzeption eines Decision
Support Systems (DSS) im Rahmen der Bauleitplanung konnten erzielt werden. Informationen zur
Verwendung kommunaler Grundlagendaten im Rahmen der Wohnbaulandbewertung konnten
erarbeitet werden. Essentielle Voraussetzungen und Rahmenbedingungen für ein
anwenderorientiertes DSS konnten durch die Umsetzung innerhalb einer Visual-Basic-gestützten
Bewertungsoberfläche systematisiert und innerhalb unterschiedlicher Praxisanwendungen und
Zielstellungen in den drei Partnerkommunen auf das TP 1 angepasst werden.
TP 2 (Umlageverfahren): das Umlageverfahren schafft einen finanziellen Ausgleich defizitärer
Entwicklungskosten unrentabler Innenbereichsflächen. Die Umlage der defizitären Kosten auf
rentable Flächen der Außenentwicklung schafft einen marktwirtschaftlichen Anreiz für eine forcierte
Innenentwicklung und leistet somit einen wesentlichen Beitrag zur Reduzierung der
Flächeninanspruchnahme. Die methodische Konsistenz des Verfahrens wurde im Rahmen der
Expertenkreise durch die eingeladenen Vertreter aus Wissenschaft und Praxis bestätigt. Die
Umsetzung und Realisierung des Umlageverfahrens ist jedoch aufgrund der rechtlichen
Rahmenbedingungen vor allem durch die direkte Umlage der Kosten von Flächen der Innen- auf die
Außenentwicklung nicht durchführbar. Derzeit ist eine Implementierung des Umlageverfahrens
daher nicht möglich.
Anlauf- und Umsetzungsstelle: durch die Konzeption und Diskussion der Anlauf- und
Umsetzungsstelle konnten in den Partnerkommunen konkrete Ansprechpartner und Ressorts
benannt werden, die schon innerhalb der Projektlaufzeit ihre Aufgabe im Rahmen der
Datenbereitstellung und Durchführung der Praxistests im TP 1 wahrgenommen haben und diese
Aufgabe nach Beendigung des Forschungsprojekts fortsetzen. Zu diesem Zweck wurden die
entsprechenden aufbereiteten Grundlagendaten nebst Anwenderleitfäden zur selbständigen
Datenanalyse und Anwendung der Bewertungsoberfläche für die Dimensionen Ökologie, Soziales
und Ökonomie angefertigt und den zuständigen Mitarbeitern übergeben.
122
Teil II
5 Fortschritt auf dem Gebiet des Vorhabens bei anderen Stellen
•
•
•
Folgekosten der Siedlungsentwicklung: Lean², Kostentransparenz, DoRif, SINBRA
Multikriterielle Standortbewertung: Flächenbarometer
Ökologische Standortbewertung: Funktionsbewertung urbaner Böden
123
Teil II
6 Veröffentlichungen
6.1 Poster
•
•
FIN.30 - Flächen intelligent nutzen - Kostenorientiertes Umlageverfahren zur Förderung der
Innenentwicklung, 2008: Regionalkonferenz NRW in Bochum, 8.5.2008
FIN.30 - intelligent land use - Assessment of sustainable land use in Germany, 2008: IALE
2008 in Bonn, 30.10.-2.11.2008
6.2 Vorträge
•
•
•
•
•
•
•
•
Infrastrukturkosten und Siedlungsentwicklung, „Jahrestagung der Arbeitsgemeinschaft der
Geschäftsstellen der Umlegungsausschüsse in NRW - AGUA“, Gelsenkirchen, 13.09.2007
Flächen intelligent nutzen, "Kosten-Nutzen-Betrachtungen im Flächenmanagement:
Anwendbarkeit vor dem Hintergrund von Aspekten der Datenermittlung und Komplexität Konzeptionen und Lösungsansätze in den REFINA-Projekten", Workshop, Dortmund,
06.11.2007
Flächennutzungspotentiale und Standorteignung - Erfassung und Bewertung im Rahmen der
Flächennutzungsplanung, REFINA-Fachtagung "Strategisches Flächenmanagement in den
Kommunen zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme, Bonn. 09.04.2008
Assessment of sustainable land use within the town planning process - experiences with a
multi criteria approach (MCA), FIG working week, Stockholm, 18.07.2008
Das Forschungsprojekt FIN.30 - Flächen intelligent nutzen, 45. Sitzung des regionalen
Arbeitskreises Entwicklung, Planung und Verkehr Bonn/Rhein-Sieg/Ahrweiler, Windeck,
13.08.2008
Kostenoptimierung in der Flächennutzungsplanung - ein Kalkulationsmodell zur Bewertung
potentieller Wohnbauflächen, Workshop "Werkzeuge für die Ermittlung von kommunalen
Folgekosten der Flächeninanspruchnahme", Dortmund, 19.09.2008
Nachhaltige Siedlungsentwicklung - inhaltliche und methodische Aspekte der Erfassung und
Bewertung, 36. Internationales Symposium der europäischen Fakultät für Bodenordnung,
Zürich 25.09.2008
Das Forschungsprojekt FIN.30 – Flächen intelligent nutzen, Ökonomische Bewertung
potenzieller Wohnbauflächen, Vorstellung des Forschungsprojektes FIN.30 – Flächen
intelligent nutzen, Stadt Oberhausen, Arbeitskreis Planen, 02.06.2009
6.3 Veröffentlichungen
•
•
•
Kötter, T. & Weigt, D. (2006): Flächen intelligent nutzen - ein marktwirtschaftlicher Ansatz für
ein nachhaltiges Flächenmanagement, in Flächenmanagement und Bodenordnung, 2 / 2006,
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Datengrundlage
Automatisierte Liegenschaftskarte (2007)
Luftbilder (Stand 2005)
ATKIS-Daten
Flächennutzungskartierung (Stand 2005)
Bodenkarte von NRW 1:50.000 (Stand 2006)
Fachinformationssystem Linfos (Stand 2007)
Karte der hochwassergefährdeten Bereiche in NRW (Stand
2003)
DGM 5 (erhalten 2007)
Geräuschscreening NRW (2002)
Altlastenverdachtskataster (erhalten 2007)
Klimaanalyse (2002)
Quelle
Amt für Geoinformation, Vermessung und Kataster der Stadt
Essen
aus Lizenz 84/2007 mit Genehmigung vom Amt für
Geoinformation, Vermessung und Kataster der Stadt Essen vom
19.01.2007
Dateneigentümer: GeoBasisNRW
aus Lizenz 84/2007 mit Genehmigung vom Amt für
Geoinformation, Vermessung und Kataster der Stadt Essen vom
19.01.2007
Dateneigentümer: GeoBasisNRW
©Regionalverband Ruhr, Essen
© Geowissenschaftliche Daten: Geologischer Dienst NRW,
Krefeld, 136/2006
Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NordrheinWestfalen (LANUV)
Abteilung 7 (GeoBasisNRW) der BR Köln
Umweltamt der Stadt Essen
Umweltamt der Stadt Essen
Stadt Euskirchen
Datengrundlage
ATKIS-Daten (Stand 2006)
Orthofotos (Stand 2003)
Karte der hochwassergefährdeten Bereiche in NRW (Stand
2003)
Überschwemmungsgebiet der Erft (Stand 2005)
Karte der humosen Böden und Auenböden
Quelle
Kreis Euskirchen, Abt. Geoinformation, Vermessung und Kataster
Krefeld, 136/2006
Rhein-Erft-Kreis/Bezirksregierung
Köln,
übergeben
durch
Erftverband Abteilung G2- Flußgebietsbewirtschaftung
Stadtplanungsamt Euskirchen
Stadt Erftstadt
Datengrundlage
Luftbilder (2005)
ATKIS-Daten (Stand 2006)
Karte der hochwassergefährdeten Bereiche in NRW
(Stand 2003)
Überschwemmungsgebiet der Erft (Stand 2005)
Quelle
Rhein-Erft-Kreis
-Der
LandratVerm.und
Katasteramt
Raumbezugssysteme, Kartographie
Krefeld, 136/2006
Rhein-Erft-Kreis/Bezirksregierung
Köln,
übergeben
durch
Erftverband Abteilung G2- Flußgebietsbewirtschaftung
137
Teil II
138

FIN.30 - Flächen intel Flächen intelligent nutzen telligent nutzen

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