Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht 2011 anzeigen

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2011
Geschäfts- und
Kommunalfinanzbericht
Gemeindeprüfungsanstalt
Baden-Württemberg
Geschäfts- und
Kommunalfinanzbericht 2011
Karlsruhe/Stuttgart, im Mai 2011
Baden-Württemberg
Der Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht 2011 ist auch im Internet veröffentlicht
unter www.gpabw.de
Die Herstellung von Auszügen ist mit Quellenangabe gestattet.
Weitere Exemplare können in begrenztem Umfang bezogen werden von der
Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg (GPA)
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Inhalt
Vorwort des Verwaltungsratsvorsitzenden ..........................................................................................................................7
Vorwort des Präsidenten ................................................................................................................................................................9
Wichtige Ereignisse im Geschäftsjahr 2010 ................................................................................................................... 10
1 Geschäftsbericht
1.1
Die Gemeindeprüfungsanstalt:
Prüfungs- und Beratungseinrichtung für die Kommunalverwaltung...........................................................13
Rechtsgrundlagen und Aufgaben.....................................................................................................................................13
Organe und Aufsicht............................................................................................................................................................15
Organisation und Personal ...............................................................................................................................................16
Haushalt und Finanzen ..................................................................................................................................................... 20
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.1.4
1.2.5
Tätigkeitsbericht – auf einen Blick ...........................................................................................................................24
Kunden der GPA – prüfungspflichtige Einrichtungen................................................................................................24
Überörtliche Prüfungen......................................................................................................................................................24
Sonstige Prüfungen............................................................................................................................................................. 25
Beratungen............................................................................................................................................................................ 25
Informationsdienste .......................................................................................................................................................... 26
Mitwirkung in Arbeits- und Lenkungsgruppen auf Kommunal- und Landesebene u. a................................. 26
1.3 Pressespiegel........................................................................................................................................................................ 26
2 Entwicklung der Kommunalfinanzen
2.1
Finanzlage 2010................................................................................................................................................................. 29
Entwicklung 2011............................................................................................................................................................. 39
Ausblick 2012......................................................................................................................................................................41
1.2
1.2.1
1.2.2
1.2.3
1.2.4
2.2
2.3
|
I n h a lt
3 Prüfung und Beratung
3.1
Gesamteindruck ................................................................................................................................................................. 43
3.2
Wirksamkeit der örtlichen Prüfung........................................................................................................................... 43
Allgemeine Finanzprüfung............................................................................................................................................. 44
3.3.1 Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen................................................................................................................. 44
3.3.2 Personalwesen...................................................................................................................................................................... 46
3.3.3 Kinderbetreuung ..................................................................................................................................................................47
3.3.4 Feuerwehr...............................................................................................................................................................................47
3.3.5 Beschaffungswesen............................................................................................................................................................ 48
3.3.6 Sozialbuchhaltung............................................................................................................................................................... 48
3.3.7 Sozialhilfe nach dem SGB XII........................................................................................................................................... 48
3.3.8 Jugendhilfe............................................................................................................................................................................ 49
3.3.9 Benutzungsgebühren nach dem KAG............................................................................................................................ 50
3.3.10 Städtebau................................................................................................................................................................................51
3.3.11 Eigenbetriebe........................................................................................................................................................................ 53
3.3.12 Beteiligungsgesellschaften............................................................................................................................................... 53
3.3
3.4
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.4.4
3.4.5
3.4.6
3.4.7
3.5
3.5.1
3.5.2
3.5.3
Prüfung der Bauausgaben.............................................................................................................................................. 54
Fehlende Vergabedokumentationen (Vergabevermerke) ........................................................................................ 54
Mangelhafte Leistungsbeschreibungen........................................................................................................................ 55
Unzulässige Generalunternehmerausschreibungen................................................................................................... 56
Nicht berechtigte Nachtragsforderungen.................................................................................................................... 56
Fehlerhafte Ermittlung der Vergütungsanpassung bei Zuschlagsverzögerungen............................................ 57
Vertragswidrige Abrechnungen über unzutreffende LV-Positionen..................................................................... 58
Unzutreffende Ermittlung der Kündigungsvergütung.............................................................................................. 59
Programmprüfung............................................................................................................................................................. 59
Prüfung NKHR – Verfahren............................................................................................................................................... 59
Prüfung dvv. Personal........................................................................................................................................................ 60
Prüfung der Daten- und Programmsicherheit bei den Regionalen Rechenzentren .........................................61
GPA 2011
I n h a lt
3.6
3.6.3
Beratung in Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit .............................................................................. 62
Überblick über die Beratungstätigkeit........................................................................................................................... 62
Schwerpunktthemen der Organisationsberatung ..................................................................................................... 62
Das bedarfsorientierte Beratungskonzept der GPA................................................................................................... 65
4 Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR)
4.1
Allgemeine Umstellungshinweise................................................................................................................................ 67
4.2
Organzuständigkeiten bei der Umstellung ............................................................................................................ 68
4.3
Haushaltsplan und Produktplan.................................................................................................................................. 70
4.4
Übernahme kameraler Buchwerte aus Anlagennachweisen in die Eröffnungsbilanz............................ 70
4.5
Eröffnungsbilanz.................................................................................................................................................................71
Vermögenserfassung und Vermögensbewertung........................................................................................................71
Einzelne Vermögenspositionen der Bilanz.................................................................................................................... 73
Abgrenzungsposten............................................................................................................................................................. 78
Passive Rechnungsabgrenzungsposten......................................................................................................................... 79
Berichtigung der erstmaligen Erfassung und Bewertung........................................................................................ 79
3.6.1
3.6.2
4.5.1
4.5.2
4.5.3
4.5.4
4.5.5
|
Heinz Fenrich
Oberbürgermeister
der Stadt Karlsruhe
Vorsitzender des Verwaltungsrats
der Gemeindeprüfungsanstalt
Baden-Württemberg
GPA 2011
Vorwort
des Verwaltungsratsvorsitzenden
Sehr geehrte Damen und Herren,
sehr geehrte Leserin, sehr geehrter Leser,
die Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg blickt auf ein sehr intensives Jahr 2010 zurück,
das betriebsintern ganz im Zeichen zukunftsweisender Entscheidungen stand, allem voran die
Entscheidung, das Dienstgebäude in Stuttgart aus wirtschaftlichen Gründen zu verkaufen und dafür
bedarfsgerechte, kostengünstige und nachhaltige Bürofläche in Stuttgart anzumieten.
Im Außenverhältnis, d. h. in den Kundenbeziehungen, war die GPA außerordentlich stark gefragt.
So hat z. B. die Zahl der Beratungen deutlich zugenommen und eine große Zahl aktueller
GPA-Mitteilungen ist zu grundsätzlichen Fragen aus Prüfung und Beratung erschienen.
Auf der Landesebene, bei Veranstaltungen der Kommunalen Landesverbände, bei den Örtlichen
Prüfungseinrichtungen und weiteren Gelegenheiten war die GPA eine präsente und sachkundige
Ansprechpartnerin.
Der Koalitionsvertrag der neuen Landesregierung sieht vor, den Kommunen künftig ein Wahlrecht
zwischen der Kameralistik und der Doppik einzuräumen. Man wird die dazu erforderliche Rechtsänderung abwarten müssen. Ein solches Wahlrecht würde aber zwangsläufig dazu führen, dass nicht
nur - aber insbesondere - die GPA lange Zeit oder gar auf Dauer haushalts- und finanzwirtschaftliche
Doppelstrukturen vorhalten müsste.
Vorsichtig optimistisch stimmen die kommunalen Finanzdaten. Die Talsohle des Krisenjahrs 2009
scheint durchschritten, weil sich die baden-württembergische Wirtschaft erfreulich schnell und gut
erholt und weil sich die Kommunen, wie bereits im letzten Jahr vorausgesagt, verantwortungsvoll in
der Krise verhalten haben. Dazu zählt die Haushaltskonsolidierung aber auch die Streckung von
Investitionen. In den kommenden Jahren wird man allerdings dem Schuldenabbau noch mehr
Bedeutung zumessen müssen, als dies bisher der Fall war.
Mit freundlichen Grüßen
|
Prof. Klaus Notheis
Präsident der
Baden-Württemberg
GPA 2011
Vorwort
des Präsidenten
Sehr geehrte Leserin, sehr geehrter Leser,
sehr geehrte Freunde der Gemeindeprüfungsanstalt,
mit dem Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht 2011
informiert die GPA ihre Kunden und interessierte Leser/
innen über die Entwicklungen, die das Amt nimmt, über
die Finanzlage der Kommunen und zu aktuellen, maß
geblichen oder wiederkehrenden Themen aus Prüfung
und Beratung. Ich darf Sie einladen, sich den Bericht „vor
zunehmen“ und bin überzeugt, dass Sie Wissenswertes,
Informatives und Nützliches darin finden werden.
Diesem Ziel hat sich auch die neue Homepage der GPA
verschrieben. Das Angebot ist nun stärker auf die Nutzer/innen zugeschnitten. Alle wichtigen Weichenstel
lungen finden Sie auf der Startseite. Die Homepage ist
barrierefrei. Optisch und gestalterisch repräsentiert der
Internet-Auftritt das mit dem letztjährigen Geschäfts
bericht initiierte neue Corporate Design der GPA.
Die Kommunen und ihre Einrichtungen haben auch
im Prüfungszeitraum bis 2009 sowie im Geschäftsjahr
2010 den gewohnt soliden Endruck hinterlassen. Lehr-
reich war die Krise hoffentlich für spekulationsfreudige
Verantwortliche; die haushalts- und finanzwirtschaftlichen Grundsätze der Gemeindeordnung haben ihre Be
rechtigung.
Mit Sorge sehe ich auf die – glücklicherweise sehr
seltenen – Unterschlagungs- oder sonst strafrechtlich
relevanten Fälle von Vermögensschädigungen in einzelnen Verwaltungen. Dem kann nur mit erhöhter Aufmerk
samkeit vor Ort und der strikten Beachtung kassenrechtlicher Vorgaben begegnet werden.
Die Gemeindeprüfungsanstalt will und wird sich als
Beratungs- und Kompetenzzentrum für die Kommunen,
im Rahmen ihrer Aufgabenstellungen, auch in diesem
Jahr weiterentwickeln. Ich würde mich freuen, wenn Sie
dieses Ziel mit konstruktiven Anregungen unterstützen
möchten.
Ich grüße Sie herzlich
|
1. Januar 2010
Inkrafttreten des Gesetzes zur
Modernisierung des Bilanzrechts
(Bilanzmodernisierungsgesetz –
BilMOG) vom 25. Mai 2009 –
BGBl. I S. 1102
1. März 2010
Wahl des Personalrats
der GPA für die Amtszeit
bis 2014
1. Januar 2010
Inkrafttreten des Haushalts
begleitgesetzes 2010 vom
01.03.2010 (GBl. S. 265) mit
Ausweitung der Kindergartenförderung und höherem finanziellen
Ausgleich für die Folgen der
Verwaltungsstrukturreform
im Februar 2010
Hospitation einer Mitarbeiterin
eines örtlichen Rechnungs
prüfungsamts in der Bauprüfung
2. März 2010
Bekanntmachung
der Neufassung des
Feuerwehrgesetzes
(FwG) (GBl. S. 333)
1. Januar 2010
Anpassung der EG-Vergabeschwellenwerte durch die
EG-Verordnung 1177/2009
vom 30.11.2009
15. April 2010
Verwaltungsrat stellt
die Jahresrechnung 2010 fest
und bittet die Amtsleitung,
ein Personalentwicklungskonzept
zur erarbeiten
Januar
februar
Oktober
1. Oktober 2010
Inkrafttreten der Verwaltungsvorschrift
der Ministerien über die Anwendung
der Vergabe- und Vertragsordnung für
Bauleistungen (im Unterschwellenwertbereich) Teil A (VOB/A), Teil B (VOB/B)
und Teil C (VOB/C), Ausgabe 2009
GPA 2011
März
April
november
im Oktober 2010
Hospitation eines Mitarbeiters
eines örtlichen Rechnungsprüfungsamts in der Bauprüfung
22. Oktober 2010
Wahl der Schwerbehinderten
vertretung für die Amtszeit
12/2010 bis 11/2014
9. November 2010
Gesetz zur Reform
des öffentlichen Dienstrechts
(Dienstrechtsreformgesetz – DRG),
in Kraft seit 01.01.2011,
GBl. S. 793
2010
11. Juni 2010
Inkrafttreten der geänderten Vergabeverordnung,
welche die Kommunen bei
europaweiten Vergabeverfahren zur Anwendung der
Abschnitte 2 der novellierten Vergabe- und Vertragsordnungen (VOB und VOL)
verpflichtet
1. Juli 2010
Inkrafttreten der
Immobilienwerter
mittlungsverordnung vom
19.5.2010, die die frühere
Wertermittlungsverordnung
als Grundlage der Verkehrs
wertermittlung ersetzt
Juni
15./16. Juli 2010
Klausur der Amtsleitung
zur Weiterentwicklung der
Personalentwicklung, der
Geschäftsprozesse und
des Wissensmanagements
in der GPA
Juli
dezember
2. Dezember 2010
Verwaltungsrat beschließt die
Erhöhung der Reisekostenpauschale
von 40 Euro auf 50 Euro und die
Festlegung des Fälligkeitstermins
für die Umlage auf den 15. Februar.
Ferner beauftragt er den Präsidenten, die Zweigstelle Stuttgart
zu verkaufen und für den Standort
Stuttgart ein bedarfsgerechtes
Mietobjekt zu suchen. Er fasst die
haushaltsrechtlichen Beschlüsse
3. Dezember 2010
Verwaltungsvorschrift der Ministerien zur
Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge
(VwV Beschleunigung öA), in Kraft seit 01.01.2011
– verlängert die Geltungsdauer der höheren
Wertgrenzen für die Beschränkte Ausschreibung
und Freihändige Vergaben um 1 Jahr
10 | 11
Geschäftsbericht
Kommunalverfassungsrechtliche Organisation
der kommunalen Prüfung und Rechtsaufsicht
in Baden-Württemberg
Rechtsaufsicht
Überörtliche Prüfung (§§ 113 ff GemO)
Landratsamt
bis 4.000 EW
Landratsamt
Kommunen
bis 20.000 EW
ab 4.000 EW
Regierungspräsidium
Innenministerium
GPA 2011
Große Kreisstädte
Stadtkreise
Landkreise
freiwillig
Örtliche Prüfung
(§§ 109 ff GemO)
1
Geschäftsbericht
1.1
Die Gemeindeprüfungsanstalt:
Prüfungs- und Beratungseinrichtung
für die Kommunalverwaltung
1.1.1
Rechtsgrundlagen und Aufgaben
Die Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg (GPA)
ist durch das Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt
(GPAG) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts
zum 01.01.1972 errichtet worden. Sie hat ihren Sitz in
Karlsruhe und eine Zweigstelle in Stuttgart. Außenbüros
sind in Villingen-Schwenningen, Kenzingen und Ravensburg eingerichtet.
Als selbständige, überörtliche und unabhängige Einrichtung steht die GPA im Spannungsfeld zwischen den
Kommunen, mit ihrer verfassungsrechtlich garantierten
Selbstverwaltung und dem Staat, in seiner Funktion als
Rechtsaufsicht. Obwohl im Auftrag der Rechtsaufsicht
tätig, handelt die GPA in eigener Verantwortung und erfüllt ihre gesetzlichen Aufgaben gleichermaßen für die
Kommunen wie für die Rechtsaufsicht. Den Kommunen
zeigt die GPA etwaige Korrekturnotwendigkeiten und
-möglichkeiten in ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung auf und unterstützt ihre Organe, Gemeinderat und
Bürgermeister bzw. Kreistag und Landrat, in ihren Steuerungs- und Überwachungsaufgaben. Der Rechtsaufsicht
liefert sie wesentliche Grundlagen für die Beurteilung
einer Kommune und gegebenenfalls für aufsichtsrechtliche Entscheidungen.
Eine wirksame örtliche Prüfung durch die kommunalen Prüfungseinrichtungen entlastet die überörtliche
Prüfung und liefert ihr wertvolle Hinweise zur Aufgabenerfüllung.
Die gesetzlichen Aufgaben der GPA sind gemäß § 2
Abs. 1 GPAG sowie § 13 GemPrO i. V. mit §§ 113 bis 114 a
GemO die Allgemeine Finanzprüfung, die Prüfung der
Bauausgaben und die Beratung der Kommunen in den
finanzwirksamen Aufgabenstellungen.
Prüfung
● ü
berörtliche Prüfung der Haushalts- und Wirtschafsführung der Kommunen und ihrer Sonder- und
Treuhandvermögen (§ 114 GemO) als
– Allgemeine Finanzprüfung und
– Prüfung der Bauausgaben
bei den Gemeinden mit mehr als 4.000 Einwohnern
und den Landkreisen des Landes, bei den Gemeindeverwaltungsverbänden, Zweckverbänden und kommunalen Stiftungen dieser Kommunen sowie beim
Kommunalen Versorgungsverband, dem Kommunalverband für Jugend und Soziales, den Regionalverbänden, insbesondere dem Verband Region RheinNeckar und dem Verband Region Stuttgart sowie bei
den Nachbarschaftsverbänden,
● ü
berörtliche Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der kommunalen Unternehmen und
Einrichtungen in Privatrechtsform bei diesen Körperschaften und Stiftungen aufgrund eines Prüfungsrechts, das nach § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Buchst. e
und § 106 a GemO im Gesellschaftsvertrag oder in
der Satzung einzuräumen ist,
● P rüfung der ADV-Programme im kommunalen Finanzwesen von erheblicher finanzwirtschaftlicher
Bedeutung (§ 114a GemO).
Als weitere Prüfungsaufgabe kann die GPA nach
§ 2 Abs. 1 Satz 4 GPAG auf Antrag Jahresabschlussprüfungen vornehmen, soweit diese nicht durch Bundesrecht vorgeschrieben und deswegen ausschließlich den
in § 319 Abs. 1 HGB bestimmten Abschlussprüfern vor-
12 | 13
G e s c h ä f t s be r i c h t
behalten sind. Anstelle von Abschlussprüfungen können
bei kleinen Beteiligungsunternehmen und Einrichtungen
in Privatrechtsform auch Ersatzprüfungen (andere geeignete Prüfungsmaßnahmen als Ersatz für die Jahresabschlussprüfung) durchgeführt werden, wenn der kommunale Gesellschafter entsprechend befreit ist (§ 103
Abs. 1 Satz 2 GemO). In Betracht kommen
● Jahresabschlussprüfungen
– bei Eigenbetrieben als freiwillige Prüfungen (ausgenommen mittelgroße und große Energieversorgungsunternehmen i. S. von § 267 Abs. 2 und 3 HGB)
sowie
– bei „kleinen“ kommunalen Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform (i. S. von § 267 Abs. 1
HGB), welche sich nach § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
Buchst. b und § 106 a GemO durch Bestimmung im
Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung einer
Pflicht zur Jahresabschlussprüfung unterwerfen
müssen.
Die GPA lässt die Jahresabschlussprüfungen von Wirtschaftsprüfern durchführen, mit denen sie Kooperationsverträge abgeschlossen hat. Die Einschaltung der GPA
ermöglicht eine ganzheitliche wirtschaftliche Zusammenschau der Kommune mit ihren Unternehmen.
Beratung
Neben den Prüfungsaufgaben haben die Beratungsaufgaben große Bedeutung. Die Beratung ist eine notwendige Ergänzung zur Prüfung und trägt zur Förderung der
Leistungsfähigkeit, Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit
der Kommunalverwaltungen bei. Die GPA bringt dabei
ihren spezialisierten Sachverstand, ihre landesweiten Erfahrungen und ihre interkommunalen Vergleichsmöglichkeiten ein.
Die GPA bietet,
● im Rahmen des Gesamtzwecks der überörtlichen Prüfung, die prüfungsbegleitende Beratung durch die
Prüfer in wesentlichen Beurteilungs- und Zweckmäßigkeitsfragen der Haushalts- und Wirtschaftsführung,
● zwischen den Prüfungen – auf Anfrage – die prüfungsnahe Fachberatung durch die Abteilung „Kommunalwirtschaft; Allgemeine Kommunalverwaltung“
in prüfungsrelevanten Grundsatzfragen und besonderen Fragestellungen (u. a. Haushalts-, Kassen- und
Rechnungswesen, Betriebs- und Wirtschaftsführung
von kommunalen Unternehmen und Einrichtungen,
Rechtsformen, Abgabenrecht, Konzessionsverträge,
Personalwesen, Beschaffungswesen, Soziales),
Prüfungsbegleitende Beratung zu finanzwirksamen Sachverhalten
Hinweise zur Leistungsverbesserung,
Effizienzsteigerung und Haushaltskonsolidierung
Kommune
Überprüfung der Gesetzmäßigkeit
des finanzwirksamen Handelns
„gutachtliche Tätigkeit“
Kommunale Selbstverwaltung
im Rahmen der Gesetze
Rechtsaufsicht
Die GPA bietet eine unabhängige, effektive, kooperative Prüfung und sachgerechte, kostengünstige Beratung
für die Kommunen. Die GPA achtet auf die Umsetzbarkeit ihrer Vorschläge und auf nachweisliche,
nachhaltige Verbesserungen der Leistungsfähigkeit, Gesetzmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung.
GPA 2011
● die Organisations- und Wirtschaftlichkeitsberatung auf Antrag (§ 2 Abs. 4 GPAG, § 114 Abs. 2 GemO)
durch die Abteilung „Kommunale Verwaltungsorganisation“ (u. a. Aufgabenkritik, Straffung der Verwaltungsorganisation, Arbeitsabläufe, Datenverarbeitung,
Personalwirtschaft) sowie
● die baufachtechnische Beratung auf Antrag (§ 2
Abs. 4 GPAG) durch die Abteilung „Kommunales Bauwesen“ in Fragen der Ausschreibung, Vergabe und
Abrechnung von baulichen Maßnahmen (Bau-, Lieferund Architekten- bzw. Ingenieurleistungen).
er von fünf Jahren gewählt werden. Am 01.01.2007 hat
eine neue Amtszeit begonnen, die bis zum 31.12.2011
(  Derzeitige Verwaltungsräte S. unten )
dauert.
Dem Verwaltungsrat gehörten im Jahr 2010, anstelle
jetzt neuer Mitglieder, auch die Landräte Hans Werner
Köblitz (Landkreis Calw) und Dr. Jürgen Schütz (RheinNeckar-Kreis) sowie Bürgermeister Mahler (Immendingen) an.
Der Präsident der GPA ist Prof. Klaus Notheis. Der
Stellvertreter des Präsidenten ist Vizepräsident Markus
Günther.
Die besonderen Beratungsleistungen werden auftrags
gemäß dem gesamten kommunalen Bereich angeboten,
auch Kommunen unter 4.000 Einwohnern und deren Einrichtungen.
1.1.2
Organe und Aufsicht
Organe der GPA sind der Verwaltungsrat und der Präsident. Der Verwaltungsrat besteht nach § 4 GPAG aus
je drei Vertretern der Mitglieder des Städtetags, des Gemeindetags und des Landkreistags Baden-Württemberg,
die von den kommunalen Landesverbänden auf die Dau-
Der Verwaltungsrat tagte am 15. April
und am 02. Dezember in der Dienststelle
in Karlsruhe
Verwaltungsräte
Stellvertreter
Oberbürgermeister Heinz Fenrich, Karlsruhe
Vorsitzender
Erster Bürgermeister Michael Föll, Stuttgart
Oberbürgermeister Bernhard Ilg, Heidenheim
Oberbürgermeister Franz Schaidhammer, Wiesloch
Bürgermeister Karsten Mußler, Kuppenheim
Bürgermeister Christof Nitz, Schopfheim
Bürgermeister Andreas Schaffer, Plüderhausen
stv. Vorsitzender
Bürgermeister Hans-Dieter Weis, Dielheim
Bürgermeister Frank Broghammer, Rauenberg
Bürgermeister Hans Peter Heizmann, Biberach/Bad.
Bürgermeister Peter Seyfried, Mutlangen
Bürgermeister Artur Ostermaier, Steißlingen
Landrat Helmut M. Jahn, Landkreis Hohenlohekreis
Präsident des Landkreistages
Landrat Joachim Walter, Landkreis Tübingen
Landrat Dr. Rainer Haas, Landkreis Ludwigsburg
Landrat Walter Schneider, Landkreis Lörrach
Landrat Frank Hämmerle, Landkreis Konstanz
Landrat Karl Röckinger, Landkreis Enzkreis
14 | 15
Der Verwaltungsrat ist u. a. zuständig für den Erlass
von Satzungen, insbesondere der Haushaltssatzung, sowie für sonstige Angelegenheiten, die für die Organisation und Wirtschaft der GPA von erheblicher Bedeutung
sind (§ 5 GPAG). Er ist im Jahr 2010 zweimal zusammengetreten. Hauptsächliche Beratungsgegenstände waren
die Feststellung der Jahresrechnung 2009, die Ergebnisse
der Kosten- und Leistungsrechnung 2009, der Verkauf
des Dienstgebäudes in der Klopstockstraße 35 und die
bedarfsgerechte Anmietung von Büroräumen in Stuttgart, die Haushaltssatzung für 2011 sowie Personalangelegenheiten, einschließlich der Beauftragung der Amtsleitung, das Personalentwicklungskonzept – wie vorgeschlagen – zu erarbeiten.
Der Präsident ist für die Erfüllung der Prüfungs- und
Beratungsaufgaben der GPA zuständig und vertritt sie
(§ 7 Abs. 1 GPAG).
Rechtsaufsichtsbehörde für die GPA ist das Innenministerium Baden-Württemberg (§ 12 Abs. 1 GPAG).
Ständiger Beauftragter des Innenministeriums (§ 12 Abs.
2 GPAG) ist Ministerialdirigent Volker Jochimsen, Leiter
der Abteilung „Verfassung, Kommunal- und Sparkassenwesen, Recht“, der an den Verwaltungsratssitzungen
regelmäßig teilnimmt.
1.1.3
Organisation und Personal
Aufgabenorganisation
Die GPA ist in zwei Geschäftsbereiche und sechs Ab
teilungen gegliedert, wovon fünf die externen Aufgaben
landesweit bündeln. Die Abteilungen drei und vier sind
außerdem in thematisch organisierte Sachgebiete untergliedert. Seit dem Inkrafttreten des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens ist ein Sach
gebiet NKHR eingerichtet, welches das GPA-interne
Leistungszentrum auf diesem Gebiet bildet.
Präsident
Prof. Klaus Notheis
Vizepräsident *
Markus Günther
Örtliche Rechnungsprüfung
Kerstin Heni, Jürgen Fischer
PA: Präsidialabteilung
Josef Gärtner
(Otto Rathausky)
Abt. 1: Allgemeine Finanzprüfung Karlsruhe
Hermann Hornung
(Wolfgang Bohnert)
Abt. 2: Allgemeine Finanzprüfung Stuttgart
Günter Oschlies
(Winfreid Hanser)
Abt. 3: Kommunalwirtschaft;
Allgemeine Kommunalverwaltung
Erwin Ulmer (Josef Kindle)
Abt. 4: Kommunale Verwaltungsorganisation
N. N.
(Stefan Ulmer)
Abt. 5: Kommunales Bauwesen
Hermann Kopf
(Johann Bierbaum)
* zugleich Leiter der Zweigstelle Stuttgart
GPA 2011
Die PA und die Abteilungen 1 und 4 sind in Karlsruhe untergebracht, die Abteilung 2 in Stuttgart,
die Abteilungen 3 und 5 sind an beiden Standorten vertreten.
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
Personalwirtschaft, Strukturdaten
Die Prüfungs- und Beratungstätigkeit erfordert eine hohe
Kompetenz, Leistungsbereitschaft und Flexibilität und
stellt die Mitarbeiter/innen der GPA täglich vor neue Fragestellungen und Herausforderungen. Diese Aufgaben
wurden mit hoher Qualität und gemäß der strategischen
und wirtschaftlichen Zielsetzungen der GPA sehr gut und
zuverlässig bewältigt. Allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern sei an dieser Stelle für ihr Engagement herzlich
gedankt.
Die Besetzung der Planstellen ist schwankend und stichtagbezogen, wegen des zeitlichen Verzugs bei Neueinstellungen, leicht unter dem Bedarf. (  s. Tabelle unten )
Rund 56 % des Personals ist landesweit im Prüferdienst eingesetzt, etwa 10 % sind in der Programmprüfung und in der Organisationsberatung tätig, also ebenfalls überwiegend im Außendienst. Rund 12 % arbeiten
im (Fach-) Innendienst und weitere 16 % in den Querschnittsaufgaben.
Im Jahr 2010 wurden neu eingestellt:
Stellenbesetzung 2010
● Michael Doth, Finanzprüfer Abteilung 2
● Andreas Emmerich, Sachbearbeiter Abteilung 3
● Stefanie Feller, Sachbearbeiterin Abteilung 3
● Andreas Hack, Finanzprüfer Abteilung 2
● Isabella Neu, Sachbearbeiterin Abteilung 3
● Stephan Santl, Finanzprüfer Abteilung 1
● Florian Schlosser, Finanzprüfer Abteilung 2
● Veronika Vogl, Organisationsberaterin Abteilung 4
● Richard Weith, Finanzprüfer Abteilung 1
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Innendienst
Außendienst
Innendienst
Außendienst
Ein Dienstjubiläum feierten:
Der Anteil männlicher Mitarbeiter ist mit 76 %, wie
im Vorjahr, noch sehr hoch. Obwohl die GPA das ausdrückliche Ziel verfolgt, den Frauenanteil zu erhöhen,
wird dies aufgrund der relativ geringen Fluktuation und
der Tatsache, dass Einstellungen auf der Ebene der Prüfungsleiter/innen (im Höheren Dienst) aus naheliegenden
Gründen nicht möglich sind, nur sehr langsam greifen.
Häufig fehlt es weiblichen Bewerberinnen für den Prüfungs- und Beratungsdienst auch an der für die GPA
● Alfred Braun, Bauprüfer Abteilung 5, 40 Jahre
● Prof. Klaus Notheis, Präsident, 40 Jahre
Im Berichtsjahr in den Ruhestand getreten sind:
● Otmar Beha, Abteilungsleiter Abteilung 4
● Johannes Brassler, Bauprüfer Abteilung 5
● Klaus-Dieter Zörn, Finanzprüfer Abteilung 2
Beamte
Beschäftigte
zusammen
Planstellen
besetzt
Planstellen
besetzt
Planstellen
besetzt
2008
119
110
36
32
155
142
2009
118
112
37
34
155
146
2010
118
114
37
31
155
145
16 | 17
Mitarbeiterstruktur 2010
notwendigen mehrjährigen Berufserfahrung. So ist es
keine Überraschung, dass erste Erfolge vor allem im
„Nachwuchsbereich“ sichtbar werden, wenngleich die
Verwirklichung des Chancengleichheitsprinzips auch
da noch nicht erreicht wird. Im gehobenen Dienst beträgt der Frauenanteil inzwischen rund 35 %. Unter
Einbeziehung der Beschäftigten liegt der Anteil dagegen nur bei 31 %, was daran liegt, dass die Bauprüfung,
mit ihrem hohen Beschäftigtenanteil, nach wie vor eine
reine „Männersache“ ist.
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Mitarbeiter
Teilzeit
Beamte
Beschäftigte
Laufbahn- bzw. Entgeltgruppen 2010
Der Mitarbeiteranteil im Höheren Dienst (rd. 45 %)
ist den hohen Anforderungen geschuldet, die an die
Prüfer/innen und an die Fachleute des Beratungs- und
Innendienstes gestellt werden und setzt die GPA in die
Lage, den Ansprechpartnern vor Ort „auf Augenhöhe“
zu begegnen. Erfreulich sind die damit verbundenen,
guten Entwicklungsmöglichkeiten in der GPA.
70
Altersstruktur
60
50
Untenstehendes Schaubild zeigt den Altersaufbau in
der GPA zum 31.12.2010. Knapp die Hälfte der Mitarbeiter/innen sind bereits 50 Jahre und älter.
40
30
20
10
0
Höherer Dienst
Gehobener Dienst
Mittlerer Dienst
Insbesondere vor dem Hintergrund dieser Alterstruktur
kommt einer vorausschauenden, verlässlichen und
nachhaltigen Personalpolitik eine besondere Bedeutung
zu. Auch neue Technologien, die gesetzlichen Veränderungen, die demografische Entwicklung und die Notwendigkeit der Haushaltskonsolidierung sind Auslöser
für steigende Anforderungen an Qualität und Flexibilität der Mitarbeiterschaft und der Führungskräfte. Die
Aufgaben der Zukunft können nur bewältigt werden,
wenn die Mitarbeiter/innen für die neuen Herausforderungen interessiert und qualifiziert werden.
Altersstruktur 2010
Anzahl
Mitarbeiter
50
45
45
40
35
30
30
27
25
25
20
14
15
10
5
Personalentwicklung
4
0
-29
30-39
40-49
5 0-54
Lebensjahre
GPA 2011
55-59
über 60
Die Attraktivität der GPA als Arbeitgeber muss gesichert und ausgebaut werden. Dabei ist den Entwicklungs- und Entfaltungsmöglichkeiten der Mitarbeiter/
innen, insbesondere im Hinblick auf die Vereinbarkeit
von Familie und Beruf, genau soviel Bedeutung beizumessen wie organisatorischen und wirtschaftlichen
Maßnahmen.
Personalentwicklung bei der GPA ist kein abgegrenzter Prozess; sie bewegt sich im Gesamtrahmen von Unternehmensführung, Organisationsentwicklung und Personalführung.
Erste konkrete Reformschritte konnten im Jahr 2009
entwickelt und im Jahr 2010 umgesetzt werden:
● Fortschreibung des Organisatorischen Stellenplans (qualitativer und quantitativer Personalbedarf)
● Einführung eines Einarbeitungskonzepts
für neue Mitarbeiter/innen
● Erstellung von Anforderungsprofilen
● Überarbeitung des Beurteilungswesens
● Bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf
● Überarbeitung des Chancengleichheitsplans
● Optimierung des Wissensmanagements
Neugestalteter Internetauftritt
Die Homepage der GPA legte ihren Schwerpunkt bisher
eher auf Sachinformation, weniger auf ein einheitliches
Erscheinungsbild aller GPA-Produkte und sonstiger nach
außen gerichteten Aktivitäten. Mit dem neuen Internetauftritt, der im Jahr 2010 konzipiert und mit dem Erscheinen dieses Geschäftsberichts freigeschaltet wurde,
ist ein wesentlicher Schritt auf dem Weg zu einem einheitlichen corporate design der GPA erfolgt.
Neben der optischen Aufwertung sind inhaltliche Erweiterungen mit der neuen Homepage verbunden, womit
das Angebot stärker auf die Nutzer aus den Bereichen
Verwaltung, Kommunales und Politik zugeschnitten werden konnte. Die Homepage ist technisch auf neuestem
Stand, enthält eine übersichtlichere Menüsteuerung, eine
Suchfunktion, erweiterte Hinweise zu aktuellen Themen
(z. B. NKHR, GPA-Mitteilungen) und schließlich auch ein
ansprechenderes Gesicht. Am besten Sie machen sich
selbst einen Eindruck, unter: www.gpabw.de
18 | 19
Personalrat
Der Personalrat der GPA ist ein kritischer Begleiter der
Reformprozesse, ein engagierter Vertreter der Personalinteressen und ein umtriebiger Organisator der Gemeinschaftsveranstaltungen.
Durch die konstruktive und vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Personalrat und Dienststelle sind
trotz gelegentlicher unterschiedlicher Auffassungen in
der Sache, gemeinsame Ziele und Ergebnisse die Regel.
Dies gilt auch für die am 01.03.2010 für die nächsten
vier Jahre neu gewählte Personalvertretung. Erfreulicherweise fanden sich genügend Kandidaten, so dass
eine echte (Aus)Wahl möglich war.
Stellvertretend für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die sich für die GPA engagieren und auch für seine allgemeine Arbeit im Sinne der Kolleginnen und Kollegen, ein herzliches Dankeschön dem Personalrat der
GPA und seinem (alten und neuen) Vorsitzenden, Bernd
Gantner.
von links nach rechts: Hans-Peter Oßwald, Bernd Gantner,
Sabine Genthner, Christoph Hackel, Thorsten Fix
● die Vermögensrechnung (Bilanz),
● den Ergebnishaushalt / die Ergebnisrechnung sowie
● den Finanzhaushalt / die Finanzrechnung.
Die EDV-technische Abwicklung erfolgt mit Unterstützung des DZ-Kommunalmasters (NKHR) durch das Rechenzentrum Baden-Franken.
Die GPA hat ihre Eröffnungsbilanz zum Stichtag
1.1.2010 aufgestellt; sie wurde durch die örtliche Prüfung geprüft und am 2.12.2010 vom Verwaltungsrat der
GPA festgestellt.
Finanzierung
Der Aufwand der GPA, der nicht durch sonstige Erträge
gedeckt ist und zu rund 95 % aus personalbedingten
Aufwendungen besteht (Personalaufwand, Aufwendungen für Dienstreisen und Fortbildung), wird durch
eine Umlage und durch Gebühren für die Prüfungs- und
Beratungstätigkeiten gedeckt (§ 11 Abs. 1 GPAG). Umlagepflichtig sind nur die Städte und Gemeinden in der
Prüfungszuständigkeit der GPA und die Landkreise (§ 11
Abs. 2 GPAG), während von den nicht umlagepflichtigen
Körperschaften und den Stiftungen ausschließlich höhere Gebühren erhoben werden (§ 10 Abs. 1 GPAG).Die
zum 31.12.2010 in Rechnung gestellten Beratungs- und
Prüfungsgebühren wurden bis zum Abschlusstag nicht
alle (kassenwirksam) realisiert, mit der Folge, dass zur
Sicherstellung der notwendigen Liquidität kurzfristige
Kassenkredite in Anspruch genommen werden mussten.
Haushalts- und Wirtschaftsführung
Der Umlagesatz je Einwohner ist nach den in der Allgemeinen Satzung der GPA bestimmten Berechnungsgruppen gestaffelt, bei den Gemeinden danach, ob ein
Rechnungsprüfungsamt eingerichtet ist, und innerhalb
dieser Gruppe nach der Einwohnerzahl. Die Umlagesätze
werden in der Haushaltssatzung der GPA festgesetzt
(Haushaltssatzung v. 2.12.2010, Staatsanzeiger Nr. 50
vom 30.12.2010).
Der Haushalts- und Wirtschaftsführung der GPA liegt ab
dem Haushaltsjahr 2010 das Neue Kommunale Haushaltsrecht - die Kommunale Doppik - zugrunde. Sie basiert beim Nachweis der finanziellen Geschäftsvorfälle
auf dem sogenannten Drei-Komponenten-System und
beinhaltet:
Die Gebühren beruhen auf der Gebührensatzung der
GPA (vom 13.12.1996, Staatsanzeiger Nr. 52, zuletzt geändert durch Satzung vom 24.11.2008, Staatsanzeiger
Nr. 47) und werden nach Tagewerken (ein Fünftel der für
die Beamten der GPA geltenden regelmäßigen Wochenarbeitszeit, derzeit 8,2 Stunden) berechnet.
1.1.4
Haushalt und Finanzen
GPA 2011
Eröffnungsbilanz 2010
Gesamtergebnisrechnung 2010
Öffentlich -rechtliche Entgelte
8.694 Tsd. Euro
Umlagen
5.738 Tsd. Euro
Sonstige Erträge
73 Tsd. Euro
Erträge
Ordentliches Ergebnis
185.009,16 Euro
Sach- und Betriebsaufwand
286 Tsd. Euro
Sonstige Aufwendungen
1.068 Tsd. Euro
Personalaufwand
12.966 Tsd. Euro
Aufwendungen
20 | 21
Die Gebührensätze der GPA
● für die überörtliche Prüfung und alle nicht unter die folgenden Punkte fallenden Tätigkeiten ● bei umlagepflichtigen Körperschaften und ihren Gemeindeverwaltungsverbänden
● bei anderen Stellen 430 EUR
630 EUR
● für die Prüfung der ADV-Programme im kommunalen Finanzwesen 630 EUR
● für die Tätigkeit der GPA bei Jahresabschlussprüfungen
630 EUR
● für Organisations- und Wirtschaftlichkeitsberatungen ● bei umlagepflichtigen Körperschaften und ihren Gemeindeverwaltungsverbänden
● bei anderen Stellen
590 EUR
670 EUR
● Bei Tätigkeiten außerhalb der GPA wird ein pauschalierter Zuschlag
für Reisekosten je Tagewerk erhoben von
50 EUR
Gesamtfinanzrechnung 2010
Einzahlungs- und.Auszahlungsarten
Ergebnis 2010
Eur
1
Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
14.192.929,99
2
Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
14.164.708,98
3
Zahlungsmittelüberschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit
4
Einzahlungen aus Investitionstätigkeit
0,00
5
Auszahlungen aus Investitionstätigkeit
122.440,09
6
Saldo aus Investitionstätigkeit
7
Finanzierungsmittelbedarf
8
Saldo aus Finanzierungstätigkeit
9
Finanzierungsmittelbestand
nr.
28.221,01
-122.440,09
94.219,08
0
- 94.219,08
10
Saldo aus haushaltsunwirksamen Vorgängen
11
Anfangsbestand an Zahlungsmitteln
- 101.079,79
12
Endbestand an Zahlungsmitteln
-103.655,46
GPA 2011
91.643,41
Vermögensrechnung (Bilanz) der GPA
zum 31.12.2010
Die Vermögensrechnung bildet das zentrale Element des
doppischen Rechnungssystems. In ihr wird das Vermögen und Kapital der GPA zum Stichtag 31.12.2010 gegenübergestellt. Gegenüber dem Vorjahr hat sich die Bilanzsumme um rund 267 TEUR auf 2.974 TEUR erhöht.
Ursächlich hierfür sind insbesondere das positive ordentliche Ergebnis sowie Zugänge beim Sachvermögens. Die
in der Vermögensrechnung 2010 ausgewiesenen Verbindlichkeiten sind allesamt kurzfristiger Natur (Kassenkredit
zur Liquiditätssicherung sowie noch abzuführende Beiträge zur Sozialversicherung u. a.) und in der Zwischenzeit getilgt.
Bilanz 2010
Aktiva (Mittelverwendung)
(Mittelverwendung)
Aktiva
Nr.
1
1.1
31.12.2009
Vermögen
Immaterielle
Vermögensgegenstände
31.12.2010
Passiva (Mittelherkunft)
(Mittelherkunft)
Passiva
Nr.
1
1.1
1.2
Kapitalposition
Basiskapital
Rücklagen
33.067,78
50.643,64
1.845.357,67
1.802.890,06
2
Sonderposten
31.12.2009
31.12.2010
2.393.249,51
0,00
2.392.921,45
185.009,16
0,00
0,00
1.2
Sachvermögen
1.3
Finanzvermögen
430.171,49
700.333,57
3
Rückstellungen
209.740,00
154.430,00
2
Abgrenzungsposten
398.131,50
419.862,32
4
Verbindlichkeiten
103.738,93
241.368,98
3
Nettoposition
0,00
0,00
5
Passive
Rechnungsabgrenzung
0,00
0,00
2.706.728,44
2.973.729,59
Bilanzsumme
2.706.728,44
2.973.729,59
Bilanzsumme
22 | 23
1.2
Tätigkeitsbericht – auf einen Blick
1.2.1
Kunden der GPA – prüfungspflichtige Einrichtungen
Verwaltungen
2010
623
Städte und Gemeinden
35
Landkreise
Gemeindeverwaltungsverbände
662
und Zweckverbände
129
Kommunale Stiftungen
12
Regionalverbände
5
Nachbarschaftsverbände
5
Sonstige Verwaltungen
1.471
zusammen
2009
624
35
660
128
12
5
5
1.469
1.2.2
Überörtliche Prüfungen
● Jahresrechnungen (nicht erfasst sind
die Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe)
Zahl der geprüften
Jahresrechnungen
Zahl der
Verwaltungen
2010
2009
2010
2009
473
30
599
109
4
5
0
597
42
637
72
11
0
0
101
6
120
21
1
1
0
131
5
122
20
2
0
0
1.220
1.359
250
280
● Kassenprüfungen 89
125
● Prüfungen von Bauausgaben 222
202
● Krankenhausprüfungen
-
-
Verwaltungen
Städte und Gemeinden Landkreise Gemeindeverwaltungsverbände und Zweckverbände Kommunale Stiftungen Regionalverbände Nachbarschaftsverbände Sonstige Verwaltungen zusammen GPA 2011
Sonstige Prüfungen
2010
2009
● Prüfungen von ADV-Programmen nach § 114 a Abs. 2 GemO 7
7
● Jahresabschlussprüfungen 1
1
● Ersatzprüfungen nach § 103 Abs. 1 Satz 2 GemO
(andere geeignete Prüfungsmaßnahmen als Ersatz für Jahresabschlussprüfung)
● Sonderprüfungen 9
2
4
2
2010
2009
● Organisations- und Wirtschaftlichkeitsberatungen 404
362
● sonstige fachspezifische Organisations- und Wirtschaftlichkeitsberatungen
und prüfungsnahe Fachberatungen
37
30
● Bautechnische Beratungen 21
41
1.2.3
Beratungen
Nicht berücksichtigt sind in dieser Aufstellung die
schriftlichen und mündlichen Auskünfte an kommunale
Verwaltungen, mit denen Anfragen verschiedenster Art
beantwortet wurden. Die GPA ist zu solchen Beratungen, für die bei geringem Zeitaufwand keine Gebühren erhoben werden, im Rahmen ihrer personellen
und zeitlichen Möglichkeiten gerne bereit. Sie muss sich
dabei aber auf prüfungsrelevante Fragen beschränken,
kann keine Sachbearbeitertätigkeit übernehmen und
darf die Auskömmlichkeit ihrer Erträge nicht aus dem
Auge verlieren.
24 | 25
1.2.4
Informationsdienste
Mit dem jährlichen Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht und den unterjährigen, anlassbezogenen GPA-Mitteilungen informiert die GPA ihre Kunden über die in
Prüfung und Beratung gewonnenen Erkenntnisse und
Erfahrungen sowie über Entwicklungen zu aufgabenbezogenen Sach- und Rechtsfragen. Beide Informationsquellen werden dem kommunalen Bereich zur Verfügung
gestellt und auf der Homepage der GPA veröffentlicht.
2010 wurden folgende GPA-Mitteilungen veröffentlicht:
Kommunale Wirtschafts- und Finanzführung
● 01/2010 Sonderheft „Freigabe von ADV-Verfahren“
● 01/2010 Einsatz von ADV-Verfahren in Eigenregie
● 02/2010 Programmprüfung nach § 114 a GemO
hier: Stand der Prüfung der ADV-Verfahren
● 03/2010 Verwaltungskostenabrechnungen in den Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II (ARGEn)
● 04/2010 EG-Schwellenwerte ab 01.01.2010
● 05/2010 Einsatz- und (Teil-)Feststellungs-
bescheinigung bei der Anwendung von ADV Verfahren zur Abwicklung von Finanzvorgängen
● 06/2010 Eingruppierung von Bezirkssozialarbeitern
● 07/2010 Bezüge und sonstige Einkünfte
kommunaler Wahlbeamter
● 08/2010 Ausgaben und Kosten für die dienstlich
veranlasste Aufgabenwahrnehmung durch
kommunale Wahlbeamte
● 09/2010 Belohungen und Geschenke in der Kommunalverwaltung
● 10/2010 Einwerben und Annehmen von Spenden,
Schenkungen und ähnlichen Zuwendungen gem. § 78 Abs. 4 GemO
● 11/2010 Wirtschaftspläne der Krankenhäuser
und Pflegeeinrichtungen; hier: Koordination mit dem Trägerhaushalt, Vermögensplanabrechnung
● 12/2010 Fremdkapitalzinsen als beitragsfähiger
Erschließungsaufwand
● 13/2010 Gemeindeanteil für Anbaustraßen und Wohnwege beim Erschließungsbeitrag
Kommunales Bauwesen
● 01/2010 Wesentliche Änderungen in der VOB/A, Abschnitt 1, Ausgabe 2009
● 02/2010 Bautagesberichte der Bauunternehmer
GPA 2011
Die hausinternen GPA-Infos, mit denen die eigenen Prüferinnen und Prüfer laufend über das Wichtigste aus Gesetzgebung, Rechtsprechung und Fachliteratur unterrichtet werden, stellt die GPA den Rechnungsprüfungsämtern der Städte und Landkreise als Arbeitshilfen zur
Verfügung.
1.2.5
Mitwirkung in Arbeits- und
Lenkungsgruppen auf Kommunalund Landesebene u. a.
Die Mitarbeiter der GPA geben ihre Erfahrungen und Erkenntnisse aus der Prüfungs- und Beratungstätigkeit regelmäßig als Fachreferenten in Seminaren der Verwaltungsakademien weiter sowie bei Lehrgängen der Verwaltungsschule des Gemeindetags Baden-Württemberg
oder bei Fachtagungen kommunaler Arbeitsgemeinschaften. Auf Landesebene ist die GPA mit ihrem Fachwissen und ihrer Mitarbeit in den entsprechenden Arbeits-, Projekt- und Lenkungsgruppen vertreten. Inhaltliche Schwerpunkte im Berichtsjahr waren das neue
Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen, die Anpassung der Gemeindeprüfungsordnung (GemPrO), die
Wahrnehmungsformen und -intensität der Rechtsaufsicht, die Korruptionsverhütung sowie der Datenschutz
im Prüfungswesen.
1.3
Pressespiegel
Die GPA kann und darf Prüfungserkenntnisse nur in allgemeiner Form öffentlich bekannt machen. Bezogen auf
einzelne Prüfungen ist dies ausnahmsweise nur dann
möglich, wenn der Gegenstand der Untersuchungen bereits breit öffentlich diskutiert wird; eine Pressemitteilung kann dann zur Versachlichung und Beruhigung der
öffentlichen Diskussion führen.
Auch im Berichtsjahr hat die GPA mit ihrer Arbeit ein
Echo in der Presse gefunden. In der Regel ist damit zu
Recht die Vorstellung verknüpft, dass Vorortprobleme
durch die GPA sachlich, neutral bewertet werden, um
damit objektivere Grundlagen für Problemlösungen in
den Kommunen zu haben.
26 | 27
26
24 | 25
27
Entwicklung der Kommunalfinanzen
2
Entwicklung der Kommunalfinanzen
Trotz der gesamtwirtschaftlichen Erholung mussten
die Kommunen im Jahr 2010 erneut einen negativen
Finanzierungssaldo von – 781 Mio. EUR hinnehmen.
Maßgebend für den gegenüber 2009 deutlich verringerten Finanzierungsfehlbetrag waren die Stabilisierung der Netto-Steuereinnahmen sowie insbesondere die Ausgabenreduzierungen im investiven
Bereich. Gleichzeitig ist die kommunale Verschuldung
wieder angestiegen, weil die finanziellen Reserven
offenbar vielerorts aufgezehrt sind.
Gegen diesen Trend konnten die Landkreise durch
ihre Umlagefinanzierung einen geringen positiven Finanzierungssaldo von rd. 150 Mio. EUR erzielen.
Voraussichtlich wird die positive Konjunkturentwicklung in 2011 für einen ausgeglichenen Finanzierungssaldo sorgen können.
Vorbemerkung
Der Kommunalfinanzbericht umfasst die im Berichtskreis
der Finanzstatistiken berücksichtigten baden-württembergischen Gemeinden, Städte, Stadt- und Landkreise,
den Kommunalverband für Jugend und Soziales sowie
die in Abwicklung befindlichen beiden Landeswohlfahrtsverbände (abgekürzt: Gemeinden (GV)). Allerdings sind
die auf die Kämmereihaushalte bezogenen Jahresvergleiche durch die Ausgliederung von Einrichtungen in Eigenbetriebe oder Eigen- und Beteiligungsgesellschaften nach
wie vor geringfügig beeinträchtigt, weil diese für statistische Auswertungen und Finanzbetrachtungen nicht
mehr zur Verfügung stehen. Die Umstellung der Haushaltswirtschaft einzelner Kommunen auf das „Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR)“ wirkt
sich auf die Finanzbetrachtung nur unerheblich, beim
Cashflow und der Zuführungsrate aus. In die Finanzbetrachtung werden wegen ihrer finanzwirtschaftlichen
Bedeutung auch die Zahlungen zwischen den einzelnen
Körperschaftsgruppen einbezogen (sog. Zahlungen auf
gleicher Ebene – hauptsächlich Kreisumlagezahlungen
der kreisangehörigen Gemeinden an die Landkreise).
Die angegebenen Finanzdaten beruhen aus Aktualitätsgründen im Wesentlichen auf der kommunalen Kassenstatistik des Statistischen Landesamts Baden-Württemberg. Auf die Fortschreibung dieser Werte für die
zurückliegenden Jahre auf die Ergebnisse der Jahresrechnungsstatistik konnte verzichtet werden, weil sich dadurch kaum wirklich neue oder zusätzliche Erkenntnisse
ergeben würden. Im Übrigen sind für die Beurteilung der
Entwicklungen in erster Linie die Veränderungsquoten
maßgebend und weniger die absoluten Zahlen. Bei den
Schulden wird bis 2009 auf die Werte aus der Schuldenstatistik des Statistischen Landesamts zurückgegriffen, die allerdings zum 31.12.2010 erstmals auch statistische Anforderungen der EU erfüllen muss. Deswegen
waren bis zum Redaktionsschluss noch keine aktuellen
Auswertungen verfügbar, so dass für das Jahr 2010 hilfsweise die Werte der Kassenstatistik verwendet wurden.
Die dargestellten Veränderungswerte beziehen sich
grundsätzlich auf die Vorjahreswerte, sofern nichts anderes angegeben ist.
2.1
Finanzlage 2010
Allgemeine Wirtschaftsentwicklung
Nach dem in der Nachkriegszeit einmaligen Rückgang
des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts in 2009, um
bundesweit annähernd 5 %, ist es 2010, infolge einer
überraschend schnellen Erholung der deutschen Volkswirtschaft, zu einem Zuwachs von rd. 3,6 % gekommen.
Trotz der höchsten jährlichen Wachstumsrate seit der
Wiedervereinigung ist das Vorkrisenniveau aber noch
28 | 29
Ko m m u n a l f i n a n z e n
nicht wieder erreicht (Statistisches Bundesamt, S. 27
Begleitmaterial Pressekonferenz 12.01.2011). Dagegen
ist in Baden-Württemberg, nach den Auswertungen des
Statischen Landesamts, diese Steigerung mit 5,5 % deutlich übertroffen worden.
Ursächlich für die Entwicklung in Baden-Württemberg war die Rückkehr der Südwestindustrie auf einen
deutlichen Expansionskurs, wobei das Auslandsgeschäft
den entscheidenden Impuls gab. Letztlich wurden nach
den Angaben des Statistischen Landesamts die krisenbedingten Rückgänge des Vorjahres mehr als ausgeglichen. Dies hat sich teilweise auch schon im Einnahmebereich durch die Stabilisierung der stark konjunkturabhängigen Nettosteuereinnahmen niedergeschlagen.
gen, in Baden-Württemberg nach Auswertungen des Statistischen Landesamts sogar um 5,5 %.
Wirtschaftswachstum in
Deutschland und Baden-Württemberg
in % 2000
2001
2002
2003
2004
2005
.
in %
13,2
15
11,7
8,9
10
5
2
2,7
-1,3
0
0,7
-4,9
3,3
0,2
-0,3
-5
- 10
0,2
5,3
5,5
5,8
0
-7,1
1
2008
2009
2010
4
3,7 3,2
3,4 3,3
5,5
2,7
2
1,2
0,7 1,2 0,2 0,8
0
0
3,6
2,7
0
1
-0,3 -0,2
-2
-1,3
-4
-4,7
-6
-7,1
-8
Deutschland
Aufgrund dieser Entwicklung hat sich die finanzielle
Lage der baden-württembergischen Gemeinden(GV) in
2010 zwar wieder etwas erholt, aber nicht entspannt. So
ist der Finanzierungssaldo, der im Vorjahr auf den Rekordfehlbetrag von – 2,64 Mrd. EUR gefallen war, um
70 % besser ausgefallen, war mit – 781 Mio. EUR aber
immer noch im oberen dreistelligen negativen Bereich.
-3,7
- 15
-14,5
- 20
2001
2007
5,3
6
Baden-Württemberg
Preisbereinigtes Bruttoinlandsprodukt
und Nettosteuereinnahmen 2001 bis 2010
2006
8
2002
2003
2004
2005
BIP Baden - Württemberg
2006
2007
2008
2009
2010
Nettosteuern
Negativsaldo geringer als erwartet
Infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise sind 2009
(Rückgang des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts
– BIP – deutschlandweit um 4,7 %) vor allem die Steuereinnahmen der Kommunen außergewöhnlich stark eingebrochen. Deswegen wurde auch für 2010 mit einem
anhaltenden Rückgang der kommunalen (Steuer)Ein
nahmen gerechnet (z. B. Haushaltserlass 2010 vom
30.11.2009: Rückgang allein beim Gemeindeanteil an der
Einkommensteuer 0,5 Mrd. EUR). Demzufolge ergab die
Analyse der Haushaltspläne 2010 durch die Regierungspräsidien einen erheblichen Einbruch der Eigenfinanzierungskraft der Stadt- und Landkreise sowie der Großen
Kreisstädte.
Tatsächlich hat sich die Konjunktur in 2010 überraschend schnell erholt und die Wirtschaftsleistung ist
bundesweit gegenüber dem Vorjahr um 3,6 % angestie-
GPA 2011
Die nächste Übersicht zeigt die Entwicklung des Finanzierungssaldos sowie der zugrundeliegenden Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben in den zurückliegenden
sechs Jahren auf.
Kommunaler Finanzierungssaldo
Mio EUR
2005
2006
2007
2008
35.000
30.000
26.163
26.954
26.468
26.086
26.117
28.613
25.000
20.000
29.783
28.103
2009
2010
30.899
30.301
28.260
29.520
-2.639
-781
15.000
10.000
5.000
0
2145
-77
1.680
837
-5.000
Gesamteinnahmen
Gesamtausgaben
Finanzierungssaldo
Die Verbesserung der Finanzierungssalden gegenüber
dem Vorjahr ist, wie nachfolgend dargestellt, bei allen
Körperschaftsgruppen eingetreten. Mit einem negativen
Anteil von – 913 Mio. EUR schneiden die kreisangehöri
gen Städte und Gemeinden aber am schlechtesten ab,
während die Stadtkreise mit - 29 Mio. EUR einen fast
ausgeglichenen Finanzierungssaldo erreichen konnten.
Die Landkreise sind mit + 152 Mio. EUR wieder im positiven Bereich.
Finanzierungssalden
einzelner Körperschaftsgruppen
Mio. EUR
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Einen Gesamtüberblick über die Entwicklung der Kommunalfinanzen in Baden-Württemberg der letzten fünf
Jahre gibt die Aufstellung im Anhang zum Geschäftsund Kommunalfinanzbericht.
Weiterer Absturz der Netto-Investitionsraten 2010
1.500
1.000
500
0
-500
-1.000
-1.500
-2.000
Kreisangehörige Gemeinden
Stadtkreise
Landkreise
Die Verbesserung des Finanzierungssaldos beruht auf
der Zunahme von Einnahmen und auf der Reduzierung
von Ausgaben. So sind die Netto-Steuereinnahmen nicht
weiter rückläufig gewesen (Zunahme um rd. 100 Mio.
EUR vor allem aufgrund höherer Grundsteuereinnahmen)
und die Gebühreneinnahmen angestiegen (+ rd. 50 Mio.
EUR). Bedeutender sind allerdings die aus den Konjunkturpaketen resultierenden Zunahmen bei den empfangenen Investitionszuschüssen (+ 100 Mio. EUR) und insbesondere die bei den Erlösen aus Vermögensveräußerungen (+ 350 Mio. EUR).
Zur Sicherstellung der stetigen Aufgabenerfüllung der
Gemeinden (GV), deren nachhaltigen Haushaltsausgleichs und dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit
ist es notwendig, dass im kameralen Verwaltungshaushalt bzw. der doppischen Ergebnisrechung, nach Abzug
der ordentlichen Tilgungen und Kreditbeschaffungskosten, ein angemessener Zahlungsmittelüberschuss erreicht
wird, der zur Finanzierung von Investitionsausgaben bereit steht. Kennzahl dafür ist die sog. Netto-Investitionsrate.
Trotz der positiven Konjunkturentwicklung sind die
Netto-Investitionsraten aber weiterhin auf einem unauskömmlichen Niveau (vgl. auch Eckdatenübersicht im
Anhang; Saldo von Einnahmen und Ausgaben der laufenden Rechnung abzüglich der Tilgungen und Kreditbeschaffungskosten).
Nettoinvestionsrate
Mio. Euro
Bei den Ausgaben fällt der starke Rückgang bei den
Sachinvestitionen (- 270 Mio. EUR; Auslaufen des sog.
Konjunkturpakets II) und bei den Investitionszuschüssen
sowie beim Erwerb von Beteiligungen auf (- 900 Mio.
EUR), wobei die Entwicklung bei den Beteiligungen zu
vernachlässigen ist, weil sie auf einen Sondervorgang in
2009 beruht (Kapitalerhöhung bei der LBBW).
2005
2006
2008
2010
2009
4.000
1.000
3.380
3.109
3.000
2.000
4.164
4.118
2.497
1.613
1.370
1.067
601
0
-1.000
-769
1.171
600
241
-884
-1.009
-784
-826
-571
-2.000
Allgemeine Zuführung
Die Rücklagen und Vermögensreserven der Kommunen dürften in den zurückliegenden „schlechten Jahren“
zu weiten Teilen aufgezehrt worden sein, da die Verschuldung im Kämmereibereich gleichzeitig um 430 Mio. EUR
bzw. 7,3 % deutlich zugenommen hat. Dennoch sind die
Entwicklungen in Baden-Württemberg positiver verlaufen als in anderen Bundesländern, zumal die baden-württembergischen Gemeinden (GV) nach den vorläufigen
Auswertungen des Statistischen Bundesamts im Jahr
2010 am negativen Gesamtsaldo auf Bundesebene, in
Höhe von 7,7 Mrd. EUR, nur noch mit rd. 10 % beteiligt
sind, gegenüber rd. 36,1 % und einem Gesamt-Negativsaldo von rd. 7,2 Mrd. EUR im Vorjahr.
2007
5.000
ordentliche Tilgung
Nettoinvestitionsrate
Die auf den ersten Blick feststellbare Verbesserung
(von 241 TEUR auf 600 TEUR) beruht überwiegend (zu
71 %) auf den deutlich zurückgegangenen Tilgungsleistungen. Dies ist die Folge der Laufzeitanpassung von
Kreditverträgen an die Nutzungsdauer der finanzierten
Investitionsmaßnahmen sowie weiterer Aufgabenausgliederungen in Eigenbetriebe und Beteiligungsgesellschaften, mit Übertragung der entsprechenden Schulden.
An dem bedenklichen Verhältnis zwischen Finanzierungsbeitrag der laufenden Rechnung, mit 600 TEUR, zu den
Sachinvestitionen, mit rd. 3,9 Mrd. EUR, hat sich aber
30 | 31
gegenüber dem Vorjahr wenig geändert. Bei den kreisangehörigen Gemeinden ist nach dem Vergleich mit den
Ergebnissen der Jahresrechnungsstatistik 2009, insgesamt gesehen, sogar eine Halbierung der Netto-Investitionsrate festzustellen.
Die folgende Übersicht 1 zeigt die Entwicklung der
Netto-Investitionsraten bei den einzelnen Körperschaftsgruppen, bis 2008 auch unter Berücksichtigung der außerordentlichen (Sonder)Tilgungen. Insoweit sind die
Netto-Investitionsraten etwas zu niedrig ausgewiesen.
Es zeigt sich aber, dass, mit Ausnahme eines leichten
Anstiegs bei den Landkreisen, die Netto-Investitionsraten und damit die finanzielle Leistungskraft der übrigen
kommunalen Haushalte deutlich zurückgegangen ist.
sich damit wenigstens wieder auf dem Niveau des Jahres
2006, in dem ein positiver Finanzierungssaldo für die
Gemeinden (GV) Baden-Württembergs zu verzeichnen
war.
Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer bildet
weiter den größten Anteil an den Nettosteuereinnahmen.
Er belief sich 2010 auf rd. 3,98 Mrd. EUR oder 39,9 %
der Nettosteuereinnahmen. Allerdings liegt das NettoGewerbesteueraufkommen mit 38,5 % (2009: 39 %) nur
geringfügig dahinter. Hauptursache für den leichten
Rückgang der Anteilsquote ist die angestiegene Gewer-
Steuereinnahmen
Mio. Euro
14.000
Entwicklung der wesentlichen Einnahmen
12.000
Erfreulicherweise sind die Nettosteuereinnahmen (Steueraufkommen nach Abzug der an Bund und Land abzuführenden Gewerbesteuerumlage) nicht weiter zurückgegangen und haben sich mit rd. 10 Mrd. EUR auf dem
Vorjahresniveau stabilisiert (geringe Zunahme um 1 %
bzw. um 102 Mio. EUR). Nach dem drastischen Einbruch
in 2009, um 14,5 % bzw. rd. 1,7 Mrd. EUR, bewegen sie
Gewerbesteuer netto
Umsatzsteueranteil
10.000
8.000
6.000
1.345
391
1.376
412
3.539
Einkommensteueranteill
Grundsteuer
1.405
460
3.977
1.426
478
1.430
487
1.535
489
3.980
3.977
3.867
3.839
2009
2010
4.505
3.298
4.000
2.000
3.738
4.593
4.975
5.039
2006
2007
2008
0
2005
Übersicht 1: Nettoinvestitionsrate 1)
2006 2)
2007 2)
2008 2)
2009 3)
2010 4)
EUR/Einw.
EUR/Einw.
EUR/Einw.
EUR/Einw.
EUR/Einw.
Stadtkreise
103
321
196
90
54
ka-Gemeinden
140
245
272
26
13
über 50.000
133
250
219
- 97
12
20.000 – 50.000
151
223
243
34
16
10.000 – 20.000
144
239
311
10
-1
5.000 – 10.000
123
263
284
69
-6
3.000 – 5.000
146
272
287
58
53
unter 3.000 Einw.
140
250
287
62
44
21
24
44
31
41
Landkreise
Eigenmittel für Investitionen aus dem erwirtschafteten Überschuss des Verwaltungshaushalts nach Abzug der Ausgaben für die ordentliche
Kredittilgung und die Kreditbeschaffungskosten.
Die Werte bis 2008 enthalten außerordentliche Tilgungen, sie liefern deshalb nur grobe Anhaltspunkte.
3)
Ab 2009 sind Sondertilgungen wieder ausgeklammert.
4)
Die vorläufigen Werte aus der Kassenstatistik weichen erfahrungsgemäß nicht unerheblich von denen der späteren Jahresrechnungsstatistik ab.
1)
2)
2006 bis 2009 Ergebnisse der Jahresrechnungsstatistik
2010 vorläufige Ergebnisse der kommunalen Kassenstatistik
GPA 2011
besteuerumlage (Anhebung des Umlagesatzes von 66 %
auf 71 %). Auch das Grundsteueraufkommen (Grundsteuern A und B), das sich in den Vorjahren eher verhalten entwickelt hat, ist um 7,3 % angestiegen (105 Mio.
EUR) und macht nun rd. 15,4 % der Nettosteuereinnahmen aus (2009: 14,5 %).
Nominal ist der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer mit knapp 4 Mrd. EUR nahezu unverändert
geblieben; er bewegt sich weiter auf dem Stand von 2007.
Dabei ist die fortgeschriebene Prognose vom Juni 2010
in Höhe von 3,7 Mrd. EUR übertroffen worden (Haushaltserlass 2011). Die Stabilisierung des Aufkommens
dürfte einerseits mit der (geringen) Zunahme der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse
(Statistisches Landesamt: rd. 33.000 bzw. 0,85 %) und
dem (leichten) Rückgang der Arbeitslosigkeit (BadenWürttemberg von 5,1% auf 4,9 %) zu erklären sein. Außerdem sind nach den Angaben des Statistischen Landesamts (PM Nr. 21/2011) die geleisteten Arbeitsstunden
um 2,8 % angestiegen. Andererseits sind infolge von
Steuerrechtsänderungen auch Ausfälle eingetreten, wie
z. B. durch die Wiedereinführung der Entfernungspauschale und die höhere Absetzung von Krankenkassenbeiträgen (vgl. Rundschreiben Deutscher Städtetag vom
20.12.2009 zu den Ergebnissen der Steuerschätzung im
November 2010).
Der massive Einbruch des Netto-Gewerbesteueraufkommens im Vorjahr (um 23,2 % oder 1,2 Mrd. EUR)
ist durch die positive Wirtschaftsentwicklung gestoppt
worden. Die Einnahmen liegen mit rd. 3,8 Mrd. EUR nur
um rd. 30 Mio. EUR (- 0,7 %) hinter dem Vorjahreswert
zurück. Bei differenzierter Betrachtung fällt auf, dass bei
den Stadtkreisen das Netto-Aufkommen allerdings nochmals deutlich, um rd. 248 Mio. EUR (19 %) abgenommen
hat, während die kreisangehörigen Gemeinden eine Erhöhung um rd. 218 Mio (9,2 %) verzeichnen können
(2009 aber Einbruch gegenüber 2008 von rd. 1,2 Mrd.
EUR). Vom gesamten Netto-Gewerbesteueraufkommen
entfielen auf die neun Stadtkreise rd. 28 % (1,15 Mrd.
EUR) und auf die rd. 1.100 kreisangehörigen Städte und
Gemeinden rd. 72 % (2,75 Mrd. EUR). Durch die Gestaltung der örtlichen Gewerbesteuerhebesätze dürfte die
vorstehende Entwicklung kaum beeinflusst worden sein,
da der Landesdurchschnitt durch Hebesatzerhöhungen
von 358 % auf 360 % nur leicht angestiegen ist. Die Zunahme des Brutto-Gewerbesteueraufkommens um rd.
48 Mio. EUR ist von der Anhebung der Gewerbesteuerumlage von 66 % auf 71 % aufgezehrt worden.
Als beständige Einnahmeart erweist sich weiterhin
das Aufkommen aus den Grundsteuern A und B, das um
105 Mio. EUR (7,3 %) auf rd. 1,5 Mrd. EUR zugenommen
hat. Ursächlich dafür ist, dass viele Gemeinden infolge
der weg gebrochenen Einkommensteueranteile und Gewerbesteuern ihre Haushalte nur durch die Anhebung
der Grundsteuerhebesätze zumindest teilweise stabilisieren konnten. Besonders deutlich ist das bei den Stadtkreisen, deren Hebesätze für bebaute Grundstücke
(Grundsteuer B) von durchschnittlich 421 % um 60 Prozentpunkte auf 481 % (+ 14,25 %) angestiegen sind. Dagegen haben die kreisangehörigen Gemeinden ihre Hebesätze insgesamt nur moderat angehoben, so dass im
Landesdurchschnitt nur eine Erhöhung von 337 % auf
348 % (+ 3,25 %) eingetreten ist. Von der o.g. Aufkommenssteigerung entfallen auf die neun Stadtkreise 54
Mio. EUR und auf die restlichen 1.093 kreisangehörigen
Gemeinden 51 Mio. EUR.
Bei den sog. Bagatellsteuern (u. a. Vergnügungs-,
Hunde- und Zweitwohnungssteuer, Fremdenverkehrsabgabe) hat sich der Trend der Vorjahre fortgesetzt. Es ist
erneut ein deutlicher Einnahmezuwachs von fast 25 Mio.
EUR (rd. 23 %), auf nunmehr rd. 133 Mio. EUR festzustellen. Nach den Erkenntnissen des Statistischen Landesamts ist diese Entwicklung hauptsächlich auf die Änderung der Bemessungsgrundlagen bei der Vergnügungssteuer zurückzuführen (Besteuerung nach dem Umsatz
anstatt der Automatenanzahl). Dabei ist es wohl auch
zu Nachforderungen für frühere Jahre gekommen.
Stabil sind die Einnahmen aus dem Gemeindeanteil
an der Umsatzsteuer mit 489 Mio. EUR geblieben. Nach
dem Auslaufen der sog. Abwrackprämie im Automobilgeschäft ist eher ein Einbruch erwartet worden. Jedoch
hat nach den Angaben des Statistischen Bundesamts
vom 12.01.2011 mit der wirtschaftlichen Erholung auch
die („normale“) Binnennachfrage zum Wachstum beigetragen. So hat z. B. der private Konsum um 0,5 % zugelegt.
Bei den Gebühreneinnahmen ist eine Aufkommenssteigerung um 54 Mio. EUR (3,2 %). festzustellen, die
den letztjährigen Rückgang von 50 Mio. EUR wieder ausgleicht. Diese Aufkommenssteigerung ist vorrangig bei
den Stadt- und Landkreisen und weniger bei den kreisangehörigen Gemeinden eingetreten. Jedoch sind die tatsächlichen Gebühreneinnahmen der Kommunen weit
höher; sie fallen überwiegend in den meist in Eigenbetrieben ausgegliederten Unternehmens- und Einrich-
32 | 33
tungsbereichen der klassischen Daseinsvorsorge an (Verund Entsorgung), die von der kommunalen Kassenstatistik nicht erfasst werden. Für eine Orientierung eignet
sich deshalb eher die nachstehende Übersicht 2 mit den
Kostendeckungsgraden der wichtigsten gebührenfinanzierten Einrichtungen, in der auch die Eigenbetriebe berücksichtigt sind.
Die Leistungen des Landes an die Gemeinden(GV) aus
dem kommunalen Finanzausgleich bemessen sich zeitversetzt nach den kommunalen Steuereinnahmen des
zweitvorangegangenen Jahres sowie den Einnahmen des
Landes an den Gemeinschaftssteuern des laufenden Jah-
res. Auch wenn die Abrechnung des Finanzausgleichs
2010 bei Redaktionsschluss nicht vorlag, lässt sich aus
den Ergebnissen der Kassenstatistik schließen, dass die
verteilungsfähige Finanzausgleichsmasse spürbar angestiegen ist. Danach haben die Schlüsselzuweisungen um
364 Mio. EUR (9,4 %) zugenommen. Das sind die Zuweisungen nach der mangelnden Steuerkraft, die kommunale Investitionspauschale, Zuweisungen zum Ausgleich
der Belastungen aus der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs und Zuweisungen zur Kinderbetreuung.
Das Land hat schließlich an die Kommunen um rd. 100
Mio. EUR (16 %) höhere Investitionszuweisungen ausbezahlt.
Übersicht 2: Kostendeckungsgrade der wichtigsten öffentlichen Einrichtungen nichtwirtschaftlicher Art
in % der Ausgaben nach den Jahresrechnungen
2004
2005
2006
2007
2008
Freibäder
4.000 – 10.000
10.000 – 25.000
25.000 – 50.000
über 50.000
27,7
26,2
27,3
31,7
20,2
29,9
29,8
28,8
30,7
34,1
32,1
31,5
31,4
33,8
33,7
27,0
26,9
28,0
26,0
24,0
27,8
28,6
28,1
26,9
27,4
Hallenbäder
4.000 – 10.000
10.000 – 25.000
25.000 – 50.000
über 50.000
26,4
23,6
29,5
28,2
24,7
28,2
22,4
28,3
27,4
33,1
27,7
23,2
28,2
28,7
31,5
25,7
22,6
28,3
26,4
25,5
27,2
30,9
27,4
25,9
26,2
Abwasserbeseitigung
4.000 – 10.000
10.000 – 25.000
25.000 – 50.000
über 50.000
100,6
100,5
100,2
102,1
95,1
100,5
99,9
102,5
102,2
96,5
100,8
99,6
101,5
101,4
100,8
100,1
98,3
99,6
98,4
104,6
96,6
98,6
101,2
99,4
99,1
Abfallentsorgung
4.000 – 10.000
10.000 – 25.000
25.000 – 50.000
über 50.000
Landkreise
105,6
100,9
103,6
102,7
107,9
105,9
102,5
99,1
102,9
104,2
109,3
96,6
99,1
99,6
101,3
99,5
107,4
96,1
106,0
103,1
101,3
101,4
119,9
102,7
105,9
100,6
97,8
101,1
107,4
106,6
Bestattungswesen
4.000 – 10.000
10.000 – 25.000
25.000 – 50.000
über 50.000
62,7
46,5
57,9
66,8
82,8
57,9
49,1
62,0
69,8
53,3
63,7
49,3
59,0
68,2
87,7
62,8
48,3
58,7
68,0
83,0
67,2
51,2
58,5
70,0
83,3
1)
Erfasst sind Regiebetriebe im Kernhaushalt und Eigenbetriebe (aber keine Beteiligungsunternehmen) jeweils mit den Gesamtdurchschnittswerten (graue Zeilen) und den Durchschnittswerten nach Gemeindegrößengruppen. Abweichungen gegenüber den Angaben im Geschäftsbericht 2010 beruhen auf der Einbeziehung weiterer inzwischen geprüfter Gemeinden und Landkreise. – Stand 14.04.2011 –
GPA 2011
1)
Die Einnahmen aus der Kapitalrechnung (Vermögenshaushalt) haben um rd. 0,5 Mrd. EUR (24,5 %) auf 2,6
Mrd. EUR zugenommen. Im Wesentlichen entfällt diese
Steigerung noch auf Zuweisungen im Zusammenhang
mit dem Konjunkturpaket II (+ 16,1 % bzw. 119 Mio. EUR),
aber auch auf deutlich höhere Einnahmen aus der Veräußerung von Anlagevermögen (+ 24,6 % bzw. 208 Mio.
EUR). Bei den Stadtkreisen ergibt sich eine außergewöhnliche Zunahme der Einnahmen aus Beteiligungsveräußerungen, die einen Einzelfall der Übertragung von Gesellschaftsanteilen auf eine Stadtwerke GmbH betrifft. Außerdem waren höhere Darlehensrückflüsse festzustellen
(+ 57,6 % bzw. rd. 71 Mio. EUR).
Entwicklung der wesentlichen Ausgaben
Nach der exorbitanten Zunahme im Vorjahr haben die
bereinigten Gesamtausgaben der Gemeinden (GV) im Berichtsjahr um 0,6 Mrd. EUR (- 1,9 %) abgenommen. Der
leichte Rückgang resultiert aber allein aus der deutlichen
Abnahme der Ausgaben für Sachinvestitionen in der Ka-
pitalrechnung (Vermögenshaushalt) um rd. 1,2 Mrd. EUR
(– 21,4 %). Dagegen haben die Ausgaben der laufenden
Rechnung (Verwaltungshaushalt), infolge von Ausgabensteigerungen im Personal- und Sozialbereich sowie
bei den Umlagen, um rd. 0,6 Mrd. EUR (+ 2,6 %) zugenommen.
Die Personalausgaben haben sich moderat entwickelt
und nur leicht zugenommen, um 116 Mio. EUR (1,7 %)
auf nunmehr rd. 6,8 Mrd. EUR (Zunahme Vorjahr: 5,2 %).
Ausschlaggebend waren die zurückhaltenden Besoldungs- bzw. Vergütungsanpassungen um lediglich 1,2 %
(Angestellte/Arbeiter/Beschäftigte bereits zum 01.01.
2010; Beamte ab 01.03.2010). Gleichzeitig hat aber nach
der Personalstandstatistik auch die Zahl der Beschäftig
ten, in Vollzeitäquivalenten gerechnet, um 2.147 (-1,3 %)
abgenommen, so dass letztlich die Personalerhöhungen
des Vorjahres (+ 2.525 Stellen bzw. + 1,7 %) wieder zurückgeführt worden sind. Ungebrochen bleibt indes der
Trend zur Teilzeitbeschäftigung (weitere nominelle Zunahme um 1.747 Personen). Insgesamt betrachtet, hat
der Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben
Kommunale Ausgaben im Zeitvergleich
Mio..Euro
10.000
.000
.1
.11
.1
.1
.
.0
.01
.1
.1
.0
.000
.
.000
.1
.
.1
.1
.11
.0
.0
.1
.0
.
.
.000
.000
.000
.000
.10
.10
.
.1
.0
.000
1.000
0
1
.11
.
.
1.
0
0
00
00
Lfd..Zulagen.u..Umlagen
Soziale.Leistungen
00
Personalausgaben
Sachinvestitionen
00
00
010
Sachaufwand
Investitionszuschüsse
34 | 35
der laufenden Rechnung geringfügig auf 26,5 % abgenommen (2009: 26,76 %; 2008: 27,0 %; 2007: 27,5 %),
weil andere Ausgabearten, wie etwa die laufenden Zuweisungen und Zuschüsse sowie die Umlagezahlungen
(FAG- und Kreisumlage), weiter stark zugenommen haben.
Dagegen sind die laufenden Sachausgaben, entgegen
dem bundesweiten Trend, um 35 Mio. EUR (– 0,7 %) auf
rd. 5 Mrd. EUR leicht zurückgegangen. Der Deutsche
Städtetag ging im Februar 2011 von einer bundesweiten
Zunahme von 3,7 % aus. In Baden-Württemberg ist die
Entwicklung aber anders verlaufen. Bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden ist eine Steigerung von
3,3 % eingetreten, die nach den Annahmen des Städtetags auf die Beseitigung der Winterschäden im kommunalen Straßennetz zurückzuführen ist. Dagegen ist bei
den Landkreisen eine Abnahme von - 1,5 % festzustellen.
Der Sachkostenanteil an den Gesamtausgaben der laufenden Rechnung beträgt nun 19,5 % und ist im dritten
Jahr in Folge zurückgegangen (2009: 20,1, 2008: 20,4 %).
Da gleichzeitig die laufenden Zuweisungen und Zuschüsse angestiegen sind, dürfte diese Entwicklung auch mit
der anhaltenden Ausgliederung von Aufgabenbereichen
aus den Kernhaushalten in Eigenbetriebe und Beteiligungsgesellschaften zusammen hängen.
Als Folge des sehr günstigen Zinsniveaus haben die
Zinsausgaben trotz der in den Kernhaushalten erstmals
seit Jahren wieder deutlich zugenommenen Verschuldung
um - 7,5 % auf 272 Mio. EUR abgenommen. Bei der „Nettobetrachtung“ der Kreditzinsen mit den Zinsen für Geldanlagen in 2010 ist aber ein „Fehlbetrag“ von 94 Mio.
EUR entstanden (2009 ein „Überschuss“ von rd. 115 Mio.
EUR). Das deutet darauf hin, dass mit Geldanlagen nicht
nur wenig Zinserträge erzielt werden konnten, sondern
dass auch die Geldanlagenbestände deutlich zurückgegangen und insoweit Geldreserven aufgezehrt worden
sind (Zinseinnahmen 2010 nur noch 178 Mio. EUR gegenüber 2009 von 409 Mio. EUR).
Die Ausgaben für Soziale Leistungen sind zwar weiter um rd. 100 Mio. EUR (2,1 %) auf nunmehr rd. 4,5 Mrd.
EUR angestiegen, allerdings ist die Steigerungsrate deutlich hinter dem letztjährigen Wert zurückgeblieben. Die
Erhöhung entfällt im Wesentlichen auf die Bereiche der
Hilfe zum Lebensunterhalt und der Leistungsbeteiligungen für Unterkunft und Heizung. Insoweit dürfte dies
auch eine Folge der positiven Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt in Baden-Württemberg sein (Rückgang der
GPA 2011
Arbeitslosenquote von 5,1 % auf 4,9 % bei gleichzeitig
auffälliger Zunahme älterer Arbeitsloser über 55 Jahre
sowie der Langzeitarbeitslosen). Letztlich entspricht dies
auch der Anmerkung des Deutschen Landkreistags
(10/2010, Kreisfinanzen 2009/2010), dass trotz sinkender Arbeitslosenzahlen die Anzahl der Menschen unvermindert hoch sei, die nicht vom eigenen Einkommen leben können. Nach der Statistik der Bundesagentur für
Arbeit ist die sog. SGB II - Quote in Baden-Württemberg
(Anteil der Personen in Bedarfsgemeinschaften an der
Einwohnerschaft unter 65 Jahren) immerhin die zweitniedrigste in Deutschland, hat sich aber gegenüber dem
Vorjahr kaum verändert (2010: 5,4 %, 2009: 5,6 %;
deutschlandweit: 10 %). Insgesamt entlastend ausgewirkt hat sich dagegen der spürbare Ausgabenrückgang
im Bereich der Jugendhilfe.
Der Soziale Zuschussbedarf ist nach der fortgeschriebenen Sozialstudie des Landkreistags Baden-Württemberg, trotz der Ausgabensteigerung, zwar auf 100 %
des Kreisumlageaufkommens abgesunken, so dass er
erstmals seit 2001 (davor letztmals 1980) wieder vollständig durch das Kreisumlageaufkommen abgedeckt
werden konnte (Zuschussbedarf 2009: 101; 2008: 104;
2007: 108 %). Dies ist aber nur möglich gewesen, weil
gleichzeitig auch das Kreisumlageaufkommen der Landkreise erheblich angestiegen ist. Somit ergab sich auch
beim einwohnerbezogenen Vergleich des sozialen Zuschussbedarfs mit dem Kreisumlageaufkommen erstmals
seit 1980 und 2001 wieder ein „Überschuss“ von 1 EUR/
Einw. („Fehlbeträge“ 2009: 3 EUR, 2008: 11 EUR; 2007:
22 EUR; 2006: 19 EUR.; 2005: 30 EUR).
Die Sozialleistungsquote, die den prozentualen Anteil
der Ausgaben für soziale Leistungen an den allgemeinen
Deckungsmitteln (Kreisumlage, Schlüsselzuweisungen,
Grunderwerbsteuer, Soziallastenausgleich) angibt, ist mit
79 % gegenüber 2009 und 2008 mit jeweils 78 % nahezu unverändert geblieben (2007: 83 %).
Infolge der deutlichen Zunahme der Steuerkraftsummen, als Bemessungsgrundlage für die von den Landkreisen von den kreisangehörigen Gemeinden erhobenen
Kreisumlagen (gegenüber 2009 8,6 %), konnten einige
Landkreise ihren Kreisumlagesatz absenken. Der gewogene Landesdurchschnitt der Kreisumlagesätze ist deshalb von 32,15 v. H. auf 31,43 % zurückgegangen. Nach
den Auswertungen des Gemeindetags hat das Kreisumlageaufkommen dennoch deutlich um rd. 227 Mio. EUR
auf 3,12 Mrd. EUR zugenommen. Einwohnerbezogen ist
das Kreisumlageaufkommen damit auf 355 EUR angestiegen (2009: 329 EUR; 2008: 311 EUR; 2007: 288 EUR).
Im Gegensatz zur Entwicklung auf Bundesebene haben die Ausgaben der Gemeinden (GV) Baden-Württembergs für Sachinvestitionen um 263 Mio. EUR (- 6,4 %)
auf 3,85 Mrd. EUR abgenommen (Zunahme auf Bundesebene nach Auswertungen des Statistischen Bundesamts
+ 5,5 %). Dies liegt nach den Erkenntnissen des Gemeindetags daran, dass in Baden-Württemberg die mit Mitteln des Zukunftsinvestitionsprogramms des Bundes (sog.
Konjunkturpaket II) von 2009 an finanzierten Maßnahmen zügiger umgesetzt worden sind als in anderen Bundesländern. Schwerpunkte waren vor allem die Schulen
und Straßen. Dagegen ist in den Investitionsbereichen
der Abwasserbeseitigung, der Abfallentsorgung und dem
Allgemeinen Grundvermögen ein deutlicher Ausgaberückgang festzustellen. Diese Zurückhaltung dürfte Ausfluss von Sparbemühungen infolge der schwierigen Haushaltssituation sein. Der auffallend starke Rückgang der
„Sonstigen Ausgaben der Kapitalrechnung“ betrifft den
Sonderfall einer einmaligen Kapitalerhöhung in 2009 bei
der LBBW (0,95 Mrd. EUR).
Entwicklung der kommunalen Schulden
Zum Redaktionsschluss waren zwar aus der Schuldenstatistik noch keine detaillierten Ergebnisse verfügbar. Den
vorläufigen Auswertungen der Kassenstatistik kann aber
entnommen werden, dass die Verschuldung in den Kernhaushalten deutlich um 430 Mio. EUR (+ 7,3 %) auf rd.
6,3 Mrd. EUR zugenommen hat. Soweit ersichtlich, geht
die Zunahme nahezu vollständig auf Kreditaufnahmen
kreisangehöriger Städte und Gemeinden zurück (406 Mio.
EUR bzw. 12,2 %). Daraus kann geschlossen werden, dass
bei diesen mittlerweile Rücklagen oder sonstige Finanzierungsreserven aufgezehrt sind und die finanzielle Lage
der Landkreise, infolge der Kreisumlagefinanzierungsmöglichkeit, besser ist.
Verschuldung kommunaler Haushalte und
Eigenbetriebe (ohne Beteiligungsunternehmen)
Mio. Euro
18.000
16.000
14.000
16.409
15.999
16.193
14.762
15.009
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2005
2006
Schulden Kämmerei
2007
2008
2009
2010
Schulden Eigenbetriebe
Gesamtverschuldung
senstatistik ist in den baden-württembergischen Kernhaushalten zum 31.12.2010 nur ein Kassenkreditbestand
von 241 Mio. EUR oder 22 EUR/Einw. festzustellen. Stichtagsbezogen ist damit eine Zunahme um rd. 25 Mio. EUR
oder 2 EUR/Einw. eingetreten. Auch wenn endgültige
Vergleichswerte der anderen Bundesländer bei Redaktionsschluss noch nicht vorlagen, kann im Vergleich zu
deren Vorjahreswerten weiterhin von einer moderaten
Inanspruchnahme ausgegangen werden.
Kassenkredite dürfen zwar nur zur Überbrückung
kurzfristiger Liquiditätsengpässe und nicht zur langfristigen Finanzierung von Investitionen aufgenommen werden, was regelmäßig auch beachtet worden ist. Aufgrund
der niedrigen Kassenkreditzinsen kann es in Einzelfällen
aber auch vorgekommen sein, dass die Aufnahme von
Investitionskrediten aus wirtschaftlichen Erwägungen
durch Kassenkredite hinausgeschoben worden ist.
Die Schuldenentwicklung bei den Stadtkreisen, den
nach Größenklassen aufgegliederten kreisangehörigen
Gemeinden sowie den Landkreisen zeigt die nachstehende Übersicht; für 2010 jedoch nur als grobe Anhaltspunkte aus der Kassenstatistik.
In Baden-Württemberg verläuft die Entwicklung der
Kassenkredite anders als auf Bundesebene, die der Deutsche Städtetag als dramatisch beschreibt. Nach der Kas-
36 | 37
Schulden 1) (ohne Krankenhäuser)
Statistisches Landesamt, Schuldenstandstatistik, Stand jeweiliger 31.12.
Für 2010 vorläufige Angaben auf Basis der Kassenstatistik
Übersicht 3
erste Unterspalte
absolute
Veränder. gegen
über Vorjahr
06/05
2006
07/06
2007
08/07
2008
09/08
2009
10/09
2010
%
EUR/
Einw.
%
EUR/
Einw.
%
EUR/
Einw.
%
EUR/
Einw.
%
EUR/
Einw.
Stadtkreise
- 0,7
1.753
- 5,5
1.651
- 3,8
1.580
- 4,7
1.500
Haushalt
- 4,2
930
- 7,8
855
- 10,7
760
- 11,5
671
3,7
823
- 3,0
796
3,6
820
1,5
829
ka-Gemeinden
- 0,5
968
- 2,3
946
- 8,0
923
2,6
949
Haushalt
- 2,4
432
- 7,5
399
- 6,7
373
1,9
381
Eigenbetriebe
Eigenbetriebe
Landkreise
Haushalt
Eigenbetriebe
1,5
681
–.–
–.–
11,8
426
1,0
536
2,0
547
- 8,8
550
3,1
568
–.–
- 5,0
187
- 2,9
182
- 5,4
172
- 3,1
167
–.–
3,0
178
- 3,7
172
- 12,7
150
- 5,9
141
- 61,3
9
10,9
10
114
22
15,5
26
–.–
0,7
140
ka-Gemeinden nach Größengruppen (Einw.)
über 50.000
Haushalt
- 1,6
1.509
- 1,4
1487
8,9
1.615
–.–
0,2
547
- 5,7
516
- 3,0
500
11,9
559
–.–
- 3,0
985
0,8
993
- 0,5
987
7,4
1.056
–.–
20.000 – 50.000
- 0,6
1.117
- 1,8
1.096
- 2,5
1.069
1,5
1.087
–.–
Haushalt
- 7,4
439
- 10,6
392
- 6,3
367
0,7
371
–.–
4,3
678
3,9
704
- 0,4
702
1,9
716
–.–
10.000 – 20.000
- 3,0
987
- 2,8
963
- 1,2
956
- 0,5
958
–.–
Haushalt
- 4,6
393
- 5,4
373
- 7,7
346
- 1,1
345
–.–
Eigenbetriebe
- 2,0
594
- 1,0
590
2,9
610
- 0,2
613
–.–
5.000 – 10.000
5,3
798
- 2,9
775
- 4,4
741
0,9
755
–.–
Haushalt
6,8
408
- 7,9
373
- 8,8
339
- 2,3
335
–.–
Eigenbetriebe
3,8
390
3,1
402
- 0,2
401
3,6
420
–.–
3.000 – 5.000
- 2,8
565
- 4,1
540
- 3,0
523
6,6
543
–.–
Haushalt
- 3,3
416
- 6,7
387
- 5,5
365
2,4
364
–.–
Eigenbetriebe
- 1,5
149
3,1
153
3,3
158
16,1
179
–.–
unter 3.000
- 0,4
567
- 3,6
553
- 4,6
527
3,5
550
–.–
Haushalt
- 2,4
448
- 4,8
432
-7,6
399
4,5
420
–.–
8,3
119
0,7
121
6,0
128
0,4
130
–.–
Eigenbetriebe
1532
Eigenbetriebe
Eigenbetriebe
1)
- 1,9
Schulden am Kreditmarkt und bei öffentlichen Haushalten; ohne Kassenkredite, innere Darlehen und kreditähnliche Rechtsgeschäfte.
Kopfzeilen jeweils Kämmerei- und Eigenbetriebsschulden insgesamt.
GPA 2011
2.2
Entwicklung 2011
Verstetigung der Steuereinnahmen
prognostiziert
Bei der Mai-Steuerschätzung 2010 wurde eine Rückkehr
der deutschen Wirtschaft bis zum Jahr 2014 zu einer
konjunkturellen Normallage unterstellt und für 2011 ein
Wirtschaftswachstum von + 2,4 % prognostiziert (Pressemitteilung BMF vom 06.05.2010). Dabei sind die
Steuereinnahmen der Gemeinden gegenüber der MaiSteuerschätzung 2009 zwar zurückgenommen worden,
dennoch ist es für den Bereich des früheren Bundesgebiets bei einer erwarteten Steigerung für 2011 von 2,8 %
geblieben. Grundlage dieser Einschätzung sind zwar
deutliche Zunahmen bei der Körperschaftsteuer, aber stagnierende Einnahmen bei der Lohn- und Einkommensteuer. Entsprechend verhalten fielen auf Landesebene
die Orientierungsdaten des Innenministeriums und des
Finanzministeriums vom 09.06.2010 im Haushaltserlass
2011 aus.
Dagegen sahen die Ergebnisse der November-Steuerschätzung 2010, aufgrund einer mittlerweile stabileren
konjunkturellen Erholung, deutlich optimistischer aus
(Anstieg des Bruttoinlandsprodukts um 3,0 %). Gegenüber 2010 wird z. B. auch bei den Gemeinden (GV) ein
deutlicher Anstieg des Gewerbesteueraufkommens um
6,8 % erwartet, während das Lohn- und Einkommensteueraufkommen wieder das Niveau von 2010 erreichen soll.
Bestätigt wurde diese bundesweite Einschätzung auf
Landesebene im April 2011 durch die Auswertungen des
Statistischen Landesamts. Danach liegt die Produktionsleistung der Südwestindustrie im Februar 2011 um 15,1 %
über dem entsprechenden Vorjahresmonat, die Industrieumsätze sind im selben Zeitraum sogar um 19,3 %
angestiegen. Zudem hat in dieser Zeit die Zahl der Beschäftigten um 11.200 zugenommen, die Auftragseingänge sind um rd. 18 % angestiegen und im Einzelhandel
ist ein nominales höheres Umsatzplus von 2,9 % eingetreten. Diese erfreulichen Entwicklungen lassen steigende Einnahmen der Gemeinden (GV) auch aus dem
kommunalen Finanzausgleich erwarten. Dementsprechend sind im fortgeschriebenen Haushaltserlass 2011
des Innenministeriums und des Finanzministeriums vom
10.11.2010 die Orientierungsdaten angepasst worden
(u.a. höherer Gemeindeanteil an der Einkommensteuer,
höhere Schlüsselzuweisungen).
Weiterhin vorsichtige Haushaltsplanungen mit teilweise negativen Netto-Investitionsraten und defizitären Verwaltungshaushalten
Entsprechend der Auswertungen der Haushaltspläne
2011 der Stadt- und Landkreise sowie der Großen Kreisstädte durch die Regierungspräsidien vom Dezember
2010, werden bei allen neun Stadtkreisen (Vorjahr anfänglich sieben), bei 15 Landkreisen (Vorjahr anfänglich
einer) und bei 53 von 91 Großen Kreisstädten (Vorjahr
anfänglich 86) zwar wieder negative Netto-Investitionsraten erwartet, deren Gesamtbetrag soll sich aber von
– 683 Mio. EUR auf – 349 Mio. EUR nahezu halbieren.
Allerdings werden auch defizitäre Verwaltungshaushalte
prognostiziert, nämlich bei neun Landkreisen (Vorjahr
anfänglich einer), bei sieben von neun Stadtkreisen (wie
im Vorjahr) und bei 46 Großen Kreisstädten (Vorjahr 82).
Der Einbruch bei den Landkreisen ist nach den Analysen
des Landkreistags u. a. auf die Systematik des kommunalen Finanzausgleichs zurückzuführen (zurückgehende
Steuerkraftsummen der Gemeinden im Jahr 2009; deshalb auch deutliche Erhöhung der Kreisumlagesätze
2011). Nach den Prognosen des Gemeindetags beträgt
das Kreisumlageaufkommen rd. 180 Mio. EUR weniger.
Beständige Konjunkturbelebung dürfte die kommunale Einnahmeseite verbessern
Mit der bei Redaktionsschluss bekannten neuesten Steuerschätzung vom 02./04.11.2010 (November-Steuerschätzung) sind die Steuereinnahmeerwartungen deutlich nach oben korrigiert worden (z. B. Gemeindesteuern
um + 7,8 %). Im Einzelnen wird bei der Gewerbesteuer
ein Anstieg von rd. 10 % erwartet, wobei der Gewerbesteuerumlagesatz um einen Punkt auf 70 % abgesenkt
worden ist. Auch bei der Grundsteuer B wird mit einem
Zuwachs von 2 % gerechnet.
Dagegen geht man beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer von einer Stagnation aus. Gleichwohl erscheint die Anpassung der Erwartungen im Haushaltserlass 2011 (um 250 Mio. EUR auf 3,9 Mrd. EUR) angesichts des ursprünglich sehr niedrigen Orientierungswerts
nicht gefährdet. Auch könnten die Einnahmeerwartungen
noch übertroffen werden, wenn sich in Baden-Württemberg die o. g. Ausweitung der Beschäftigung und die offensichtliche Erholung des Arbeitsmarkts fortsetzt (Statistisches Monatsheft 3/2011). Dafür spricht außerdem,
dass die Steuereinnahmen des Landes (hier Landesanteil
38 | 39
an den Gemeinschaftssteuern) im ersten Quartal 2011
um rd. 7,5 % zugenommen haben (Landesportal BadenWürttemberg 19.04.2011). Beim Gemeindeanteil an der
Umsatzsteuer dürfte aufgrund der Umsatzsteigerungen
im Einzelhandel ebenfalls ein geringer Zuwachs zu erwarten sein (Gesamtaufkommen nach Haushaltserlass
2011: 500 Mio. EUR).
Marke auf 4,4 % gesunken (Statistischen Landesamt
März 2011) und die Kurzarbeit seit Anfang 2011 auf sehr
niedrigem Niveau verblieben (BfA Arbeitsmarktbericht
März 2011). Zudem nimmt nach Auswertungen des Statistischen Landesamts die Insolvenzhäufigkeit mit zunehmender Konjunkturbelebung ab. Letztlich liegt es
nahe, für Baden-Württemberg von gleichbleibenden Sozialausgaben auszugehen.
Ausgaberisiken durch Konjunkturbelegung
Bereits In der zweiten Jahreshälfte 2010 ist ein deutlicher
Anstieg der Teuerungsrate festzustellen gewesen. Im ersten Quartal 2011 ist nach Analysen des Statistischen
Landesamts der Verbraucherpreisindex Baden-Württemberg um zwei Prozentpunkte angestiegen. Kommunalrelevant dürften vor allem die Steigerungswerte vom März
2011 gegenüber dem entsprechenden Vorjahresmonat
im Bereich der Energie- und Stromversorgung (+ 7,2 %),
der Heizölversorgung (+ 31,8 %) sowie der Kraftstoffe
(+ 12 %) sein, weil steigende Nachfrage und weltpolitische Unsicherheiten in besonderem Maße zusammen
getroffen sind. Es liegt deshalb nahe, die allgemeine Teuerungsrate auch beim laufenden Sachaufwand anzunehmen. Außerdem dürfte zu erwarten sein, dass mit zunehmender Umstellung der Haushaltswirtschaft auf das
NKHR Erhaltungs- bzw. Unterhaltungsaufwendungen
vermehrt und zutreffend den Verwaltungshaushalten/
Ergebnishaushalten zugeordnet werden.
Bei den Personalausgaben werden sich die Anhebung
der tariflichen Entgelte der Beschäftigten zum 01.01.2011
um 0,6 % und zum 01.08.2011 um 0,5 %, sowie die Sonderzahlungen in Höhe von 240 Euro und die Erhöhung
der Beamtenbesoldung zum 01.04.2011 um 2 % auswirken. Ein Personalabbau dürfte im Sozial- und Erziehungsbereich sowie der Kindertagesbetreuung nicht zu erwarten sein. Zusammenfassend wird deshalb eine Zunahme
der Personalausgaben von 2,5 % anzunehmen sein.
Anders als die Sach- und Personalausgaben, dürften
die Sozialausgaben durch die Konjunkturbelebung eher
entlastet werden. Deshalb besteht die Hoffnung, dass
die von der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzen
verbände erwartete Ausgabensteigerung von 2 % nicht
eintritt, denn im März 2011 haben im Vergleich zum selben Vorjahresmonat bundesweit rd. 9,6 % weniger Menschen Sozialleistungen wegen Arbeitslosigkeit bezogen.
Gleichzeitig ist in Baden-Württemberg, im ersten Quartal 2011, auch die Arbeitslosigkeit deutlich unter die 5 %
GPA 2010
Geringere Investitionen mangels Eigenfinanzierungskraft?
Der Gemeindetag erwartet in seinem Gemeindefinanzbericht 2009/2010 für 2011 rückläufige Investitionsausgaben, auch weil die Förderung zusätzlicher kommunaler
Investitionen über das Zukunftsinvestitionsgesetz (Zukunftsinvestitionsprogramm des Bundes) auslaufen wird.
Außerdem dürften bei mangelnder Eigenfinanzierungskraft der Haushalte (negative Netto-Investitionsrate)
Investitionen teilweise hinaus geschoben werden. Andererseits ist aus der vorgenannten Auswertung der Haushaltspläne ersichtlich, dass zumindest die Verschuldung
der Stadtkreise, Großen Kreisstädte und der Landkreise
durch die Kreditfinanzierung von Investition weiter ansteigen soll, was sich auch noch in ansteigenden Zinsund Tilgungsausgaben niederschlagen wird.
Auswirkungen des Einbruchs der Steuereinnahmen
2009 im Kommunalen Finanzausgleich
Bemessungsgrundlagen für den Kommunalen Finanzausgleich sind grundsätzlich die Steuereinnahmen der Gemeinden des zweitvorangegangenen Jahres. Somit sind
für 2011 die (im Vergleich zu den im Finanzausgleichsjahr 2010 zugrunde liegenden Steuereinnahmen 2008)
wesentlich geringeren Steuereinnahmen 2009 maßgebend. Es wird deshalb bei den abzuführenden FAG-Umlagen zu einer spürbaren Entlastung der Gemeinden kommen, was aber auch zu einer niedrigeren ausschüttbaren
Schlüsselmasse führt. Auch bei den Kreisumlagen ist
nach den Ermittlungen des Gemeindetag mit einer Entlastung von rd. 180 Mio. EUR zu rechnen, obwohl die
Kreisumlagehebesätze im Landesdurchschnitt über drei
Punkte angehoben worden sind (von 31,43 % 2010 auf
34,59 % 2011). Als positiver Aspekt sind aber die Einnahmen des Landes aus den Landesanteilen an den Gemeinschaftssteuern zu sehen, von denen ein feststehender Anteil in die an die Gemeinden (GV) auszuschüttende
Schlüsselmasse fließt und die im ersten Quartal 2011 um
7,5 % angestiegen sind.
„Schwarze Null“ als Finanzierungssaldo?
Mitte Februar 2011 prognostizierte der Deutsche Städtetag noch, dass der wirtschaftliche Aufschwung den
Absturz der Kommunalfinanzen 2010 nicht aufhalten
könne und für 2011 insgesamt gesehen keine Erholung
in Sicht sei. Konkret wird auf Bundesebene für 2011 nach
wie vor mit einem negativen Finanzierungssaldo in gleicher Höhe wie 2010 gerechnet, ungeachtet der positiven
Konjunkturprognose, mit einem Anstieg des Bruttoinlandsprodukts um + 2,6 % (Frühjahrsprojektion der Bundesregierung).
Für Baden-Württemberg besteht wegen der im Vergleich zum Bundesdurchschnitt deutlich kräftigeren Erholung der Wirtschaft die Hoffnung, dass sich die
Gemeinden(GV) von der Entwicklung auf Bundesebene
absetzen können. Bei vorsichtiger Wertung der einnahme- und ausgabeseitig absehbaren Entwicklungen und
Risiken und deren Einfluss auf die ermittelten Eckdaten
(insbesondere prognostizierte höhere Nettosteuereinnahmen von + 7,8 %; rückläufige Einnahmen aus Schlüsselzuweisungen, aber auch rückläufige FAG- und Kreisumlagenausgaben; um + 2,5 % höhere Personalausgaben
und um + 2 v. H. höherer Sachaufwand; stagnierende
Sozialleistungen) könnte auf einen ausgeglichenen oder
gar leicht positiven Finanzierungssaldo bis zu rd. 500
Mio. EUR spekuliert werden.
Entwicklungen der Personalausgaben sind zwar noch keine Vereinbarungen bekannt, jedoch hat eine allgemeine
positive Wirtschaftentwicklung in der Regel auch spürbare Entgeltanpassungen zur Folge. Ein Anstieg der Personalausgaben von rd. 2 % wird daher wohl eintreten.
Auch beim laufenden Sachaufwand dürften sich bei anhaltend positiver Konjunkturlage höhere Ausgaben abzeichnen; weiter steigende Energiepreise sind wohl zu
erwarten, zum einen in Folge der in Gang gesetzten „Energiewende“, zum anderen, wie bei den Öl- und Kraftstoffen, durch die andauernden Unsicherheiten auf den
Rohölmärkten. Auch hier dürfte ein Anstieg von rd. 2 %
nicht unrealistisch sein.
Bei den sozialen Leistungen sollten dagegen als Folge
eines hoffentlich in 2012 weiter entspannten Arbeitsmarkts kaum Steigerungen zu erwarten sein. Auch bei
den Umlagezahlungen müssen angesichts der im Vergleich zu 2011 nur wenig veränderten Bemessungsgrundlagen keine Überraschungen befürchtet werden.
Zusammenfassend kann deshalb, bei vorsichtiger Einschätzung, davon ausgegangen werden, dass nach einer
gegenwärtig nur auf wenigen Eckpunkten basierenden
Einschätzung die optimistischen Annahmen für das Haushaltsjahr 2011 auch noch 2012 Bestand haben dürften.
Größere Negativentwicklungen auf der Einnahmeseite
sind derzeit nicht ersichtlich. Auch bei den Ausgaben
dürften, abgesehen von den zu erwartenden Erhöhungen
bei den Personal- und Sachausgaben, keine durchgreifenden Veränderungen zu befürchten sein. Letztlich wird
man von ähnlichen Verhältnissen wie 2011 ausgehen können, so dass wenigstens ein ausgeglichener Finanzierungssaldo möglich erscheint.
2.3
Ausblick 2012
Nach der letzten Steuerschätzung vom November 2010
wurde seitens der Bundesregierung von einem Wachstum des nominalen BIP in 2012 von + 2,8 % ausgegangen. In der aktuellen Frühjahrsprojektion der Bundesregierung werden dagegen lediglich + 1,8 % angenommen.
Deshalb dürfte bei den Netto-Steuereinnahmen nur noch
eine geringe Steigerung zu erwarten sein. Insoweit könnte
die mittelfristige Steuerschätzung vom Mai 2010 eher
zutreffen, nach der erst für 2013 das Erreichen des hohen Einnahmeniveaus von 2008 erwartet wird.
Eher maßvolle Steigerungen dürften bei den wichtigsten Ausgabenarten erwartet werden können. Zu den
40 | 41
Prüfung und Beratung
3
Prüfung und Beratung
Mit dem Erfahrungsbericht aus Prüfung und Beratung
gibt die GPA jährlich – nach Rechtsbereichen gegliedert
– einen Überblick über die relevantesten Feststellungen
und Themenbereiche im Berichtsjahr. Der Bericht enthält
allgemeine Hinweise, Lösungsvorschläge und Optimierungsmöglichkeiten zur Vermeidung der dargestellten
und ähnlicher Mängel sowie vergleichbarer Problemstellungen.
3.1
Gesamteindruck
Die Kommunen erfüllen ihre verfassungsrechtliche
Aufgabe verantwortungsbewusst, nachhaltig und betreiben insgesamt eine gesetzmäßige Haushalts- und
Wirtschaftsführung. Die verschiedensten Herausforderungen (Finanz- und Wirtschaftskrise, Haushaltskonsolidierung, Übernahme zusätzlicher Aufgaben,
Umstellung auf das Neue Kommunale Haushalts- und
Rechnungswesen) werden im Sinne eines guten Krisenmanagements ganz überwiegend besonnen, sachkundig und mit dem Ziel angenommen, die dauernde
Leistungsfähigkeit der Kommunen jederzeit sicherzustellen.
Den Kommunalverwaltungen in Baden-Württemberg
kann weiterhin ein ordnungsmäßiges Verwaltungshandeln bescheinigt werden. Trotz der andauernden Personaloptimierung im Zusammenhang mit Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen, meist in Form von Stellenabbau,
ist die Qualität der Aufgabenerledigung insgesamt ausgezeichnet. Der gute Gesamteindruck wird auch nicht
durch einzelne Fälle getrübt, in denen Bedienstete ihre
Kommune in strafrechtlich relevanter Weise geschädigt
haben. Diese Fälle haben aber gezeigt, dass die Überwachung der Kassengeschäfte auch in kleineren Verwaltungen mit langjährigem Personal nicht vernachlässigt
werden darf und hinsichtlich der Kassensicherheit die
Mindestanforderungen einzuhalten sind. Insbesondere
darf eine Auszahlung erst nach erfolgter Bescheinigung
der Zahlungsverpflichtung dem Grunde und der Höhe
nach angeordnet werden, wobei das Vier-Augen-Prinzip
einzuhalten ist (Trennung von Anordnung und Vollzug).
Nach den Ergebnissen der überörtlichen Prüfung haben die Kommunen ihre Aufgaben insgesamt gesetzmäßig, wirtschaftlich und auf einem gleichbleibend hohen
Leistungsniveau erbracht. Die Haushalts- und Wirtschaftsführung hat, von Ausnahmen abgesehen, den
kommunalwirtschaftlichen Grundsätzen, insbesondere
der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, entsprochen.
Kommunen, die in finanzwirtschaftlich guten Jahren angemessene Vorsorge getroffen haben, verfügen auch in
schlechteren Zeiten noch über eine leistungsfähige Haushaltswirtschaft. Risikofreudiges Finanzgebaren ist – nach
schlechten Erfahrungen und wie immer, wenn die Mittel
knapper werden – nicht mehr wahrnehmbar.
3.2
Wirksamkeit der örtlichen Prüfung
Die Örtliche Prüfung durch die Rechnungsprüfungsämter
der Großen Kreisstädte, Stadtkreise und Landkreise trägt
– wie alljährlich – zu dem guten Gesamtergebnis bei. In
der Regel kann sich die GPA bei Kommunen mit einem
Rechnungsprüfungsamt auf eine wirksame örtliche Prüfung stützen, die auf motivierten und gut ausgebildeten
Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen basiert. Die überörtliche Prüfung wird dabei deutlich entlastet. Gerade deswegen und weil ein funktionierendes Rechnungsprüfungsamt einen großen Anteil am Qualitätsmaßstab der
Aufgabenerledigung vor Ort trägt, sollten personelle und
strukturelle Veränderungen zu Lasten dieser Ämter mit
Bedacht vorgenommen werden. In Einzelfällen war festzustellen, dass solche Maßnahmen zur Schwächung der
örtlichen Prüfung geführt haben.
In Gemeinden ohne Rechnungsprüfungsämter ist die
örtliche Kassenprüfung teilweise vernachlässigt oder auf
eine bloße Kassenbestandsaufnahme beschränkt wor-
42 | 43
p r ü f u n g u n d be r at u n g
den. Auch bei knappen Personalressourcen sind die örtlichen Kassenprüfungen in den vorgeschriebenen Zeitabständen durchzuführen und insbesondere auf die ordnungsgemäße Abwicklung des Zahlungsverkehrs, die
Führung der Bücher und Belege sowie die Bewirtschaftung der Kassenmittel zu erstrecken.
3.3
Allgemeine Finanzprüfung
3.3.1
Haushalts-, Kassen- und
Rechnungswesen
Die örtliche Überwachung der Kassengeschäfte ist bei
kleineren Gemeinden teilweise vernachlässigt oder
nicht, über eine bloße Kassenbestandsaufnahme hinaus, auf den notwendigen Umfang ausgedehnt worden.
Hauptsächlich in kleineren Gemeinden wird nicht selten
die örtliche Prüfung der Kassengeschäfte gemäß den
§§ 1 bis 4 der Gemeindeprüfungsordnung (GemPrO) noch
immer vernachlässigt. Unvermutete Kassenprüfungen
sind in den vorgeschriebenen Zeiträumen, insbesondere
bei den Zahlstellen und den Handvorschüssen (§§ 3 und
4 GemKVO), häufig überhaupt nicht oder nicht im notwendigen Umfang vorgenommen worden. Dabei sind unvermutete Kassenprüfungen bei der Gemeindekasse und
den Sonderkassen mindestens einmal jährlich durchzuführen, während sie bei Zahlstellen mit jährlichen Einnahmen und Ausgaben von zusammen mehr als 2.000
EUR mindestens alle zwei Jahre, ansonsten – wie bei
Handvorschüssen mit mehr als 500 EUR – in angemessenen Zeitabständen vorzunehmen sind. Gerade bei Zahlstellen sind aber – meist entgegen örtlicher Dienstanweisungen – oft beträchtliche Bargeldbestände vorgehalten worden. Zudem sind die Kassenprüfungen häufig
auf eine Kassenbestandsaufnahme beschränkt gewesen
(Abstimmung des Kassenistbestands mit dem Kassensollbestand) und haben sich nicht auf die gesamten Kassengeschäfte erstreckt, wie dies in § 2 Abs. 1 GemPrO
vorgeschrieben ist (z. B. Prüfung der ordnungsgemäßen
Abwicklung des Zahlungsverkehrs, der Führung der Bücher, der Belege und der Bewirtschaftung der Kassenmittel). Schließlich ist über jede Kassenprüfung eine
detaillierte Niederschrift zu fertigen, aus welcher Art,
Umfang, Schwerpunkte und Stichproben ersichtlich sind
(§ 4 i.V.m. § 17 GemPrO).
GPA 2011
Die vernachlässigte Prüfung der Kassengeschäfte
steht oft im Zusammenhang mit der Prüfungszuständigkeit. Während in Stadtkreisen, Großen Kreisstädten und
Landkreisen das Rechnungsprüfungsamt dafür zuständig
ist, muss sich in kleineren Gemeinden der Bürgermeister
selbst darum kümmern (§ 4 Abs. 1 GemPrO). Grundsätzlich sind die örtlichen Kassenprüfungen vom Fachbediensteten für das Finanzwesen vorzunehmen, sofern der
Bürgermeister nicht selbst prüft oder einen anderen geeigneten Bediensteten damit beauftragt. Insofern liegt
die Verantwortung für die örtliche Überwachung der Kassengeschäfte einer Gemeinde beim Bürgermeister.
Die Wahrnehmung der Bewirtschaftungs-, Feststellungs- und Anordnungsbefugnisse hat des Öfteren
nicht den festgelegten Zuständigkeiten entsprochen.
In Einzelfällen ist die Übertragung dieser Befugnisse
auf Verwaltungsexterne nicht wirksam vorgenommen
worden.
Die Befugnisse, haushaltsrechtliche Entscheidungen zu
treffen (Bewirtschaftungsbefugnis), Kassenanordnungen
zu erteilen (Anordnungsbefugnis) und Ansprüche und Zahlungsverpflichtungen dem Grunde und ihrer Höhe nach zu
prüfen sowie deren Richtigkeit zu bescheinigen (Feststellungsbefugnis), sind öfters, entgegen den vorgegebenen
Zuständigkeitsregelungen, von anderen Personen wahrgenommen worden. Nicht selten war deshalb festzustellen, dass die Zuständigkeitsregelungen notfalls zu aktualisieren und den tatsächlichen organisatorischen und personellen Gegebenheiten anzupassen sind. Auch die
Übertragung dieser Befugnisse auf Verwaltungsexterne
(z. B. staatliche Schulleiter, Feuerwehrkommandanten, Architekten/Ingenieure, staatliche Forstrevierleiter) ist wiederholt nicht durch die Erteilung einer rechtsgeschäftlichen personenbezogenen Vollmacht (§ 53 Abs. 2 GemO
i.V.m. §§ 164 ff. BGB) vorgenommen worden (s. dazu bereits GPA-Mitt. 6/1997 Az. 902.00; 902.22; 910.00).
Bisweilen ist auch die der Anordnung einer Auszahlung grundsätzlich vorgeschaltete sachliche Feststellung
gem. § 11 GemKVO bzw. § 10 GemKVO-kameral vernachlässigt worden. Dabei darf nicht verkannt werden, dass
die sachliche Feststellung nicht nur verwaltungsinternen
Charakter hat, sondern damit eine begründete Zahlungsverpflichtung der Gemeinde bestätigt wird. Manchmal
wird ein Verzicht auf die sachliche Feststellung als Formalie abgetan und diese von dem für die Auszahlungsanordnung Zuständigen im Rahmen der Anordnung der
Einfachheit halber mit übernommen (oder in Einzelfällen
nachträglich erbracht). Abgesehen davon, dass damit die
kassenrechtlich beachtliche (personelle) Trennung von
Feststellung und Anordnung unterlaufen wird, übernimmt der Anordnende nicht nur die Verantwortung für
die Vollständigkeit der Kassenanordnung, sondern auch
die Mitverantwortung für die Richtigkeit der Zahlungsverpflichtung. Es darf nicht übersehen werden, dass das
Kassenpersonal bei fehlender sachlicher Feststellung oder
kassenrechtlicher Anordnung eine Auszahlung gar nicht
vornehmen darf. Andernfalls trifft es ggf. ein Mitverschulden, wenn der Gemeinde ein Schaden entsteht.
Bei kleineren Zweckverbänden bereitet die Gewährleistung der vorgeschriebenen Sicherheitsstandards
für die Kassengeschäfte häufig große Schwierigkeiten, weil die Einhaltung des Vier-Augen-Prinzips
zur Wahrung der Trennung von Anordnung und Vollzug mangels ausreichend geeigneten Personals nicht
möglich ist. In solchen Fällen kann die Übertragung
der Kassengeschäfte des Zweckverbands auf die Gemeindekasse einer am Zweckverband beteiligten Mitgliedsgemeinde eine sinnvolle und wirtschaftlichere
Alternative sein.
Häufig haben bei Zweckverbänden keine förmlichen
Dienstanweisungen über die Einrichtung der Verbandskassen, d. h. keine schriftlichen Regelungen über die Organisation, die Zuständigkeiten und den Geschäftsgang
vorgelegen. Darauf kann aber auch bei nur geringem Geschäftsanfall nicht verzichtet werden (s. a. § 28 Abs. 1
GemKVO bzw. § 40 GemKVO-kameral, § 5 Abs. 2 GKZ
i.V.m. § 44 Abs. 2 GemO). Es wird indes als ausreichend
angesehen, wenn eine Dienstanweisung in vereinfachter
Form mit den Mindestinhalten Kassenaufgaben, Zahlungsverkehr, Bankverbindungen, Geldanlagen, Kassenkredite und Form der Buchführung erlassen wird. Das
Muster einer Dienstanweisung des Gemeindetags in der
BWGZ 2002, 617 ff. kann dafür nach wie vor zugrunde
gelegt werden.
Ebenso lagen vielfach keine schriftlichen Zuständigkeitsregelungen des Verbandsvorsitzenden über Bewirtschaftungs-, Anordnungs- und Feststellungsbefugnisse
vor oder sie waren unzureichend (vgl. §§ 7 Abs. 2 und 11
Abs. 3 GemKVO bzw. §§ 6 Abs. 3 und 10 Abs. 3 GemKVOkameral). Darauf kann auch bei eingeschränkten Personalressourcen nicht verzichtet werden.
Die Verbandskassen kleinerer Zweckverbände sind
überwiegend nur mit einer Person besetzt (sog. Einmann-
kasse). Für den Vertretungsfall ist die Zeichnungsbefugnis für Geschäftskonten häufig z. B. dem Verbandsvorsitzenden oder dem Geschäftsführer eingeräumt worden,
teilweise sogar mit Alleinverfügungsberechtigung. Zwar
darf die Zeichnungsbefugnis für Geschäftskonten grundsätzlich nur Kassenbediensteten erteilt werden, jedoch
ist die Vertretung durch einen Nichtkassenbediensten in
diesem Fall grundsätzlich unschädlich, weil der Vertreter
des Verbandskassenverwalters in der Vertretungszeit als
Kassenbediensteter gilt. Allerdings wird auch dabei meist
gegen den Grundsatz der Trennung von Anordnung und
Vollzug verstoßen (§ 6 Abs. 3 GemKVO-kameral; § 7 Abs.
2 GemKVO), weil die genannten Personen i.d.R. gleichzeitig auch anordnungsbefugt sind. In solchen Fällen hält
es die GPA zur Wahrung der Kassensicherheit noch für
sachgerecht, wenn für den zugleich anordnungsberechtigten Stellvertreter des Verbandskassenverwalters eine
gemeinschaftliche Zeichnungsberechtigung mit einem
weiteren Nichtkassenbediensteten bestimmt wird, der
aber nicht zugleich anordnungsbefugt sein darf.
Darüber hinaus wurde die Überwachung der Kas
sengeschäfte bei den Zweckverbänden noch viel mehr
vernachlässigt, als bei den kleineren Gemeinden. Verbandskassen und Zahlstellen sind von den zuständigen
Verbandsvorsitzenden oder etwaigen Beauftragten weitgehend ungeprüft geblieben oder sind in Einzelfällen, nur
auf die Kassenbestandsaufnahme beschränkt, unzureichend überwacht worden (§§ 1 ff. GemPrO).
Des Weiteren erfolgt bei Zweckverbänden nicht immer die zwingend erforderliche förmliche Freigabe der
eingesetzten ADV-Verfahren. Mit der Freigabe wird die
Verantwortung dafür übernommen, dass nur gültige, ausreichend dokumentierte und getestete Programme zum
Einsatz kommen und dass insbesondere die Ergebnisse
der angewandten Verfahren unter den spezifischen Einsatzbedingungen des jeweiligen Verbands richtig sind.
Ergänzende Hinweise dazu können den GPA-Mitteilungen
6/1993 Az. 910.00, 3/2006 Az. 095.90 und dem Sonderheft 1/2010 der GPA entnommen werden.
Die GPA verkennt nicht, dass die Einhaltung der obigen
Anforderungen bei den Verbandskassen kleinerer Zweckverbände Schwierigkeiten bereiten kann. Aus verwaltungsökonomischer Sicht dürfte i.d.R. allein zur Gewährleistung der einzuhaltenden Sicherheitsstandards kein
weiteres Personal zu rechtfertigen sein. Gleichwohl kann
auf die Einhaltung von Mindestanforderungen für die
Kassensicherheit, unter Berücksichtigung der dargestellten Erleichterungen, nicht verzichtet werden. Sofern die
44 | 45
Umsetzung dieser Mindestanforderungen zu aufwändig
erscheint, sollte als effizientere Möglichkeit die Übertragung der Kassengeschäfte (§ 94 GemO) des Zweckverbands auf die Gemeindekasse einer am Zweckverband
beteiligten geeigneten Mitgliedsgemeinde alternativ erwogen werden. Die Kassengeschäfte des Verbands
könnten dann dort als sog. fremdes Kassengeschäft in
sicherer Kassenumgebung mit erledigt werden. Außerdem würden die Verbandskassengeschäfte bei der jeweiligen Gemeindekasse in die jährlich vorgeschriebenen
Kassenprüfungen einbezogen.
Die Haushaltssatzungen oder Wirtschaftpläne der
Zweckverbände sind häufig genauso verspätet beschlossen worden, wie die Feststellung der Jahresrechnungen oder Jahresabschlüsse. Deshalb konnten
die Mitgliedsgemeinden für die Planung und Rechnungslegung ihrer Haushaltswirtschaft nicht auf gesicherte Werte der Verbände zurückgreifen und mussten finanzielle Risiken in Kauf nehmen.
Bei Zweckverbänden wurden oftmals die Fristen für den
Erlass der Haushaltssatzungen oder der Wirtschaftspläne (§ 81 Abs. 2 GemO bzw. § 14 Abs. 1 EigBG) sowie für
die Feststellung der Jahresrechnungen (§ 95 Abs. 2 GemOkameral) oder der Jahresabschlüsse (§ 95b Abs. 1 GemO
bzw. § 16 Abs. 2 EigBG) nicht eingehalten, weil die Haushaltssatzungen/Wirtschaftspläne erst im Laufe des jeweiligen Planjahres und die Jahresrechnungen/Jahresabschlüsse erst im übernächsten Rechnungsjahr – oder
vereinzelt noch später – beschlossen bzw. festgestellt
worden sind. Dadurch konnten die beteiligten Verbandsgemeinden die mit ihren Haushalts- und Wirtschaftplänen korrespondierenden Planansätze nicht ordnungsgemäß vor Beginn des jeweiligen Planjahres veranschlagen
bzw. die mit ihren Jahresrechnungen und Jahresabschlüssen korrespondierenden Umlageabrechnungen erst später verbuchen. Die den Verbandsgemeinden dadurch
möglicherweise drohenden finanziellen Risiken können
auch bei nur einer jährlich stattfindenden Verbandsversammlung vermieden werden, wenn die Planungen für
das folgende Haushaltsjahr und die Rechnungsabschlüsse für die vorherige Rechnungsperiode von der Verbandsverwaltung so rechtzeitig aufgestellt werden, dass sie
von der Verbandsversammlung z. B. im Herbst des laufenden Haushaltsjahres fristgerecht festgestellt werden
können.
GPA 2011
3.3.2
Personalwesen
Teilweise wurden Beamte ohne bzw. ohne aktuelle
Dienstpostenbewertung befördert oder die aktuelle
Bewertung hat nicht den verliehenen höheren Ämtern entsprochen.
Es musste wiederholt festgestellt werden, dass Beförderungen auch ohne adäquate Dienstpostenbewertung vorgenommen worden sind. Insbesondere bei Organisationsänderungen und der Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze wurden vorhandene Bewertungen teilweise nicht
aktualisiert bzw. keine Neubewertungen durchgeführt.
Der Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung (§ 18
BBesG bzw. ab 2011 § 20 LBesGBW) wurde somit nicht
immer ausreichend beachtet.
Mitunter war auch zu beanstanden, dass Beförderungen erfolgten, obwohl in einer nachweislich vorhandenen aktuellen Dienstpostenbewertung die unverändert
ausgeübten Funktionen nach sachgerechter Bewertung
niedrigeren Ämtern zugeordnet worden waren. Sofern
für die verliehenen Beförderungsämter keine Zuordnung
entsprechender Funktionen erreicht werden kann, stellt
sich für die entstandenen und auch künftig noch weiter
entstehenden Schäden die Frage der Haftung.
Die außerdienstliche Nutzung kommunaler Dienstwagen ist grundsätzlich nur zum (vollen) Kostenersatz möglich. Eine Überlassung als Lohngestaltungselement, entsprechend der Firmenwagennutzung in
der Privatwirtschaft, scheidet im öffentlichen Bereich aus.
Bei der kommunalrechtlichen Beurteilung einer außerdienstlichen Nutzung von kommunalen Dienstwagen lassen die Regelungen des §§ 91 GemO keine Spielräume.
Danach dürfen Kommunen Vermögensgegenstände nur
erwerben, wenn dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Dienstwagen dürfen deshalb grundsätzlich
nur für Zwecke der kommunalen Aufgabenerfüllung angeschafft werden. Eine Überlassung an Bedienstete für
eine außerdienstliche Nutzung scheidet somit grundsätzlich aus.
Soweit Bediensteten und kommunalen Wahlbeamten,
auf der Grundlage entsprechender Beschlüsse des Entscheidungsgremiums, ausnahmsweise Dienstfahrzeuge
auch zur außerdienstlichen Nutzung überlassen werden,
ist dies gem. § 92 GemO nur zum jeweiligen vollen (Verkehrs-)Wert zulässig; eine unentgeltliche Nutzung ist
ausgeschlossen. Bezüglich der Einzelheiten wird auf die
GPA-Mitt. 08/2010 zu Ausgaben und Kosten für die
dienstlich veranlasste Aufgabenwahrnehmung durch
kommunale Wahlbeamte verwiesen.
Die Ermittlung der für die Eingruppierung der Leiterinnen und Leiter von Kindertagesstätten maßgeblichen Durchschnittsbelegung bereitet häufig Probleme.
Auch zu Beginn des vergangenen Geschäftsjahres war
die Überleitung der Beschäftigten im Sozial- und Erziehungsdienst in die Entgelttabelle S noch fehlerbehaftet
bzw. unklar. Häufige Fragestellungen bezogen sich in der
prüfungsnahen Fachberatung auf die Eingruppierung der
Leiterinnen und Leiter von Kindertagesstätten, wobei ein
besonderes Augenmerk der Ermittlung der maßgeblichen
Durchschnittsbelegung galt. Hierzu ist festzuhalten, dass
bei der Betreuung von Kindern unter drei Jahren in einer
altersgemischten Gruppe je Kleinkind nur von einem belegten Platz ausgegangen wird, obwohl, zusätzlich zu diesem belegten Platz, die nach der Betriebserlaubnis geltende Höchstgruppenstärke um einen weiteren Platz je
aufgenommenem Kind unter drei Jahren abgesenkt wird.
Ebenso nur einfach gezählt wird ein Platz, den sich zwei
Kinder dauerhaft tageweise teilen (sog. Platz-Sharing).
3.3.3
Kinderbetreuung
Steigenden Ausgaben im Bereich der Kinderbetreuung sollte mit der Ausschöpfung kommunaler Refinanzierungsmöglichkeiten begegnet werden.
Die kommunalen Haushalte werden in den kommenden
Jahren weiterhin wesentlich durch die Ausgaben für den
Ausbau und den Betrieb der Kinderbetreuungsangebote
geprägt. Im Zusammenhang mit der Ausweitung der Angebote im Bereich der Kleinkindbetreuung sowie der Steigerung der Qualität und des Umfangs der Betreuung der
über 3-Jährigen und der schulpflichtigen Kinder, sollten
die Städte und Gemeinden auf die Ausschöpfung ihrer
Refinanzierungsmöglichkeiten bedacht sein. Neben der
Beurteilung des Kostendeckungsgrads der Elternbeiträge
im Blick auf § 78 Abs. 2 GemO, mussten vermehrt Feststellungen zum Sonderlastenausgleich für die Kinderbe-
treuung nach §§ 29b, 29c FAG getroffen werden. Oftmals konnte die der Bemessung des Sonderlastenausgleichs zu Grunde liegende Zahl der Kinder nach Alter
und Umfang der Betreuung nicht nachvollzogen werden.
Es ist daher dringend darauf hinzuwirken, dass auch die
Meldungen der freien Träger an das Statistische Landesamt, an die Kommune übermittelt werden. Vereinzelt
werden diese Meldungen bereits zentral von der Gemeinde oder Stadt gesteuert, geprüft und an das Statistische
Landesamt gesendet. Hierbei ist darauf zu achten, dass
diese Meldungen stets dem mit dem belegten Platz zur
Verfügung gestellten Betreuungsumfang entsprechen,
selbst wenn die von einem Kind zum Stichtag tatsächlich in Anspruch genommene Betreuungszeit kürzer
ausfällt.
3.3.4
Feuerwehr
Die Änderung des Feuerwehrgesetzes und die Rechtsprechung zur Verteilung der Vorhaltekosten von Feuerwehrgeräten und Feuerwehrfahrzeugen machen
eine Überprüfung der Kostenersätze für Feuerwehreinsätze notwendig.
Durch das Gesetz zur Änderung des Feuerwehrgesetzes
vom 10.11.2009 (GBl. S. 633), mit der anschließenden
Neufassung des Feuerwehrgesetzes vom 02.03.2010
(GBl. S. 333), wurde auch die Vorschrift über den Kostenersatz für die Einsätze der Gemeindefeuerwehr geändert. Neben der Erweiterung der kostenersatzpflichtigen Tatbestände und der Definition des Kostenbegriffs
wurde ein Berechnungsmodus für die Verteilung der Vorhaltekosten von Feuerwehrgeräten und Feuerwehrfahrzeugen aufgenommen. Fast alle geprüften Städte und
Gemeinden haben die Ersätze für den Personal-, Fahrzeug- und Geräteeinsatz bei kostenersatzpflichtigen
Einsätzen der Feuerwehr noch nicht entsprechend angepasst. Besonders die Verteilung der Vorhaltekosten
hat Fragen aufgeworfen. Nach der Entscheidung des
Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom
16.11.2010–1 S 2402/09, sind hierbei die im gewerblichen
Bereich üblichen Nutzungszeiten zu Grunde zu legen
(sog. Handwerkerlösung). Unabhängig davon sind auch
künftig die Kostenersätze zeitnah der Kostenentwicklung
anzupassen.
Die GPA beabsichtigt, eine Mitteilung mit Hinweisen
zur sachgerechten Kostenermittlung nach der aktuellen
Rechtslage herauszugeben.
46 | 47
3.3.5
Beschaffungswesen
Die Neufassung der Vergabe- und Vertragsordnung
für Leistungen (VOL/A 2009) weist im Vergleich zur
Verdingungsordnung für Leistungen (VOL/A 2006)
erhebliche Änderungen auf.
Seit Inkrafttreten der Verordnung zur Anpassung der Vergabeverordnung (VgV), am 11.6.2010, ist ab Erreichen
des Schwellenwerts die VOL/A 2009 anzuwenden. Bei
Vergaben unterhalb des Schwellenwerts ist diese wie
bisher lediglich zur Anwendung empfohlen (vgl. hierzu
GPA-Mitt. 01/2001 Az. 045.011; 045.017). Im Rahmen
der Fachberatung wurde im vergangenen Jahr besonders
deutlich, dass die neue Ausgabe der VOL/A in der kommunalen Praxis bislang weitgehend unbeachtet blieb.
Formell folgt die VOL/A 2009 dem Prinzip zweier in sich
abgeschlossener Bereiche (Abschnitt 1 für nationale Vergaben, Abschnitt 2 für Vergaben ab dem Erreichen des
Schwellenwerts). Materielle Änderungen im Vergleich
zur Ausgabe 2006 haben sich insbesondere hinsichtlich
der Zulässigkeit der Vergabeverfahren, der nunmehr auch
im Unterschwellenbereich zwingenden Angabe von Zuschlagskriterien sowie der Informationspflichten ergeben.
Die VwV Beschleunigung öA ist doch bis 31.12.2011
verlängert worden.
Bereits im letztjährigen Geschäfts- und Kommunalfinanzbericht wurden die Wirkungen der befristet geltenden VwV Beschleunigung öA thematisiert. Nach der Verwaltungsvorschrift der Ministerien zur Beschleunigung
der Vergabe öffentlicher Aufträge (VwV Beschleunigung
öÄ) vom 03.12.2010 (GABl. S. 506) gilt diese nun bis
31.12.2011 weiter. Auf die in der GPA-Mitt. 1/2009 Az.
045.010; 600.532 gegebenen Hinweise zur Sicherstellung
des Wettbewerbs und der Transparenz wird verwiesen.
wortet grundsätzlich die aktuellen Bemühungen der
Stadt- und Landkreise, diese über Jahre hinweg aufgelaufenen Reste im Zuge der Umstellung der Haushaltswirtschaft auf das Neue Kommunale Haushalts- und
Rechnungswesen (NKHR) zu bereinigen. Allerdings wird
man die Ursache des kontinuierlichen Anstiegs offener
Forderungen mit einmaligen, weitgehend pauschalen Bereinigungen nicht beheben können. Hierzu bedarf es z. T.
grundlegender Änderungen im Forderungsmanagement.
Eine sachgerechte Bearbeitung von Ansprüchen setzt
im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe vor allem voraus,
dass diese dem Grunde und der Höhe nach tatsächlich
bestehen und eine konsequente Geltendmachung und
Durchsetzung erfolgt. Konkret bedeutet dies, dass z. B.
die aktuellen wirtschaftlichen Verhältnisse des Schuldners (regelmäßig) überprüft und berücksichtigt werden,
um gesetzliche Voraussetzungen wie „Zumutbarkeit“
oder Hinderungsgründe wie „Härte“ rechtssicher bewerten zu können. Die überörtliche Prüfung hat diesbezüglich auch im letzten Jahr immer wieder Defizite feststellen müssen. Ebenso ist sicherzustellen, dass Ansprüche,
v. a. bei beendeten Hilfefällen nicht (zwischenzeitlich)
erloschen, verjährt oder verwirkt sind. Teilweise fehlt ein
ordnungsgemäßer Aktenabschluss, der dies sicherstellt.
Eine Sollstellung dokumentiert das Bestehen und die
Fälligkeit einer konkreten Forderung. Der Zahlungseingang ist zu überwachen und ggf. sind geeignete Maßnahmen einzuleiten. Ändern sich die Verhältnisse, ist die
jeweilige Forderung im Einzelfall grundsätzlich zeitnah
neu zu bewerten und ggf. eine Änderung der Sollstellung
zu veranlassen.
Die Hinweise der GPA zur Aufarbeitung von „Altfällen“
können entsprechend beim Abbau offener Forderungen
herangezogen werden (s. Geschäftsbericht 2007, 18 ff.).
3.3.7
3.3.6
Sozialbuchhaltung
Hinweise zur Vermeidung bzw. zum Abbau offener
Forderungen:
In der kommunalen Sozialbuchhaltung ist in den letzten
Jahren allgemein eine starke Zunahme der Kasseneinnahmereste, mit allen damit einhergehenden Problemen,
festzustellen gewesen. Die GPA unterstützt und befür-
GPA 2011
Sozialhilfe nach dem SGB XII
Die Einführung und Umsetzung des Persönlichen Budgets für Menschen mit Behinderung bereitet noch
Probleme.
Auf die Ausführung von Teilhabeleistungen, in Form eines
Persönlichen Budgets (PB) als personenzentrierte Geldleistung, haben Personen mit einer wesentlichen Behinderung, die Anspruch auf Eingliederungshilfe für behinderte Menschen haben, bereits seit 01.01.2008 einen
Rechtsanspruch (§ 57 SGB XII, § 17 Abs. 2 bis 4 SGB IX
i.V.m. § 159 SGB IX). Die Zahl der Budgetnehmer ist in
Baden-Württemberg von 36 (2005) auf knapp 800
(2009) angestiegen. Es ist davon auszugehen, dass die
Zahl weiter steigen wird. Dieser gewachsenen Bedeutung
in fast allen Stadt- und Landkreisen trägt die GPA Rechnung und prüft seit Anfang 2009 verstärkt auch diese
Leistung der Eingliederungshilfe.
Erste Erkenntnisse bestätigen die Vermutung, dass
einzelnen Stadt- und Landkreisen in Baden-Württemberg
die Einführung und Umsetzung des PB noch Probleme
bereitet. So ist die Nachvollziehbarkeit des konkret bewilligten Budgets teilweise nicht möglich. Eine uneinheitliche Bedarfsfeststellung bzw. die Tatsache, dass die
Kriterien der Budgetbemessung nicht (ausreichend) dokumentiert wurden, erschweren die „Nachjustierung“ bei
Budgetunter- oder Überdeckungen und erhöhen die Missbrauchs- und Korruptionsgefahr. Nach § 17 Abs. 3 SGB
IX ist das Budget so zu bemessen, dass der individuelle
Bedarf gedeckt wird und die erforderliche Beratung und
Unterstützung erfolgen kann. Als Anhaltspunkte für die
Höhe des Budgets in der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen könnten die zwischenzeitlich fortgeschriebenen Pauschalen des KVJS dienen, die beim Modellprojekt in Baden-Württemberg entwickelt wurden.
Dabei ist stets zu prüfen und zu dokumentieren, inwieweit der festgestellte Bedarf mit dem geplanten Budget
überhaupt gedeckt werden kann. In einem Einzelfall waren die zugrunde gelegten Betreuungszeiten um 500
Stunden im Jahr zu niedrig angenommen worden. Insbesondere bei den Fahrtkosten wurden aber auch Fälle
festgestellt, bei denen über einen längeren Zeitraum zu
hohe Beträge angesetzt wurden, mit der Folge, dass das
Budget viel zu großzügig bemessen war.
Teilweise wird aber auch der Nachweis der Mittelverwendung nicht einheitlich in der Zielvereinbarung (§ 4
BudgetV) geregelt. Dies geschieht offensichtlich in Verkennung der Tatsache, dass die Qualität der Zielvereinbarung für einen effektiven Mitteleinsatz und den Erfolg
des PB das bestimmende Element darstellt. Um die Ziele
des Zugewinns an Selbstbestimmung und unbürokratischer Hilfeleistung zu gewährleisten, erscheint eine
Qualitätssicherung mit Blick auf die Ergebnisqualität regelmäßig als ausreichend, sofern die Budgetbemessung
und die Zielkontrolle (z. B. Hausbesuche) als zentrales
Steuerungsinstrument entsprechend dokumentiert werden. Es widerspricht nicht dem Willen des Gesetzgebers,
der in § 4 Abs. 1 BudgetV lediglich Mindestregelungen
für Zielvereinbarungen festgeschrieben hat, wenn in Pro-
blemfällen oder für bestimmte Zeiträume (z. B. Hilfebeginn) die Notwendigkeit von Verwendungsnachweisen
bei der Budgetabrechnung verbindlich festgelegt wird.
In einigen Fällen wurden die Zielvereinbarungen als unzureichend angesehen, weil darin die Ziele zu allgemein
formuliert wurden (z. B. „die Teilhabe am Leben in der
Gemeinschaft soll gefördert werden“), statt konkrete
Ziele (z. B. selbständiges Einkaufen) zu benennen. Es war
aber auch festzustellen, dass Zielvereinbarungen nicht
fortgeschrieben werden bzw. bei der Fortschreibung keine Prüfung stattfindet, ob und ggf. inwieweit die Ziele
der bisherigen Zielvereinbarung erreicht wurden. Dies
widerspricht einer passgenauen und damit wirtschaftlichen und sparsamen Hilfegewährung.
Zur Gewährleistung einheitlicher Bearbeitungsstandards empfiehlt die GPA verbindliche, auf die regionalen
Gegebenheiten abgestimmte, verwaltungsinterne Regelungen.
3.3.8
Jugendhilfe
In der sozialpädagogischen Familienhilfe (§ 31 SGB
VIII) sind gelegentlich auffällig lange Falllaufzeiten
festzustellen.
Die Sozialpädagogische Familienhilfe hat sich von den
Fallzahlen und der Höhe der Aufwendungen zu einem
ganz wesentlichen Faktor im Instrumentarium der ambulanten Hilfen zur Erziehung entwickelt. Sie soll im Idealfall dazu beitragen, dass teurere vollstationäre Betreuungsformen vermieden werden.
Demgegenüber wurde im Rahmen der überörtlichen
Prüfung vermehrt festgestellt, dass Maßnahmen nach
§ 31 SGB VIII den örtlichen Träger der Jugendhilfe teuer
zu stehen kommen können. Auffällig sind dabei Fälle mit
ungewöhnlich langen Falllaufzeiten.
In einem Fall wurde seit 1991 Sozialpädagogische Familienhilfe gewährt; die Hilfe dauerte zum Zeitpunkt der
Prüfung, im Jahr 2010, noch an. Von ehemals fünf Kindern waren zum Zeitpunkt der Prüfung vier bereits volljährig und gehörten zum Teil nicht mehr zum Haushalt.
Das jüngste Kind war 16 Jahre alt. Im Hilfeplan des Jahres 2010 wurde die Dauer der Hilfe als „noch offen“ bezeichnet. Ziele aus dem Hilfeplan 2008 waren teilweise
dieselben, wie sie bereits 1993 formuliert worden sind
(Ernährung, Hygiene, Unterstützung bei Behördengän-
48 | 49
gen). Andere Ziele, wie „familiärer Umgang miteinander
verbessern“, „gegenseitige Wertschätzung und Akzeptanz lernen“ oder „Stärkung des Vaters in seiner Erziehungsautorität“ sind nach 19 Jahren Hilfedauer weder
überzeugend noch realistisch. Hier handelt es sich um
ein Musterbeispiel für eine sowohl fachlich als auch
rechtlich nicht mehr begründbare Hilfeleistung.
In einem anderen Fall wurde eine Familienhelferin seit
dem Jahr 2001 eingesetzt. Nachdem diese zunächst die
Küche neu zu streichen sowie diverse Fahrdienste für Familienmitglieder durchzuführen hatte, war ein Hauptziel
der Hilfe das Sichten und Ordnen von wichtigen Schriftstücken. Bereits im Jahre 2003, also nach einer vertretbaren Laufzeit von etwa zwei Jahren, hatte sich die Familie sehr gut stabilisiert, eine Beendigung der Hilfe wäre
eigentlich angezeigt gewesen. Dennoch wurde die Hilfe
fortgeführt, mit der Begründung, dass andernfalls ein Einbruch drohe. In der Folge wurden Hilfeziele formuliert, wie
„Lohnsteuerkarte beschaffen“, „Anträge ausfüllen“, „Schuldenregulierung“ oder „Unterstützung in Alltags- und Erziehungsfragen“. Die Fallentwicklung vermittelte den Eindruck, dass die Sozialpädagogische Familienhilfe sich für
die Familie zu einer Art Dauer-Assistenz entwickelt hatte,
die mit der eigentlichen gesetzlichen Aufgabenerfüllung
im Sinne des § 31 SGB VIII nichts mehr gemein hatte.
Vor dem Hintergrund, dass aus fachlicher Sicht die
Hauptphase der Hilfe 1 bis 2 Jahre dauern und im Gesamten 2 Jahre nicht überschreiten sollte (vgl. Frings in
LPK-SGB VIII, RN 10, Wiesner, § 31 Rn 17) sowie angesichts der Tatsache, dass die Hilfen nach § 31 SGB VIII,
im Durchschnitt aller Hilfen, im Jahr 2008 lediglich 14
Monate dauerten (Erzieherische Hilfe im Jahr 2008, Statistisches Bundesamt 2010), läuft bei den oben beschriebenen sog. Langläufern aus fachlicher und wirtschaftlicher Sicht „etwas schief“. In der Regel erhalten die betroffenen jungen Menschen mit ihren Familien nicht mehr
die adäquate Hilfe, die ihrer jeweiligen familiären Situation und ihrem erzieherischen Bedarf entsprechend eigentlich zu leisten wäre. Selbst die obergerichtliche
Rechtsprechung (OVG Niedersachsen, 28.04.2010, 4 LA
332/08, JAmt 2010,444) stellt inzwischen fest, dass eine
Sozialpädagogische Familienhilfe, die sich über einen
Zeitraum von mehr als fünf Jahren erstreckt, den Zweck
der Hilfegewährung verfehlt hat und diesen auch nicht
mehr erreichen wird. Zu den „Möglichkeiten zur Verbesserung der Steuerung im Bereich der Sozialpädagogischen Familienhilfe nach § 31 SGB VIII“ hat die GPA in
der GPA- Mitteilung 3/2007, Az. 455.33, bereits umfassende Hinweise gegeben.
GPA 2011
Erkennbar ist schließlich, dass bei Jugendhilfeträgern,
bei denen solche Extrem-Langläufer festgestellt werden,
allgemein ein überdurchschnittlich hoher Anteil an Fällen
mit Laufzeiten von mehr als zwei Jahren festgestellt werden kann (25 – 35 v. H.). Dies ist ein Indiz dafür, dass neben
mangelhafter Einzelfallsteuerung auch seitens der jeweiligen Amtsleitung nicht stringent genug gesteuert bzw.
bei erkennbaren Fehlentwicklungen gegengesteuert wird.
3.3.9
Benutzungsgebühren nach dem KAG
Abwassermengen aus Zisternen werden häufig noch
nicht gesondert erfasst.
Immer noch wird in vielen Kommunen für das als Brauchwasser genutzte Niederschlagswasser aus Regenwasseranlagen (Zisternen) keine Abwassergebühr erhoben, da
diese Abwassermengen bei Anwendung des Frischwassermaßstabs nicht erfasst werden. Es wird darauf hingewiesen, dass die darauf entfallenden Abwasserbeseitigungskosten nicht auf die übrigen Gebührenzahler umgelegt werden dürfen (VGH BW, Urteil vom 31.08.1989
– 2 S 2805/87); sie sind aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu tragen. Diese Problematik ist auch bei der gesplitteten Erhebung der Abwassergebühren für das Niederschlagswasser und das Schmutzwasser zu beachten.
Gebührenausfälle werden zu Unrecht von den übrigen
Gebührenzahlern getragen.
Bei der Ermittlung des gebührenrechtlichen Ausgleichs
ergebnisses i. S. des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG wird meist
das tatsächlich vereinnahmte Gebührenaufkommen berücksichtigt. Maßgebend ist jedoch das veranlagte Gebührenaufkommen, weil Gebührenausfälle, z. B. durch
Erlass und Niederschlagung, nicht von den übrigen Gebührenschuldnern sondern aus allgemeinen Haushaltsmitteln aufzubringen sind (VGH BW; Urteil vom 31.05.
2010 – 2 S 2423/08).
Gewinne kommunalbeteiligter Gesellschaften, die bei
der Erledigung gebührenfinanzierter übertragener
(Teil) Aufgaben erzielt werden, sind von der aufgabenpflichtigen Kommune als kostenentlastende Einnahme in die Gebührenkalkulation einzustellen.
Beauftragt eine Kommune im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben (z.B. Abfall- oder Abwasserbeseitigung)
einen privaten Dritten mit Teilaufgaben (z. B. Entsorgung
von Abfällen, Reinigung von Abwasser), lässt das öffentliche Preisrecht es zu, dass das hierfür zu bezahlende
Entgelt einen kalkulatorischen Gewinnzuschlag umfasst,
der nach einem bestimmten Prozentsatz der NettoSelbstkosten berechnet wird. Das gilt auch in Fällen, in
denen der Dritte eine Gesellschaft mit kommunaler Beteiligung ist. Nach dem sich aus § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG
ergebenden Kostendeckungsprinzip ist die Kommune jedoch verpflichtet, den auf sie entfallenden Gewinn(anteil)
als zu erwartende Einnahme in die Gebührenkalkulation
einzustellen (VGH BW, Urteil vom 31.05.2010, a.a.O.).
3.3.10
Städtebau
Sog. „monetäre Ökokonten“ sind keine „kommunalen
Ökokonten“ i. S. der §§ 1 a Abs. 3 und 135 a Abs. 2 Satz
2 BauGB und dürfen nicht zur Refinanzierung bauleitplanerischer Ausgleichsmaßnahmen eingesetzt werden.
Gemeinden gehen teilweise dazu über, naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen über die Einrichtung sog.
monetärer Ökokonten zu refinanzieren. Das Grundprinzip
dieser monetären Ökokonten besteht darin, dass der Eingriffsverursacher zuerst Geld – berechnet nach fiktiven
Wiederherstellungskosten der verursachten Eingriffe –
auf ein Konto einzahlt, von dem später Ausgleichsmaßnahmen bezahlt werden. Die Bemessung des Ausgleichsbetrags erfolgt über die Monetarisierung der Eingriffe
im Baugebiet selbst. Grundgedanke des Ökokontos ist,
dass der ursprüngliche Zustand eines Gebiets wieder hergestellt werden muss. Allerdings wird erst nach der Geldansammlung entschieden, welche Ausgleichsmaßnahme
damit verwirklicht werden soll. Das monetäre Ökokonto
ist also aus der Sicht der Gemeinde als „Kreditkonto“ und
nicht, wie das kommunale Ökokonto i. S. der §§ 1a Abs. 3,
135a Abs. 2 Satz 2 BauGB, als „Guthabenkonto“ angelegt.
Ersatzmaßnahmen zu den auszugleichenden Eingriffen
muss im Bebauungsplan erfolgen. Es ist also nicht möglich, ein sog. „monetäres Ökokonto“ nach fiktiven Wiederherstellungskosten, wie dargestellt, aufzufüllen und
erst nachfolgend zu entscheiden, welche Maßnahmen verwirklicht werden sollen (vgl. http://lubw.baden-wuerttemberg.de; s. a. GPA-Mitteilung 4/2008 Az. 627.00).
In der Praxis wird die Durchführung und Finanzierung
von Ausgleichsmaßnahmen in der Regel im Wege eines
städtebaulichen Vertrags nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
BauGB vereinbart, was grundsätzlich möglich ist. Voraussetzung ist jedoch, dass sich die Kostenvereinbarung
auf konkrete Maßnahmen und die hierdurch entstandenen bzw. noch entstehenden Aufwendungen bezieht (vgl.
Bunzel, Städtebauliche Verträge, 3. Aufl. 2007, S. 193
ff.). Die Beschränkung auf den Ersatz von tatsächlich
entstehenden oder entstandenen Herstellungskosten
schließt die Vereinbarung fiktiver Wiederherstellungskosten aber auch im Folgenkostenvertrag aus.
Bei städtebaulichen Verträgen besteht nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs keine generelle Freistellung vom Vergaberecht; vielmehr ist
die Vergaberelevanz im Einzelfall zu prüfen.
Dagegen sollte mit der Einführung des kommunalen
Ökokontos den Gemeinden die Möglichkeit eröffnet werden, Maßnahmen zum naturschutzrechtlichen Ausgleich
im Vorgriff auf spätere Baugebietsfestsetzungen durchzuführen und Eingriffsgrundstücken später zuzuordnen.
Dieser Vorrat an Ausgleichsmaßnahmen auf Ausgleichsflächen wird als kommunales Ökokonto bezeichnet.
Der Europäische Gerichtshof erteilte mit seiner Entscheidung vom 25.03.2010 (C –451/08) der durch das Oberlandesgericht Düsseldorf geprägten „Ahlhorn-Linie“ eine
klare Absage. Der Verkauf eines gemeindlichen Grundstücks, das im Wege eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans einer späteren Bebauung ohne Bauverpflichtung zugeführt werden soll, unterliegt danach nicht dem
Vergaberecht. Die „Ahlhorn-Linie“ war gekennzeichnet
durch ein weit gefasstes Verständnis der Bauverpflichtung und des Begriffs der Baukonzession sowie durch
eine Erweiterung des Beschaffungsbegriffs. Danach unterlagen Investorenmodelle, bei denen der öffentliche
Auftraggeber eine bestimmte städtebauliche Nutzung
anstrebte und mit deren Realisierung einen Privaten beauftragte, dem Vergaberecht. War die Beauftragung
eines Investors mit der Veräußerung eines Grundstücks
der Gemeinde verbunden, wertete das Oberlandesgericht
Düsseldorf den Gesamtvorgang als ausschreibungspflichtige Baukonzession.
Nach den Vorgaben des Baugesetzbuches und des
Bundesnaturschutzgesetzes darf das kommunale Ökokonto nicht „überzogen“ werden. Die Zuordnung von bereits
umgesetzten oder noch zu realisierenden Ausgleichs- und
Aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs
kann aber nicht gefolgert werden, dass das Vergaberecht
im kooperativen Städtebau überhaupt nicht mehr von
Bedeutung ist. Vielmehr ist die Ausschreibungspflicht im
50 | 51
Einzelfall zu prüfen. Dabei sind Fragen nach der einklagbaren Bauverpflichtung, nach dem unmittelbaren wirtschaftlichen Interesse der Gemeinde an der Bauleistung,
nach einem maßgeblichen Einfluss des Auftraggebers
auf die Bauleistung und nach der Gegenleistungspflicht
(Entgelt oder Entgelt ersetzendes Nutzungsrecht) zu stellen. Die bloße Ausübung von städtebaulichen Regel
zuständigkeiten durch die öffentliche Hand oder die Verpflichtung zur Durchführung privatnütziger Vorhaben
erfüllen nicht den Tatbestand des öffentlichen Bauauftrags und sind nicht (mehr) vergaberechtsrelevant. Eine
vergaberechtliche Relevanz kann sich jedoch aus mit
einem Grundstückskaufvertrag verbundenen „Nebenabreden“ ergeben, soweit diese im unmittelbaren wirtschaftlichen Interesse der Kommune liegen (vgl. OLG
Düsseldorf, Beschluss vom 09.06.2010, Verg 9/10).
Erschließungsverträge mit Erschließungsgesellschaf
ten, die von der erschließungspflichtigen Gemeinde
infolge ihrer Gesellschafterstellung beherrscht werden, sind nichtig. Daraus ergeben sich grundsätzlich
Erstattungsansprüche der beteiligten Grundstückseigentümer an die jeweilige Erschließungsgesellschaft,
die ihrerseits einen Anspruch auf Erstattung ihrer Erschließungskosten an die Gemeinde hat. Der Gemeinde
entstehen so beitragsfähige Kosten, die im Rahmen
der erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen
auf die Grundstückseigentümer umzulegen sind.
Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass eine
von der Gemeinde (ganz oder mehrheitlich) beherrschte
Beteiligungsgesellschaft kein Dritter i.S.v. § 124 Abs. 1
BauGB ist, auf den die Gemeinde die Erschließung durch
Vertrag übertragen kann (BVerwG Urt. vom 01.12.2010
– 9 C 8.09). Deshalb seien solche Verträge zwischen einer
Gemeinde und der von ihr beherrschten Erschließungsgesellschaft wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot
nichtig (§ 59 Abs. 1 LVwVfG, § 134 BGB i.V.m. § 124 Abs.
1 BauGB). Maßgeblich geprägt ist diese Entscheidung
durch die Gesetzeshistorie zum § 124 BauGB. Danach hat
der Gesetzgeber im Jahre 1993 mit dem Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz auf die damalige
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts reagiert, nach der die Gemeinden auch bei Abschluss eines
Erschließungsvertrags mindestens 10 v. H. des Erschließungsaufwands aus allgemeinen Haushaltsmitteln aufbringen mussten, wie bei der beitragsfinanzierten Eigenerschließung. Die Erschließungstätigkeit sollte den Gemeinden auch bei angespannter Haushaltslage möglichst
GPA 2011
ohne finanzielle Belastung möglich sein, um dem Bedarf
an baureifem Wohnbauland entsprechen zu können.
Als Partner eines Erschließungsvertrags hatte der
Gesetzgeber einen privaten Erschließungsunternehmer vor
Augen, der seine Entscheidungen unabhängig von der Gemeinde trifft und sich dabei vor allem von kaufmännischen
Überlegungen und den Möglichkeiten des Marktes leiten
lässt. Ein solcher Investor sei nur dann zur vertraglichen
Übernahme der Erschließung bereit, wenn die Nachfrage
nach Baugrundstücken so groß ist, dass die Erschließung
eine den beitragsrechtlichen Erschließungsvorteil übersteigende allgemeine Wertsteigerung der Grundstücke im
Erschließungsgebiet erwarten lasse.
Mit dieser Konstellation lasse sich die Einschaltung
einer gemeindebeherrschten Beteiligungsgesellschaft
nicht vergleichen. Zum einen liege es fern, als Investor
in diesem Sinne eine Gesellschaft mit der mehrheitlichen
Beteiligung einer Gemeinde zu verstehen, um deren finan
zielle Entlastung es nach der Gesetzesbegründung gerade geht. Aufgrund des Einflusses der sie beherrschenden
Gemeinde wäre eine solche Gesellschaft in ihren kaufmännischen Überlegungen nicht frei wie ein privater Erschließungsunternehmer. Sie wird in der Regel sämtliche
Kosten übernehmen, um sie auf die Grundstückseigentümer abwälzen zu können. Nach den Wertungen des
Gesetzgebers lasse sich eine Freistellung von den Begrenzungen des Erschließungsbeitragsrechts bei einem
privaten Investor nur vor dem Hintergrund der Unterwerfung unter die Marktvoraussetzungen rechtfertigen.
Eine vertragliche Übernahme der Erschließung durch eine
gemeindebeherrschte Gesellschaft sei kein Indiz für eine
hohe Nachfrage nach Baugrundstücken, sondern ein Instrument gemeindlicher Siedlungspolitik, die grundsätzlich von der Allgemeinheit zu finanzieren sei.
Die Nichtigkeit des Erschließungsvertrags hat auch die
Nichtigkeit der zwischen der gemeindlichen Erschließungsgesellschaft und den Grundstückseigentümern vereinbarten Kostenerstattungsverträge zur Folge. Sofern noch keine Verjährung eingetreten ist, haben die Grundstückseigentümer einen privatrechtlich Rückzahlungsanspruch an
die Erschließungsgesellschaft. Diese wiederum hat gegenüber ihrer Gesellschaftergemeinde eine bereicherungsrechtliche Leistung erbracht und deshalb einen Anspruch
auf Erstattung ihrer Erschließungskosten, sofern dieser
Anspruch nicht verjährt ist. Dadurch entsteht der Gemeinde ein beitragsfähiger Aufwand, den sie im Rahmen der
erschließungsbeitragsrechtlichen Bestimmungen auf den
Grundstückseigentümer umlegen kann.
3.3.11
Eigenbetriebe
Auf eine Vermögensplanabrechnung kann nicht verzichtet werden.
Insbesondere bei typischen Verlustbetrieben (wie z. B.
Bäder, Hallen- oder Kurbetriebe) waren vermehrt Feststellungen wegen unausgewogener Finanzierungsverhältnisse zu treffen. Regelmäßig lagen hier keine Vermögensplanabrechnungen vor, obwohl sich die Verpflichtung zur Vornahme einer Vermögensplanabrechnung
sowohl aus den Vorschriften über den Inhalt des Vermögensplans (§ 2 Abs. 1 EigBVO), nach denen alle vorhandenen Finanzierungsmittel und der gesamte Finanzierungsbedarf zu veranschlagen ist, als auch aus dem verbindlichen Formblatt 6 zur Eigenbetriebsverordnung über
den Vermögensplan (Anlage 6 zu § 2 Abs. 2 EigBVO), das
Planansätze für „Erübrigte Mittel aus Vorjahren“ bzw.
einen „Finanzierungsfehlbetrag aus Vorjahren“ vorsieht
(jeweils lfd. Nr. 11 der Finanzierungsmittel und des Finan
zierungsbedarfs), ergibt. Durch diese Veranschlagungserfordernisse zur Verwendung des Finanzierungsüberschusses (erübrigte Mittel aus Vorjahren) bzw. zur Abdeckung des Finanzierungsfehlbetrags aus Vorjahren in
einem späteren Wirtschaftsjahr, werden letztlich ausgewogene Vermögens- und Finanzierungsverhältnisse des
Betriebs, bei gleichzeitiger Einbindung in die zentrale Finanzdisposition der Trägerkörperschaft, sichergestellt.
Die Verpflichtung zum Ausgleich des Vermögensplans ist
dabei auch im Kontext mit der gesonderten Verwaltung
des Eigenbetriebs als rechtlich unselbständiges Sondervermögen der Trägerkörperschaft zu sehen, bei der die
Belange der gesamten Gemeindewirtschaft zu berücksichtigen sind (§ 12 Abs. 1 Satz 2 EigBG). Danach sollen
den ausgegliederten Aufgabenbereichen von der Trägerkörperschaft die notwendigen finanziellen Mittel zur Verfügung gestellt werden, soweit sie sich der Eigenbetrieb
im Rahmen seiner Aufgabenstellung nicht selbst beschaffen kann. Umgekehrt hat der Eigenbetrieb Finanzierungsmittel an den Trägerhaushalt abzugeben, die zur Erfüllung seiner Aufgaben entbehrlich sind.
Kassenkreditermächtigungen dürfen auch bei der sog.
Einheitskasse nicht überschritten werden.
Bei Eigenbetrieben, die ihre Sonderkasse mit der Kasse
des Trägers verbunden haben (§ 98 GemO), wurde nicht
immer beachtet, dass auch im Falle dieses Kassenverbunds der Kassenvorgriff den Höchstbetrag der im Wirt-
schaftsplan festgesetzten Kassenkreditermächtigung
nicht überschreiten darf (§ 12 Abs. 1 Satz 3 EigBG i.V.m.
§ 89 Abs. 1 GemO-kameral).
Das Stammkapital ist mit dem in der Betriebssatzung
festgesetzten Betrag auszuweisen.
Mitunter hat bei wirtschaftlichen Unternehmen das in
der Bilanz ausgewiesene Stammkapital nicht dem in der
Betriebssatzung hierfür festgesetzten Betrag entsprochen. Entsprechend § 12 Abs. 2 EigBG ist bei diesen Betrieben jedoch die Höhe des angemessenen Stammkapitals zwingend in der Betriebssatzung festzusetzen, so
dass jede Erhöhung bzw. Herabsetzung des Stammkapitals auch einer Änderung der Betriebssatzung bedarf und
somit Satzungsrecht und Bilanzausweis in Einklang zu
halten sind.
Die Sonderfinanzierungen betreffenden Geschäftsvorfälle sind von Anfang an in der Wirtschaftsplanung und Rechnungslegung zu berücksichtigen.
Vielfach wurden bei über Sonderfinanzierungen abgewickelten Baulanderschließungen die maßgeblichen eigenbetriebs- bzw. handelsrechtlichen Planungs- und
Rechnungslegungsvorschriften nicht beachtet. Bei in Eigenbetrieben ausgegliederten Einrichtungen kann auf
den Ansatz der von Sonderfinanzierungsverträgen erfassten Geschäftsvorfälle nicht verzichtet werden. Nur
wenn diese von Anfang an in der Wirtschaftsplanung
und Rechnungslegung berücksichtigt werden, ist die vollständige Erfassung der Vermögenswerte und Schulden
sichergestellt und insoweit dem Grundsatz der Vollständigkeit (§ 7 EigBVO i.V.m. § 246 Abs. 1 Satz 1 HGB) entsprochen.
3.3.12
Beteiligungsgesellschaften
Bei strategisch wichtigen Gesellschaftsentscheidun
gen sind die Organe der beteiligten Kommunen nicht
immer beteiligt worden.
Die vor allem in kleineren und mittleren Kommunen immer
noch häufig unzureichende Steuerung und Überwachung
von Beteiligungsgesellschaften ist meist auf Rechtsun
sicherheiten in der Verzahnung zwischen kommunalrechtlichen Anforderungen (§ 103 ff GemO) und den gesell-
52 | 53
schaftsrechtlichen Möglichkeiten zurückzuführen. Die Beteiligungssteuerung ist aber in beiden Rechtsbereichen
eine originäre Aufgabe des Gesellschafters „Kommune“.
Dabei haben die kommunalverfassungsrechtlich Verantwortlichen auch die in private Rechtsformen ausgelagerten Aufgabenbereiche, entsprechend ihren Vorstellungen
von der Erfüllung des öffentlichen Zwecks, weiterhin verantwortlich zu steuern und zu kontrollieren (§ 103 Abs. 3
GemO), denn durch die organisatorische und wirtschaftliche Auslagerung wird die jeweilige Kommune nicht von
ihrer grundsätzlichen Verantwortung für die gemeinwohlorientierte Aufgabenerfüllung entbunden.
Wichtige und zukunftsweisende Entscheidungen im
Rahmen der Aufgabenerfüllung werden häufig im (meist
fakultativen) Aufsichtsrat der Gesellschaften getroffen,
dessen Mitglieder gesellschaftsrechtlich dem i.d.R. auf die
Gewinnoptimierung ausgerichteten Unternehmenszweck
der Gesellschaft verpflichtet sind. Kommunalrechtlich haben die Vertreter der Kommunen aber die o. g. gemeinwohlorientierten Interessen der Gemeinde zu berücksichtigen (§ 104 Abs. 3 GemO), bei denen die örtlichen Aufga
benziele der Gewinnoptimierung vorgehen (§ 102 Abs. 3
GemO). Diese unterschiedlichen Sichtweisen erfordern
eine vorherige Abstimmung mit den zuständigen Kommunalorganen, die bei den ihnen vorbehaltenen strategisch
wichtigen Angelegenheiten den Kommunalvertretern für
die Stimmrechtsausübung im Aufsichtsrat durch entsprechende Entscheidungen Weisungen zu erteilen haben. Das
ist des Öfteren nicht beachtet worden, wie z. B. bei der
Beschlussfassung über die von den Geschäftsführungen
aufgestellten jährlichen Wirtschafts- und Finanzplanungen. Insofern konnte der Gemeindrat bzw. der Kreistag
auch kommunalpolitisch keinen Einfluss auf die unternehmerische Ausrichtung der Gesellschaft nehmen.
In diesem Zusammenhang ist die gesellschaftsrechtliche Verschwiegenheitspflicht und Weisungsfreiheit der
kommunalen Aufsichtsratsmitglieder von Bedeutung,
denn für eine sachgerechte Unternehmensteuerung und
–überwachung müssen deren Informationen auch den
Kommunalorganen zugänglich und die Erteilung von Weisungen möglich sein. Dazu sind im Gesellschaftsvertrag
Regelungen zur Entbindung der kommunalen Mitglieder
von ihrer Verschwiegenheitspflicht und entsprechende
Weisungsrechte der Kommune sowie in der Hauptsatzung der Kommune korrespondierende Zuständigkeitsregelungen notwendig (vgl. GPA-Mitt. 5/2009). Bei Gesellschaften mit einem fakultativen Aufsichtsrat, der bei
kommunalen Gesellschaften i.d.R. vorliegt, ist dies auch
in der Fachliteratur nicht mehr strittig.
GPA 2011
3.4
Prüfung der Bauausgaben
Die überörtliche Bauprüfung hatte ihren Schwerpunkt
auch im Berichtsjahr auf die Vergabe und Abwicklung
der Bauleistungen gelegt, einschließlich der entsprechenden Abrechnungen. Dabei wurden erneut Versäumnisse unterschiedlichster Art festgestellt, die sich verschiedenen Fallgruppen zuordnen lassen. Einige dieser
Fallgruppen werden nachfolgend beschrieben.
Das Volumen der von der GPA geprüften Baumaßnahmen betrug im Jahr 2010 über 1 Milliarde Euro (geprüfte Jahre: 2006 – 2009). Die Höhe der prüfungsseitig festgestellten Überzahlungen und Mehrkosten aufgrund von
Abrechnungs- und Ausschreibungsmängeln (häufigste
Erscheinungsformen der „strittigen Beträge“), umfasste
5.2 Millionen Euro und lag damit im unteren Bereich der
Vorjahre. Statistisch nicht erfasst sind allerdings die tatsächlich von den Kommunen daraufhin realisierten Rückzahlungen.
Geprüftes Bauvolumen in Mio. Euro
1.050
1.047
1.000
95 0
900
950
925
916
850
2007
2008
2009
2010
3.4.1
Fehlende Vergabedokumentationen
(Vergabevermerke)
Die VOB verpflichtet die Kommunen zur Erstellung
gesonderter Vergabevermerke. Vergabeakten ersetzen
solche Vermerke nicht.
In vielen Fällen ist die nach § 20 VOB/A erforderliche Dokumentation des Vergabeverfahrens nicht erstellt worden; immer wieder wurde angeführt, die von der Verwaltung angelegte Vergabeakte (die eine Zusammenstellung
von Schriftstücken, Angeboten, Wertungsmatrizen usw.
enthält), stelle einen Ersatz für die fehlende Dokumen-
tation dar. Dies trifft nicht zu. Zum einen werden die
Vergabeakten oftmals unzulänglich geführt, es fehlen
z. B. wichtige Unterlagen (wie Leistungsverzeichnisse)
oder sie werden in anderen Akten der Verwaltung abgelegt oder bei dem von der Verwaltung beauftragten Architekten aufbewahrt.
Doch auch in den Fällen, in denen die Vergabeakte
tadellos geführt wird, ist die eigenständige Dokumentation des Vergabeverfahrens nicht entbehrlich.
Sinn und Zweck dieser Dokumentation besteht darin,
einen schnellen Überblick über den Ablauf des Vergabeverfahrens zu ermöglichen und die spätere Nachprüfbarkeit der getroffenen Entscheidungen sowohl gegenüber
den Bewerbern, als auch gegenüber den Rechnungsprüfungsbehörden, Zuwendungsgebern und Vergabenachprüfungseinrichtungen zu gewährleisten. Hierfür ist es z. B.
erforderlich, gesonderte Bieterlisten bzw. Dokumentationsblätter anzulegen, aus denen übersichtlich und lückenlos hervorgeht, welche Angebote und ggf. welche Nebenangebote aus welchen sachlichen und rechtlichen Gründen
ausgeschlossen wurden bzw. welches Angebot aus welchem Grund beauftragt wurde.
Gerade bei europaweiten Vergabeverfahren kann sich
das Versäumnis, Vergabedokumentationen zu erstellen,
als äußerst nachteilig erweisen. Hier führen Dokumentationsmängel nach der Rechtsprechung dazu, dass das
Vergabeverfahren ab dem Zeitpunkt, in dem die Dokumentation unzureichend ist, wiederholt werden muss.
Wird z. B. im Zuge eines Vergabenachprüfungsverfahrens
festgestellt, dass die Dokumentation nicht oder nur unzureichend erstellt wurde, kann die Vergabekammer die
erneute Wertung der Angebote oder gar die Aufhebung
der Ausschreibung anordnen.
3.4.2
Mangelhafte Leistungsbeschreibungen
Die sorgfältige Erstellung der Leistungsbeschreibung
dient nicht nur der sicheren Kalkulierbarkeit der
Preise. Sie hilft, Probleme in der Bauphase zu vermeiden und liegt daher im ureigenen Interesse des
Auftraggebers.
Zentrales Element eines jeden Bauvertrags ist die Leistungsbeschreibung. Mit dieser definiert der Auftraggeber
das sog. Bausoll, also die Art und den Umfang der auszuführenden Bauleistung.
Die grundlegenden Anforderungen an eine Leistungsbeschreibung werden in § 7 VOB/A genannt (z.B. Eindeutigkeit und Angabe aller die Preisermittlung beeinflussenden Umstände). Diese Vorgaben sollen gewährleisten, dass der Bieter und spätere Auftragnehmer die
Preise sicher, ohne größere Vorarbeiten und unter Berücksichtigung der standardisierten Regeln der VOB/C
kalkulieren kann. Außerdem soll vermieden werden, dass
der Auftraggeber unbotmäßige Risiken auf den Auftragnehmer überwälzt.
Die hohen Anforderungen an eine Leistungsbeschreibung dienen aber nicht nur der Sicherheit der Kalkulation. Ihre Beachtung liegt auch im Interesse des Auftraggebers. Erfahrungsgemäß führen Nachlässigkeiten bei
der Erstellung der Leistungsbeschreibung nämlich häufig
zu Problemen, wie spekulativen Preisgestaltungen, Streitigkeiten über den Inhalt der geschuldeten Leistung sowie Nachtragsforderungen.
Dazu folgende Beispiele:
●Gelegentlich sind Alternativpositionen fälschlicherweise als Zulagepositionen bezeichnet worden. So ist
die Ausführung einer Decke in Sichtbetonqualität SB
4 nicht als Alternative zur Grundposition (Decke in
SB 3), sondern als Zulageposition ausgeschrieben
worden. Diese Verwechslung führte zu vermeidbaren
Mehrkosten, da der Auftragnehmer die Zulageposition als Alternativposition verstanden und hierfür einen
Komplettpreis kalkuliert hatte, der auch die Kosten
der eigentlichen Betondecke enthielt. Mit der Zulageposition (SB 4) wollte der Auftraggeber jedoch nur
die Mehrkosten erfassen, die aus der höheren Sichtbetonqualität resultieren.
●Beim Neubau eines Hallenbads wurde die im Leistungsverzeichnis vorgesehene Betonstahlmenge um
rd. 36 % überschritten. Diese Überschreitung war Folge einer unzutreffenden Mengenermittlung. Da es
während der Baumaßnahme zu massiven Stahlpreissteigerungen gekommen war, musste dem Auftragnehmer nach § 2 Abs. 3 VOB/B für die über 110 % der
vertraglichen Menge hinausgehende Stahlmenge ein
entsprechend erhöhter Einheitspreis vergütet werden,
was zu erheblichen Mehrkosten führte. Diese Mehrkosten hätten vermieden werden können, wenn die
Stahlpreismenge vor der Ausschreibung sorgfältig ermittelt worden wäre.
54 | 55
●Bei einer Tunnelbaumaßnahme musste aus Gründen
des Brandschutzes eine zusätzliche Mattenbewehrung
angebracht werden. Weil das Leistungsverzeichnis
keine Position für diese Bewehrung enthielt, wurde
sie zusätzlich beauftragt und auf Nachtragsbasis abgerechnet. Bei der Erstellung der Leistungsbeschreibung wurde nicht bedacht, dass die Mattenbewehrung
eine Besondere Leistung nach Abschnitt 4.2.19 der
DIN 18331 Betonarbeiten (VOB/ C) darstellt, die nur
dann zum vertraglichen Leistungsumfang gehört,
wenn sie in der Leistungsbeschreibung besonders erwähnt ist (vgl. Abschnitt 4.2 DIN 18299 (VOB/C) ).
Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass der Auftraggeber die Zusätzlichen Technischen Vertragsbedingungen für Ingenieurbauwerke (ZTV Ing) zum Vertragsbestandteil erklärt hatte. Zwar sehen die ZTV Ing
vor, dass eine zusätzliche Mattenbewehrung anzubringen ist. Dieser Hinweis alleine bewirkt aber noch
nicht, dass die Mattenbewehrung Vertragsbestandteil
wird. Hierzu bedarf es ihrer besonderen Erwähnung
unter einer Position des Leistungsverzeichnisses (vgl.
OLG Celle, Urt. vom 05.01.1995, IBR 1995, 330).
3.4.3
Unzulässige Generalunternehmer
ausschreibungen
Die zusammengefasste Vergabe einzelner Gewerke an
einen Generalunternehmer bedarf einzelfallbezogener
Gründe von besonderem Gewicht. Der Verweis auf
allgemeine Vorteile einer Generalunternehmerver
gabe reicht nicht aus.
Gerade bei größeren Bauvorhaben sind immer wieder
sog. Generalunternehmerausschreibungen durchgeführt
worden. Bei diesen Verfahren wurden alle für das Bauvorhaben benötigten Gewerke zusammengefasst an einen Vertragspartner, den Generalunternehmer, vergeben.
Dieser erbringt einen Teil der Gesamtleistung im eigenen
Betrieb, den Rest vergibt er an Nachunternehmer.
Die Kommunen versprechen sich von dieser Vorgehensweise bestimmte Vorteile, wie z. B. die Minimierung
des Koordinationsaufwands oder die leichtere Durchsetzbarkeit evtl. Mängelansprüche.
Unbeachtet blieb in diesen Fällen die Bestimmung des
§ 5 Abs. 2 VOB/A, nach der die Leistungen im Regelfall
zu trennen sind und nur in begründeten Ausnahmefällen
GPA 2011
(wirtschaftliche oder technische Gründe) zusammengefasst vergeben werden dürfen. Hinter diesen Bestimmungen steht die Absicht, mittelständische Unternehmen zu
fördern und deren Chancengleichheit im Wettbewerb mit
Großunternehmen sicherzustellen. Kleinere und mittelständische Unternehmen, die einzelne Gewerke im eigenen
Betrieb erbringen und insoweit fachkundig sind, sollen die
Möglichkeit haben, sich auf direktem Wege (also nicht nur
als Nachunternehmer) um öffentliche Aufträge zu bewerben. Man geht außerdem davon aus, dass die getrennte
Beauftragung von Einzelunternehmen wirtschaftlicher ist
als die Vergabe der Gesamtleistung an einen Generalunternehmer. Im Gegensatz zum Einzelunternehmer muss
der Generalunternehmer nämlich zusätzliche Aufwendungen, etwa für die interne Koordinierung seiner Nachunternehmer, kalkulatorisch berücksichtigen.
Beabsichtigt die Kommune, trotz Trennungsgebots,
einzelne Gewerke oder gar die Gesamtleistung zusammengefasst auszuschreiben und zu vergeben, benötigt sie besondere, auf den konkreten Einzelfall bezogene Rechtfertigungsgründe. Diese können z. B. darin bestehen, dass die
einzelnen Gewerke ausführungstechnisch so miteinander
verzahnt sind, dass eine spätere Zuordnung der Verantwortlichkeiten im Falle von Mängeln schwierig oder unmöglich ist. Dies ist von der Rechtsprechung z. B. bejaht
worden im Falle einer Lärmschutzmaßnahme, bei der eine
Lärmschutzwand auf einem zuvor erstellten geotextilbewehrten Lärmschutzwall errichtet wurde (OLG Düsseldorf,
Beschluss vom 11.07.2007, IBR 2008, 234).
3.4.4
Nicht berechtigte Nachtragsforderungen
Nachtragsforderungen sind nur berechtigt, wenn die
vertragliche Leistung durch Anordnungen des Auftraggebers geändert oder erweitert wird und die ursprüngliche Preisermittlung des Auftragnehmers dadurch nicht mehr zutrifft.
Nach § 1 Abs. 3 und Abs. 4 VOB/B hat der Auftraggeber
ein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht. Er ist dazu
befugt, vertraglich vereinbarte Leistungen zu ändern und
Leistungen anzuordnen, die im Vertrag nicht vorgesehen
sind. Macht der Auftraggeber von seinem Leistungsbestimmungsrecht Gebrauch, hat dies nach § 2 Abs. 5 und
Abs. 6 VOB/B zur Folge, dass ein neuer Preis, unter Berücksichtigung der Mehr- oder Minderkosten, zu vereinbaren ist.
Der Anspruch des Auftragnehmers auf eine solche
Nachtragsvergütung setzt aber voraus, dass eine Abweichung von der vertraglich vereinbarten Leistung (dem sog.
Bausoll) tatsächlich vorliegt und dass diese Abweichung
vom Auftraggeber rechtswirksam angeordnet wurde.
Diese Voraussetzungen fehlten in folgenden Fällen:
●Um die undicht gewordene Folie eines Flachdaches
austauschen zu können, musste zunächst die auf der
Folie gelegene Kiesschüttung abgetragen werden.
Hierfür wurde dem Auftragnehmer eine Nachtragsvergütung gewährt, die nicht gerechtfertigt war. Der
Abtrag der bestehenden Kiesschüttung war im Wortlaut der LV-Position „Flachdachaufbau entfernen“
ausdrücklich enthalten. Er war daher über den Vertragspreis abgegolten. Darüber hinaus ergab die Einsichtnahme in die Urkalkulation, dass der Auftragnehmer den Kiesabtrag bewusst mit „0 EUR“ angesetzt hatte.
●Bei einer Erschließungsmaßnahme war u. a. der Einbau von Splittmastixbelag in einer Stärke von 5 cm
ausgeschrieben. Der Auftragnehmer hatte ein mittels
EDV erstelltes Kurz-LV abgegeben, in dem es abweichend von den Vorgaben der Ausschreibung hieß:
„Splittmastix, 3 cm“. Aufgrund dieser Schichtdickenunterschiede wurde ein Zuschlag für die Ausführung
der ursprünglich ausgeschriebenen Schichtstärke bezahlt. Diese Vergütung erfolgte ohne Rechtsgrund.
Der Auftragnehmer hatte in seinem Angebot erklärt,
dass er den vom Auftraggeber verfassten Wortlaut
der Urschrift des Leistungsverzeichnisses als allein
verbindlich anerkennt (§ 13 Abs. 1 Nr. 6 VOB/A). Damit war eine Schichtstärke von 5 cm vertraglich vereinbart. Eine Leistungsänderung lag nicht vor.
●Beim Neubau eines Bürgerhauses ist die Bodenplatte
auf Anordnung des Auftraggebers mit einer größeren
Dicke als vertraglich vereinbart ausgeführt worden.
Hierfür und wegen einer Änderung des Wasser-Zement-Wertes des Betons forderte der Auftragnehmer
eine Nachtragsvergütung, die ihm auch gewährt
wurde. Dieser Nachtrag war – soweit er die vom
Auftragnehmer behauptete Änderung des WasserZement-Wertes betraf – nicht gerechtfertigt. Die im
Bauvertrag vereinbarte Betongüte ist während der
Bauausführung nicht geändert worden. Ein bestimmter Wasser-Zement-Wert war nicht gefordert. Nach
Abschnitt 3.2 der DIN 18331 (VOB/C) bleibt es dem
Auftragnehmer überlassen, wie er den Beton zur Erzielung einer bestimmten Betongüte zusammensetzt,
mischt, verarbeitet und nachbehandelt. Die Nachtragsvergütung war deshalb nur insoweit gerechtfertigt, als sie die geänderte Dicke der Bodenplatte betraf.
●Die Südseite eines Museums, die zahlreiche Fenster
umfasste, sollte nach den Vorgaben der Leistungsbeschreibung in monolithischer Bauweise erstellt werden. Hierzu enthielt das Leistungsverzeichnis Positionen für Wandschalung und Wandbeton sowie eine
Position für das Abschalen der Fensteröffnungen. Auf
ausdrücklichen Wunsch des Auftragnehmers ist die
Frontseite jedoch nicht „in einem Guss“ sondern elementweise (mit Überzügen, Wandscheiben und Unterzügen) erstellt worden. Da diese Ausführung von
den Vorgaben der Leistungsbeschreibung abwich, erhob der Auftragnehmer Nachtragsforderungen. Nach
Verhandlungen einigte man sich darauf, die Errichtung
der Wand z. T. auf Nachtragsbasis und z. T. über Positionen abzurechnen, die für die Herstellung von Überbzw. Unterzügen außerhalb des Wandbereichs vorgesehen waren. Diese Vereinbarung war nicht gerechtfertigt. Zum einen hatte der Auftraggeber keine
Änderung der Ausführung angeordnet. Wenn wie in
diesem Fall die Ausführungsänderung auf ausdrücklichen Wunsch des Auftragnehmers erfolgt, hat dieser
nur Anspruch auf die Vergütung, die für die vertraglich geschuldete Leistung vereinbart war. Des Weiteren war die hier vorgenommene Abrechnung über
die für Über- bzw. Unterzüge vorgesehenen Positionen
schon deshalb unzutreffend, weil die unter diesen
Positionen beschriebenen Betonqualitäten nicht denen der Wand entsprachen.
3.4.5
Fehlerhafte Ermittlung der Vergütungsanpassung bei Zuschlagsverzögerungen
Eine verspätete Erteilung des Zuschlags kann Mehrvergütungsansprüche des Auftragnehmers auslösen.
Bei der Ermittlung dieser Mehrvergütung werden immer wieder Fehler gemacht.
In vielen Fällen gelingt es den Kommunen nicht, den Auftrag innerhalb der vorgesehenen Zuschlags- und Bindefrist zu erteilen. Die Gründe hierfür sind vielfältiger Natur. Eine Vergabeverzögerung kann z. B. eintreten, wenn
sich die Prüfung und Wertung der Angebote als derart
aufwändig erweist, dass die Zuschlagsfrist nicht eingehalten werden kann. In diesem Fall machen die Kommu-
56 | 57
nen häufig von der Möglichkeit Gebrauch, die Zuschlagsund Bindefrist im Einvernehmen mit den in Betracht kommenden Bietern zu verlängern.
3.4.6
Bei formalisierten Vergabeverfahren (das sind Ausschreibungen nicht jedoch Freihändige Vergaben) ist
dabei allerdings das Nachverhandlungsverbot des § 15 Abs.
3 VOB/A zu beachten. Die Parteien dürfen die Verlängerung der Zuschlags- und Bindefrist mit keinerlei Verhandlungen (etwa über die Verschiebung des Baubeginns oder
die Anpassung der Vergütung) verbinden. Diese Einschränkung führt gelegentlich dazu, dass die in den Vergabeunterlagen vorgesehene Ausführungsfrist zum Zeitpunkt der
Auftragserteilung bereits überholt ist. Für diese Fallkonstellation hat der Bundesgerichtshof (BGH, mit Urteil vom
11.05.2009 (IBR 2009, 310)) ein Zwei-Stufen-Modell entwickelt. Danach wird in einer ersten Stufe der Vertrag
durch Annahme des ursprünglichen Angebots geschlossen. In der zweiten Stufe ist der Vertrag sodann hinsichtlich der Bauzeit und der Vergütung anzupassen und zwar
entsprechend § 6 Abs. 3 und Abs. 4 VOB/B und § 2 Abs. 5
VOB/B. Diese Anpassung sei, so der BGH, das Ergebnis
einer ergänzenden Vertragsauslegung.
Werden Teilleistungen über unzutreffende Positionen
abgerechnet, führt dies häufig zu ungerechtfertigten
Mehrkosten. Dies gilt auch für Nachtragsleistungen,
bei denen der Preis nach § 2 Abs. 5 VOB/B bzw. § 2
Abs. 6 VOB/B zu ermitteln ist.
Unter Verweis auf diese Rechtsprechung ist die Vergütung im Falle einer Vergabeverzögerung häufig angepasst
worden, wobei verschiedene Fehler gemacht wurden.
So sind Lohn- und Materialpreissteigerungen, die im
Zeitraum der Bindefristverlängerung aufgetreten sind,
ausgeglichen worden. Der BGH hat in seiner Entscheidung
vom 10.09.2009 (IBR 2009, 625) aber ausdrücklich darauf
hingewiesen, dass Preissteigerungen, welche während der
Bindefristverlängerung eintreten, in den Risikobereich des
Bieters fallen und einer Vergütungsanpassung nicht zugänglich sind. Auch wurde mehrmals nicht beachtet, dass
das ursprüngliche Preisniveau bei der Ermittlung der Mehrvergütung fortzuschreiben ist. Vom Auftragnehmer sind
stattdessen nachgewiesene Materialkosten (Ist-Kosten)
in voller Höhe erstattet worden, obwohl die in der Preisermittlung enthaltenen Ansätze unterkalkuliert waren.
Um die Vergütungsanpassung im Falle der Vergabeverzögerung korrekt zu ermitteln, müssen die in der Angebotskalkulation enthaltenen Kostenansätze entsprechend
der tatsächlichen Preissteigerungen fortgeschrieben werden. Dabei dürfen nur solche Preissteigerungen berücksichtigt werden, die ursächlich auf die Verschiebung der
Bauzeit zurückzuführen sind. (vgl. BGH-Urt. vom 10.09.
2009 (IBR 2009,628) sowie Drittler, BauR 2010, 143).
GPA 2011
Vertragswidrige Abrechnungen
über unzutreffende LV-Positionen
Beispiele:
●Beim Bau eines zentralen Regenüberlaufbeckens ist
die Wasserhaltung vertragswidrig auf Stundenlohnbasis (Vorhalten und Betreiben von Pumpen) abgerechnet worden. Das Leistungsverzeichnis enthielt im
Titel Wasserhaltungsarbeiten jeweils Pauschalpositionen für die Einrichtung und das Betreiben einer Wasserhaltungsanlage. Bei diesen Positionen hatte der
Auftragnehmer unauskömmliche Preise angeboten.
Da die Wasserhaltung wie vertraglich vereinbart ausgeführt wurde, war der Auftragnehmer an diese –
wenn auch unter Wert kalkulierten – Preise gebunden.
Außerdem lag die für eine Vergütung von Stundenlohnarbeiten erforderliche Vereinbarung nach § 2
Nr. 10 VOB/B nicht vor.
●Bei der Erweiterung einer bestehenden Außenanlage
ist die Herstellung von Pflasterstreifen sowohl über
die Pos. „Pflasterstreifen“ als auch über die Pos.
„Pflasterdecke“ vergütet worden. Dabei wurde übersehen, dass es sich bei diesen Positionen um eigenständige Teilleistungen handelte. Eine gleichzeitige
Abrechnung wäre nur dann gerechtfertigt gewesen,
wenn die Pos. „Pflasterstreifen“ eine Zulageposition
darstellen würde. Das war jedoch nicht der Fall. Die
Herstellung der Pflasterstreifen wurde daher fälschlicherweise doppelt vergütet.
●Die Leistungsbeschreibung einer Tiefgarage sah vor,
dass darin enthaltene Wände als beidseitig geschalte
Ortbetonwände erstellt werden. Nach Abstimmung
mit dem Prüfingenieur ordnete der Auftraggeber an,
dass ein Großteil der Wände als Halbfertigteilwände
mit – im Vergleich zur Leistungsbeschreibung – geringerer Betongüte erstellt wird. Statt einen Nachtragspreis zu vereinbaren, sind die Wände über die im
Leistungsverzeichnis enthaltenen Positionen für beidseitig geschalte Ortbetonwände höherer Güte abgerechnet worden.
3.4.7
genleistung im umsatzsteuerrechtlichen Sinne darstellt,
sondern Entschädigungscharakter besitzt (BGH-Urt. vom
22.01.2007, IBR 2008, 70).
Entfallen vertraglich vereinbarte Teilleistungen ersatzlos, hat der Auftragnehmer Anspruch auf die sog.
Kündigungsvergütung. Dabei ist er so zu stellen, als
ob er die Leistung ausgeführt hätte.
3.5
Unzutreffende Ermittlung der
Kündigungsvergütung
Häufig entfallen vertraglich vereinbarte Teilleistungen,
weil sich im Zuge der Baudurchführung herausstellt, dass
diese nicht benötigt werden. Die Rechtsfolge, die in diesem Fall eintritt, entspricht der der Teilkündigung. Der
Auftragnehmer hat nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 VOB/B bzw.
§ 649 BGB Anspruch auf die vereinbarte Vergütung, aller
dings abzüglich seiner ersparten Aufwendungen sowie
eines evtl. anderweitigen Erwerbs.
Diese sog. Kündigungsvergütung umfasst zumindest die
im Preis der Teilleistung einkalkulierten Gemeinkosten.
Darüber hinaus besteht ggf. Anspruch auf Erstattung des
sog. entgangenen Vergabegewinns.
Ein solcher liegt vor, wenn der Auftragnehmer die
Preisbestandteile einer Teilleistung (z. B. die Materialkosten) über Wert kalkuliert hat, so dass er bei Ausführung
dieser Teilleistung einen Gewinn erzielt hätte. Nach Auffassung des Bundesgerichtshofs ist der Auftragnehmer
bei einem Wegfall vertraglicher Leistungen so zu stellen,
als ob er diese ausgeführt hätte. Er hat daher Anspruch
auf Erstattung des entgangenen Vergabegewinns (BGHUrt. vom 08.07.1999, IBR 1999, 454; BGH-Urt. vom
22.09.2005, IBR 2005, 662).
Anders verhält es sich, wenn der Auftragnehmer Teil
leistungen, die nicht ausgeführt wurden, unter Wert oder
sogar spekulativ niedrig angeboten hat. Wären diese
Teilleistungen zur Ausführung gekommen, hätte der Auftragnehmer einen Vergabeverlust erlitten.
Verlangt ein Auftragnehmer die Erstattung eines entgangenen Vergabegewinns ist daher immer zu prüfen,
inwieweit der Vergabegewinn durch vermiedene Vergabeverluste aus nicht ausgeführten, unter Wert kalkulierten Teilleistungen aufgezehrt wird. Diese Prüfung ist nicht
immer erfolgt. In einigen Fällen ist der entgangene Vergabegewinn ohne Anrechnung vermiedener Vergabeverluste erstattet worden.
Auch ist gelegentlich übersehen worden, dass die Kündigungsvergütung umsatzsteuerfrei ist, da sie keine Ge-
Programmprüfung
3.5.1
Prüfung NKHR – Verfahren
Die Programmprüfung des Kommunalmaster® Doppik
(SAP) ist in vollem Gange. Die Prüfungshandlungen
zur Modellkommune KIRP NKHR sind weitestgehend
abgeschlossen.
Der von der Datenzentrale Baden-Württemberg angebotene DZ-Kommunalmaster® Doppik (SAP) setzt das
„Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen
(NKHR)“ dv-technisch um. Bei dieser Lösung handelt es
sich um keine eigenständige Verfahrensentwicklung, sondern es werden vorhandene SAP-Module – ggf. mit Anpassungen für den öffentlichen Bereich –verwendet. Die
Lösung deckt die Bereiche Planung (Budgetierung), Bewirtschaftung, Kasse (Buchhaltung, Zahlungsabwicklung
usw.) und Jahresabschluss ab. Als Bestandteil dieser Lösung (Teilverfahren) werden das Modul PSCD (Public Sector Collections and Disbursement) als Vor- bzw. Nebenbuch und die Module FI (Finanzbuchhaltung), CO (Controlling), PS (Projektsystem) und PSM (Public Sector
Management) für die Abbildung der Vorgänge in der
Hauptbuchhaltung verwendet. Derzeit wird von der Datenzentrale mit Hochdruck an der sogenannten „SmartLösung“ gearbeitet (DZ-Kommunalmaster Smart – KMSmart). Hier geht es u. a. darum, Komplexität zu reduzieren (z. B. einheitliches Stammdatenmodell, Möglichkeit
der Nutzung einer webbasierten Oberfläche) und den
Anwender durch sog. „Manager“ (Bereiche Planung, Buchung usw.) geschäftsprozessbezogen zu unterstützen.
Die KM-Smart-Entwicklung erfolgt auf der Basis von gekapselten Komponenten, welche ergänzend zur bestehen
den Kommunalmaster-Lösung betrieben werden können.
In einem ersten Prüfungsschritt wurde die Vor- bzw.
Nebenbuchhaltung PSCD geprüft. Der PSCD-Prüfungsbericht liegt der Datenzentrale zur Stellungnahme vor.
Der Abschluss des Prüfungsverfahrens sollte bis Mitte
2011 möglich sein. Der Schwerpunkt dieser Prüfung lag
hierbei auf der Einnahmenseite, da die Ausgabenseite
unter PSCD derzeit in Baden-Württemberg noch nicht
im Echteinsatz ist. In Baden-Württemberg findet viel-
58 | 59
mehr noch die „alte“ und von der GPA bereits unter dem
kameralen Umfeld geprüfte Kreditorenbuchhaltung Anwendung. Es gibt allerdings von Seiten des DV-Verbunds
Bestrebungen, auch in Baden-Württemberg die Ausgabenseite unter PSCD abzubilden. Dadurch könnte erreicht
werden, dass sowohl auf der Einnahmen- als auch der
Ausgabenseite eine einheitliche Oberfläche und Prozesssteuerung zum Einsatz kommen.
Derzeit werden die grundlegenden Kernprozesse der
(SAP)-Hauptbuchhaltung geprüft. Mit dem Abschluss
der Prüfungshandlungen wird bis Mitte/Ende 2011 gerechnet. Auf Grund der Komplexität der Prüfung wird
sich dann die Prüfung von (abgekapselten) „Sonderprozessen“ anschließen (Geschäftsjahreswechsel, BgA-Thematik, Abbildung einer „Einheitskasse“ usw.).
Die Modellkommune KIRP NKHR wurde von den Rechenzentren KDRS und KIRU entwickelt, um den Kommunen über die Standardsoftware KIRP die Abwicklung
des Rechnungswesens im NKHR zu ermöglichen. Im Gegensatz zum SAP-Verfahren konnte sich die Programmprüfung beim Personen-Stammdaten Management (PSM)
weitestgehend auf die erfolgte (kamerale) Prüfung stützen, da dieser Verfahrensteil in der NKHR-Lösung weitestgehend unverändert zum Einsatz kommt.
Die Prüfung der (KIRP)-Hauptbuchhaltung ist weitgehend abgeschlossen. Allerdings besteht die Problematik,
dass endgültige und damit „belastbare“ Aussagen im Rahmen der Prüfung teilweise nicht möglich sind, da insbesondere die Verwaltungsvorschrift (VwV) zum Produktund Kontenrahmen als Grundlage bei den vorgenommenen
Prüfungshandlungen fehlte. So mussten viele Prüfungsprozesse ergebnisoffen beurteilt werden, weil z. B. aufgrund fehlender amtlicher Muster nicht bestätigt werden
kann, dass die Auswertungen den rechtlichen Vorgaben
entsprechen. Da diese Prüfungshandlungen nicht bis „zum
Ende“ durchgeführt werden können, ist nicht auszuschließen, dass Ergänzungsprüfungen erforderlich sind.
Für die Softwarehersteller ist die Situation ebenfalls
nicht befriedigend, da möglicherweise an den Programmen, nach Vorliegen der VwV, noch nachgebessert werden muss. Je nach Art der Änderung (z. B. nur Layout
bzw. zusätzliche Feldinhalte) können hier noch erhebliche Programmieraufwendungen entstehen. Wie bei vielen Neuerungen im Kommunalbereich steckt auch beim
NKHR der Teufel im Detail des täglichen Arbeitens. Die
Programmprüfung hat hierbei die Aufgabe, festzustellen,
ob für sämtliche Fallgestaltungen (d. h. auch für „exotische“ Sonderfälle) ordnungsgemäße Ergebnisse erzielt
GPA 2011
werden. Allerdings sind diese teilweise noch gar nicht
bekannt, da praktische Erfahrungen fehlen. So helfen die
amtlichen Leitfäden (z. B. Buchungsbeispiele) oft nicht
weiter, da diese (i.d.R. auch bewusst) nicht den jeweiligen Einzelfall abbilden. Gespräche mit NKHR-Anwendern zeigen, dass nach wie vor eine große Unsicherheit
besteht, ob die eingerichteten Geschäftsprozesse auch
rechtskonform abgewickelt werden. Unsicherheiten bestehen beispielsweise bei einer Vielzahl von Vorgängen,
die bisher über das Sachbuch für haushaltsfremde Vorgänge abgewickelt wurden. Auch bei den Themen „Einheitskasse“ oder „Wie bilde ich in der neuen Softwareumgebung meinen Eigenbetrieb ab“, bestehen noch erhebliche Unklarheiten.
3.5.2
Prüfung dvv. Personal
Die 2. Teilprüfung des ADV-Verfahrens dvv.Personal
ist abgeschlossen. Das ADV-Verfahren bietet hohe
Rechtssicherheit bei der Berechnung von Bezügen
und Entgelten. Voraussetzung dafür ist, dass die Fallund Änderungsdaten korrekt ermittelt und erfasst
werden und die Steuerung der Prozesse (z. B. Buchung,
Zahlbarmachung) vom Anwender ordnungsgemäß
durchgeführt wird.
Die Prüfungshandlungen der 2. Teilprüfung zum ADVVerfahren dvv.Personal sind im Dezember 2009 abgeschlossen worden. Derzeit läuft das Stellungnahme-Verfahren. Geprüft wurden insbesondere die Bereiche der
Bezüge- und Entgeltabrechnung für Beamte und tariflich Beschäftigte aus dem Programmbereich „Personalmanagement und -administration“. Daneben hat dvv.Personal viele weitere Funktionalitäten, wie das Orga
nisationsmanagement oder die Personalkostenplanung,
die aber nicht prüfungspflichtig sind.
Von allen Verfahren zur Personalabrechnung hat dvv.Personal des DV-Verbunds in Baden-Württemberg den
größten Verbreitungsgrad. Die Programmprüfung wird
daher auch in Zukunft begleitend und mit Schwerpunktprüfungen fortgesetzt. Neben der begleitenden Prüfung
laufender Programmanpassungen werden nächste Prüfungsthemen die Schnittstelle zur zentralen Finanzbuchhaltung und das Dienstrechtsreform-Gesetz mit den
Neuerungen im Beamtenbereich sein.
Die Programmprüfung unterstützt hierbei die Forderung der Anwender nach (weiteren) Plausibilitätsprü-
fungen innerhalb des Abrechnungsverfahrens. Durch eine
einfache, weil geführte Erfassung der Daten, kann weitestgehend sichergestellt werden, dass Eingaben korrekt
und vollständig erfolgen. Darüber hinaus war Ansatz der
Programmprüfung beim ADV-Verfahren dvv.Personal,
dass Festsetzungs-, Buchungs- und Zahlungsprozesse
transparenter und nachvollziehbarer gestaltet bzw. belegt werden. Das ist kein triviales Thema, da im Personalbereich eine Vielzahl von Buchungen generiert wird.
Hinzu kommt die Rückrechnungsproblematik über vergangene Zeiträume bzw. Buchungsperioden. In diesem
Bereich ist es, unabhängig vom eingesetzten Verfahren,
schwierig, die Vorgänge so zu gestalten und zu belegen,
dass ein sachverständiger Dritter sie innerhalb angemessener Zeit vollständig nachvollziehen kann.
Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Berechnung
ist ferner, dass die Fall- und Änderungsdaten vom Anwender korrekt ermittelt und erfasst werden. Die Daten korrekt zu erfassen, ist gerade in der Migrations- bzw. Anfangsphase für viele Mitarbeiter in der Bezügeabrechnung
eine Herausforderung. Der Bezügerechner trifft auf eine
neue Oberfläche mit ungewohnten Funktions- und Feldbezeichnungen. Das Verfahren bietet zwar einerseits viele
Möglichkeiten auf der Grundlage komplexer, flexibler und
hochintegrierbarer Programmstrukturen (gerade auch im
Bereich der Auswertungen); andererseits verlangen diese
Strukturen umfangreiche Erfassungsarbeiten, wobei der
Anwender – im Gegensatz zum Alt-Verfahren – teilweise
selbst für die (Parameter-) Datenpflege (z. B. Kontierung)
und die Steuerung von Prozessen (z. B. Buchung, Zahlbarmachung) verantwortlich ist.
Diese Veränderungen treffen zusammen mit Änderungen der nicht minder komplexen Rechtsmaterie des
Besoldungs- und Tarifrechts. Hinzu kommt die geänderte
Buchungssystematik durch die Einführung des NKHR. Mitarbeiter in der Bezügerechnung können diesen Schwierigkeiten vor allen Dingen durch Schulungen und Workshops
begegnen, die ihnen vermitteln, welche Möglichkeiten und
Funktionalitäten es im Verfahren – auch zur Vereinfachung
von Erfassungen und Abläufen – gibt.
3.5.3
Prüfung der Daten- und Programmsicher
heit bei den Regionalen Rechenzentren
Die GPA konnte sich bei den Regionalen Rechenzentren KDRS/KIRU bzw. KIVBF wiederum vom hohen Stand
der Daten- und Programmsicherheit überzeugen.
Der GPA ist nach § 114 Abs. 1 Satz 4 GemO Gelegenheit
zu geben, die Ordnungsmäßigkeit der Programmanwendung an Ort und Stelle zu prüfen. Der Begriff der „Programmanwendung an Ort und Stelle“ ist historisch bedingt
und bezieht sich nicht auf die ordnungsgemäße Bedienung
des Programms durch den Anwender, sondern vielmehr
auf den Programmeinsatz. Die zentrale Prüfung der „Anwendung an Ort und Stelle“ hat ihren Ursprung im Großrechnerbetrieb der Regionalen Rechenzentren. Dort war
es möglich, die Programmprüfungshandlungen unter den
gleichen technischen Einsatzbedingungen wie beim Anwender durchzuführen (durch Terminalzugriff auf eine
Test-OKZ – Ortskennziffer). Die damaligen Testfallprüfungen der Fachverfahren (z. B. FiWes Classic, PWes) wurden ergänzt durch regelmäßige Prüfungen der Daten- und
Programmsicherheit des Großrechnerbetriebs. Insoweit
konnte eine umfassende zentrale Prüfung erfolgen, grundlegende Prüfungsfelder der Anwendungsprüfung wurden
von der Programmprüfung vorweggenommen.
Durch Veränderungen der Softwarelandschaft ist dies
in einem solchen Ausmaß nicht mehr möglich. Die GPA
führt aber weiterhin eine zentrale Prüfung der allgemeinen Daten- und Programmsicherheit des (heute überwiegenden) Serverbetriebs bei den Rechenzentren durch.
Diese (zentrale) Prüfung muss sich aber auf die Einsatzbedingungen beschränken, die im Verantwortungsbereich
der Rechenzentren liegen. Soweit beispielsweise Customizingeinstellungen durch die Anwender selbst vorgenommen werden, kann deren Ordnungsmäßigkeit im Rahmen der Programmprüfung nicht beurteilt werden. Dies
gilt auch für den Fall, dass Programme oder Programmteile nicht beim Rechenzentrum, sondern in Eigenregie
(Inhouse-Verarbeitung) zum Einsatz kommen.
Die GPA hat Mitte 2010 bzw. Anfang 2011 die bei den
Regionalen Rechenzentren KDRS/KIRU (Stuttgart, Reutlingen, Ulm) bzw. KIVBF (Karlsruhe) durchgeführten Prüfungen mit einem abschließenden Bestätigungsvermerk
abgeschlossen. Hierbei konnte (anhand von Stichproben)
bestätigt werden, dass durch Maßnahmen der Rechenzentren in baulicher Hinsicht (Gebäudeschutz außen und
innen, Sicherung der Funktionsfähigkeit, Sicherung der
Datenträger und Sicherungen im Notfall, Installation
eines Zutrittssystems mit unterschiedlichen Zutrittsberechtigungen), im organisatorischen und personellen Bereich sowie in den speziellen Sicherungsbereichen Programmierung, Datenverarbeitung, Datenträgertransport,
Mikroverfilmung, Datenträgerarchivierung und Datenvernichtung jeweils ein sehr hohes Sicherheitsniveau erreicht wird.
60 | 61
Prüfungsfelder waren insbesondere die Wirksamkeit
des Internen Kontrollsystems (IKS) unter Berücksichtigung der Abgrenzung der Verantwortungsbereiche Kundenbetreuung, Entwicklung und Technik, die allgemeine
Daten- und Programmsicherheit sowie die Einsatzbedingungen der eingesetzten Programme.
Gebührenpflichtige Beratungsgeschäfte
410
404
400
390
380
Bei den Prüfungen musste berücksichtigt werden, dass
in den letzten Jahren durch die Zusammenlegung von
Rechnerstandorten und einer damit verbundenen Konzentration von Hardwarestrukturen bei den Rechenzentren erhebliche Veränderungen vollzogen worden sind. In
diesem Zusammenhang hatten die Rechenzentren auch
der Entwicklung, weg vom Host (Großrechner), hin zu
Client-Server-Architekturen Rechnung zu tragen. Weiter
war bzw. ist auch künftig von den Rechenzentren eine
großflächige Umstellung der eingesetzten DV-Verfahren
zu bewerkstelligen (Finanzwesen, Personalwesen usw.).
Die zunehmende Vernetzung der Rechner macht es notwendig, dass sich nicht nur die Rechenzentren durch
entsprechende Schutzmaßnahmen vor unberechtigten
Zugriffen auf ihr Netz und damit ihre Daten schützen.
Es ist auch Aufgabe der Kunden, ihrerseits Schutzmaßnahmen bei den von ihnen betriebenen Rechnern zu treffen, da diese durch die Verbindung mit dem Rechenzentrum Teil des (Gesamt-)Netzes werden. Die Möglichkeiten
der angebotenen Software erlaubt es den Anwendern
ihre Geschäftsprozesse in hohem Maße individuell über
entsprechende Parameter in den zur Verfügung gestellten Programmen abzubilden und den örtlichen Veränderungen anzupassen. Dies führt aber auch dazu, dass der
Anwender durch diese Individualität (z. B. individuelles
Customizing) eine größere Verantwortung für den (sicheren) Einsatz der DV-Verfahren trägt.
3.6
Beratung in Fragen der
Organisation und Wirtschaftlichkeit
370
360
363
350
362
357
340
330
2007
2008
2009
2010
schäftsjahr 2010 erstellt. Damit ist es das nachfragestärkste Geschäftsjahr überhaupt.
74 Beratungen, etwas weniger als im Vorjahr, sind mit
einem förmlichen Gutachten abgeschlossen worden (82
im Geschäftsjahr 2009). Der deutliche Anstieg resultiert
also aus einer überproportionalen Zunahme bei den Kurzberatungen. Die Beraterinnen und Berater betreuen permanent mehrere Beratungen zu unterschiedlichen Themen und in Kommunen unterschiedlicher Größenklassen
parallel.
Die Beratungen zu Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit und der Personalwirtschaft sind im Umfang sehr unterschiedlich. Am Beispiel Stellenbewertung
lässt sich dies gut darstellen. Die Nachfrage reicht von
der Bewertung einer einzigen Stelle bis zu 1.000 Stellen
in einer Verwaltung (Letzteres kommt allerdings nicht so
häufig vor).
Auch die einzelnen Problemstellungen, Erwartungshaltungen und Rahmenbedingungen sind sehr unterschiedlich, selbst bei Kommunen gleicher Größenordnung. Gleichwohl gibt es Beratungsthemen, die häufiger
nachgefragt werden als andere.
3.6.1
Überblick über die Beratungstätigkeit
Der Beratungsbedarf ist auch im ersten Quartal 2011
ungebrochen. Neue Angebote werden bereits auf das
dritte Quartal 2011 terminiert.
Die Nachfrage der Kommunen nach Beratungsleistungen
hat im Geschäftsjahr 2010 nochmals deutlich zugenommen. Insgesamt 404 Gutachten, Kurzgutachten und gebührenpflichtige Einzelanfragen hat die GPA im Ge-
GPA 2011
3.6.2
Schwerpunktthemen der
Organisationsberatung
Stellenbewertung
Seit Aufnahme der Beratungstätigkeit, im Jahr 1972,
ist die Stellenbewertung das wichtigste Standbein der
Organisationsberatung.
Verfahrenstechnisch werden Stellenbewertungen entweder vom Berater alleine oder in einer Bewertungskommission durchgeführt. Bewertungskommissionen sind
hauptsächlich bei größeren Verwaltungen eingerichtet,
also bei Großen Kreisstädten und Landratsämtern. Wie
unterscheidet sich die Vorgehensweise und welche Wahlmöglichkeit hat der Auftraggeber?
Bewertung alleine durch die GPA
Das Verfahren wird i.d.R. durch eine Informationsveranstaltung eröffnet, in der die GPA die gesetzlichen/tariflichen Grundlagen erläutert und Tipps zum Ausfüllen der
Stellenbeschreibungsvordrucke gibt. Eine Informationsveranstaltung muss nicht zwingend vorgeschaltet werden, sie ist aber sehr zu empfehlen, weil die Betroffenen
sich beim Fertigen der Beschreibungen sicherer fühlen
und eine größere Akzeptanz hinsichtlich der Ergebnisse
besteht. Liegen die Stellenbeschreibungen vor, werden
sie durchgearbeitet, um erkennen zu können, wo Unklarheiten bestehen, weitere Informationen benötigt werden
oder ggf. Vorgesetzte eingeschaltet werden müssen. Danach geht die GPA vor Ort und führt mit allen Stelleninhabern sog. Arbeitsplatzinterviews, um den Wissensstand
über die Stelleninhalte weiter zu vertiefen. Aus Gründen
der Akzeptanz sollten die Verwaltungen Arbeitsplatz
interviews möglichst vorsehen, zwingend sind sie allerdings nicht. Fehlende Informationen bzw. unklare Formu
lierungen können von den Beratern/Beraterinnen selbstverständlich auch mittels Telefon oder Mail eingeholt
werden. Beratungsgebühren, die sich durch diese Vorgehensweise zunächst einsparen lassen, müssen u. U. nachträglich für zusätzliche Besprechungen (nach Bekanntgabe der Bewertungsergebnisse) aufgewendet werden.
Wenn alle erforderlichen Informationen vorliegen, werden die Bewertungen durchgeführt. Für jede Stelle wird
ein Auswertungsblatt erstellt, mit dem das Bewertungsergebnis dokumentiert wird. Die Bewertungsergebnisse
werden der Verwaltungsleitung präsentiert und erläutert.
Abgeschlossen wird das Bewertungsverfahren mit der Vorlage des Personalgutachtens an die Verwaltung.
Bewertung in Kommissionsarbeit
Die Kommissionsarbeit gestaltet sich noch differenzierter.
Die typische Bewertungskommission setzt sich aus 3 bis
5 Mitgliedern zusammen, meistens sind es die Amtsleiter
der Querschnittsämter Hauptamt, Kämmerei, Rechnungsprüfungsamt plus ein Vertreter des Personalrats und der
GPA. In vielen Fällen sind sogar die Verwaltungschefs
selbst, also Oberbürgermeister und Landräte, in den Kommissionen vertreten. In einer von der GPA betreuten städtischen Kommission begleiten überdies die Parteivorsitzenden der im Gemeinderat vertretenen Parteien die Sitzungen. Sie sind nicht stimmberechtigt, sie unterstützen
die Arbeit der Bewertungskommission aber sehr positiv.
Zu den Sitzungen werden in nahezu allen Fällen auch
die zuständigen Dezernenten oder Amtsleiter der zu bewertenden Stellen eingeladen. Sie stehen den Kommissionsmitgliedern für Fragen zur Verfügung und haben
Gelegenheit, die Stelleninhalte und –abgrenzungen näher zu erläutern. Teilweise bleiben die Dezernenten/Amtsleiter bis zur Feststellung der Bewertungsergebnisse in
der Sitzung dabei (ohne stimmberechtigt zu sein), teilweise müssen sie die Sitzung nach der Sachverhaltsdarstellung und Befragung aber auch wieder verlassen und
die Kommission tagt im engeren Kreis weiter. Auch der
Vertreter der GPA ist im Übrigen nicht immer stimmberechtigtes Mitglied der Kommission. Die eigentliche Bewertungsarbeit wird entweder von der GPA geleistet (Regelfall) oder die Verwaltung erstellt einen Bewertungsvorschlag für die Kommission, oder die Kommission
bewertet in der Sitzung sozusagen live. Auch bei der
Stellenbewertung in Kommissionsarbeit wird für jede behandelte Stelle ein Auswertungsblatt erstellt.
In den meisten Fällen fertigen die Verwaltungen zusätzlich Protokolle von den Sitzungen, in denen die Begründungen für das Zustandekommen der Ergebnisse dokumentiert werden. Dies ist für spätere Bewertungsfortschreibungen sehr hilfreich.
Worin liegen die Vorteile der Kommissionsarbeit?
●Der Zeitaufwand für die einzelne Stelle ist geringer,
weil i.d.R. auf Arbeitsplatzinterviews verzichtet werden kann.
●Der verwaltungsinterne Quervergleich ist besser abgesichert, da unterschiedliche Meinungen ausgetauscht werden.
●Die Einflussnahme (im positiven Sinn) der Verwaltung
ist größer.
●Das Know-how über Stellenbewertung kommt der Verwaltung auch bei Organisationsänderungen zugute,
weil bei der Geschäftsverteilung und Stellenbildung
auch die Wertigkeit beurteilt werden kann.
●Aus den Stellenbeschreibungen ergeben sich immer
wieder Hinweise auf organisatorische Schwachstellen,
die von den Querschnittsämtern weiter verfolgt werden können.
62 | 63
Welche Vorgehensweise ist zu empfehlen?
Die Personalvertretung sollte in jedem Fall stimmberechtigtes Mitglied sein. Auch die Beteiligung der Dezernenten und Amtsleiter, und zwar bis zur Feststellung der
Bewertungsergebnisse, ist vorteilhaft, weil diese dann
die Bewertungsergebnisse gegenüber ihren Mitarbeitern
besser vertreten können. Unsere überörtliche Erfahrung
können wir von Beginn an einbringen, wenn uns die Erarbeitung der Bewertungsvorschläge übertragen ist. Die
sonstigen Parameter für die Kommission können ganz
nach den Wünschen der Kunden ausgerichtet werden.
Organisation von Hausmeisterdiensten
Seit dem Geschäftsjahr 2006 wird die Organisation der
Hausmeisterdienste stark nachgefragt und findet aus diesem Grunde regelmäßig Berücksichtigung in den Geschäftsberichten. In rd. 5 Jahren hat sich durch die zahlreichen Untersuchungen ein großer Erfahrungsschatz
angesammelt. Vordergründig könnte man meinen, solche
Untersuchungen sind vergleichsweise einfach zu bewerkstelligen. Dem ist aber nicht so. Die Fragestellungen sind
vielschichtig, insbesondere wenn in großen Verwaltungen
20 bis 25 Hausmeister zu organisieren sind.
Was beeinflusst die Organisation im Wesentlichen?
Zu nennen sind der Zustand und die technische Ausstattung der Gebäude, der Aufgabenbestand (nutzerbezogene
Tätigkeiten, zusätzliche Aufgaben), die Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich Arbeitszeit/Rufbereitschaft, Fragen
einer Poolbildung und die Ausgestaltung der Anbindung
an die Kernverwaltung, z. B. bei Einführung des Gebäudemanagements. Um diese Fragen zu beantworten, muss die
Untersuchung in die Tiefe gehen und auf die individuellen
Verhältnisse abgestimmt werden. Ein anderer Ansatz wäre,
Personalkennzahlen zu erarbeiten, die die Einschätzung
des Personalbedarfs erleichtern (gegenüber einer methodischen Bemessung). Hier bestehen Kontakte zum Städte
tag Baden-Württemberg, eine ähnliche Vorgehensweise
wie beim Projekt Personalbemessung in Schulsekretaria
ten in die Wege zu leiten. Wie die GPA in der Beratung der
Organisation der Hausmeisterdienste vorgeht und von welchen Grundlagen auszugehen ist, ist dem Geschäftsbericht
2007 (Abschn. 4.4, S. 36 ff) zu entnehmen.
Kommunale Hilfsbetriebe, Bauhöfe
Derartige Untersuchungen werden wie die Stellenbewertungen seit Einrichtung der Beratungsabteilung konstant
GPA 2011
nachgefragt. Obwohl Wirtschaftlichkeit und Organisationsgrad kommunaler Bauhöfe sich in den letzten 10
Jahren erheblich verbessert haben, bieten die komplexen
Zusammenhänge und Wechselwirkungen zwischen politischen und strategischen Zielen, Finanzen, Bürgern,
Mitarbeitern und Geschäftsprozessen immer noch reichlich Optimierungspotenziale und Einsparmöglichkeiten.
Womit beschäftigen sich Bauhofuntersuchungen?
Wie bei anderen Untersuchungen auch, steht im Bauhof
zunächst der Aufgabenbestand im Fokus. Im Rahmen
einer Aufgabenkritik ist schnell auch das Thema Privatisierung/Outsourcing in der Diskussion. Erst wenn der
Aufgabenkatalog des Bauhofs feststeht, können die Fragen zur Arbeitsplanung, zur qualitativen und quantitativen Personalausstattung, zur technischen Ausstattung,
usw. sinnvoll angegangen werden.
Die Frage nach Synergien durch Interkommunale Kooperation ist oft Gegenstand eigenständiger Beratungsaufträge. Die Ausgestaltung der Kooperation kann unterschiedlich sein. Sie kann in einer losen Zusammenarbeit
bestehen, in der man sich mit Fachkräften und Maschinen
gegenseitig aushilft, bis hin zur Einrichtung eines gemeinsamen Bauhofs. Ob durch eine Kooperation Synergien erschlossen werden können, hängt davon ab, wie gut die
Betriebe, die zusammenarbeiten sollen, sich ergänzen.
Hierzu hat die GPA bereits viele Beratungen durchgeführt.
Dabei wird in der Regel in zwei Schritten vorgegangen.
Zuerst wird untersucht, ob eine Kooperation überhaupt
zweckmäßig wäre. Auf der Grundlage dieser Untersuchungsergebnisse entscheiden die Gemeinderäte der beteiligten Kommunen, ob die Zusammenarbeit angegangen
werden soll. Im Falle einer positiven Entscheidung werden
in einem weiteren Gutachten Vorschläge erarbeitet, wie
die Zusammenarbeit im Detail gestaltet werden soll.
Personalbemessung in Schulsekretariaten
Die aus dem Kooperationsprojekt mit dem Städtetag Baden-Württemberg gewonnenen Daten zur „Personalbedarfsbemessung in Schulsekretariaten allgemein bildender Schulen“ konnten aufgrund zahlreicher Beratungsaufträge im Geschäftsjahr erweitert werden. Dank eines
standardisierten Erhebungs- und Auswertungsverfahrens
ist die GPA in der Lage, solche Bemessungen schnell und
kostengünstig durchzuführen. Im Durchschnitt belaufen
sich die Beratungsgebühren nur auf 400 EUR je Schule.
Einführung eines zentralen Gebäudemanagements
Viele Kommunen erkennen, dass die Verwaltung und Betreuung der Gebäude mehr schlecht als recht funktioniert
und nehmen sich der Thematik zunächst selbst an. Die
gewachsenen Verwaltungsstrukturen mit ihren organisatorischen und personellen Verflechtungen bedingen es
aber fast zwangsläufig, dass die Hilfe eines externen Beraters in Anspruch zu nehmen ist. Dies dürfte einer der
Gründe sein, weshalb die Nachfrage in diesem Bereich
relativ hoch ist. Andererseits hat die GPA über Jahre ein
Expertenwissen aufgebaut, das dem Kundenkreis hinlänglich bekannt ist. Auf Details der Beratungsleistungen
wurde schon im Geschäftsbericht 2009 (Abschn. 4.3.4,
S. 48 ff.) eingegangen.
3.6.3
Das bedarfsorientierte
Beratungskonzept der GPA
Die Beratung orientiert sich an wesentlichen Kernfragen, die die Beratungsthemen ausmachen.
Kommunalverwaltungen sind zwar einem stetigen und
manchmal einschneidenden Wandel unterworfen. Gesetze
und Tarifverträge ändern sich (elektronischer Personalausweis, TVöD, neue Entgeltordnung), neue Aufgaben
kommen hinzu (NKHR) oder werden freiwillig aufgegriffen
(Energiemanagement, Schulsozialarbeit), die EDV-Technik
einschließlich Software verändert sich (dvv.Personal,
NKHR) und es gibt Änderungen beim Personal (Ruhestand,
Fluktuation, demografischer Wandel), wobei jeder dieser
Gründe Anlass für eine Organisationsuntersuchung sein
kann. Trotz unterschiedlicher Auslöser und unabhängig
davon, ob die Beratung im Bereich der Kernverwaltung
erfolgt oder in Betrieben und Einrichtungen, geht es im
Wesentlichen aber immer um folgende Kernfragen:
●Wie viel Personal mit welcher Qualifikation wird für
die Aufgabenerfüllung benötigt (Personalbemessung,
Stellenbewertung)?
●Welche Organisationseinheiten sind einzurichten (Auf
bauorganisation)?
●Wie sind die Geschäftsprozesse zu organisieren, damit die Aufgaben bürgerfreundlich, wirtschaftlich,
aber auch mitarbeitergerecht erfüllt werden können
(Ablauforganisation, funktionelle Organisation, Ausstattung mit Sachmitteln)?
Die Häufigkeit und Dichte von Organisationsuntersuchungen nimmt tendenziell von innen nach außen ab.
Der Schwerpunkt liegt traditionell bei der Kernverwaltung. Es folgen die Hilfsbetriebe und danach andere im
Haushalt geführte Einrichtungen, schließlich die Eigenbetriebe und die Gesellschaften (GmbHs) mit maßgeblicher Beteiligung der Kommune. Ungeachtet der rechtlichen Verselbständigung und der Privatrechtsform sind
auch die letztgenannten Unternehmen materiell Kommunalverwaltung. Denn sie müssen durch einen lokal
begründeten öffentlichen Zweck gerechtfertigt sein und
so ebenfalls der kommunalen Aufgabenerfüllung dienen.
Die Praxiserfahrung ist: Je selbständiger die Unternehmen und Einrichtungen rechtlich organisiert, betrieben
und geführt werden, desto seltener werden dort Effizienz und Wirtschaftlichkeit von den kommunalen Leitungsorganen kritisch hinterfragt. Dies stimmt umso bedenklicher, wenn berücksichtigt wird, dass nur rd. 1/3
des Personals einer Kommune in der Kernverwaltung beschäftigt ist.
Im Zusammenspiel Beratung und Prüfung können darüber hinaus organisatorische und rechtliche Fragestellungen gleichermaßen gelöst werden. Beste Beispiele
hierzu sind die Themen Haushaltskonsolidierung und Einführung des NKHR, die abteilungsübergreifend angegangen werden können.
Nicht im Vordergrund der Beratung durch die GPA
stehen von der Fachwelt in regelmäßigen Zeitabständen
diskutierte „neue“ Organisationstheorien und Managementmethoden. Wir verfolgen selbstverständlich diese
Entwicklungen durch regelmäßige Fortbildung und Studium der Fachliteratur. Nach unserer Einschätzung ist
der Großteil der Kommunen aber an konkreten, praxistauglichen und mit überschaubarem Aufwand realisierbaren Verbesserungsvorschlägen interessiert. Diese Beratungsphilosophie wird die GPA auch in Zukunft weiter
verfolgen.
Voraussetzung für eine erfolgreiche Organisationsarbeit ist schließlich der Aufbau eines Vertrauensverhältnisses zwischen Verwaltung und Berater/in. Kommt
ein solches Vertrauensverhältnis im Einzelfall nicht zu
Stande und wird die Beratung durch „atmosphärische
Störungen“ überlagert, ist der Projekterfolg gefährdet.
Aus diesem Grund ist es ein erklärtes Ziel der GPA, die
Kommune soweit als möglich immer vom „Berater ihres
Vertrauens“ betreuen zu lassen. Nur für die Bearbeitung
sehr spezialisierter Themen und nach personellen Veränderungen im Beraterteam, weichen wir von diesem
Grundsatz ab.
64 | 65
Neues Kommunales
Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR)
GPA 2011
4
Neues Kommunales
Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR)
4.1
Allgemeine Umstellungshinweise
Mit Inkrafttreten der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums Baden-Württemberg über den Produktrahmen für die Gliederung der Haushalte, den Kontenrahmen
und weitere Muster für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden (VwV Produkt- und Kontenrahmen) vom 11. März
2011 liegen die rechtlichen Rahmenbedingungen für die
Umstellung der Haushaltswirtschaft der Kommunen auf
das NKHR vollständig vor. Neben verbindlichen Mustern
für die Haushaltssatzung und den Haushaltsplan, den
Finanzplan, den Jahresabschluss sowie den Produkt
rahmen und den Kontenrahmen sind darin weitere, das
Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom
04. Mai 2009, GBl. S. 185 (HHRefG) und die Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) vom 11.12.2009 (GBl.
S. 770) präzisierende Festlegungen, Hinweise und Empfehlungen, vor allem für die Vermögensbewertung, enthalten. Die Rechtsaufsichtsbehörden (§ 119 GemO) und
Prüfungsbehörden (§ 113 GemO) ziehen schließlich als
weitere Entscheidungsgrundlage den so genannten
„Bilanzierungsleitfaden“ heran (www.im.baden-wuerttemberg.de; www.gpabw.de).
Die Kommunen in Baden-Württemberg haben ihre
Haushaltswirtschaft spätestens ab dem Jahr 2016 nach
den Vorschriften des NKHR zu führen. Eine vorherige
Umstellung wird von der GPA aus vielerlei Gründen empfohlen. Im Übergangszeitraum wird die Leistungsfähigkeit und Gesetzmäßigkeit der Haushalte aller Kommunen
ohnehin, reformunabhängig, nach bisherigen kameralen
Kriterien beurteilt; die NKHR-Kommunen dürfen trotz
Ausnutzung aller Spar- und Ausschöpfung aller Ertragsmöglichkeiten nicht erwirtschaftete Abschreibungen und
Rückstellungen sofort (im Jahresabschluss des laufenden
Haushaltsjahres) auf das Basiskapital verrechnen (Art.
13 Abs. 6 HHRefG).
Die Umstellung der Haushaltswirtschaft erfordert im
Allgemeinen eine konkrete Projektplanung. Zweckmäßigerweise wird die Steuerung der Projektgruppe(n) in der
Kämmerei angesiedelt. Die bisher umgestellten Kommunen (sog. Frühstarter) haben den Umstieg i.d.R. selbst
organisiert und mit eigenem Personal durchgeführt. Sofern dabei auch externe Berater einbezogen werden sollen, ist darauf zu achten, dass die angebotenen Konzepte
dem baden-württembergischen Recht entsprechen.
Für die Durchführung der notwendigen Umstellungsprozesse ist, abhängig von den örtlichen Verhältnissen,
ein Zeitraum von mindestens zwei bis drei Jahren notwendig. Nach den Erkenntnissen der GPA wird der Zeitbedarf eher unterschätzt, mit der Folge, dass meist die
Eröffnungsbilanz nicht rechtzeitig bis zum Ende des ersten doppischen Haushaltsjahres aufgestellt werden kann,
teilweise sogar erst erheblich später. Daraus können, solange keine verlässlichen Werte zur Verfügung stehen,
nachteilige Folgewirkungen in den Ergebnishaushalten
und den Ergebnisrechungen entstehen.
Nach einer Umfrage bei den Kommunen in der Prüfungszuständigkeit der GPA, Ende 2009, hat sich zunächst die Tendenz abgezeichnet, dass die meisten Kommunen ihre Haushaltswirtschaft ab 2014 umstellen werden. Die Erhebungen im Rahmen der Prüfungen zum
jeweiligen Stand der Umstellungsprozesse zeigen dagegen, dass sich die Umstellung – zumindest in diesen Kommunen – weiter hinauszögern wird; ca. 2/3 dieser Kommunen planen sie erst für 2015 bzw. 2016.
Die durch das Hinausschieben des Umstellungszeitpunkts gewonnenen zeitlichen Spielräume sollten unbedingt für die Vermögenserfassung und Vermögensbewertung genutzt werden. Unabhängig davon ist aber auch
zu bedenken, dass mit dem Umstieg auf das NKHR eine
Softwareumstellung verbunden ist, die einen zusätzlichen
Personaleinsatz erfordert. Zudem verfügen die Softwareanbieter auch nur über begrenzte Kapazitäten, so dass
auch die DV-technische Umstellung frühzeitig geklärt
werden muss.
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Ne u e s Ko m m u n a l e s Ha u s h a lt s - u n d Re c h n u n g s we s e n
4.2
Organzuständigkeiten bei der Umstellung
Bei der Umstellung der Haushaltswirtschaft auf das
NKHR sind zahlreiche grundlegende Entscheidungen zu
treffen. Die Zuständigkeiten der kommunalen Organe
richten sich insbesondere danach, ob eine Entscheidung
als Geschäft der laufenden Verwaltung in die Zuständigkeit des Bürgermeisters oder Landrats fällt (§ 44 Abs. 2
GemO bzw. § 42 Abs. 2 LkrO), oder ob darüber hinaus
der Gemeinderat oder Kreistag zuständig ist.
Umstellungszeitpunkt vor 2016
Der frühzeitige freiwillige Umstieg vor 2016 ist von
grundlegender Bedeutung für die Führung der Haushaltswirtschaft und berührt die Haushaltshoheit des Hauptorgans (Gemeinderat, Kreistag, Verbandsversammlung
- § 81 i. V. mit § 39 Abs. 2 Nr. 14 GemO); dieses hat das
Wahlrecht über einen vorzeitigen Umstieg auszuüben.
Haushaltsgliederung
Der Gesamthaushalt ist in Teilhaushalte zu gliedern
(§ 4 Abs. 1 GemHVO). Dabei sind die Teilhaushalte produktorientiert entweder nach den vorgegebenen Produktbereichen oder nach der örtlichen Organisation zu
bilden. Diese Ermessensentscheidung und eine etwaige,
über die Mindestgliederung des Produktrahmens (Anlage 26 der VwV Produkt- und Kontenrahmen) hinaus zulässige weitergehende Tiefergliederung des Haushalts
steht im Zusammenhang mit der kommunalpolitischen
Haushaltssteuerung und somit auch mit der o. g. Haushaltshoheit des Hauptorgans. Demnach obliegt auch die
Entscheidung über die künftige Haushaltsgliederung dem
Gemeinderat bzw. Kreistag, mit der er sich frühzeitig vor
der Aufstellung des ersten doppischen Haushalts be
fassen sollte.
Aufstellung der Eröffnungsbilanz
Zu Beginn des ersten Haushaltsjahres, in dem die Haushaltswirtschaft nach den Bestimmungen des NKHR
geführt wird, ist gem. Art. 13 Abs. 5 HHRefG eine Er
öffnungsbilanz aufzustellen. Für diese sind die für den
Jahresabschluss geltenden Bestimmungen anzuwenden,
soweit sie sich auf die Vermögensrechnung (Bilanz) be-
GPA 2011
ziehen. Die Vermögensrechnung (Bilanz) ist Bestandteil
des Jahresabschlusses (§ 95 Abs. 2 GemO), der vom Bürgermeister unter Angabe des Datums zu unterzeichnen
ist (§ 95 b Abs. 1 GemO). Daraus folgt auch die Zuständigkeit des Bürgermeisters für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz, als Geschäft der laufenden Verwaltung, die
er im Rahmen seiner Organisationsgewalt auf die übrige
Verwaltung delegieren kann (i.d.R. die Kämmerei).
Anwendung der Vereinfachungsregelungen
Dasselbe gilt für die Entscheidung über die Anwendung
der Vereinfachungsregelungen für die erstmalige Bewertung des Vermögens, die einmalig für die Aufstellung der
Eröffnungsbilanz zugelassen sind (§ 62 Abs. 1 bis 6 GemHVO). Es handelt sich dabei nicht um die Ausübung von
Wahlrechten, die zu unterschiedlichen Werten führen,
sondern um eine vereinfachte Ermittlung der Anschaffungs- und Herstellungskosten der einzelnen Vermögensgegenstände, insbesondere wenn die tatsächlichen Anschaffungs- oder Herstellungskosten nicht mehr oder
nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand ermittelt
werden können. Soweit dabei Erfahrungswerte zu Grunde gelegt werden, gelten sie als Anschaffungs- oder Herstellungskosten (§ 62 Abs. 7 GemHVO). Bilanzpolitische
Aspekte, wie sie vor allem von Fachberatern immer wieder ins Spiel gebracht werden (eher höhere oder niedrigere Erstbewertung), sind deshalb sachfremd. Zudem
ist im Gegensatz zum Handelsrecht, das vor allem am
Gläubigerschutz ausgerichtet ist, nicht vorsichtig, sondern entsprechend der bei den Kommunen im Vordergrund stehenden Erfüllung von gemeinwohlorientierten
Aufgaben, wirklichkeitsgetreu zu bewerten (§ 43 Abs. 1
Nr. 3 GemHVO).
Inventurerleichterungen
Der Bürgermeister hat rechtzeitig vor Beginn der Vermögenserfassung Regelungen für die Inventarisierung zu
treffen, z. B. in einer Inventurrichtlinie (vgl. Muster unter
www.nkhr-bw.de). Dabei geht es u. a. um Erleichterungen
der Bestandsaufnahme, für die es mehrere Möglichkeiten
gibt. Zunächst wäre eine Wertgrenze für die sog. geringwertigen Vermögensgegenstände (GWG) festzulegen, die
im Jahr der Anschaffung als Aufwand der Ergebnisrechnung zu behandeln und nicht in die Eröffnungsbilanz
aufzunehmen sind (§ 46 Abs. 2 Satz 2 GemHVO). Dies
betrifft die beweglichen Vermögensgegenstände des
N K HR
Sachvermögens, bei denen von einer Inventarisierung bis
zu einem Anschaffungswert von 1.000 Euro abgesehen
werden kann (§ 38 Abs. 4 GemHVO). Wird nichts bestimmt, ist jeder Vermögensgegenstand unabhängig von
seinem Wert zu bilanzieren und über seine Nutzungsdauer abzuschreiben. Dabei ist zu beachten, dass nach
den bisherigen (kameralen) Vorschriften über die Führung von Anlagennachweisen der Grenzwert 410 Euro
betragen hat (statischer Verweis auf das frühere Einkommensteuerrecht in § 38 Abs. 4 GemHVO-kameral). Werden bei der Ersterfassung die Werte aus vorhandenen
Anlagenachweisen gem. § 62 Abs. 1 Satz 2 GemHVO in
die Eröffnungsbilanz übernommen, kann dieser bisherige
Grenzwert für die vorhandenen Vermögensgegenstände
beibehalten werden. Insoweit ist die (doppische) Abgrenzung nur für solche Vermögensgegenstände maßgebend,
die nach der Umstellung angeschafft werden.
Weitere Erleichterungen sind durch die Bildung von
Fest- und Gruppenwerten möglich (§ 37 Abs. 2 u. 3 GemHVO). Außerdem kann auf die Aufnahme beweglicher
und immaterieller Vermögensgegenstände in die Eröffnungsbilanz verzichtet werden, deren Anschaffung
länger als sechs Jahre zurückliegt (§ 62 Abs. 1 Satz 3
GemHVO). Auf den Ansatz wertvoller Vermögensge
genstände sollte allerdings nicht verzichtet werden
(z. B. Fahrzeuge, Arbeitsmaschinen u. ä.).
Feststellung der Eröffnungsbilanz
Die Feststellung des Jahresabschlusses obliegt dem Gemeinderat (§ 95 b Abs. 1 Satz 2 bzw. § 39 Abs. 2 Nr. 14
GemO). Demnach ist er auch für die Feststellung der von
der Verwaltung aufgestellten Eröffnungsbilanz zuständig
(Art. 13 Abs. 5 Satz 2 HHRefG). Mit dem Feststellungsbeschluss wird ggf. die von der Verwaltung gewählte
vereinfachte Vorgehensweise bei der Vermögensbewertung akzeptiert.
Wahlrecht über den Ansatz geleisteter
Investitionszuschüsse
Gemäß § 62 Abs. 6 Satz 2 GemHVO besteht in der Eröff
nungsbilanz für den Ansatz früher geleisteter Investitions
zuschüsse (§ 52 Abs. 3 Nr. 2.2 GemHVO) ein Wahlrecht.
Erfahrungsgemäß handelt es sich um hohe Beträge, vor
allem zur Finanzierung von Investitionen der aus dem
Haushalt ausgelagerten Gesundheitseinrichtungen und
von Zweckverbänden, bei denen eine Mitgliedschaft be-
steht. Die Entscheidung über deren Ansatz oder Verzicht
hat erhebliche Auswirkungen auf die zukünftigen Haushaltsergebnisse, so dass die Haushaushaltshoheit des
Hauptorgans betroffen ist. Deshalb ist die entsprechende
Entscheidung vom Gemeinderat oder Kreistag zu treffen.
Das Wahlrecht sollte nur in Anspruch genommen und
auf den Ansatz verzichtet werden, wenn der nachfolgende Auflösungsaufwand zur Abdeckung des künftigen
Finanzbedarfs entbehrlich ist. Insbesondere bei Zuschüssen für Investitionen der Abwasserzweckverbände können die Auflösungen zum Nachweis der gebührenfähigen
Gesamtkosten für die Gebührenkalkulation und die Ermittlung der gebührenrechtlichen Ausgleichsergebnisse
notwendig sein. Nach Auffassung der GPA kann das
Wahlrecht für die in Frage kommenden Investitionszuschüsse z. B. empfängerbezogen unterschiedlich ausgeübt werden. Eine nachträglich Abänderung des Ansatzverzichts ist allerdings nicht mehr möglich (vgl. Nrn. 1.5.3
und 1.5.5).
Haushaltssatzung und Finanzplan
mit Investitionsprogramm
An der Zuständigkeit für die Beschlussfassung der Haushaltssatzung ändert sich durch die Umstellung auf das
NKHR nichts. Der Gemeinderat ist für den Erlass der
Haushaltssatzung zuständig und kann diese Aufgabe
auch nicht übertragen (§ 39 Abs. 2 Nr. 14 i. V. m. § 81
Abs. 1 GemO). Gleiches gilt für die Nachtragshaushaltssatzung (§ 82 GemO).
Der Haushaltswirtschaft ist nach § 85 GemO weiterhin eine auf dem Investitionsprogramm beruhende fünfjährige Finanzplanung zu Grunde zu legen. Allerdings
kommt der Finanzplanung jetzt eine größere Bedeutung
zu, insbesondere im Hinblick auf die Abdeckung von Fehlbeträgen, so dass sie, zusammen mit dem Investitionsprogramm, spätestens mit der Haushaltssatzung vom
Gemeinderat ausdrücklich zu beschließen ist.
Jahresabschluss
Bei der Aufstellung und Feststellung des Jahresabschlusses ändert sich durch die Umstellung auf das NKHR
nichts. Deshalb ist die Aufstellung des Abschlusses weiterhin Geschäft der laufenden Verwaltung, die Feststellung des Jahresabschlusses dagegen dem Gemeinderat
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N K HR
vorbehalten (§ 95 b Abs. 1 GemO). Auch an den Fristen
für die Aufstellung bzw. die Feststellung des Jahresabschlusses hat sich gegenüber der kameralen Jahresrechnung nichts geändert. Nur für den nach § 95 a GemO ab
dem Haushaltsjahr 2018 aufzustellenden Gesamtabschluss gelten gesonderte Fristen.
4.3
Haushaltsplan und Produktplan
Neben der Entscheidung des Gemeinderats über die Art
der Haushaltsgliederung nach den vorgegebenen Produktbereichen oder der örtlichen Organisation müssen
die jeweiligen Produktbereiche und Produktgruppen (und
somit auch die Produkte) entsprechend der jeweiligen
Aufgaben und Organisationsstrukturen ermittelt werden.
Diese Ermittlung erfolgt anhand des Kommunalen Produktplans Baden-Württemberg, der auf der Internetseite des Innenministeriums veröffentlicht ist (www.im.baden-wuerttemberg.de). Durch eine Negativabgrenzung
der nicht in Frage kommenden Produktbereiche und Produktgruppen verbleiben die zu verwendenden Produktbereiche und Produktgruppen, die den jeweiligen Organisationseinheiten zuzuordnen sind. Auf diese Art und
Weise erstellen die Kommunen ihren eigenen individuellen Produktplan, der die Grundlage für den im NKHR
generell produktorientierten Haushaltsplan ist. Lediglich
in der Bildung der Teilhaushalte spiegelt sich die oben
genannte Art der Haushaltsgliederung wider.
Für die Umsetzung des kameralen Haushaltsplans in
einen doppischen Haushaltsplan empfiehlt die GPA die
Verwendung von Überleitungs- und Zuordnungstabellen,
die z. B. angeben, welcher Unterabschnitt die künftige
Produktgruppe und welche Gruppierung welches Sachkonto ergibt. Darüber hinaus ist die jeweilige Zuordnung
der Kostenstellen und der Beschäftigten auf die Produktgruppen von Bedeutung. Den Umfang und die Gliederungstiefe ihres Produktplans kann die Kommune nach
ihrem individuellen Steuerungsbedarf ausrichten. Dabei
sollte darauf geachtet werden, dass der Produktplan nicht
zu fein gegliedert und der Verwaltungsaufwand zur
Bewirtschaftung der einzelnen Kontierungsobjekte unverhältnismäßig hoch wird. Nach den bisher gemachten Erfahrungen der GPA gliedern die Kommunen ihre
Haushaltspläne üblicherweise nur bis zur Ebene der Produktgruppen und weisen einzelne Schlüsselprodukte
aus.
GPA 2011
4.4
Übernahme kameraler Buchwerte
aus Anlagennachweisen in die
Eröffnungsbilanz
Die Eröffnungsbilanz hat sämtliche Vermögensgegenstände einer Kommune zu enthalten (Art. 13 Abs. 5 Satz
2 HHRefG i.V.m. § 95 Abs. 1 Satz 3 GemO). Die Werte
vorhandener Vermögensgegenstände, die bereits früher
in Anlagennachweisen bzw. Anlagenbuchführungen zu
den kameralen Jahresrechnungen fortgeschrieben worden sind, dürfen grundsätzlich in die NKHR-Eröffnungsbilanzen übernommen werden (§ 62 Abs. 1 Satz 2 GemHVO). Das dürfte zwar vor allem bei den Kommunen in
Frage kommen, die die kameralistische Vermögensrechnung bis zur Vollvermögensrechnung ausgebaut und das
Vermögen buchhalterisch in Anlagennachweisen dargestellt haben. Allerdings ist die Übernahme dieser Werte
meistens problematisch, weil das jeweilige Anlagevermögen oftmals nur in einer Jahressumme aus den Vermögenshaushalten erfasst und infolge dessen auch nur
summarisch fortgeführt worden ist. Dagegen ist davon
auszugehen, dass die Anlagennachweise der kostenrechnenden Einrichtungen (§ 38 Abs. 1 GemHVO kameral)
wegen ihrer bisherigen Bedeutung für die Gebührenkalkulation ordnungsgemäß geführt worden sind und deren
Buchwerte i.d.R. NKHR-konform sein dürften, so dass
sie grundsätzlich auch in die Eröffnungsbilanz übernommen werden können.
Kamerale Werte erfüllen die NKHR-Anforderungen
und sind zur Übernahme geeignet, wenn die Vermögensgegenstände insbesondere einzeln nachgewiesen sind
(Grundsatz der Einzelbewertung, § 43 Abs. 1 Nr. 2 GemHVO). Die jeweiligen Restbuchwerte sind insbesondere
bei späteren Vermögensabgängen von Bedeutung, die
z. B. beim Verkauf von Grundstücken und Gebäuden bzw.
auch bei der Neuherstellung von Straßen auszubuchen
sind. Ebenso müssen die bisherigen Abschreibungen der
betriebsgewöhnlichen Nutzungsdauer des jeweiligen Vermögensgegenstands unter Berücksichtigung der Beschaffenheit und Nutzung entsprechen (§ 46 Abs. 1 GemHVO). Dabei sind die Erfahrungswerte hinsichtlich des
Ressourcenverbrauchs wirklichkeitsgetreu darzustellen
(§ 43 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO), weil im NKHR, wegen der
im Vordergrund stehenden Aufgabenerfüllung, das auf
den Gläubigerschutz in der Privatwirtschaft bzw. im Handelsrecht ausgerichtete Vorsichtprinzip nicht zu berücksichtigen ist. Des Weiteren dürfen nur Buchwerte auf der
Grundlage von Anschaffungs- und Herstellungskosten
N K HR
übernommen werden (§ 91 Abs. 4 GemO). Nach der VwV
Gliederung und Gruppierung sind durch den Verweis auf
die Einkommensteuerrichtlinien in den kameralen Jahresrechnungen die Anschaffungs- und Herstellungskosten vom Unterhaltungs- bzw. Instandhaltungsaufwand
im Wesentlichen nach den handelsrechtlichen Grundsätzen abzugrenzen, die inhaltsgleich ins NKHR übernommen worden sind. Lediglich für die Belagserneuerungen bei Straßen ist entsprechend der Sonderregelung
die Veranschlagung als Herstellungskosten im Vermögenshaushalt zulässig. Insofern kann deren Überleitung
aus Anlagennachweisen der kameralen Vermögensrechung ins NKHR hingenommen werden.
4.5
Eröffnungsbilanz
4.5.1
Vermögenserfassung
und Vermögensbewertung
Inventur
Grundlage für die Erstellung der erstmaligen Eröffnungsbilanz wie auch der Folgebilanzen (Vermögensrechnun
gen) ist die Inventur (§ 37 GemHVO). Als solche bezeichnet man den Vorgang der mengen- und wertmäßigen
Erfassung insbesondere des gesamten Vermögens und
der Schulden. Körperliche Vermögensgegenstände sind
durch eine körperliche Bestandsaufnahme zu erfassen,
soweit in der GemHVO nichts anderes bestimmt ist. Einer körperlichen Bestandsaufnahme bedarf es demnach
nicht, soweit durch Anwendung eines den Grundsätzen
ordnungsmäßiger Buchführung entsprechenden anderen
Verfahrens gesichert ist, dass der Bestand der Vermögens
gegenstände nach Art, Menge und Wert auch ohne körperliche Bestandsaufnahme festgestellt werden kann
(§ 38 Abs. 2 GemHVO). Darunter kann, neben Forderungen
und Passivposten, auch das Sachvermögen fallen, wenn
es in der Anlagenbuchführung zuverlässig fortgeschrieben wird. Ein Verzicht auf jegliche körperliche Bestandsaufnahme ist damit aber nicht verbunden. Da die Inventur- und Inventarvorschriften wortgleich aus dem Handelsrecht übernommen wurden, kann davon ausgegangen
werden, dass die Ergebnisse der Buchinventur in regelmäßigen Abständen durch eine körperliche Aufnahme
bestätigt werden müssen. Dafür wird eine Frist zwischen
drei und fünf Jahren noch als sachgerecht angesehen.
Bei Anwendung der Buchinventur müssen die zugrunde
liegenden Unterlagen hohen Anforderungen entsprechen.
Es muss für die Vermögensgegenstände eine Vermögensübersicht (Anlagenspiegel) geführt werden, in dem alle
Zu- und Abgänge sowie die Abschreibungen ordnungsgemäß und zeitnah erfasst sind.
Inventar
Das Ergebnis der Inventur ist das Inventar, das nicht
gleichzusetzen ist mit den Bestandsverzeichnissen und
Anlagennachweisen des bisherigen kameralen Rechnungswesens. Es handelt sich um ein detailliertes Verzeichnis über die bei der Inventur erfassten Vermögensgegenstände, Schulden und Rechnungsabgrenzungsposten. Nach dem Grundsatz der Vollständigkeit (§ 95 Abs.
1 Satz 3 GemO und § 40 Abs. 1 GemHVO) sind alle Vermögensgegenstände im Inventar auszuweisen. Ausgenommen sind bewegliche Vermögensgegenstände, die
unter der nach § 38 Abs. 4 GemHVO zu bestimmenden
Inventarisierungsgrenze liegen und im Jahr der Anschaffung als ordentlicher Aufwand in der Ergebnisrechnung
auszuweisen sind (§ 46 Abs. 2 Satz 2 GemHVO). Außerdem kann bei immateriellen und beweglichen Vermögensgegenständen von einer Inventarisierung und Aufnahme in die Eröffnungsbilanz abgesehen werden, wenn
deren Anschaffung oder Herstellung länger als sechs
Jahre zurückliegt (§ 62 Abs. 1 Satz 3 GemHVO). Vollständig abgeschriebene Vermögensgegenstände sind mit
einem Erinnerungswert zu inventarisieren.
Inventurvereinfachungsverfahren
Nach den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung
der „Wesentlichkeit und Wirtschaftlichkeit“ kann die Inventur bei einer Vielzahl von Vermögensgegenständen
mit geringerem Wert durch die Bildung von sog. Fest
werten oder Gruppenwerten vereinfacht werden (§ 37
Abs. 2 und 3 GemHVO). Insoweit unterliegen sie nicht
mehr der jährlichen Einzelerfassung und -bewertung.
Dabei sind zwar nur solche Vermögensgegenstände zu
erfassen, deren Wert nicht unter dem vom Bürgermeister festzulegenden Grenzwert geringwertiger Vermögensgegenstände liegt (§ 38 Abs. 4 GemHVO). Gleichwohl ist es nicht zu beanstanden, wenn in den Festwerten
oder Gruppenwerten auch Vermögensgegenstände mit
einem geringeren Wert zusammengefasst werden, sofern
der Gesamtwert über dem vom Bürgermeister festge-
70 | 71
N K HR
legten Grenzwert liegt. Es ist auch zu beachten, dass bei
Bildung von Festwerten und Gruppenwerten der Grundsatz der Bewertungsstetigkeit zu beachten ist und deshalb die Vereinfachungen auch in späteren Jahren beibehalten werden sollten (§ 43 Abs. 1 Nr. 5 GemHVO).
● Festwertverfahren
Vermögensgegenstände des Sachvermögens können,
wenn sie regelmäßig ersetzt werden und ihr Gesamtwert für die Gemeinde von nachrangiger Bedeutung
ist (i.d.R. unter 10 % der Bilanzsumme), mit einer
gleichbleibenden Menge und einem gleichbleibenden
Wert (Festwert) angesetzt werden (§ 37 Abs. 2 GemHVO). Weitere Voraussetzung ist, dass der Bestand
in seiner Größe, seinem Wert und seiner Zusammensetzung nur geringen Veränderungen unterliegen. Die
im Festwert enthaltenen Vermögensgegenstände werden unverändert fortgeführt und nicht abgeschrieben.
Ersetzte Vermögensgegenstände werden im Jahr der
Beschaffung als Aufwand der Ergebnisrechnung behandelt. In Betracht kommen bspw. Bücher- und
Medienbestände, Ausstattung von Schulräumen, etc.
Sofern sich der Bestand um mehr als 10 v. H. verändert, ist der Festwert entsprechend fortzuschreiben.
● Gruppenbewertung
Für gleichartige Vermögensgegenstände des Vorratsvermögens sowie für andere gleichartige (u. a. Funktionsgleichheit) oder annähernd gleichwertige bewegliche Vermögensgegenstände können Gruppenwerte
gebildet werden (§ 37 Abs. 3 GemHVO). Dabei werden
die noch vorhandenen Vermögensgegenstände ermittelt und mit dem gewogenen Durchschnitt bewertet.
Die Gruppenbewertung kommt hauptsächlich im Bereich des Vorratsvermögens in Frage (z. B. Streusalzbestände, Heizölvorrat). Bei abnutzbaren beweglichen
Vermögensgegenständen können wegen abweichen
der Nutzungsdauern nur solche zusammengefasst
werden, die im selben Jahr angeschafft worden sind.
● Bewertungseinheit /Sachgesamtheit
Im NKHR gibt es den kameralen Begriff der „Sachgesamtheit“ nach § 37 Abs. 2 Nr. 2 bzw. § 38 Abs. 4
GemHVO-kameral nicht mehr. Die Möglichkeit der
Gruppenbewertung kommt der Sachgesamtheit jedoch sehr nahe (Funktionsgleichheit). Außerdem können bei angenommener Regelungslücke in analoger
Anwendung des Handelsrechts Bewertungseinheiten
gebildet werden. Danach können Vermögensgegen-
GPA 2011
stände, welche in einem betrieblichen Nutzungs- und
Funktionszusammenhang stehen, zu einer Bewertungseinheit zusammengefasst werden. So können
z. B. ein Feuerwehrfahrzeug mit seiner gesamten
Ausstattung oder eine Telefonanlage mit sämtlichem
Zubehör eine Bewertungseinheit darstellen.
Abschreibungstabellen als Orientierungshilfe
In der Eröffnungsbilanz sind die zum Stichtag vorhandenen Vermögensgegenstände mit den Anschaffungsoder Herstellungskosten, vermindert um Abschreibungen,
anzusetzen (§ 61 Abs. 1 Satz 1 GemHVO). Die Höhe der
Abschreibungen korrespondiert unmittelbar mit der zu
Grunde gelegten Nutzungsdauer. Somit werden mit der
Festlegung der Nutzungsdauern, hauptsächlich für das
wertmäßig herausragende Gebäude- und Straßenvermögen, neben der Höhe des Vermögens und des Basiskapitals in der Eröffnungsbilanz vor allem auch die
späteren Haushaltsergebnisse (durch die Restabschrei
bungen) maßgeblich beeinflusst.
In der Praxis werden die Abschreibungssätze, meist
ohne eigene Überlegungen über die tatsächlichen Nutzungsdauern, anhand von Abschreibungstabellen festgelegt. Abschreibungstabellen, wie z. B. die der Lenkungsgruppe AG Internet des Datenverarbeitungsverbunds Baden-Württemberg (dvvBW – vgl. www.nkhr.de), können
aber nur Orientierungshilfen sein. Die dargestellten
Zeiträume sind keineswegs verbindlich. Ohnehin enthält
die angesprochene Tabelle für die Nutzungsdauern der
oben genannten Gebäude und Straßen nur Rahmenwerte.
So ist z. B. für die Massivgebäude eine Nutzungsdauer
von 50 bis 80 Jahre angegeben, innerhalb der auch die
betriebsgewöhnlichen Nutzungsdauern z. B. der Verwaltungs- und Schulgebäude sowie der Sporthallen liegen
dürften, so dass die unterschiedliche Beschaffenheit und
Nutzung dieser Gebäudearten berücksichtig werden
kann. Erhebliche Unterschiede sind aber bei den Nutzungsdauern der Straßen festzustellen. So wird in dem
Bewusstsein, dass eine Straße mit allen Aufbauschichten
einen einheitlichen Vermögensgegenstand darstellt und
die Erneuerung lediglich des Feinbelags als Erhaltungsaufwand zu behandeln ist, nicht selten die Meinung
vertreten, dass nach heutigem Standard hergestellte
Straßen längere (Gesamt)Nutzungsdauern haben, als
z. B. die in der o. g. Abschreibungstabelle angegebenen
50 Jahre.
N K HR
Wegen der erheblichen Folgen der Abschreibungen
auf die späteren Haushaltsergebnisse wird empfohlen,
die Nutzungsdauern von allen Vermögensgegenständen
entsprechend den tatsächlichen örtlichen Erfahrungswerten festzulegen, zumal – wie bereits ausgeführt –
wirklichkeitsgetreu und nicht vorsichtig zu bewerten ist
(§ 43 Abs. 1 Nr. 3 GemHVO). Das entspricht auch eher
den Vorgaben des § 46 Abs. 1 GemHVO, nach denen die
betriebsgewöhnliche Nutzungsdauer auf der Grundlage
von Erfahrungswerten und unter Berücksichtigung von
Beschaffenheit und Nutzung des Vermögensgegenstands
zu bestimmen ist. Sind in einer Kommune z. B. die Straßen zu einem großen Teil bereits abgeschrieben, aber
weiterhin ohne Beeinträchtigungen in Betrieb, ist dies
ein Indiz für zu kurz bestimmte Nutzungsdauern, mit der
Folge, dass der Ressourcenverbrauch unzutreffend dargestellt wird und die Haushaltsergebnisse beeinträchtigt
werden.
Die Vorgehensweise, bei der Aufstellung der Eröffnungsbilanz den Erfassungs- und Bewertungsaufwand
durch möglichst kurze Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände zu minimieren, ist abzulehnen. Dies läuft
dem Ziel der Haushaltsreform, den tatsächlichen Ressourcenverbrauch der Kommune auch für Steuerungszwecke periodengerecht darzustellen, zuwider. Dabei ist
aber auch zu beachten, dass abgeschriebene Vermögensgegenstände zu erfassen und ggf. mit einem Erinnerungswert zu bilanzieren sind.
4.5.2
Einzelne Vermögenspositionen der Bilanz
Immaterielle Vermögensgegenstände
Immaterielle Vermögensgegenstände, wie z. B. EDV-Programme, Software-Lizenzen, Konzessionen und u. Ä. sind
in der kommunalen Bilanz von untergeordneter Bedeutung. Es bestehen keine Bedenken, wenn die Abgrenzung
zu den geringwertigen Vermögensgegenständen wie bei
den beweglichen Vermögensgegenständen des Sachvermögens vorgenommen wird. Zudem kann in der Eröffnungsbilanz auf deren Inventarisierung und Bilanzierung
verzichtet werden, wenn die Anschaffung länger als sechs
Jahre vor dem Stichtag der Eröffnungsbilanz zurückliegt
(§ 62 Abs. 1 Satz 3 GemHVO). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die erworbenen Lizenzen eines Softwaresy-
stems einen Vermögensgegenstand darstellen. Aktiviert
werden dürfen nur entgeltlich erworbene immaterielle
Vermögensgegenstände (§ 40 Abs. 3 GemHVO), so dass
bspw. für selbst hergestellte Software ein Aktivierungsverbot besteht.
Maßgebend für den Bilanzansatz sind die jeweiligen
Anschaffungskosten, abzüglich der planmäßigen Abschreibungen (§ 91 Abs. 4 GemO, § 63 Abs. 1 Satz 1
GemHVO). Zu den Anschaffungskosten zählen auch die
Anschaffungsnebenkosten. Bei Softwaresystemen sind
das, neben den Kosten einzelner Lizenzen, auch nach der
Kaufentscheidung anfallende Planungs-, Beratungs- und
Implementierungskosten, einschließlich des Customizing.
Dagegen zählen z. B. die Kosten der Anwenderschulungen,
für Updates zur Softwarewartung sowie für die Datenmigration, die sofort abzugsfähigen Aufwand im Ergebnishaushalt darstellen, nicht dazu.
Unbebaute Grundstücke
und grundstücksgleiche Rechte
Bei den unbebauten Grundstücken unterscheidet man:
● Grünflächen
● Ackerland
● Wald/Forsten
● Sonstige unbebaute Grundstücke
Grundstücke sind grundsätzlich mit den Anschaffungskosten zuzüglich etwaiger Anschaffungsnebenkosten
(z. B. Beurkundungs- und Eintragungskosten, Grunderwerbsteuer, Erschließungskosten, etwaige Abbruchkosten
für Altgebäude u. Ä.) zu bewerten (§ 44 Abs. 1 GemHVO).
Für den erstmaligen Ansatz in der Eröffnungsbilanz können aber insbesondere für landwirtschaftlich genutzte
Grundstücke, Grünflächen und Straßengrundstücke, über
die Vereinfachungen des § 62 Abs. 1 bis 3 GemHVO hinaus (tatsächliche AK aus Anlagennachweisen, Erfahrungswerte zum Anschaffungszeitpunkt, Wert 1974 für
früher erworbene Grundstücke), örtliche Durchschnittswerte angesetzt werden (§ 62 Abs. 4 GemHVO). Zum
Verständnis dieser Vorschrift ist zunächst auf die Entwicklung der Grundstückspreise für landwirtschaftliche
Grundstücke hinzuweisen, die sich aus der nachfolgenden
Übersicht (  s. nächste Seite ) der vom Statistischen Landesamt Baden-Württemberg veröffentlichten Kaufpreise
ergibt. Danach sind die Kaufpreise von 1974 bis Mitte
72 | 73
N K HR
Grundstückspreisentwicklung 1974 bis 2007
€ je m2
,
1,
1
0,
0
1
1
10
1
1
1
der 80er-Jahre stark angestiegen und später wieder mäßig abgesunken. Seit Mitte der 90er-Jahre sind sie auf
mittlerem Niveau stabil. Nach dieser Entwicklung müssten z. B. Anschaffungskosten des Jahres 1985 wieder
wertberichtigt werden, weil später eine dauernde Wertminderung eingetreten ist (§ 46 Abs. 3 GemHVO). Dabei
macht es keinen Unterschied, ob mit realen Anschaffungskosten oder Erfahrungswerten bewertet wird. Eine
Rückindizierung aktueller Anschaffungskosten scheidet
zur Ermittlung eines Durchschnittswerts aus. Im Sinne
einer wirklichkeitsgetreuen Bewertung kann die Anwendung der Erleichterungsvorschrift des § 62 Abs. 4 GemHVO dazu führen, dass der örtliche Durchschnittswert
dem Verkehrswert im Bewertungszeitpunkt entspricht.
In der Praxis werden regelmäßig nicht nur die landwirtschaftlich genutzten Grundstücke, Grünflächen und
Straßengrundstücke mit einem Durchschnittswert angesetzt, sondern auch Spielplätze, Kleingartenanlagen
und Sportanlagen (vgl. Bilanzierungsleitfaden). Ausgenommen davon sind wertvolle Grundstücke, wie Bauplätze und bebaute innerörtliche Grundstücke (z. B. Schulen,
Dienstgebäude, Kindergärten u. Ä.). Bei einer späteren
Veräußerung ist die Differenz des Verkaufspreises zum
Buchwert als außerordentlicher Ertrag oder Aufwand zu
behandeln.
GPA 2011
1
1
1
001
00
00
● Waldflächen
Beim Wald sind die Grundstücksflächen getrennt vom
Aufwuchs zu erfassen und zu bewerten. Dabei sollten
die zu erfassenden Flächen mit den Aufzeichnungen
der Forstverwaltung abgeglichen werden. Grundsätzlich erfolgen die Bewertung der Grundstücke nach
den Anschaffungskosten und die des Aufwuchses
nach den Anschaffungs- oder Herstellungskosten. Allerdings wird es schon wegen des Alters unmöglich
sein, für die vorhandenen Wälder die tatsächlichen
Kosten zu ermitteln. Deshalb werden die Wälder üblicherweise nach den vorgegebenen Pauschalwerten
der GemHVO bewertet, wobei die Grundstücksflächen
mit 2.600 Euro je Hektar und der Aufwuchs entsprechend der Qualität der angebauten Holzarten und der
örtlichen Lage des Waldes zwischen 7.200 und 8.200
Euro je Hektar angesetzt werden (§ 62 Abs. 4 Satz 2
GemHVO). Dabei sind Wege, Schneisen, Lichtungen,
Waldwiesen, Leitungslinien, Waldarbeiterhütten u.Ä.
in den Pauschalwerten bereits enthalten.
Tatsächlich vorliegende Anschaffungskosten beziehen
sich i.d.R. auf die Grundstücksfläche und den Aufwuchs. Sie können im Verhältnis von ¼ auf die Grundstücksfläche und von ¾ auf den Aufwuchs aufgeteilt
werden. Dies orientiert sich an den Pauschalwerten
N K HR
des § 62 Abs. 4 Satz 2 GemHVO. Der Wert des Aufwuchses unterliegt keiner planmäßigen Abschreibung
und bleibt infolge der nachhaltigen Waldbewirtschaftung als fester Wert unverändert in der Bilanz stehen.
Bebaute Grundstücke u. grundstücksgleiche Rechte
Bei bebauten Grundstücken handelt es sich um Gebäudeund Freiflächen. Grundstücksflächen und Gebäude sind
getrennt zu erfassen und zu bewerten, da Gebäude wegen ihres Werteverzehrs abzuschreiben sind.
● Wertminderung bei Grundstücksflächen
Bei bebauten Grundstücken kann es vorkommen, dass
sie durch ein Leitungsrecht für Wasserleitungen, Abwasserkanäle, Elektrizitäts- und Gasversorgungsleitungen, Fernmeldekabel u. Ä. belastet sind (i.d.R. beschränkte persönliche Dienstbarkeit). Dies hat zur
Folge, dass bei der Wertermittlung die mit dem Leitungsrecht belasteten Teilflächen des Grundstücks nur
noch eingeschränkt nutzbar und im Verhältnis zu den
übrigen unbelasteten Grundstücksflächen im Wert
gemindert sind. Bei der Ermittlung dieser Minderungen kann folgendermaßen vorgegangen werden:
Minderung nach Wertermittlungsrichtlinie 2006
Ermittlung des Bodenwerts ohne
Berücksichtigung des Leitungsrechts z.B.
450.000 €
3.000 m² x 150 €/m²
Ermittlung der Wertminderung durch Leitungsrecht
(hier 15% laut Wertermittlungsrichtlinie 2006)
- 6.750 €
15% x 300 m² x 150 €/m²
Bodenwert d. belasteten Grundstücks
443.250 €
Wertminderung aufgrund von Erfahrungswerten
S ofern für die Einräumung von Leitungsrechten in der
Kommune bereits Entschädigungszahlungen von den
begünstigten Unternehmen und Einrichtungen an die
Gründstückseigentümer geleistet wurden, können sie
als Erfahrungswerte herangezogen werden. Ggf. ist
aus den Entschädigungszahlungen sachgerecht ein
Betrag je qm Grundstücksfläche zu ermitteln und entsprechend der beeinträchtigen Fläche abzusetzen.
● Gebäude
Gebäude sind grundsätzlich einzeln und mit ihren tatsächlichen Anschaffungs- oder Herstellungskosten
abzüglich der Abschreibungen ab dem Herstellungsjahr zu bewerten (§ 91 Abs. 4 GemO, § 43 Abs. 1 Nr. 2
GemHVO). Können die tatsächlichen Anschaffungsoder Herstellungskosten nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermittelt werden, dürfen den
Preisverhältnissen zum Anschaffungs- oder Herstellungszeitpunkt entsprechende Erfahrungswerte angesetzt werden. Für Gebäude, die vor dem 31. Dezember 1974 angeschafft oder hergestellt worden sind,
kann der Erfahrungswert mit den Preisverhältnissen
zum 01.01.974 berücksichtigt werden (§ 62 Abs. 3
GemHVO). Die Anwendung von Erfahrungswerten
ist nach Erkenntnissen der GPA vor allem bei älteren
Gebäuden zweckmäßig, die nach der erstmaligen Anschaffung oder Herstellung erweitert, umgebaut und/
oder grundlegend saniert wurden. Zur Ermittlung von
Erfahrungswerten für die Gebäudebewertung kommen insbesondere folgende Verfahren in Betracht:
Gebäudeversicherungswert: Voraussetzung für die
Anwendung der Gebäudeversicherungswerte ist deren
Aktualität. I.d.R. werden sie bei jeder Gebäudeveränderung fortgeschrieben, so dass sie den tatsächlichen
Gebäudeverhältnissen zum jeweiligen Bewertungsstichtag entsprechen dürften. Insofern erübrigt sich
bei der Bewertung mehrfach umgebauter und/oder
erweiterter Gebäude die Berücksichtigung und Bewertung der Einzelmaßnahmen. Der Gebäudeversicherungswert wird anhand des Baukostenindexes auf
das Anschaffungs- oder Herstellungsjahr bzw. bei
älteren Gebäuden mindestens auf 01.01.1974 rück
indiziert. Dazu ist im Bilanzierungsleitfaden eine entsprechende Indextabelle enthalten. Anschließend ist
die Gesamtnutzungsdauer zu bestimmen und der
Restbuchwert zum Bewertungsstichtag unter Berücksichtigung der Abschreibungen zu ermitteln. Dieses
Bewertungsverfahren ist im Vergleich zur Ermittlung
der tatsächlichen Kosten aus den Büchern und Belegen unproblematischer und bedarf keiner externen
Beratung. Bisher haben viele Kommunen vor allem
ihre älteren Gebäude danach bewertet.
Sachwertverfahren: Vereinzelt wenden Kommunen
zur Ermittlung des Erfahrungswerts auch das Sachwertverfahren nach der Immobilienwertermittlungsverordnung an. Dabei ist jedoch zu beachten, dass
74 | 75
N K HR
dieses Verfahren auf die Ermittlung eines aktuellen
Marktwerts ausgerichtet ist und deshalb der berechnete Wert auf das Herstellungs- bzw. Anschaffungsjahr rückindiziert werden muss. Zudem ist dieses Verfahren sehr aufwändig und erfordert ein gewisses
Maß an Sachverstand. Das ebenfalls in der Immobilienwertermittlungsverordnung geregelte Vergleichswertverfahren wird nach den bisherigen Erfahrungen
nicht angewandt.
Die Gebäudebewertung bereitet dann vielschichtige
Probleme, wenn die Bewertungsdaten aus den Büchern und Belegen zusammengetragen werden. Gerade bei älteren Gebäuden sind oft Veränderungen
vorgenommen und umfangreichere Instandhaltungsund Sanierungsmaßnahmen in den Vermögenshaushalten abgewickelt worden, welche aus der Sicht des
NKHR als Erhaltungsaufwand und nicht als nachträgliche Herstellungskosten zu bewerten sind. Zudem ist
die Abgrenzung zwischen Erhaltungsaufwand und
nachträglichen Herstellungskosten, denen eine über
den ursprünglichen Zustand hinausgehende wesentliche Verbesserung zugrunde liegen muss (§ 44 Abs.
2 Satz 1 GemHVO), oft schwierig (für die Abgrenzung
von Anschaffungskosten, Herstellungskosten und Erhaltungsaufwendungen bei der Instandsetzung und
Modernisierung von Gebäuden gibt das BMF-Schreiben vom 18.07.2003 – Bundesministerium der Finanzen, BStBl. I S. 386 – Hilfestellung).
Nachträgliche Herstellungskosten liegen i.d.R. dann
vor, wenn infolge der Erhöhung des Gebrauchswerts
eine erhebliche Verlängerung der Nutzungsdauer des
Gebäudes eingetreten ist. Die nachträglichen Herstellungskosten werden dann (hinzu)aktiviert und zusammen mit dem Restwert des Gebäudes über die verlängerte Nutzungsdauer abgeschrieben. Inwieweit
sich die Nutzungsdauer verlängert, ist im Einzelfall
zu beurteilen und hängt von der Wesentlichkeit der
Modernisierungs- bzw. Verbesserungsmaßnahme ab.
Bei einem abgeschriebenen Gebäude sind diese Kosten zu aktivieren und über die „neue“ Restnutzungsdauer abzuschreiben. In solchen Fällen verlängert sich
die ursprünglich angenommene betriebsgewöhnliche
Nutzungsdauer bzw. wird sie überschritten.
● Gesamtkaufpreis für Grundstück mit Gebäude
E s kommt auch vor, dass Kommunen Gebäude zu
einem Gesamtkaufpreis für Grundstück und Gebäude
erworben haben und im Kaufvertrag keine Hinweise
GPA 2011
für die Zusammensetzung des Gesamtkaufpreises enthalten sind. In diesen Fällen empfiehlt es sich, den
Gesamtkaufpreis auf das Grundstück und das Gebäude nach dem Verhältnis der Erfahrungswerte für
Grundstück und Gebäude aufzuteilen. Dazu ist der
Gebäudewert mit Hilfe des Gebäudeversicherungswertes und der Grundstückswert mit dem örtlichen
Bodenrichtwert jeweils zum Erwerbszeitpunkt zu berechnen. Im Verhältnis der beiden Erfahrungswerte
zueinander wird anschließend der Gesamtkaufpreis
aufgeteilt.
● Sportanlagen
Auch bei den Sportanlagen sind die Grundstücksflächen getrennt von den Betriebsvorrichtungen (z. B.
Spielfelder, Tribünen, Laufbahnen, Flutlicht-, Hochund Weitsprunganlagen), Gebäuden (z. B. Umkleiden,
Abstellräume für Pflegegeräte) sowie etwaiger Grünanlagen zu erfassen und bewerten. Bei Grünanlagen
außerhalb der Spielfelder und der übrigen Sportanlagen ist ggf. auch noch der Aufwuchs anzusetzen.
Infrastrukturvermögen
Das Infrastrukturvermögen gehört neben den Grundstücken und Gebäuden und teilweise den Beteiligungen zu
den bedeutendsten Vermögenspositionen der Kommunen
(ca. 35 – 40 % der Bilanzsumme). Es umfasst im Wesentlichen die Straßen, Wege, Plätze und Friedhöfe. Eigentlich gehören auch die Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen (Strom-, Gas-, Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Abfallentsorgung) dazu, die aber meist
in Eigenbetriebe oder Beteiligungsgesellschaften ausgegliedert und somit bei den Beteiligungen zu führen sind.
Für die Straßenbewertung in der Eröffnungsbilanz gelten die allgemeinen Vereinfachungsregelungen, wie sie
bereits bei den Gebäuden dargestellt wurden (§ 62 Abs. 1
bis 3 GemHVO). Darüber hinaus können die Erfahrungswerte für die einzelnen Straßenarten auf der Grundlage
örtlicher Durchschnittswerte ermittelt werden (§ 62 Abs. 4
Satz 1 2. Halbsatz GemHVO). Erfahrungswerte müssen
auf den jeweiligen Vermögensgegenstand und die Preisverhältnisse des Herstellungsjahres bezogen sein. Deshalb kommen als Durchschnittswerte nur auf das Herstellungsjahr bezogene Werte für die einzelnen Straßenarten (siehe Bilanzierungsleitfaden) in Frage, die sich im
Durchschnitt aus etwaigen unterschiedlichen Herstellungskosten in den Ortsteilen einer Gemeinde bzw. in
N K HR
den Kreisgemeinden eines Landkreises ergeben. Diese
Durchschnittswerte (pro qm Straße) bzw. auf deren
Grundlage ermittelte Erfahrungswerte sind noch auf das
jeweilige Herstellungsjahr zurückzuindizieren.
Erfahrungsgemäß ergeben sich bei abschnittsweisen
Bau-, Umbau- und Teilerneuerungsmaßen der Straßen
bewertungsrechtliche Abgrenzungsprobleme, wenn die
jeweiligen Herstellungskosten aus den Büchern erfasst
werden. Diese können durch die einheitliche Bewertung
einer Straße nach Erfahrungswerten auch für die Teilmaßnahmen, die in den Sechsjahreszeitraum vor dem
Eröffnungsbilanzstichtag fallen, gelöst werden. Dabei
ist zu berücksichtigen, dass jeweils eine gesamte Straße
einen Vermögensgegenstand darstellt und nicht die einzelnen Ausbauabschnitte. Bei erstmaligen Straßenbauten
in Erschließungsgebieten dürften aber die gesamten
Herstellungskosten ermittelbar sein, so dass nicht auf
Erfahrungswerte zurückgegriffen werden muss.
Straßen sind mit allen Aufbauschichten ein Vermögensgegenstand. Sie werden entsprechend ihrer unterschiedlichen Beschaffenheit und Nutzung in einzelne
Straßenarten mit unterschiedlichen Nutzungsdauern
zwischen 15 Jahren (nicht asphaltierte/betonierte Wege)
und 50 Jahren (Anliegerstraßen, befahrbare Wohnwege,
asphaltierte/betonierte Feldwege) eingeteilt (vgl. Bilanzierungsleitfaden). Bedenken bestehen, wenn für alle
Straßen einer Kommune eine einheitliche Nutzungsdauer
von beispielsweise 25 Jahren angesetzt wird. Dies verstößt gegen die Anforderungen des § 46 Abs. 1 Satz 4
GemHVO, nach denen die betriebsgewöhnliche Nutzungsdauer auf der Grundlage von Erfahrungswerten und
unter Berücksichtigung der Beschaffenheit und der Nutzung des Vermögensgegenstands zu bestimmen ist. Erfahrungsgemäß gibt es in allen Kommunen Straßen, deren Herstellung weiter als 25 Jahre, teilweise sogar weiter als 50 Jahre zurückliegt. Außerdem unterliegen
Straßen üblicherweise unterschiedlichen Geschwindigkeits- und Gewichtsbeschränkungen, deren Berücksichtigung im Rahmen der Einzelbewertung i.d.R. auch zu
differenzierteren Zuordnungen zu den einzelnen Straßenarten und damit auch zu unterschiedlichen Abschreibungszeiträumen führt.
Auch die Abgrenzung zwischen aktivierungsfähigen
nachträglichen Herstellungskosten und als Aufwand in
der Ergebnisrechnung zu behandelndem Erhaltungsaufwand bereitet oft Schwierigkeiten. Zwar ist nun durch
die eingangs genannte VwV Produkt- und Kontenrahmen
geklärt, dass die Erneuerung einer Straßendeckschicht
Erhaltungsaufwand darstellt. Zur Abgrenzung für darüber hinausgehende Erhaltungsmaßnahmen auch in den
darunter liegenden Aufbauschichten, bis hin zu neuen
Teilausbauten von Straßenabschnitten, gibt es bisher aber
keine Hinweise. Nach Auffassung der GPA können komplette Straßenerneuerungen über einen Straßenabschnitt
nachträgliche Herstellungskosten darstellen, wenn sich
die Maßnahme mindestens über zwei verkehrsnotwendige Kreuzungs- oder Einmündungsbereiche erstreckt.
Sonstige Beteiligungen und Kapitaleinlagen in Zweckverbänden, Stiftungen oder anderen kommunalen
Zusammenschlüssen
Die Behandlung der Mitgliedschaft in einem Zweckverband richtet sich hauptsächlich nach den jeweiligen Finanzierungsstrukturen des Zweckverbands, die abhängig
von der Aufgabenwahrnehmung sehr unterschiedlich sein
können. Dazu wird auf die Ausführungen im Bilanzierungsleitfaden verwiesen, die im Wesentlichen von der
GPA verfasst worden sind.
Ausleihungen
Nach den Zuordnungsvorschriften zum Kontenrahmen
Baden-Württemberg ist eine Ausleihung eine unbedingte
Verbindlichkeit gegenüber der Kommune, die bei Fälligkeit zurückgezahlt werden muss und verzinslich ist. Dementsprechend dürfen zinsfrei gewährten Darlehen nicht
den Ausleihungen (Kontenart 131) sondern müssen den
Sonstigen Vermögensgegenständen (Kontenart 169) zugeordnet werden. Demzufolge sind Trägerdarlehen der
Kommunen an ihre Eigenbetriebe auch unter den Ausleihungen auszuweisen.
Forderungen und deren Werthaltigkeit
Bei der haushaltsrechtlichen Behandlung von Ansprüchen der Kommunen haben sich durch die Anwendung
des NKHR im Vergleich zur kameralen Haushaltsführung
zwar keine grundlegenden Veränderungen ergeben. Die
Vorschriften über deren Überwachung in § 26 GemHVO
sind lediglich an die doppischen Begriffe „Erträge, Einzahlungen und Forderungen“ angepasst worden, während
die Regelungen über die Stundung, Niederschlagung und
Erlass in § 32 GemHVO unverändert geblieben sind. Hinsichtlich der Bewertung der Ansprüche als Vermögensgegenstände in der neu hinzugekommenen Vermögens-
76 | 77
N K HR
rechung (Bilanz) ist aber nun zu beachten, dass sie einzeln wirklichkeitsgetreu zu bewerten (§ 43 Abs. 1 Nr. 2
und 3 GemHVO) und im Falle einer voraussichtlich dauernden Wertminderung entsprechend außerplanmäßig
abzuschreiben sind (§ 46 Abs. 3 GemHVO).
onen, z. B. ihrer Krankenhäuser leisten, werden damit oft
nicht nur Gebäude, sondern auch Einrichtungen und Geräte finanziert. In diesen Fällen sind diese Zuschüsse auf
deren durchschnittliche Nutzungsdauer abzuschreiben.
Somit sind die in der kommunalen Bilanz auszuweisenden Forderungen (Aktivposten 1.3.6 – 1.3.8) am Abschlussstichtag auf ihre Werthaltigkeit zu prüfen. Für die
auf den Zeitpunkt der Umstellung auf das NKHR aufzustellende einmalige Eröffnungsbilanz gilt dasselbe (Art.
13 Abs. 5 Satz 2 HHRefG). Liegen Anhaltspunkte vor,
dass der Eingang einzelner Forderungen ungewiss ist oder
deren Ausfall sogar ganz oder teilweise droht, ist der jeweilige Wert ggf. entsprechend zu berichtigen (sog. Einzelwertberichtigung). Das darüber hinaus üblicherweise
bestehende, nicht zuordenbare allgemeine Ausfallrisiko
ist sachgerecht nach Erfahrungswerten aus den Vorjahren zu beurteilen und durch eine pauschale Berichtigung
des einzelwertberichtigten Gesamtforderungsbestands
zu berücksichtigen (sog. Pauschalwertberichtigung). Bei
einer vorangegangenen sorgfältigen Einzelwertberichtigung wird dieses allgemeine Ausfallrisiko i.d.R eher gering einzuschätzen sein. Allerdings sollten die Quoten
der Pauschalwertberichtigung getrennt nach zusammengefassten Forderungsarten ermittelt werden, da das allgemeine Ausfallrisiko z. B. bei Erstattungsansprüchen im
Bereich der Jugend- und Sozialhilfe höher anzunehmen
ist, als z. B. bei Steuern, Gebühren und Beiträgen.
Sonderposten für empfangene Investitionszuweisungen und -beiträge
4.5.3
Abgrenzungsposten
Sonderposten für geleistete Investitionszuschüsse
Die von der Gemeinde geleisteten Investitionszuschüsse
sollen als Sonderposten in der Vermögensrechnung ausgewiesen und entsprechend dem Zuwendungsverhältnis
aufgelöst werden (§ 40 Abs. 4 GemHVO). In der Eröffnungsbilanz kann allerdings auf deren Ansatz verzichtet
werden (§ 62 Abs. 6 GemHVO). Dieses einmalige Wahlrecht gilt nur für die Eröffnungsbilanz. Es kann nachträglich auch nicht im Zusammenhang mit der Berichtigung von Erfassungs- und Bewertungsmängeln anders
ausgeübt werden (§ 63 Abs. 2 Satz 3 GemHVO) – vgl.
auch die Ausführungen über die Organzuständigkeiten
bei der Aufstellung der Eröffnungsbilanz (Nr. 1.2). Im
Übrigen lassen sich mitunter Investitionszuschüsse nur
schwer auf einzelne Vermögensgegenstände zuordnen.
Sofern Städte oder Landkreise Zuschüsse für Investiti-
GPA 2011
Empfangene Investitionszuweisungen und Investitionsbeiträge können als Sonderposten in der Vermögensrechnung ausgewiesen und entsprechend der voraussichtlichen Nutzungsdauer aufgelöst werden (§ 40 Abs. 4 Satz 2
GemHVO). Mit dem Wort „können“ ist kein Ansatzwahlrecht verbunden. Vielmehr soll klargestellt werden, dass
Investitionszuweisungen und Investitionsbeiträge, wenn
sie einzelnen Maßnahmen zugeordnet werden können,
auch von deren Anschaffungs- oder Herstellungskosten
abgesetzt werden dürfen. Dies entspricht der handelsund steuerrechtlichen Verfahrensweise und eröffnet bei
den steuerpflichtigen Betrieben gewerblicher Art (BgA),
die im Haushalt als Regiebetriebe geführt werden, die
Möglichkeit, den steuerlichen Abschluss aus dem Jahresabschluss ohne Überleitungsrechnung zu entwickeln. Bei
beiden Verfahren werden die Abschreibungen aus den mit
den Zuweisungen oder Beiträgen finanzierten Investitionsanteilen vermieden bzw. neutralisiert. Insoweit führen
sie zu denselben Ergebnissen. Bei nicht abnutzbaren Vermögensgegenständen, wie z. B. den Grundstücken, wird
der Sonderposten nicht aufgelöst und bleibt solange in
voller Höhe in der Bilanz stehen, wie der damit finanzierte Vermögensgegenstand der Kommune gehört.
Für die Bewertung der Sonderposten gilt auch das
Prinzip der Einzelbewertung. Dabei gelten im übertragenen Sinne dieselben Vereinfachungsregelungen wie
für die Vermögensgegenstände (§ 62 Abs. 6 Satz 1 GemHVO). Dies bedeutet, dass für den Zeitraum von sechs
Jahren vor der Aufstellung der Eröffnungsbilanz die tatsächlichen Zahlungseingänge anzusetzen sind. Für die
weiter zurückliegenden Zeiträume dürfen Erfahrungswerte verwendet werden, wenn die Ermittlung der tatsächlichen Investitionszuweisungen und -beiträge unverhältnismäßig wäre. Hierzu wird auf die pauschalen
Fördersätze als Erfahrungsquote im Bilanzierungsleitfaden verwiesen. Es ist allerdings zu beachten, dass der für
Straßen, Wege und Plätze angegebene Fördersatz von
75 v. H. hauptsächlich nur für GVFG-Maßnahmen gilt. In
Erschließungsgebieten dürfte der Erschließungsbeitragsanteil sogar weit über 90 v. H. der beitragsfähigen Straßenherstellungskosten liegen, da im Erschließungsbeitrag
N K HR
i.d.R. als Anteil der Straßenentwässerung auch rd. 25
v.H. der Kosten der Abwasserkanäle enthalten sind. Innerhalb dieses Sonderpostens sind die Investitionszuweisungen und Investitionsbeiträge sowie sonstige Ertragszuschüsse getrennt auszuweisen. Investitionszuweisungen sind hauptsächlich finanzielle Leistungen
zwischen Aufgabenträger des öffentlichen Bereichs zur
Finanzierung bestimmter Investitionen, soweit es sich
nicht um Gegenleistungen, Erstattungen oder Darlehen
handelt, meist Fördermittel des Landes. Unter die Investitionsbeiträge fallen vor allem Anschlussbeiträge und
Hausanschlusskostenersätze nach dem KAG, privatrechtliche Baukostenzuschüsse auf der Grundlage von Allgemeinen Vertragsbedingungen (AVB) sowie Erschließungsbeiträge. Der „Sonstige Sonderposten“ dient insbesondere für den Bruttoausweis im Zusammenhang mit einem
unentgeltlichen Vermögenserwerb. Mit einer vermeintlichen unentgeltlichen Vermögensübertragung kann aber
bei näherer Betrachtung der gesamten Umstände auch
ein Kostenersatz o. Ä. verbunden sein (z. B. nachträgliche
Herstellung einer Abbiegespur und anschließende Übertragung auf einen anderen Straßenbaulastträger), so dass
auch eine entsprechende Absetzung von den Herstellungskosten möglich erscheint.
4.5.4
Passive Rechnungsabgrenzungsposten
Dieser Posten dient der periodengerechten Abgrenzung
der Erträge, die unabhängig von den Zeitpunkten der
Zahlungen im Jahresabschluss zu berücksichtigen sind
(§ 43 Abs. 1 Nr. 4 GemHVO). Darunter fallen vor dem
Abschlussstichtag erhaltene Einnahmen, soweit sie Ertrag
für eine bestimmte Zeit danach darstellen (§ 48 Abs. 2
GemHVO). Bei den Städten und Gemeinden sind das
hauptsächlich die Grabnutzungsgebühren als Einnahmen
der Friedhöfe, die für die langjährige Überlassung von
Grabnutzungsrechten am Anfang der Nutzungsperiode
in voller Höhe erhoben werden. Die Ermittlung dieses
Postens für die Eröffnungsbilanz sollte eher unproblematisch sein, da im Rahmen der Verwaltung der Friedhöfe die Nutzungsdauern und somit auch die Restnutzungsdauern sämtlicher Gräber bekannt sind. Nach dem
Bestattungsgesetz sind nämlich alle Grabstätten in
einem sogenannten Bestattungsbuch nachzuweisen.
Beim Einsatz von Friedhofsverwaltungsprogrammen können die Restlaufzeiten der einzelnen Nutzungsrechte problemlos ausgewertet werden. Durch Anwendung der anteiligen tatsächlich erhobenen Grabnutzungsgebühren
ergibt sich der Rechnungsabgrenzungsposten.
4.5.5
Berichtigung der erstmaligen Erfassung
und Bewertung
Sofern in der Eröffnungsbilanz Vermögensgegenstände,
Schulden, Rückstellungen, Sonder- und Rechnungsabgrenzungsposten nicht oder mit einem zu niedrigen Wert,
zu Unrecht oder mit einem zu hohen Wert angesetzt
worden sind, ist in einer späteren Bilanz der unterlassene
Ansatz nachzuholen oder der Wertansatz zu berichtigen,
wenn es sich um wesentliche Beträge handelt (§ 63 Abs. 1
GemO). Für die Beurteilung der Wesentlichkeit von Erfassungs- oder Bewertungsmängeln kommen die Auswirkungen im Verhältnis zum Bilanzvolumen oder zum
jeweilige Bilanzansatz und vor allem die Auswirkungen
auf die Erträge und Aufwendungen der nachfolgenden
Ergebnisrechnungen in Frage. Alle Sachverhalte, die den
Aussagewert der Rechnungslegung beeinträchtigen, sind
wesentlich und somit zu berichtigen, denn der Jahresabschluss hat die tatsächliche Vermögens, Finanz- und
Ertragslage darzustellen (§ 95 Abs. 1 Satz 4 GemO). Dabei sind die Berichtigungswerte in einem nachfolgenden
Jahresabschluss unmittelbar mit dem Basiskapital zu verrechnen. So führt bspw. ein Vermögenszugang auf der
Aktivseite zu einer entsprechenden Erhöhung des Basiskapitals, während umgekehrt, bei einer Vermögensminderung, das Basiskapital entsprechend zu reduzieren ist.
Dieses vereinfachte Berichtigungsverfahren (ohne Ertrags- und Aufwandsbuchungen in der Ergebnisrechnung) ist aber nur bis zum vierten Jahresabschluss möglich, der auf die Eröffnungsbilanz folgt. Danach sind Berichtigungen nur noch über die Ergebnisrechnung als
ordentlicher Aufwand oder Ertrag zulässig.
Dagegen ist die nachträgliche Änderung der Eröffnungsbilanz ausgeschlossen (§ 63 Abs. 2 Satz 2 GemHVO). Sie ist von der Bilanzberichtigung zu unterscheiden
und stellt eine andere Ausübung eines wahrgenommenen
Bilanzierungswahlrechts dar. Damit ist klargestellt, dass
z. B. der Verzicht auf den Ansatz von gegebenen Investitionszuschüssen in der Eröffnungsbilanz später nicht
mehr rückgängig gemacht werden kann (vgl. Nr. 1.2 –
Aufstellung der Eröffnungsbilanz – und Nr. 1.5.3).
Diese Berichtigungsvorschrift ist als weitere Erleichterung im Zusammenhang mit der Aufstellung der Eröffnungsbilanz zu sehen. Es ist somit nur konsequent, für
die Bereinigung wesentlicher Mängel in der Eröffnungsbilanz zumindest in einem vierjährigen Übergangszeitraum ein einfaches Korrekturverfahren zuzulassen.
78 | 79
Anhang
Übersicht über die Eckdaten zur Entwicklung der Finanzen der Gemeinden (GV)
in Baden-Württemberg in den Jahren 2006 bis 2010*)
2006
Mio. €
1
1.1
Einnahmen
Steuern netto
- Gewerbesteuer brutto
- Gewerbesteuer netto
- Gemeindeanteil Einkommensteuer
- Gemeindeanteil Umsatzsteuer
- Grundsteuern A und B
Einnahmen aus Verwaltung u. Betrieb (ohne
laufende Zuweisungen u. Zuschüsse), sonstige
1.2
Finanzeinnahmen, Kreis- und LWV-Umlagen
Darunter: Gebühren u. ä. Entgelte
allgemeine und laufende Zuweisungen u.
1.3 Zuschüsse, Erstattungen vom Land 1)
Darunter: Schlüsselzuweisungen 2)
1.4 Zuweisungen für Investitionen vom Land
Erlöse aus Vermögensveräußerung, Beiträge
1.5 u. ä. Entgelte, sonstige Einnahmen des VmH
(ohne 1.4 sowie Kredite u. innere Darlehen)
1.6 Einnahmen der laufenden Rechnung 3)
1.7 Einnahmen der Kapitalrechnung 3)
1.8 bereinigte Gesamteinnahmen 3)
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
2.9
2.10
Ausgaben
Personalausgaben
laufender Sachaufwand
Zinsausgaben
Soziale Leistungen
Darunter: Sozialhilfe 4)
laufende Zuweisungen u. Zuschüsse (ohne
2.4), allgemeine Umlagen (FAG-, Kreis-, LWV-,
Zweckverbands-Umlagen)
Sachinvestitionen
Darunter: Baumaßnahmen
Zuweisungen u. Zuschüsse für Investitionen,
Erwerb von Beteilig., Kapitaleinl. u. w.
Ausgaben der laufenden Rechnung 3)
Ausgaben der Kapitalrechnung 3)
Bereinigte Gesamtausgaben 3)
3.1 Allg. Zuführung vom VwH zum VmH (sald.)
3.2 Ord. Kredittilgung, Kreditbesch. Kosten
3.3 Netto-Investitionsrate (3.1 ./. 3.2) 4)
4
5
5.1
Finanzierungssaldo (1.8 ./. 2.10)
Schulden 5) am 31.12.
Haushalte
- EUR/Einw.
Netto-Neuverschuldung
5.2 Eigenbetriebe
- EUR/Einw.
Zuwachs/Netto-Neuverschuldung
5.3 Kommunale Gesamtverschuldung 6)
- EUR/Einw.
Zuwachs/Netto-Neuverschuldung
10.014
5.733
4.593
3.539
412
1.376
06/05
%
2007
Mio. €
13,2 10.913
18,7 6.234
22,8 4.975
8,1 3.977
4,0
460
2,3 1.405
2008
Mio. €
08/07
%
2009
Mio. €
09/08
%
2010
Mio. €
10/09
%
8,9 11.547
8,7 6.222
8,3 5.039
12,3 4.505
11,6
478
2,1 1.426
5,8
-0,2
1,3
13,3
3,9
1,5
9.872
4.685
3.867
3.980
487
1.430
- 14,5
- 22,7
- 23,2
- 11,7
1,9
0,3
9.974
4.733
3.839
3.977
489
1.535
+ 1,0
+ 1,0
- 0,7
- 0,1
+ 0,4
+ 7,3
07/06
%
8.157
4,5
8.331
2,1
8.470
1,7
8.702
2,7
8.798
+ 1,1
1.738
- 1,0
1.705
- 1,9
1.742
2,2
1.692
- 2,9
1.746
+ 3,2
6.528
8,8
7.178
9,9
7.708
7,4
7.587
- 1,6
8.135
+ 7,2
2.981
597
18,7
5,8
3.646
625
22,3
4,7
4.112
630
12,8
0,7
3.886
737
- 5,5
17,0
4.250
855
+ 9,4
+ 16,0
1.591
- 8,6
1.523
- 4,3
1.385
-9,1
1.356
- 2,1
1.714
+ 26,4
+ 2,9
+ 24,5
+ 4,5
24.737
2.217
26.954
7,2 26.453
-5,1 2.160
6,1 28.613
6,9 27.762
- 2,6 2.021
6,2 29.783
4,9 26.161
-6,4 2.099
4,1 28.260
- 5,8 26.907
3,9 2.613
- 5,1 29.520
6.139
4.430
359
4.055
2.726
- 0,7
4,5
- 0,3
- 1,8
-3,3
6.121
4.471
336
4.092
2.810
- 0,3
0,9
- 6,4
1,0
3,1
6.385
4.822
312
4.148
2.871
4,3
7,9
-7,1
1,4
2,2
6.715
5.053
294
4.391
3.022
5,2
4,8
- 5,8
5,9
5,3
6.831
5.018
272
4.484
3.150
+ 1,7
- 0,7
- 7,5
+ 2,1
+ 4,2
7.258
5,5
7.315
0,8
7.930
8,4
8.641
9,0
9.131
+ 5,7
3.176
2.215
10,5
8,7
3.436
2.485
8,2
12,2
3.790
2.719
10,3
9,4
4.119
3.113
8,7
14,5
3.856
3.049
- 6,4
- 2,1
702
- 2,5
697
- 0,7
715
2,6
1.687
136,0
708
- 58,0
6,3 25.736
28,9 4.564
9,9 30.301
+ 2,6
- 21,4
- 1,9
22.240
3.877
26.117
0,6 22.335
7,9 4.133
1,6 26.468
2.497
884
1.613
4.118
1.009
3.109
837
2.145
7.208
671
- 146
6.558
611
127
16.193
1.508
194
- 2,0
6.698
623
- 510
3,5 6.956
614
398
0,2 16.409
1.527
216
0,4 23.598
6,6 4.505
1,3 28.103
-
4.164
784
3.380
5,6 25.094
9,0 5.805
6,2 30.899
-
1.680
- 7,1
6.092
567
- 606
6,1 6.648
635
- 308
1,3 14.762
1.373
- 1.647
1.067
826
241
-
1.171
571
600
- 2.639
- 9,0
5.903
549
- 189
- 4,4 6.854
638
206
- 10,0 15.009
1.396
247
- 781
- 3,1
*) Werte nach der Kassenstatistik mit Ausnahme der Schulden. Ergebnisse Schuldenstandstatistik 2010 lagen bei Redaktionsschluss aber noch nicht vor.
1) Einschl. Familienleistungsausgleich (§ 29a FAG).
2)Einschl. Komm. Investitionspauschale.
3)Hier einschl. Zahlungen auf gleicher Ebene; entspricht VwH bzw. VmH ohne haushaltstechnische Verrechnungen und besondere Finanzierungsvorgänge.
4)Hier: Überschuss der laufenden Rechnung abzüglich ordentliche Kredittilgung und Kreditbeschaffungskosten.
5)Ohne Kassenkredite, innere Darlehen und kreditähnliche Rechtsgeschäfte.
6)Einschl. Schulden der Zweckverbände (auch der kaufmännisch buchenden Zweckverbände), GVV, komm. Krankenhäuser, aber ohne Schulden der komm.
Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform (Eigen- und Beteiligungsgesellschaften).
+ 7,3
3,1
6.333
589
430
n.n.b.
1,7
n.n.b.
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2011
Geschäfts- und
Kommunalfinanzbericht
Baden-Württemberg

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