urbanização de favelas e regularização fundiária

OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, AÇÃO URBANA E FUNDAÇÃO BENTO RUBIÃO
PROGRAMA DE FORMAÇÃO: POLÍTICAS PÚBLICAS E O DIREITO À CIDADE
Unidade: Política Habitacional e o Direito à Moradia Digna
Curso de Capacitação e formação de agentes sociais, lideranças comunitárias e conselheiros(as)
municipais de habitação para a elaboração, monitoramento e acompanhamento do
Plano Local de Habitação de Interesse Social
Módulo II - 7ª Aula
URBANIZAÇÃO DE FAVELAS E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA:
UMA AVALIAÇÃO CRÍTICA DOS PROGRAMAS
Adriana Larangeira
Rio de Janeiro, 18 de julho de 2011
URBANIZAÇÃO DE FAVELAS E
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
DE QUE, REALMENTE, ESTAMOS FALANDO?
URBANIZAÇÃO DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS E
SEGURANÇA DA POSSE
PROGRAMAS CURATIVOS
INFORMALIDADE
População mundial em assentamentos informais. 1996-2030.
População
(em 1.000 Hab.)
2. 000
1 . 800
1 . 600
1 . 400
1 . 200
1 . 000
800
600
400
200
0
1 996
2002
2020
Fonte: UN-Habitat. The Challenge of Slums - Global Report on Human Settlements, 2003.
2030
O crescimento urbano das metrópoles em desenvolvimento se da,
sobre tudo, pelo crescimento informal.
A taxa de crescimento dos assentamentos
informais é 3 ou 4 superior ao do
crescimento da população.
América Latina.
América Latina. Informalidade
uso e ocupação do
solo
urbanourbano
Informalidade
no uso enoocupação
do
solo
100%
90%
80%
70%
59%
50%
50%
46%
50%
50%
54%
40%
40%
60%
60%
60%
50%
40%
30%
20%
41%
10%
0%
Bogotá
Caracas
Quito
ocupação formal
Recife
Lima
México
ocupação informal
Fonte: UN_Habitat-Rolac. Apresentação de Alberto Paranhos ao XVII Congresso Brasileiro de Arquitetos. Rio de Janeiro, maio de 2003.
rio de janeiro
crescimento da população em favelas
1940-2000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
1940
Fonte: IBGE
1950
1960
1970
1980
1990
2000
rio de janeiro
crescimento da população em
loteamentos irregulares 1950-2000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
1950
1960
1970
1970
1990
2000
Por quê é preciso “curar” a situação de informalidade?
Por quê a informalidade é negativa?
• infra-estrutura e serviços urbanos precários
• exclusão de oportunidades urbanas (trabalho, saúde, educação, etc.)
• segregação socio-espacial
• custos altos x pouca qualidade
• custos de oportunidade
COMO SE CHEGOU A ESTA SITUAÇÃO?
QUAIS FORAM AS CAUSAS?
• REGULAÇÃO EXCLUDENTE DO USO DO SOLO
• DISTRIBUIÇÃO ASSIMÉTRICA DOS INVESTIMENTOS PÚBLICOS
• POLÍTICAS FISCAIS INADEQUADAS
• TOLERANCIA / CUMPLICIDADE COM A PRODUÇÃO INFORMAL
DE SOLO URBANO, IMPLICANDO EM PREÇOS MAIS ALTOS
• ESCASSEZ DE SOLO URBANO (DOTADO DE INFRA-ESTRUTURA)
A PREÇOS ACESSÍVEIS
Apesar de uma forte correlação, a pobreza urbana não é suficiente
para explicar a magnitude da informalidade atual
informalidade no uso e ocupação
do solo urbano: algumas causas
Causas (1):
• escassez de políticas habitacionais
Brasil.
Distribuição de municípios por existência de programa ou ação na área de habitação
3. 000
2. 500
2. 000
1 . 500
1 . 000
500
0
Até 5
De 5 a 20
De 20 a 1 00
sim
De 1 00 a 500
M ai s de 500
(em mi l habi t ant es)
não
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2001.
informalidade no uso e ocupação
do solo urbano: algumas causas
Número de moradias financiadas pelo SFH (1964-1984)
3. 500. 000
3. 000. 000
2. 500. 000
2. 000. 000
1 . 500. 000
1 . 000. 000
500. 000
0
1 964-1 974
1 974-1 984
classes médias
Populares (até 5 S.M.)
Fonte: RZEZINSKI e SCHWEIZER. “Habitação popular no Brasil: uma mudança na ação governamental”. RAM. Rio de Janeiro, 33(178):44-55,
jan./mar., 1986. p. 48.
informalidade no uso e ocupação
do solo urbano: algumas causas
Causas (2):
• mercados de terras especulativos
frágeis mercados de capitais,
inflação, sistemas de previdência
social deficientes
renda da terra: principal
mecanismo de capitalização
especulação
• acesso à terra restrito;
• distribuição desigual de
equipamentos e serviços
públicos;
• generalização da ilegalidade
urbana.
Fernandes, Edesio. “The influence of de Soto’s The Mystery of Capital”. Land Lines. Jan, 2002.
informalidade no uso e ocupação
do solo urbano: algumas causas
Causas (3):
• dificuldade de acesso à terra urbana e à moradia pela via formal
População total e com rendimentos de até três salários mínimos
Municípios
população
Até 3 S. M.
%
Santo André
641.581
229.621
35,79
Porto Alegre
1.346.477
527.261
39,16
Vitória
290.880
120.272
41,35
Rio de Janeiro
5.807.426
2.530.894
43,58
Belo Horizonte
2.226.135
1.049.639
47,15
Goiânia
1.087.579
537.002
49,38
Recife
1.413.130
890.938
63,05
Salvador
2.428.388
1.547.803
63,74
Belém
1.276.312
815.409
63,89
Teresina
713.228
502.063
70,39
Fonte: IBGE, Resultados do Universo do Censo Demográfico 2000.
informalidade no uso e ocupação
do solo urbano: algumas causas
Causas (4): • mercados de terras especulativos
“ Exatamente por ser cara, a informalidade realimenta a pobreza.”
Preços de mercado de lotes urbanizados
Valor do m2 (US$)
América Latina
Capacidade adquisitiva de um S.M.
2
de US$ 32 a US$ 172
0,8 a 4 m
Estados Unidos de US$ 28 a US$ 145
7 a 34 m
“Uma oferta suficiente de terra urbanizada a preços
acessíveis anularia, em princípio, a necessidade da posse
informal.”
SMOLKA, Martim O. “Regularização da ocupação do solo urbano: a solução que é parte do problema, o problema que é parte da solução”. In
FERNANDES, E. e ALFONSIN, B. A Lei e a legalidade na Produção do Espaço Urbano. Belo Horizonte: Del Rey, 2002.
2
Fabio Costa
De 1 milhão de moradias
produzidas no Brasil en 2002,
700 mil eram informais
Fonte: Banco Mundial In Fernandes E. Boletm Eletrônico IRIB/ANOREG - SP, 09/01/2004 - N.º 974.
1
Rio de Janeiro. Demanda e produção habitacional
formal e informal. 1991-2000.
250.000
200.000
moradias em favelas
82.1411
150.000
100.000
50.000
lotes irregulares
70.5003
unidades formais
49.0002
107.7501
0
demanda
Fuentes:1 IBGE Censos Demográficos 1991 e 2000. 2 Ademi (2002). 3. Verissimo (2003).
produção
Rio de Janeiro. Compra e venda de imóveis residenciais por
faixa de preço, segundo as Áreas de Planejamento. 1996-1998
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
AP 1
Até R$20 mil
AP 2
AP 3
De R$ 20 mil a R$ 45 mil
AP 4
De R$ 45 mil a R$100 mil
Até 3 S. M.
Rio de Janeiro
chefes de
familia
AP 5
Mais de R$100 mil
%
43,58
Fonte: Associação de Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário - ADEMI (2003). Lançamentos imobiliários. Prédios, unidades residenciais
e unidades comerciais ançados no mercado imobiliário 1980-2002.
informalidade no uso e ocupação
do solo urbano: algumas causas
Causas (5):
• tolerância seletiva à informalidade
Moradias informais pertencem à estrutura de provisão de
habitação no Brasil.
Apesar de informais e ilegais, são funcionais para:
• a economia e para o mercado imobiliário privado;
• a orientação dos investimentos públicos, guiados pela lógica de
extração concentrada e privada de renda imobiliária.
Maricato, Erminia. “No centro da crise urbana, a questão fundiária”. Trabalho apresentado ao Seminário Internacional sobre Vazios Urbanos:
Desafios e Oportunidades. Rio de Janeiro, abril 1999 .
informalidade no uso e ocupação
do solo urbano: algumas causas
Causas (6):
• lentidão nos processos de aprovação de projetos
Ex.: Porto Alegre
Tempo médio de aprovação
de projeto de loteamento
3 anos
De 1998 a 2002:
10 projetos aprovados
100 loteamentos irregulares notificados pela Prefeitura
informalidade no uso e ocupação
do solo urbano: algumas causas
Causas (7):
• dificuldades junto aos cartórios de registro de imóveis
• cadastros desatualizados / incompletos
• incongruência entre plantas e escrituras
• multiplicidade de exigências
*
informalidade no uso e ocupação
do solo urbano: alguns desafios
• falta de recursos
• pequena escala dos programas
• ciclos político-eleitorais
• re-informalização
Algumas respostas estão na:
INTEGRAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
e nos:
MERCADOS DE TERRA URBANA
Acerco IPP/PCRJ
erradicação
Costa
Fabio
FabioCosta
urbanización
Fabio Costa
Fabio costa
Costa
Década de 90
erradicação
urbanização
Programas Integrados
Infra-estrutura
equipamentos de uso coletivo
serviços urbanos
componentes ambientais
programas sociais
regularização fundiária
Alguns programas de
urbanização de favelas
no Brasil
• Belém
• Belo Horizonte
• Goiânia
• Porto Alegre
• Recife
• Rio de Janeiro
• Santo André
• Teresina
• Vitória
população total, população residente em favelas e previsão
de inclusão em programas de urbanização
Belém
Belo Horizonte
Goiânia
Porto Alegre
Recife
Rio de Janeiro
Santo André
Teresina
Vitória
população
total do
população em
município
favelas
1.279.861
359.785
2.239.526
723.323
1.093.007
158.962
1.360.590
287.161
1.422.905
781.426
5.587.904
1.092.783
649.331
120.500
715.360
113.857
291.941
86.462
%
28,11
32,30
14,54
21,11
54,92
19,56
18,56
15,92
29,62
população-alvo
de programas
6.057
500.135
15.040
138.083
298.028
508.728
16.042
113.857
86.462
%
1,68
69,14
9,46
48,09
38,14
46,55
13,31
100,00
100,00
Programas de urbanização em cidades brasileiras
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
Belém
BH
Goiânia
POA
Recife
población objeto de programas de regularización
Rio
S. André
Teresina
Vitória
población no atendida
Larangeira, A. (coord.). Estudo de Avaliação da Experiência Brasileira sobre Urbanização de Favelas e Regularização Fundiária .
Rio de Janeiro: IBAM/Cities Alliance, 2002. 3V.
Captação de recursos
R$
2.000.000.000,00
1.800.000.000,00
1.600.000.000,00
1.400.000.000,00
1.200.000.000,00
1.000.000.000,00
800.000.000,00
600.000.000,00
400.000.000,00
200.000.000,00
0,00
BEL
BH
GOI
POA
recursos captados
REC
Rio
SAL
SAn
TER
VIT
recursos a captar
Larangeira, A. (coord.). Estudo de Avaliação da Experiência Brasileira sobre Urbanização de Favelas e Regularização Fundiária .
Rio de Janeiro: IBAM/Cities Alliance, 2002. 3V.
Captação de recursos
Tempos de captação
20,31%
0
79,69%
6
recursos captados
12
18
24
30 anos
recursos a captar
Larangeira, A . “Tendencias y resultados recientes de la experiencia brasileña” In Memoria del Seminario Taller Gestión del Habitat y
Gobiernos Locales. Rosario: Programa Rosario Habitat/BID/Ministerio del Desarrolo de la Nación/ Servicio Público de la Vivienda, 2002.
Título de propriedade = garantia de permanência?
• pressão do crime organizado
• pressões do mercado imobiliário
Objetivo: Integração dos assentamentos à cidade,
não só a segurança individual da posse da terra.
regularizar
(abordagem curativa)
deter a expansão
da informalidade
(abordagem preventiva)
regularização fundiária - resultados quantitativos
n.º de títulos
previstos emitidos
Belém*
889
0
Belo Horizonte 12.303
8.601
Santo André
3.637
0
Teresina
18.881
7.005
Vitória
24.703
0
%
0,00
69,91
0,00
37,10
0,00
período
2001 a jun.2002
1997 a 2001
1998 a jun.2002
1997 a jun.2002
1998 a jun.2002
* Das 231 famílias em condições de registrar seus títulos, apenas 50 o fizeram.
Fonte: IBAM/CITIES ALLIANCE. “Estudo de Avaliação da Experiência Brasileira sobre Urbanização de Favelas e regularização
Fundiária”, 2002.
urbanização
titulação
novo (e falso) dilema
O caso peruano
ênfase na
titulação
PROPOSTA
A titulação individual elevaria os
parâmetros de qualidade de vida dos
pobres urbanos através do acesso ao
crédito hipotecário.
Fonte: Calderon, Julio. “Política de formalización de la propiedad en el Peru urbano (1996-2004)” In Larangeira, A.. Asientamientos
Informales en América Latina. Cambridge: LILP. 2007.
Após 36 anos de políticas de regularização fundiária
no Peru, o percentual da irregularidade se elevou de
17%, em 1961, para mais de 38%, em 1998.
O caso peruano
énfasis en la
titulación
RESULTADOS
• La maioria dos titulados não solicitou créditos utilizando o título
de propriedade como garantia.
títulos emitidos
até 2000
hipotecas
relação títulos/
hipotecas (%)
Lima
512.581
5.290
1,00
Arequipa
141.797
3.357
2,30
Trujilo
116.692
1.139
0,90
1.049.134
17.068
1,60
Total do país
• Foram poucos os investimentos na consolidação dos assentamentos.
As condições de vida permaneceram praticamente inalteradas.
Fonte: Calderon, Julio. “La formalización de la propiedad en Peru, 2001-2002. Apresentação ao Seminário Nacional de
Regularização Fundiária Sustentável. Ministérios das Cidades, Brasília, 28 a 30 de julho de 2003.
ênfase na
habitabilidade
O caso paraguaio - diretrizes
a) Racionalizar o uso do solo urbano e ampliar o acesso à
infra-estrutura e serviços;
b) Identificar os agentes urbanos e seus papéis na busca de
soluções para a questão habitacional;
c) Definir um leque de conceitos e critérios de gestão urbana
acordes com a variedade de necessidades habitacionais, a fim e
obter soluções adequadas e acessíveis a todos os grupos sociais;
d) Reativar o setor financeiro relacionado à habitação;
e) Aperfeiçoar o marco legal;
f) Promover o empoderamento institucional
Fonte: Flores, Ana Raquel. “Política Habitacional en Paraguay desde 1989, hasta nuestros días” In Larangeira, A.. Asientamientos
Informales en América Latina. Cambridge: LILP. En imprenta.
ênfase na
habitabilidade
O caso paraguaio - modalidades
• Unidades residenciais (produção);
• Unidades residenciais progressivas + materiais de construção;
• Unidades residenciais produtivas (urbanas e rurais);
• Mutirão;
• Cooperativas habitacionais;
• Habitação econômica em lote próprio;
• Ampliação e melhoria de moradia própria;
• Subsidio habitacional direto;
• Urbanização de favelas
Fonte: Flores, Ana Raquel. “Política Habitacional en Paraguay desde 1989, hasta nuestros días” In Larangeira, A.. Asientamientos
Informales en América Latina. Cambridge: LILP. No prelo.
énfasis en la
habitabilidad
El caso paraguaio - resultados
17 mil unidades habitacionais em 16 anos
Lentidão de procedimentos
(in)formalização de unidades habitacionais
formalmente produzidas
Fonte: Flores, Ana Raquel. “Política Habitacional en Paraguay desde 1989, hasta nuestros días” In Larangeira, A.. Asientamientos
Informales en América Latina. Cambridge: LILP. No prelo.
pontos de vulnerabilidade (1)
protagonismo de
ações curativas
inibe a produção
escassez/ausência de
alternativas
expectativa de futura
urbanização
Ampliação da
informalidade
pontos de vulnerabilidade (2)
redução de escala
escassez de
recursos
perda de credibilidade
ampliação da
informalidade
deterioração dos resultados
pontos de vulnerabilidade (3)
novos assentamentos
informais
pressão de demanda
maior densidade de ocupação
nos assentamientos existentes
não se alteram as condições de acesso à cidade
ampliação da
informalidade
Perpetuação da informalidade:
• Maior incidência sobre os efeitos, que sobre as causas
• Estreita interpretação da participação cidadã
• Subutilização de recursos disponíveis
• Frágeis mecanismos de sustentabilidade
• tecido urbano
desconexão
•políticas urbanas
• agentes urbanos
• instrumentos fiscais
Fuente: Cidade de Deus, o filme. Fernando Meirelles www.globo.com
Fuente: O colorido das favelas. www.citynet.com.br
programa de emergencia habitacional
Agencia Especial
Secretaria Extraordinária
Plano de
emergência
Villa la Cava - San Isidro, Argentina
Fonte: Tedeschi, Sebastián. “El caso de Villa la Cava (Gran Buenos Aires, Argentina) Estudio sobre el Programa de Renovación
Urbana del Barrio La Cava y el Programa Arraigo (1984-1999) In Larangeira, A.. Asientamientos Informales en América Latina.
Cambridge: LILP. No prelo.
escassez de recursos /
investimentos
urbanização/
regularização
ex-post
dificuldade de acesso ao solo
urbanizado e à moradia
ocupação irregular
do solo urbano
Oportunidades:
• revisão de marcos institucionais e jurídicos
• reconhecimento dos direitos dos habitantes de
assentamentos informais
• novos instrumentos
• novas possibilidades de parcerias
oportunidades do
marco jurídico
Constituição Federal 1988
Estatuto da Cidade
Planos Diretores
Planos de Habitação
2001
Financiamento do desenvolvimento urbano
Rural
$
Urbano
$$$ a $$$
$$$
Residencial
$
Comercial
$$$ a $$$$$$
$$$$$$$
Gleba
$
Lotes
$$$$ a $$$$$
$$$
$$$$$
área (m2)
Terreno original
Parcelación
(556 lotes)
precio (R$)
R$/m2
total
67.920
100.000,00
1,47
100.000,00
120
1.247,83
10,40
693.793,48
aplicação eficiente do
imposto predial (IPTU)
Mexicali, México (600 mil habitantes)
n. de inmuebles en catastro
recaudación
(en millones de pesos)
1989
1999
150.743
216.323
5
68
Fonte: Méndez Ocampo In Larangeira, A . Tierra Vacante en las Ciudades de América Latina: Desafíos y Oportunidades. Cambridge,
MA: LILP, 2004.
catastro inmobiliario e impuesto a la propiedad
Camaquã, Brasil (50 mil habitantes)
Actualização do cadastro imobiliário:
• + conhecimento da cidade
• ampliação da base fiscal
• + capacidade de investimento
Establecimiento de parcerias:
• Ministério Público
• Cartórios de Registro de Imóveis
registro de títulos sem custo para os moradores
Fonte: Muler, L. F. C. “Camaquã, um caso real” In Larangeira, A.. Asientamientos Informales en América Latina. Cambridge:
LILP. 2007.
cadastro imobiliário e imposto predial
Camaquã, Brasil (50 mil habitantes)
2002
2003
variação
Área construída
1.342.000
1.688.000
25,78%
N.º de unidades
16.627
22.513
35,40%
Imposto previsto
Valor medio do
imposto, por unidade
R$ 1.533.700,00
R$ 2.082.000,00
35,75%
R$ 92,25
R$ 92,49
0,26%
Fonte: Muler, L. F. C. “Camaquã, um caso real” In Larangeira, A.. Asientamientos Informales en América Latina. Cambridge:
LILP. No prelo.
novos conceitos de atuação
Urbanizador Social.
Porto Alegre, Brasil
promotores
informais
formais
Ocupação planejada do solo urbano
Fonte: Damasio, Cláudia. “Urbanizador Social: alternativa para la democratización de acceso a la tierra urbanizada en Porto
Alegre” In Larangeira, A.. Asientamientos Informales en América Latina. Cambridge: LILP. En imprenta.
Resultado de los avalúos de referencia
ResultadoNIZde
los avalúos de referencia
A
Nuevo Usme, Bogotá
Macroproyecto de
vivienda , Pereira
A.
QD
U
CH
A.
QD
IZA
UN
CH
Q QD
DA A
.S .S
AN A
N
PE P
D ED
RI R
NA IN
A
novos conceitos de atuação
N
N
. YOMASA
QDA
QDA. YOMASA
400
400
IN
A
DAM
. EMD
EIDA
INAIA
NI
A
DA
Q.
N
RI
O
RI
O
QDA PA SO
QDA PALE
OLE
NO
SO
IN
QD A .
UE
L
UE
L
Q . CAQ
QD A
BO S
ILLALO
OBO S
QD A . V
VILLAL
EQ
QDA. CARRACO
A
EQ
.R
. TCARRACO
TA
A
Valor por m2
Sin avaluar
A
Valor$ 0por
m2
- $ 1.500
Sin$ avaluar
1.501 - $ 2.500
$ 0$ -2.501
$ 1.500
- $ 4.500
$ 1.501
$ 4.501- $
- $2.500
6.000
$ 2.501
$ 6.001- $
- $4.500
8.000
QD A
$ 8.001- $
- $6.000
10.000
$ 4.501
$ 10.001
$ 15.000
$ 6.001
- $- 8.000
QD A
$ 15.001
$ 20.000
$ 8.001
- $- 10.000
P
O
N
OL E O
L E ON
PAS
ASO
O
QD A. CO RINT
QD A. CO RINT
A
QDA. AGUADULCE
UAZ
UAZ
QDA. AGUADULCE
HIG
HIG
TAZA
Q DA. LA
Q. C
Q. C
TAZA
Q DA. LA
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• distribuição de custos
e benefícios
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$20.001 - $ 50.000
$ 10.001 - $ 15.000
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promedio
$ 4.400
15.001por
- $m2:
20.000
$20.001 - $ 50.000
Valor promedio por m2: $ 4.400
Fuente: Maldonado, María Mercedes. “?Es posible anticiparse a la urbanización informal? Reflexiones a partir de la Operación
Urbanística Nuevo Usme, Bogotá y del Macroproyecto Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, Pereira (Colombia) ” In Larangeira,
A.. Asientamientos Informales en América Latina. Cambridge: LILP. En imprenta.
escassez de recursos /
investimentos
urbanização/
regularização
ex-post
dificuldade de acesso ao solo
urbanizado e à moradia
ocupação irregular
do solo urbano
MOBILIZAÇÃO DE
RECURSOS
DISPONIVEIS
escassez de recursos/
investimentos
urbanização/
regularização
ex-post
AMPLIAÇÃO
DE ESCALA
PRODUÇÃO FORMAL
DE CIDADE
dificuldade de acesso
ao solo urbano / moradia
ocupação irregular
do solo urbano
CONTROLE
URBANÍSTICO