Padrões sociais na Cooperação Técnica

Transcrição

Padrões Sociais
Escritório do Programa
Padrões Sociais e Ecológicos
Padrões sociais na Cooperação Técnica
Impressão
Impressão
Expediente
Uma publicação
da Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Dag-Hammarskjöld-Weg 1-5
Postfach 51 80
65726 Eschborn
Internet: www.gtz.de
Escritório do programa “Padrões Sociais e Ecológicos”
Telefone: ++49 (0)61 96 79-0
Fax: ++49 (0)61 96 79-11 15
E-mail: [email protected]
Responsável e Redação
Peter Kocks
Autor
Michael Windfuhr
Fonte das fotos
Foto da capa: P. Merchez; fotos internas: J.Maillard, cortesia da
Organização Internacional do Trabalho (OIT)
Produção
Walter Mühsam, pmk - projektmanagement kommunikation
Email: [email protected]
Fieber de 2004
Observação
Para facilitar a leitura, este trabalho faz uso genérico do masculino nas denominações
de pessoas e profissões para referir-se a mulheres e homens.
Nota
A produção deste caderno foi apoiada pelo
Ministério Federal da Cooperação Econômica e Desenvolvimento (BMZ), Bonn
Índice
Padrões Sociais na Cooperação Técnica
Resumo
2
1.
Introdução
6
2.
Avaliação dos padrões sociais e das normas fundamentais do trabalho
da perspectiva da política de desenvolvimento
Panorama e estágio do debate a nível nacional e internacional
Definições e esclarecimentos conceituais
Avaliação e debate
Inserção dos padrões sociais e normas fundamentais do trabalho
na cooperação da República Federal da Alemanha para o desenvolvimento
Padrões sociais e desenvolvimento sustentado – suas correlações
Padrões sociais e globalização
2.1
2.1.1
2.1.2
2.2
2.3
2.4
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
4.
Possibilidades e limites da atenção e do fomento aos padrões sociais
no âmbito da Cooperação Técnica bilateral
Possibilidades de implementação de padrões sociais – visão geral
Áreas de ação da Cooperação Técnica relevantes para os padrões sociais
Prevenção de infrações aos padrões sociais por atividades da própria
Cooperação Técnica
Configuração de mecanismos nacionais e internacionais como condição
para a implementação de padrões sociais
Possibilidades e limites das ações de fomento dos padrões sociais em face
de atores públicos
O papel do setor privado na implementação de padrões sociais e o
possível papel da Cooperação Técnica
Possibilidades de cooperação e o papel do trabalho em rede
9
10
11
17
21
24
26
29
31
36
39
45
48
51
58
4.1
4.2
4.3
Possibilidades de colaboração da Cooperação Técnica com
organizações internacionais
Possibilidades e limites dos atores internacionais e instrumentos específicos
Possibilidades de cooperação com a Organização Internacional do Trabalho, OIT
Possibilidades de cooperação com outras organizações internacionais
61
61
64
65
5.
6.
Balanço
Literatura, Internet, Abreviações
68
71
1
Resumo
Resumo
2
A inclusão das normas fundamentais do trabalho na lista de prioridades da política de desenvolvimento do governo alemão cria duas novas tarefas para a Cooperação para o Desenvolvimento (CD). A primeira delas é definir de forma mais precisa quais medidas podem e devem ser
tomadas, na esfera da CD, para melhorar a implementação das normas de trabalho. A outra é
demarcar as áreas de atribuições das diferentes instituições envolvidas na CD bilateral e multilateral. O Ministério Federal da Cooperação Econômica e Desenvolvimento (BMZ) formulou, em
1999, um primeiro documento posicional abordando questões a serem aprofundadas e pontos
em aberto (BMZ 1999). Entre eles estão os possíveis impactos da implementação das normas
fundamentais do trabalho sobre a política de desenvolvimento. Esta questão foi pesquisada no
âmbito de um estudo encomendado pelo BMZ e conduzido pelo DIE (Windfuhr 2001a). No
outono de 2001, o BMZ apresentou um documento de estratégia sobre a implementação das
normas fundamentais do trabalho em países em desenvolvimento (BMZ 2001). Paralelamente,
foi apresentado um parecer, encomendado pelo banco KFW, sobre as “possibilidades de dedicar
atenção aos padrões sociais na Cooperação Financeira (CF)” (Windfuhr 2001b). Dentro desse
mesmo parecer também foram examinadas as possibilidades de dar atenção aos padrões sociais
na Cooperação Técnica (CT).
A distinção, de uso recorrente, entre Normas Fundamentais do Trabalho e padrões sociais
mais elevados, parece apontar para uma diferença na obrigatoriedade legal desses conceitos. No
entanto, as normas fundamentais do trabalho e os padrões sociais mais elevados não se diferenciam quanto ao seu caráter legal. Ambas compreendem normas codificadas em tratados de direito
internacional que os estados-membros se obrigam a cumprir com sua ratificação. Assim como em
todos os direitos humanos, os estados assumem obrigações específicas para o cumprimento dos
direitos humanos econômicos e culturais. Os estados-membros são obrigados a respeitar os direitos dentro de suas próprias atividades (dever de respeitar), a garantir que os direitos não sejam
violados por terceiros, p.ex. por empresas (dever de proteger) e a buscar, com o máximo de meios
disponíveis, fazer valer os direitos para todos os cidadãos (direito de garantia). Os dois primeiros
níveis de compromisso devem ser cumpridos, em geral, de forma imediata, enquanto que as
garantias de longo prazo só podem ser alcançadas, na maioria dos casos, “passo a passo”. As
normas fundamentais do trabalho e os padrões sociais são normas onde o dever de proteger está
no centro de sua implementação. É evidente que em muitos países não é possível implementá-las
de forma imediata. Há países cujos governos só paulatinamente podem conseguir fiscalizar as
empresas de modo a excluir a possibilidade de uso do trabalho infantil. A realização gradual da
obrigação não é um indicador do nível de desenvolvimento econômico, mas sim do fato que os
governos geralmente precisam de tempo para implementar os direitos em questão para todos os
cidadãos.
Hoje, as normas fundamentais do trabalho ganharam um status especial. A OIT enfeixou as
normas fundamentais do trabalho na “Declaração sobre os direitos fundamentais no trabalho”.
Como resultado disso, passou-se a interpretar esses direitos como obrigação para todos os paísesmembros da OIT de implementá-los o mais cedo possível, no sentido de que a implementação
deve ser exigida independentemente do nível de desenvolvimento econômico do país. Trata-se
agora de esclarecer se os padrões sociais mais elevados compreendem somente aqueles direitos
que podem ser realizados apenas na medida do crescimento da prosperidade de um país ou se
abarcam também os direitos que devem ser exigidos imediatamente de todos os países. O concei-
Resumo
to de padrões sociais mais elevados refere-se inicialmente à configuração das relações de trabalho,
incluindo o respeito ao direito dos trabalhadores à saúde e à segurança no trabalho. As violações
do direito à saúde e integridade física são, sem dúvida, tão inaceitáveis quanto as violações das
normas fundamentais do trabalho. Estendendo-se o conceito de padrões sociais mais elevados,
para que cubra também os efeitos das atividades econômicas nos demais grupos sociais, além dos
empregados, portanto nas pessoas que estão, de uma forma ou de outra, sob a esfera de influência
das empresas, torna-se evidente que aqui também podem ocorrer violações (p.ex., expulsões ou
transferências forçadas) de direitos cuja realização pode ser exigida imediatamente dos governos.
As normas fundamentais do trabalho e os padrões sociais são temas ou tarefas relativamente
novos na Cooperação para o Desenvolvimento (CD). O BMZ inclui as normas fundamentais do
trabalho entre os indicadores do critério “economia social de mercado”, um dos cinco critérios da
política de desenvolvimento. O reconhecimento do papel dos sindicatos dos trabalhadores e dos
empregadores e das negociações coletivas é considerado um mecanismo favorável para o funcionamento da economia de mercado. Nesta direção apontam também os documentos da OIT emanados dos grupos de trabalho da organização sobre a dimensão social da globalização. Boas
“relações industriais”, isto é, boas relações entre empregadores e empregados, e boas relações de
trabalho andam de mãos dadas com o crescimento econômico e o desenvolvimento (ILO 2000).
O secretário-geral das Nações Unidas atribuiu à totalidade dos direitos humanos a função de
“ordem geral” da globalização (Annan 2000: 10), que compreende as normas fundamentais do
trabalho e os padrões sociais como parte integrante dos direitos humanos sociais.
O potencial da Cooperação para o Desenvolvimento (CD) para fomentar a implementação
dos padrões sociais não é pequeno. Embora não se trate de um meio de pressão propriamente
dito, a verdade é que a Cooperação Técnica tem poder de influir na ação do Estado, principalmente na falta de um consenso multilateral sobre o uso de instrumentos impositivos, como as sanções
comerciais. A abordagem da CT, mais prometedora, é a do incentivo positivo aos países na
implementação desses padrões. O ponto de partida da CD é, antes de tudo, buscar os atores que
concordam com a ação, para depois, com o correspondente apoio financeiro, técnico e de recursos humanos, iniciar a implementação ou fazê-la avançar. Os atores podem ser privados ou governamentais. Mas a perspectiva de uma oferta de incentivo pode mexer positivamente também com
aqueles atores que pendem mais para o ceticismo em face do tema, dispondo-os à ação, a novas
concessões ou a vencer relutâncias. Isto certamente não será possível em todos os casos. As
normas fundamentais do trabalho que provavelmente suscitarão resistências maiores e mais ideológicas são às referentes à implementação do direito de livre sindicalização e ao princípio da não
discriminação das mulheres.
Com base nos estudos apresentados até o momento, pode-se dizer que a implementação das
normas fundamentais não representa um obstáculo ao desenvolvimento econômico, pelo contrário, é uma condição de incentivo e suporte ao desenvolvimento. Os países que respeitam e implantam as normas fundamentais do trabalho não apresentam desempenho comercial e exportador
inferior ao dos países que as violam. Com relação ao fluxo de investimentos estrangeiros diretos
também é possível constatar que as empresas transnacionais investem em grandes mercados dinâmicos e de forte poder aquisitivo. A suposição, muitas vezes usada no debate, de que há uma
“corrida para o fundo do poço” (“race to the bottom”) entre os países que recebem investimentos também não pode ser confirmada com relação às normas fundamentais do trabalho. É bem
verdade que muitos investimentos nos países em desenvolvimento são realizados nas chamadas
3
Resumo
zonas econômicas especiais ou zonas de processamento de exportações (ZPE), mas não há avaliação consensual sobre a situação nessas zonas. Na avaliação da OECD (OECD 2000) e da OIT
(ILO 2000) não indicam que as condições nas ZPEs sejam particularmente ruins. Os trabalhadores nas ZPEs em geral não são mal remunerados, e as condições de trabalho também não são
inferiores à média do país.
4
Os mecanismos reguladores do Estado são particularmente importantes para a implementação
das normas fundamentais de trabalho, pois a “proibição do trabalho forçado”, a “liberdade de associação” e o “direito de negociação coletiva” são, acima de tudo, um resultado de processos legislativos,
e precisam de fiscalização. A erradicação do trabalho infantil e a proibição da discriminação das
mulheres podem ser promovidas também por instrumentos privados e voluntários, mas, no todo, a
ação do Estado é de suma importância para o cumprimento das normas fundamentais do trabalho.
Sua implementação representa um poderoso fator de redução da pobreza, pois as violações dessas
normas – que no mundo do trabalho muitas vezes são chamadas de “normas sociais mínimas” –,
afetam principalmente os setores mais pobres da população, muito embora o direito de sindicalização
e a norma da não-discriminação sejam padrões cujo respeito é altamente relevante para os trabalhadores mais bem posicionados no setor formal da economia.
Com relação à implantação de padrões sociais mais avançadas, o conceito da responsabilidade
social na gestão das empresas parece abrir uma ampla margem de ação. É certo que algumas dessas
normas mais avançadas, como as próprias normas fundamentais do trabalho, fazem parte dos direitos humanos sociais estabelecidos no pacto internacional sobre direitos econômicos, sociais e culturais e em diversas convenções da OIT, pelo que têm de ser respeitadas por todos os estados. No
entanto, muitos códigos de conduta e selos de qualidade, do mesmo modo que o conceito de responsabilidade social das empresas, visam direitos que vão além dos padrões mínimos, e cuja
implementação não pode ser exigida automaticamente de todos os países em desenvolvimento. Os
padrões mais elevados dizem respeito, por exemplo, ao direito de gozar férias e às jornadas de
trabalho. Onde os padrões sociais mais elevados são parte integrante dos direitos humanos sociais,
a Cooperação para o Desenvolvimento deve tratá-los e exigi-los como normas fundamentais do
trabalho. Num primeiro momento, este estudo fará uma distinção entre normas fundamentais do
trabalho, padrões sociais mínimos e padrões sociais mais elevados. A implementação de padrões
sociais além das normas e padrões mínimos é uma questão que deve ser tratada principalmente na
cooperação com os atores privados. Os códigos de conduta e os selos de qualidade são instrumentos de mercado adequados para serem usados neste segmento. No entanto, a profusão de códigos de
conduta e de selos deveria ser seguida pelo Estado de forma a assegurar uma qualidade mínima e
visando uma harmonização dos padrões, como acontece na área dos padrões ecológicos.
Para a Cooperação Técnica (CT) é indispensável garantir, em toda a extensão das suas atividades, que suas próprias medidas não dêem margem a violações de normas fundamentais do trabalho.
Mas a sensibilidade deve ir mais longe. Além da não violação das normas fundamentais, é preciso
atentar também para que no âmbito de ações de Cooperação para o Desenvolvimento não ocorram
violações de nenhum direito humano social. Se a CT pretende alcançar, no âmbito de projetos de
parceria público-privada, que cada vez mais empresas assumam sua parcela de responsabilidade
social, esses critérios devem valer também, igualmente, para as próprias atividades da CT. O conceito
de responsabilidade social não pode cobrir apenas a dimensão interna da empresa em suas relações
com os próprios empregados, mas compreender também, como a Comissão da União Européia
tem enfatizado, a dimensão externa, isto é, a responsabilidade perante as comunidades locais, na
Resumo
esfera das atividades econômicas da empresa, e o respeito universal aos direitos humanos no país
parceiro.
Neste estudo foram elaboradas propostas detalhadas, enfeixadas resumidamente em quadros
para melhor visibilidade. As propostas detalhadas apontam possibilidades de ações que devem ser
consideradas e avaliadas em conjunto. Muitas delas já foram incluídas e são praticadas, de uma forma
ou de outra, na CT. Nestes casos, as propostas deste estudo referem-se a um fortalecimento ou
redução gradual de atividades já existentes. Com relação à cooperação com organizações internacionais, o estudo propõe um enfoque concentrado na OIT e no debate que ora se intensifica dentro da
União Européia. Com isso, pode-se obter maior coerência e coordenação dos atores europeus,
fortalecendo-se a sua influência conjunta sobre outros atores internacionais, como, por exemplo, o
Banco Mundial.
Duas áreas particularmente problemáticas para a implementação das normas fundamentais do
trabalho e de outros padrões sociais são as duas questões: a) como atingir os trabalhadores do setor
informal?; b) como organizar o monitoramento?
É difícil fazer um levantamento das condições de trabalho no setor informal. A primeira
coisa é desenvolver paulatinamente métodos e conhecimentos, seja para formalizar o setor, seja para garantir que algumas das normas centrais do trabalho sejam respeitadas.
Esses métodos devem optar por abordagens variadas. Uma delas é o incentivo positivo
direto a empresas no setor informal, por exemplo, através de medidas de cooperação
Técnica. Outra é buscar atingir as relações de trabalho no setor informal através de códigos de conduta, pelos quais as empresas se comprometam a seguir determinados padrões
ao logo de toda a cadeia de produção. No todo, trata-se de idéias incipientes sobre como
integrar o setor informal no longo prazo. Muitas formas de subsistência no setor informal
são tão precárias, que sequer são abrangidas pelas normas fundamentais do trabalho. A
situação só pode ser remediada por um desenvolvimento econômico geral. Para a CD, isto
significa que outras medidas de fomento dos setores pobres da população também são
essenciais para alcançar melhorias no setor informal.
Com relação ao monitoramento, este estudo defende a fiscalização do cumprimento das
normas do trabalho basicamente nas comissões competentes multilaterais. Isto vale igualmente para o núcleo essencial dos padrões sociais mínimos cuja implementação e garantia
também são imperativas. Os órgãos competentes são os mecanismos da Organização Internacional do Trabalho e as comissões de fiscalização das convenções de direitos humanos. Os padrões sociais além desses podem ser monitorados principalmente através de
métodos de auditoria social. Para esses métodos é necessário que o Estado desenvolva
critérios de qualidade.
É preciso ter em mente os limites da implementação das normas fundamentais e dos padrões
sociais mais elevados com instrumentos da Cooperação para o Desenvolvimento com a mesma
clareza com que se percebem as suas possibilidades. Nos países com um longo histórico de violações sistemáticas das normas fundamentais do trabalho, muitas vezes com o consentimento ou
tolerância dos governos, como é o caso da violação do direito à livre sindicalização ou da proibição
do trabalho infantil, a Cooperação para o Desenvolvimento só pode dar uma modesta contribuição
para a mudança
5
Introdução
1. Introdução
Os direitos internacionais dos trabalhadores ganharam, em pouco tempo, grande atenção a
nível nacional e internacional nos fóruns de comércio e desenvolvimento. Num espaço de tempo
de poucos anos, aquilo que era um tema marginal da política econômica e de desenvolvimento
internacional transformou-se num ponto de referência central para estudos, oficinas, grupos de
trabalho de organizações internacionais e uma área de atribuições para a cooperação bilateral e
multilateral para o desenvolvimento (CD). Para a CD alemã, promover a implementação das
normas fundamentais do trabalho tornou-se uma tarefa prioritária.1
6
A atual valorização de um antigo tema da política social2 originou-se com a colocação em
pauta dos direitos trabalhistas na rodada do Uruguai do GATT. O término previsto do Acordo
Multifibras na área têxtil preocupava os sindicatos, primeiro nos EUA e na França, sobre as
mudanças da sua posição competitiva. Como alguns dos competidores podem recorrer ao trabalho forçado e ao trabalho infantil e obter, assim, vantagens competitivas ilegítimas, os EUA e a
França tentaram pôr os “padrões sociais” na agenda da rodada do Uruguai. Não lograram êxito
por conta da oposição conjunta dos países em desenvolvimento, que se manifestaram contra uma
vinculação da liberalização das regras comerciais ao tema dos padrões sociais, por temer seu mau
uso para fins protecionistas. A repetição da tentativa de colocar os padrões trabalhistas na agenda
da segunda e da terceira conferências de ministros da recém-fundada Organização Mundial do
Comércio, em Cingapura e Seattle, fracassou pelas mesmas razões. 3
Embora a não-inclusão do tema na agenda política comercial em nada tenha prejudicado sua
continuada valorização, contribuiu para um fortalecimento dos esforços internacionais pela
implementação dos padrões sociais por outros meios. Na Organização Internacional do Trabalho
foram lançadas novas iniciativas, reativando e fortalecendo bastante as atividades desta organização em torno das normas fundamentais do trabalho. Este impulso se explica, num primeiro momento, pela preocupação de muitos países-membros da OIT em não deixar que a recusa de tratar
na OMC os padrões que embasam as normas trabalhistas reduza seu reconhecimento internacional. Assim, muitos países ativaram sua participação na OIT, ampliando ali os espaços para o
tratamento do tema.
Em 18 de junho de 1998, a Conferência Internacional do Trabalho adotou a Declaração da
OIT sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho. Nos últimos anos, mais países
ratificaram as principais convenções da OIT. A OIT tem concentrado suas atividades relacionadas com os padrões laborais em torno da palavra chave “Trabalho Decente”, lançando uma campanha sob este lema para divulgação do tema (vide ILO 1999). Ao mesmo tempo, outras
organizações internacionais também vêm dedicando atenção ao tema. Via de regra, a questão do
trabalho decente é abordada no contexto mais amplo das “implicações sociais da globalização”,
1
2
3
BMZ (1999): Position des BMZ zur Umsetzung von Kernarbeitsnormen in Entwicklungsländern,
Dezember 1999.
Desde o dim do século 19 que já se discutiam os aspectos centrais deste campo temático
(cif.: Scherrer / Greven 2001; Windfuhr 1997).
Na quarta Conferência de Ministros o tema também não foi aceito na agenda da OMC. Os EUA e a
UE empenharam-se apenas moderadamente pelo tema, para não provocar uma resistência muito forte
entre os países em desenvolvimento como em Seattle e impedir outros avanços na OMC.
Introdução
como o fez a Comissão de Inquérito do Parlamento Alemão sobre o tema globalização (EnqueteKommission des dt. Bundestages 2001).
O debate sobre a globalização deve ser visto como a segunda razão importante para o aumento da sensibilização e atenção ao tema nos últimos anos. Uma das principais hipóteses inerentes ao conceito de globalização, utilizado geralmente de modo diversificado e contraditório, é a
suposição de que a crescente abertura dos mercados e a crescente liberalização do intercâmbio de
bens, serviços e idéias leva a uma escalada da concorrência entre os estados nacionais pela qualidade da regulamentação nacional dos mecanismos econômicos. Autores partidários da tese da
concorrência falam de uma “corrida para o fundo do poço” que dificultaria a implementação das
normas essenciais do trabalho.4 Segundo essa tese, a “corrida para o fundo do poço” se dá tanto
entre os países em desenvolvimento e os desenvolvidos como nos países em desenvolvimento
entre si. Logo, uma missão especial dos padrões laborais consistiria em estabelecer normas mínimas internacionalmente reconhecidas para as condições de trabalho, como regras mínimas para a
prevenção de violações dos direitos dos trabalhadores e para pôr fim à suposta “corrida para o
fundo do poço”. Provemos ou não a validade geral da tese da “corrida para o fundo do poço”, o
fato é que existe, ao menos entre os países em desenvolvimento mais pobres, uma intensa concorrência com produtos produzidos sob padrões extremamente baixos.
O tema “implementação das normas fundamentais” está intimamente ligado ao tema “implicações sociais da globalização”. Este vínculo foi reforçado pelos protestos durante a terceira
conferência de ministros da OMC, em dezembro de 1999, em Seattle. A grande maioria dos
manifestantes vinha do movimento sindical norte-americano e atribuía à OMC parte da responsabilidade pelas crescentes desigualdades dentro de muitos países do mundo inteiro e entre os
países do Norte e do Sul. Em alguns países industrializados, esses ativistas de diferentes cores, que
na percepção internacional muitas vezes são agrupados sob o rótulo homogeneizante de “grupos
antiglobalização”, têm exercido forte pressão, impondo sua marca aos debates políticos internos.
Mas em Seattle podiam-se ouvir vozes perfeitamente distintas, pois também na sociedade civil há
opiniões bastante divergentes sobre a questão dos padrões sociais.
A inclusão das normas fundamentais do trabalho na lista de prioridades da política de desenvolvimento do governo alemão cria duas novas tarefas para a Cooperação para o Desenvolvimento (CD). A primeira delas é definir de forma mais precisa que medidas podem e devem ser tomadas,
na esfera da CD, para melhorar a implementação das normas de trabalho. A outra é demarcar as
áreas de atribuições das diferentes instituições envolvidas na CD bilateral e multilateral. O Ministério Federal da Cooperação Econômica e Desenvolvimento (BMZ) formulou, em 1999, um
primeiro documento posicional abordando questões a serem aprofundadas e pontos em aberto
(BMZ 1999). Entre eles estão os possíveis impactos da implementação das normas fundamentais
do trabalho sobre a política de desenvolvimento. Esta questão foi pesquisada no âmbito de um
estudo encomendado pelo BMZ e conduzido pelo DIE (Windfuhr 2001a). No outono de 2001, o
BMZ apresentou um documento de estratégia sobre a implementação das normas fundamentais
do trabalho em países em desenvolvimento (BMZ 2001). Paralelamente, foi apresentado um parecer, encomendado pelo banco KFW, sobre as “possibilidades de dedicar atenção aos padrões
sociais na Cooperação Financeira (CF)” (Windfuhr 2001b).
4
A tese da “corrida para o fundo do poço” será apresentada mais detalhadamente e submetida a
uma apreciação crítica no capítulo 2.4.
7
Introdução
Independente da percepção e da aceitação do tema como tarefa da Cooperação para o Desenvolvimento, a colocação em prática ainda é incipiente. A GTZ tem trabalhado sobre alguns
aspectos do problema, principalmente na promoção de selos sociais e códigos de conduta em
países em desenvolvimento. Há anos que a agência alemã desenvolve atividades na área de
certificação de padrões agrícolas, ecológicos e sociais. São diversas atividades, agrupadas no Programa de Promoção dos Padrões Sociais e Ecológicos em países em desenvolvimento.5 No ano
2000 a GTZ encomendou um Relatório Básico sobre a questão dos padrões sociais na economia
mundial, em que são apresentados os instrumentos e linhas de discussão mais importante (Reichert
2000).
8
O objetivo do presente relatório é descrever e avaliar as abordagens adotadas para a integração
das “normas fundamentais” na Cooperação Técnica. Trataremos também de apontar outras oportunidades e necessidades de inserção do tema na CT, para além do tratamento já dispensado. O
segundo capítulo dá uma visão detalhada das atuais avaliações dos padrões sociais e normas fundamentais do ponto de vista da política de desenvolvimento e discute o tema principalmente sob
o aspecto das implicações sociais da globalização. O capítulo 3 trata das possibilidades e limites da
inclusão e promoção dos padrões sociais na CT bilateral. O capítulo 4 discute as possibilidades de
cooperação da CT com organizações internacionais e vantagens e desvantagens dos instrumentos
e ações disponíveis às organizações internacionais. O parecer fecha com um resumo otimista,
focando a multiplicidade de oportunidades reais e os limites objetivos à implementação das normas e padrões de direitos humanos em países em desenvolvimento.
5
Veja mais detalhes no capítulo 3.
Avaliação dos padrões sociais e das normas do trabalho
2. Avaliação dos padrões sociais e das normas fundamentais
do trabalho da perspectiva da política de desenvolvimento
Os padrões sociais e as normas fundamentais do trabalho são parte integrante da política
social e, como tais, objeto das legislações nacionais e da fiscalização governamental. O estado
nacional estabelece leis de proteção dos trabalhadores e tem a obrigação de fiscalizar o seu cumprimento. Historicamente, as leis do trabalho e “leis de fábrica” sempre foram controversas em
todos os países. Em muitos casos, sua implantação levou décadas. 1 No início, em todos os países,
era uma questão interna. Mas sua importância transnacional não tardou a tornar-se evidente, já no
início da industrialização. Em fins do século 19, face à crescente abertura dos mercados, iniciouse um debate sobre que nível de padrão de proteção um país industrializado podia permitir-se. Já
em 1890, o governo do Império alemão convocou uma conferência em Berlim visando promover
uma uniformização internacional das leis de proteção do trabalho.2 A partir de 1897 realizaram-se
conferências sobre padrões sociais internacionais em Zurique e Bruxelas, que culminaram na
fundação da “Associação Internacional para a Proteção Legal dos Trabalhadores” e do “Escritório Internacional do Trabalho” em Basel (Leary 1996: 184f). Em 1905 a “Associação” aprovou
suas duas primeiras convenções, uma proibindo o trabalho noturno de mulheres e outra proibindo
a utilização de fósforo branco na produção de palitos (Charnovitz 1987: 569; Windfuhr 1997: 113ff).
O primeiro resultado eminente da internacionalização da questão foi a fundação da Organização Internacional do Trabalho (OIT), em 1919, como parte do Tratado de Versalhes. Por trás
desses primeiros debates sobre os padrões sociais estava o suposto impacto destes sobre a posição competitiva de setores industriais individuais. Naquela época já se discutia se estabelecer
padrões sociais muito altos sobrecarregaria a economia dos países que precisavam recuperar defasagens de desenvolvimento, tolhendo suas chances. A Alemanha, por exemplo, apresentava, então, um desenvolvimento defasado em relação à Inglaterra, país pioneiro da industrialização. Como
vemos, a questão foi percebida desde o início como tema da política de desenvolvimento.3
Os padrões sociais são instigantes e desafiantes para a política de desenvolvimento sob três
perspectivas. A primeira é a perspectiva da concorrência:
(1) Esta perspectiva abrange a questão de saber: a) qual o impacto da implantação dos padrões sociais nos setores da economia sujeitos à concorrência internacional, b) qual a margem de
ação da política nacional face aos mercados organizados transnacionalmente e cada vez mais
abertos e c) quais padrões sociais exercem influência sobre a posição competitiva de um país e
quais não exercem. São aspectos de uma discussão que marca também o atual debate sobre os
impactos da globalização e as exigências impostas a um centro de investimentos produtivos moderno. Há diferentes posições básicas sobre o assunto.4 Os economistas neoclássicos defendem a
tese de que o crescimento econômico máximo de um país, possivelmente tirando proveito de
padrões baixos, seria a melhor garantia para a implantação paulatina de padrões sociais mais
elevados. Os partidários do enfoque neoinstitucional enfatizam a implantação dos padrões sociais
1
2
3
4
Cif. a história da política social, in Volker Henschel.
Vide Lampert 1996.
Os termos “desenvolvimento defasado“ e, genericamente, “política de desenvolvimento” são mais recentes.
Discussão mais detalhada no capítulo 2.1
9
no mundo do trabalho como premissa do crescimento econômico no longo prazo, por exemplo,
através do crescimento da procura interna (argumentação voltada para a demanda) ou de uma
melhora do capital humano dos empregados (argumentação voltada para a oferta). Cada vez mais
estudos empíricos comprovam que o respeito às normas fundamentais do trabalho pouco influem na competitividade de um país, enquanto que a implantação de padrões sociais mais elevados,
como p.ex., valor dos salários, contribuições sociais e jornadas de trabalho, podem ser considerados relevantes para a competitividade (Windfuhr 2001a).
(2) A segunda perspectiva refere-se à escolha e ao uso de instrumentos adequados para
implementar padrões sociais e normas do trabalho em países em desenvolvimento. Qual seria o
melhor meio de consegui-lo: sanções comerciais e medidas impositivas, ou sistemas de incentivos
comerciais positivos? Devemos favorecer instrumentos baseados no mercado, como códigos de
conduta e selos sociais, ou principalmente medidas legais? Qual seria a melhor combinação dos
instrumentos disponíveis?
10
(3) A terceira perspectiva é a orientação dos instrumentos usados em relação aos grupos
alvos. As normas fundamentais do trabalho são padrões que podem ser bem aplicados nas relações de trabalho formais. Mas os países em desenvolvimento mais pobres são justamente aqueles
com o menor número de trabalhadores com acesso ao mercado de trabalho formal. A grande
maioria trabalha por conta própria ou como empregados no setor informal. O trabalho no setor
informal caracteriza-se pelo fato de subtrair-se aos mecanismos reguladores do Estado (e da
tributação). Por isso, a questão da escolha dos instrumentos deve ser modificada em função dos
grupos alvos. Este capítulo apresenta um apanhado geral dos resultados das pesquisas sobre as
três perspectivas e algumas respostas.
2.1 Panorama e estágio do debate a nível nacional e internacional
O debate sobre meios mais eficazes de fazer observar os padrões sociais estabelecidos em
convenções internacionais cresceu surpreendentemente nos últimos anos. Vários atores participam do debate, com diversas posições e diferentes motivos.
No centro do interesse pode estar (1) a proteção dos trabalhadores numa economia
globalizada. É este o caso da posição defendida pela Confederação Internacional dos
Sindicatos Livres (CISL) e por muitos sindicatos nacionais. O motivo destes atores é a
defasagem entre o desenvolvimento de instrumentos legais de proteção dos trabalhadores e a velocidade da abertura dos mercados com novas regras multilaterais de comércio
e investimentos e novos acordos comerciais regionais e internacionais. A isto se contrapõe uma estagnação dos instrumentos internacionais de proteção dos direitos trabalhistas. Embora, como vimos, trate-se de um dos mais antigos tópicos das relações
internacionais, até o presente não foi possível criar um instrumentário efetivo para fazer
cumprir normas sociais em nível internacional.
Motivos afins (2): são os motivos de grupos de direitos humanos e outras organizações
não-governamentais que trabalham pela implantação de padrões mínimos de direitos
humanos por razões éticas e morais. Há tempos que esses grupos tematizam problemas
como o trabalho forçado, a servidão por dívida (“bonded labour”) e outras violações
graves de direitos humanos no processo econômico.
Cada vez mais, o tema é retomado (3) por grupos de consumidores, através de campanhas de comércio justo (“fair trade”), de boicote de certos produtos e promoção de
outros, “produzidos com dignidade”, ou ainda de campanhas chamando a atenção para
as atividades de certas empresas transnacionais (ETN). A maioria dessas ações refere-se,
tanto no plano nacional como internacional, a produtos agrícolas (bananas, flores etc.)
ou à condição dos empregados de empresas transnacionais do setor têxtil (C&A, Levis,
Nike etc.). Esta focagem sobre os setores agrícola e têxtil não surpreende, já que neles se
produzem bens de consumo cotidiano e que, para a economia dos países mais pobres,
são de extraordinária importância.
Há ainda um quarto grupo (4) com interesses próprios em melhorar a aplicação das
normas fundamentais do trabalho internacionalmente em certos setores industriais. Este
grupo se divide em dois subgrupos. O primeiro é o das indústrias que buscam proteção
em face de concorrentes estrangeiros que podem tirar vantagens competitivas desrespeitando normas sociais. Nos Estados Unidos, principalmente, algumas empresas têxteis têm chamado a atenção para abusos na produção têxtil de outros países. O segundo
é o das empresas detentoras de marcas famosas preocupadas em evitar possíveis escândalos em associação com mazelas sociais em suas subsidiárias instaladas no exterior ou
entre seus fornecedores, ou em divulgar o cumprimento das normas visando obter vantagens competitivas entre os consumidores com sensibilidade social.
As diferenças de motivação no debate influem sobremaneira nas avaliações e recomendações
das políticas. Daí a necessidade de torná-las transparentes. Antes disso, porém, importa fazer um
refinamento conceitual que serve de base hoje a todo o debate, pois os conceitos de “padrões
sociais” e “normas fundamentais do trabalho” são usados diferentemente por diferentes autores.
2.1.1 Definições e esclarecimentos conceituais
Perante o direito internacional, os padrões sociais e as normas fundamentais do trabalho são
partes integrantes dos direitos humanos econômicos, sociais e culturais, e do trabalho da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que, desde sua fundação, em 1919, já elaborou mais de
180 convenções. 5 O uso do conceito “padrões”, no entanto, é múltiplo, tanto na aplicação nacional como internacional. A escala de obrigatoriedade legal das regras de conduta denominadas
padrões varia de princípios incontroversos do Direito Consuetudinário Internacional, passando
por padrões garantidos por convenções bilaterais e multilaterais (Direito de Tratados), códigos de
conduta com diferentes graus de compactação normativa, até declarações e resoluções de caráter
meramente recomendatório.6 A questão da obrigatoriedade é relevante para as considerações do
5
6
O Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) é fiscalizado por
uma missão de peritos, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (CDESC). O Comitê
verifica com periodicidade qüinquenal os relatórios oficiais dos países sobre o estado da
implementação dos direitos. A OIT oferece procedimentos de investigação e queixa claramente
melhores para casos de infrações contratuais. Contudo, esses procedimentos também não possuem
instrumentos de efetivação real.
A complexidade da área do direito econômico está descrita com detalhes em Riedel (1986):
Theorie der Menschenrechtsstandards, Duncker & Humblot, Berlin.
11
12
presente estudo. Os padrões sociais e as normas fundamentais do trabalho, como parte integrante
dos Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais e das convenções, são regras de direito
internacional que os estados contratantes são obrigados a inserir em suas legislações nacionais e
zelar pelo seu cumprimento. Por isso, sua obrigatoriedade legal é mais forte do que a dos códigos
de conduta voluntários e das resoluções de caráter genérico. Os padrões de direitos humanos são
normas de direito de tratado internacional. O tratado de direitos humanos relevante para as normas sociais e laborais é o Pacto Internacional dos Direitos Humanos Econômicos, Sociais e
Culturais (PIDHESC). Os direitos no trabalho estão codificados nos artigos 6 a 8 do pacto. Regra
geral: os padrões contidos no pacto de direitos humanos são de natureza geral e requerem uma
explicação mais exata e interpretação para sua aplicação jurídica. A comissão de peritos encarregada de fiscalizar o cumprimento do pacto (Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais,
CDESC) começou a elaborar e publicar “Comentários Gerais” sobre determinados artigos e
disposições do pacto, oferecendo interpretações jurídicas e descrições detalhadas dos deveres dos
Estados, especificando que atos ou omissões devem ser considerados violações de direitos humanos. Com a elaboração dos “Comentários Gerais”, o Comitê resgata uma prática que já vem
sendo realizada há vários anos pelos correspondentes comitês de peritos para os direitos civis e
políticos. Os comentários trazem clareza legal sobre o conteúdo de determinados direitos, permitindo, então, uma aplicação das normas em processos judiciais internos (justiciabilidade).7
Sobre os direitos dos artigos 6 a 8 (direito ao trabalho e direitos no trabalho) ainda não há
nenhum comentário do CDESC. O Comitê preferiu esperar, dada a possibilidade de recorrer às
muitas convenções da OIT para impor maior clareza legal sobre esses artigos, enquanto que os
demais artigos e disposições do pacto, na falta de padrões internacionais comparáveis, exigiam um
trabalho interpretativo mais urgente. A elaboração de um comentário geral sobre o direito ao
trabalho já teve início, mas o CDESC não deixou dúvidas de que o comentário se pautará estritamente pelas convenções da OIT. Os comentários já publicados pelo CDESC 8 são relevantes para
a inclusão de padrões sociais e das normas fundamentais do trabalho na Cooperação Técnica
num sentido mais amplo, nomeadamente quando os padrões sociais não se referem apenas a
trabalhadores contratados diretamente pelas empresas, mas também em atenção aos efeitos das atividades econômicas em outros setores da população, estejam eles direta ou indiretamente afetados.
Nos novos conceitos sobre a Responsabilidade Social das Empresas (RSE ou CSR = Corporate
Social Responsibility) aponta-se para a responsabilidade social não apenas nas relações internas
das empresas, isto é, perante os próprios empregados, mas também nas relações externas, em
relação a todos os grupos sociais afetados por suas atividades. Em muitos setores da economia, os
impactos das atividades de uma empresa sobre outros grupos com interesses em jogo podem ser
mais relevantes do que para os diretamente empregados. Enquanto no setor têxtil e nas grandes
plantações o foco se volta sobretudo para os direitos dos próprios empregados e suas possíveis
violações, nos projetos de ocupação de terras, infra-estrutura e mineração os que mais sofrem
com a infração aos padrões sociais dos direitos humanos são os grupos da população que vivem
7
8
O comitê de peritos na área dos direitos humanos civis e políticos , a Comissão de Direitos
Humanos, existe há mais tempo (11 anos mais), desde 1976. Por isso, seu trabalho está mais
avançado. Os “Comentários Gerais” de todos as comissões de peritos na área dos direitos humanos
estão disponíveis no site do Alto Comissariado dos Direitos Humanos.
O CDESC publicou comentários sobre o Direito à Moradia, Alimentação, Educação e Saúde,
bem como numerosos aspectos da implementação dos direitos econômicos, sociais e culturais
(p.ex., tipo e estrutura dos relatórios sobre países).
na região, nem tanto (em menor grau) os empregados das construtoras. Para este caso, os comentários de direito do CDESC oferecem um bom marco referencial para a constatação de violações
do direito de moradia, alimentação ou saúde.
Os padrões da OIT visam cumprir três funções básicas.
(1) Em primeiro lugar, trata-se de harmonizar a legislação, isto é, igualar as normas de
direito social e do trabalho dos estados-membros. Os padrões OIT representam um
importante instrumento de orientação para as legislações e jurisprudências nacionais. A
harmonização das leis facilita a missão de fazer respeitá-las, já que todas as partes têm o
dever de cumpri-las. Quanto mais global o reconhecimento das convenções da OIT,
tanto mais fácil se tornará sua implementação a longo prazo.9
(2) Em segundo lugar, as normas da OIT visam permitir uma padronização das condições sociais num nível “tão alto quanto possível, ao menos aceitável para todos” 10. A
normatização servirá para evitar uma certa discricionariedade no estabelecimento de
padrões. Nos códigos de conduta privados observa-se já hoje um amplo espectro dos
padrões escolhidos. Isto torna mais difícil implantar padrões, pois sempre há a preocupação de que outros atores adotem padrões mais baixos. Para os exportadores, por
outro lado, os negócios não são facilitados, quando, por exemplo, um fabricante de
camisetas é obrigado a se adaptar a diferentes códigos de conduta privados de diferentes
grandes empresas comerciais.
(3) Programaticamente, os padrões da OIT visam uma melhoria progressiva das condições de trabalho, do padrão de vida e das condições sociais e de saúde. Isto não se aplica,
no entanto, ou apenas limitadamente, às normas fundamentais do trabalho, pois estas
representam apenas padrões mínimos.
9 Vide nível de ratificações das oito convenções sobre normas fundamentais da OIT no quadro 1.
10 Citação in Riedel 1986, p. 291.
13
Quadro 1
Nível de ratificação das convenções fundamentais do trabalho da OIT
Convenção
14
Quantos países
Trabalho forçado:
Convenção n.º 29 sobre o trabalho forçado
Convenção n.º 105 sobre a abolição do trabalho forçado
159
147
Liberdade de associação:
Convenção n.º 87 sobre a liberdade sindical e proteção de sindicatos
Convenção n.º 98 sobre o direito de sindicalização e negociações coletivas
138
150
Não discriminação:
Convenção n.º 100 sobre a igualdade de remuneração de homens e mulheres
Convenção n.º 111 sobre a discriminação em matéria de emprego e profissão
154
152
Trabalho infantil:
Convenção n.º 138 sobre a idade mínima de admissão ao emprego
Convenção n.º 182 sobre a proibição das piores formas de trabalho infantil
114
104
Fonte: ILOLEX (Posição: 22.10.2001)
Os padrões da OIT devem ser diferenciados ainda, quanto ao caráter, em padrões de convenções e recomendações e padrões de declarações e resoluções. As Normas Fundamentais do Trabalho são padrões de convenções. Foram reunidas na “Declaração da OIT sobre os Princípios e
Direitos Fundamentais no Trabalho” de 1998, mas seu caráter é mais do que declaratório, pois se
baseiam em padrões estabelecidos em convenções da OIT.
Para maior clareza na argumentação, far-se-á a seguir uma diferenciação entre o conceito
mais amplo de “padrões sociais” e o conceito mais estrito de “normas fundamentais do trabalho”.
Esta diferenciação conceitual embasa o documento de posicionamento do BMZ de fevereiro de
2000. O documento incorpora sete convenções da OIT como normas fundamentais de trabalho,
ancoradas dentro dos cinco critérios básicos de política de desenvolvimento. O conceito mais
abrangente de “padrões sociais” já se impôs também na literatura, concretamente como “conceito englobante de padrões mínimos para contratos de trabalho: jornada de trabalho, remuneração,
seguro social, etc. (Scherrer et al. 1998: 12). O uso do conceito “normas fundamentais do trabalho” refere-se ao catálogo de normas que a OIT qualificou como fundamentais em sua Declaração de 1998. A Declaração da OIT refere-se inicialmente a sete convenções, hoje oito, consideradas
essenciais, de um total de mais de 180 convenções que a OIT desenvolveu desde sua fundação.
Essas oito convenções correspondem a quatro temas: trabalho forçado, liberdade de associação,
não-discriminação e trabalho infantil.11
A distinção, de uso recorrente, entre Normas Fundamentais do Trabalho e padrões sociais
mais elevados, parece apontar para uma diferença na obrigatoriedade legal desses conceitos. No
entanto, as normas fundamentais do trabalho e os padrões sociais mais elevados não se diferenciam quanto ao seu caráter legal. Ambas compreendem normas codificadas em tratados de direito
internacional que os estados-membros se obrigam a cumprir com sua ratificação. Assim como em
todos os direitos humanos, os estados assumem obrigações específicas para o cumprimento dos
direitos humanos econômicos e culturais. Os estados-membros são obrigados a respeitar os direitos dentro de suas próprias atividades (dever de respeitar), a garantir que os direitos não sejam
violados por terceiros, p.ex. por empresas (dever de proteger) e a buscar, com o máximo de meios
disponíveis, fazer valer os direitos para todos os cidadãos (direito de garantia). Os dos primeiros
níveis de compromisso devem ser cumpridos, em geral, de forma imediata, enquanto que as
garantias de longo prazo só podem ser alcançadas, na maioria dos casos, “passo a passo”. As
normas fundamentais do trabalho e os padrões sociais são normas onde o dever de proteger está
no centro de sua implementação. É evidente que em muitos países não é possível implementá-las
de forma imediata. Há países cujos governos só paulatinamente podem conseguir fiscalizar as
empresas de modo a excluir a possibilidade de uso do trabalho infantil. A realização gradual da
obrigação não é um indicador do nível de desenvolvimento econômico, mas sim do fato que os
governos geralmente precisam de tempo para implementar os direitos em questão para todos os
cidadãos.
Hoje, as normas fundamentais do trabalho ganharam um status especial. A OIT enfeixou as
normas fundamentais do trabalho na “Declaração sobre os direitos fundamentais no trabalho”.
Como resultado disso, passou-se a interpretar esses direitos como obrigação para todos os paísesmembros da OIT de implementá-los o mais cedo possível, no sentido de que a implementação
deve ser exigida independentemente do nível de desenvolvimento econômico do país. Trata-se
agora de esclarecer se os padrões sociais mais elevados compreendem somente aqueles direitos
que podem ser realizados apenas na medida do crescimento da prosperidade de um país ou se
abarcam também os direitos que devem ser exigidos imediatamente de todos os países. O conceito de padrões sociais mais elevados refere-se inicialmente à configuração das relações de trabalho,
incluindo o respeito ao direito dos trabalhadores à saúde e à segurança no trabalho. As violações
do direito à saúde e integridade física são, sem dúvida, tão inaceitáveis como as violações das
normas fundamentais do trabalho. Estendendo-se o conceito de padrões sociais mais elevados,
para que cubra também os efeitos das atividades econômicas nos demais grupos sociais, além dos
empregados, portanto nas pessoas que estão, de uma forma ou de outra, sob a esfera de influência
das empresas, torna-se evidente que aqui também podem ocorrer violações (p.ex., expulsões ou
transferências forçadas) de direitos cuja realização pode ser exigida imediatamente dos governos.
11 OIT (1998): A Declaração da OIT sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho e seu
Seguimento. International Labour Office, Genf. A Declaração compreende as Convenções 29 e 105
sobre Trabalho Forçado, as Convenções 87 e 98 sobre Liberdade de Associação, as Convenções 100 e
111 sobre Não discriminação de Mulheres e a Convenção 138 sobre Trabalho Infantil. Em junho de
1999 a OIT aprovou adicionalmente uma “Convenção sobre a Erradicação das Piores Formas do
Trabalho Infantil” (OIT 182), considerada a oitava Convenção sobre direitos fundamentais da OIT.
15
Fica claro que os padrões sociais mais elevados compreendem direitos que é imperativo
tornar realidade sem demora e independentemente do estágio de desenvolvimento econômico.
Logo, as “normas fundamentais do trabalho” são uma categoria da política, e não do direito. O
conceito mais amplo de padrões sociais, entretanto, abarca também normas que só podem tornarse realidade na proporção do desenvolvimento. São, por exemplo, as questões do direito de férias,
da jornada de trabalho, etc. No âmbito do presente trabalho, mantém-se a diferenciação entre
normas fundamentais do trabalho e padrões sociais, por se tratar de uma distinção consagrada
politicamente. No entanto, chama-se a atenção para o fato de que, entre os padrões sociais mais
elevados também se incluem normas que deveriam ser sempre respeitadas legalmente. É preciso
distingui-las dos padrões que só podem ser cobrados a partir de um nível de desenvolvimento
mais elevado.
Quadro 2 13
16
Os padrões sociais como parte dos Direitos Humanos Econômicos,
Sociais e Culturais
Normas Fundamentais do Trabalho
Conceito ampliado para a
configuração de contratos
de trabalho
Trabalho forçado (trabalho escravo)
Liberdade de sindicalização
Não-discriminação por gênero
Trabalho infantil
Regras de jornada de trabalho
Regras de férias remuneradas
Valor dos salários
etc.
Padrões sociais ampliados a respeitar imediatamente e cuja realização não pode depender
do nível de desenvolvimento econômico:
Violações do direito à saúde dos empregados e afetados
Violações do direito à alimentação e à habitação, por exemplo através de expulsões ou
deslocamentos compulsórios sem indenização apropriada dos afetados
As normas fundamentais do trabalho e os padrões sociais ampliados imediatamente
aplicáveis serão doravante fundidos, conceitualmente, como “padrões sociais mínimos”.
A importância dos códigos de conduta e de outras regras voluntárias surge onde os governos
(1) não aceitam um tratado de direito internacional, isto é, não o assinam, ou (2) se o assinam, não
o tornam realidade. O problema da não-aceitação vem perdendo importância diante do rápido
crescimento do número de ratificações das convenções da OIT e do Pacto sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais nos últimos anos. Ao mesmo tempo, o problema da não-aplicação se
torna cada vez mais importante.
13 Quadro extraído de Windfuhr 2001b, p. 4.
No que tange à não-aplicação, é preciso distinguir entre justificativas baseadas em resistências e obstáculos internos como, por exemplo, a oposição de grupos sociais influentes, a falta de
capacidade administrativa, e as justificativas voltadas para o plano internacional como, por exemplo, deixar de cumprir os padrões por razões de competitividade. A distinção exige uma análise
cuidadosa para identificar estratégias adequadas à promoção das normas fundamentais por meios
da política de desenvolvimento. Apontar para a concorrência internacional e a dificuldade de fazer
respeitar padrões pode também conter razões ideológicas ou estratégicas voltadas para conter a
oposição interna (dos sindicatos, p.ex.) contra um rebaixamento de padrões. Há também países
pobres que recorrem ao argumento da globalização para alegar a impossibilidade de continuar
implementando padrões sociais por causa da concorrência globalizada. Neste caso, o argumento
serve para desconversar sobre a ausência de vontade para implantar normas fundamentais e / ou
padrões sociais. Por isso, vale a pena estudar detalhadamente se a situação competitiva é não
permite realmente respeitar esses padrões. Se as condições internacionais são responsáveis pelo
não cumprimento, cabe aos países afetados colocar isto como objeto de discussão na OIT, para a
busca de uma solução correspondente. Do ponto de vista do direito internacional, o papel chave
na fixação e vigência dos padrões compete ao legislador e à administração nacionais, pois eles são
os portadores dos deveres do país perante o direito internacional. O que se pode fazer agora para
incentivar a implementação a nível nacional? Qual o papel dos instrumentos voluntários?
1. Na implementação podem surgir problemas que os países mais pobres não podem
resolver sozinhos. Países fracos não têm capacidade fiscalizadora suficiente para garantir
que todas as empresas do país apliquem as disposições legais vigentes. As forças sociais
contrárias podem ser tão influentes a ponto de impossibilitar que os governos adotem
as normas. Pressão internacional pela introdução de normas fundamentais pode ajudar,
em tal situação, a aumentar a margem de manobra dos governos para fazer as reformas
necessárias.
2. Códigos de conduta voluntários e outros instrumentos baseados no mercado, p.ex.,
selos sociais, podem contribuir para imprimir um ritmo de implementação mais acelerado em comparação com os instrumentos legislativos e executivos fracos. Os códigos de
conduta voluntários podem ser importantes particularmente onde os órgãos governamentais têm pouco interesse em implantar as normas fundamentais de trabalho. Eles
permitem que as firmas transnacionais garantam que seus fornecedores ou suas próprias subsidiárias se atenham a certos padrões. Os códigos de conduta e os selos sociais
têm um papel importante também nos países que desejam implantar padrões mais elevados do que os exigidos por lei.14
2.1.2 Avaliação e debate
As seguintes questões chave são de importância central para se avaliar a implementação de
normas fundamentais do trabalho: em que áreas de atividade verificam-se violações das normas
fundamentais do trabalho? Qual o efeito da implementação das normas fundamentais do trabalho no emprego e nos investimentos estrangeiros diretos (IED)? Como chegar até os empregados
em empresas que produzem predominantemente para o mercado interno? Argumentos da
14 Prós e contras dos diferentes instrumentos são apresentados detalhadamente no capítulo 3.
17
política de desenvolvimento são usados também para pedir a implementação das normas fundamentais com imposições comerciais. Ambos, a avaliação e o debate político-comercial sobre vantagens e desvantagens do emprego de sanções comerciais para a implementação, são resumidos a
seguir.
Para a avaliação, sob uma perspectiva política de desenvolvimento, é importante saber se o
objeto da avaliação são apenas as normas fundamentais ou os padrões sociais mais elevados. O
parecer sobre “padrões sociais mínimos e fomento do emprego no âmbito da Cooperação para o
Desenvolvimento”, elaborado para o BMZ, de fevereiro de 2001, dá uma visão de conjunto da
literatura sobre o tema (Windfuhr 2001a). A literatura pode ser sintetizada na constatação de que,
dentro de uma definição estrita das normas fundamentais do trabalho, não há uma relação negativa de causa e efeito entre sua implementação e a competitividade dos países. Mesmo no que
tange a produtos intensivos em mão-de-obra não há um nexo estatisticamente relevante com a
competitividade do país em questão, mesmo que em empresas individuais possam produzir-se
mudanças na estrutura dos custos. Tampouco é possível identificar um nexo entre a competitividade
da economia de um país e a supressão de direitos sindicais.
18
O resultado central do estudo da OECD de 1996 é a prova de uma relação positiva significante
entre o grau de desenvolvimento dos países e a liberdade de sindicalização.15 Se se levassem em
conta os padrões sociais mais amplos, como níveis salariais e jornadas de trabalho, o quadro se
alteraria. No entanto, na literatura até aqui não se encontram resultados suficientes para avaliar a
questão de saber se isto é aplicável, de modo comparável, para todos os padrões sociais mais
amplos, ou se ali é possível fazer diferenciações no sentido de que alguns dos padrões sociais mais
amplos seriam mais fáceis de implementar economicamente (p.ex., proteção à saúde e prevenção
de acidentes) do que outros (jornadas de trabalho, gozo de férias remuneradas).
A implementação de normas fundamentais pode ser avaliada, portanto, com base nos estudos disponíveis até o presente, não como obstáculo ao desenvolvimento, antes pelo contrário,
como mecanismo de incentivo e apoio ao desenvolvimento. Os países que implementam e respeitam as normas fundamentais do trabalho não apresentam um desempenho exportador e comercial pior do que os países infratores dessas normas. No que tange ao fluxo de investimentos
estrangeiros diretos, também se pode constatar que as empresas transnacionais investem predominantemente em mercados grandes, dinâmicos e com poder aquisitivo forte. A tese de que há
uma “corrida para o fundo do poço” entre os diferentes centros de investimentos, usada recorrentemente no debate, também não pode ser comprovada em relação às normas fundamentais do
trabalho. É certo que muitos dos investimentos realizados em países em desenvolvimento vão
para as chamadas Zonas de Processamento de Exportação (ZPEs), mas a avaliação da situação
nessas ZPEs não é homogênea. Os pareceres da OECD (OECD 2000) e da OIT (ILO 2000) não
permitem reconhecer que haja condições particularmente ruins nas ZPEs. Os empregados nas
ZPEs via de regra não são particularmente mal remunerados. As condições de trabalho também,
na média, não são inferiores às do resto do país.
15 OECD (1996): Trade, Employment and Labour Standards. A Study of Core Workers´ Rights and
International Trade, Paris. Este estudo da OECD pode ser considerado a investigação científica mais
importante sobre o tema. Muitos dos estudos de aprofundamento de outros autores nos anos
seguintes usam-no como ponto de partida, analisando aspectos parciais ou hipóteses do estudo da
OECD.
As infrações às normas fundamentais do trabalho não ocorrem apenas nos setores voltados
para a exportação, mas também em atividades e empresas orientadas para o mercado interno.
Nessas empresas, o principal meio de promover mudanças é através de medidas de incentivo
positivo. Sanções externas, sobretudo as de ordem política comercial, acabam não atingindo esses
setores. Além disso, sob o aspecto da política de desenvolvimento, dá o que pensar que a implantação das normas fundamentais varie tanto mesmo entre países em igual estágio de desenvolvimento. Uma das tarefas mais difíceis com a implementação das normas fundamentais na política
de desenvolvimento é chegar ao setor informal, pois fazer observar normas laborais pressupõe
relações de trabalho formalizadas. Muitas formas de trabalho por conta própria, como o autoemprego, por exemplo, não se enquadram nas normas fundamentais, nem pelo número de trabalhadores (direito de sindicalização), nem pelo aspecto da proibição do trabalho forçado. Realizar
padrões sociais mínimos no setor informal requer outros instrumentos para fazer avançar o processo.
Embora a margem para implementação seja bem maior do que muitos países em desenvolvimento querem admitir, alega-se muitas vezes a pressão da concorrência como obstáculo à realização das normas fundamentais e padrões sociais mais elevados. É essa falta de vontade que motiva
o debate sobre se deve ou não fazer respeitar as normas do trabalho por meios políticos comerciais impositivos. Outro fator que alimenta o debate é a debilidade dos instrumentos das Nações
Unidas para fazer valer os direitos humanos sociais e os instrumentos da OIT para impor direitos
dos trabalhadores. Assim, muitos atores são movidos pela esperança de poder reforçar os instrumentos existentes pelo recurso a medidas de política comercial. O termo consagrado para definir
os instrumentos de sanção política comercial é o das “cláusulas sociais”. Scherrer e Greven argumentam que uma cláusula social internacional embutida nos mecanismos de política comercial
seria particularmente vantajosa, por sua abrangência universal e por impedir uma concorrência
entre os países em desenvolvimento envolvendo padrões sociais. 16 Há quase duas décadas que já
existem cláusulas sociais negativas nos acordos comerciais bilaterais.
Em meados dos anos 80 os Estados Unidos começaram a introduzir sistematicamente cláusulas trabalhistas (“Labour Rights Clauses”) em seus acordos sobre comércio (Alston 1996). No
“Caribbean Basin Economic Recovery Act”, de 1983, foram incluídas condições de direito trabalhistas num acordo sobre comércio, pela primeira vez desde 1930. Seguiu-se, em 1984, a inclusão
de cláusulas de direito do trabalho num acordo comercial, concretamente na renovação do sistema de preferências gerais dos EUA (GSP Renewal Act, 1984). Desde então, cláusulas similares
entraram em vários acordos dos Estados Unidos sobre comércio, inclusive no “Acordo de Cooperação Laboral” do NAFTA. A primeira vez que a União Européia (UE) incluiu cláusulas sociais
negativas em seu sistema geral de preferências foi em 1994. A aplicação desta cláusula resultou na
exclusão de Myanmar da lista dos países em desenvolvimento preferenciais, em 1997. No âmbito
da política comercial, também é possível uma discriminação positiva, isto é, um tratamento preferencial de produtos produzidos respeitando-se os direitos fundamentais do trabalho. Na formulação do Sistema Geral de Preferências da UE nos últimos anos criou-se a possibilidade da
discriminação positiva. Em 1998 foi complementada a regra de cláusula social vigente até aquela
data. Desde então é possível conceder “incentivos especiais em forma de margens preferenciais
adicionais”, no valor de 20 a 25 por cento, a pedido de países que comprovem que implementam
16 Scherrer, Christoph / Greven, Thomas (2000): Menschenrechte und Außenwirtschaft.
Parecer encomendado pelo Ministério das Relações Exteriores alemão.
19
internamente as normas das convenções da OIT sobre liberdade de sindicalização e de negociação coletiva (nº. 87 e 98), bem com a convenção sobre a idade mínima para admissão de menores
ao trabalho.17
No entanto, as possibilidades de fazer avançar a implementação das normas fundamentais da
OIT mediante concessão de preferências comerciais diminuem na razão direta do estreitamento
das margens de preferência em decorrência das reduções tarifárias gerais. Mesmo assim, as preferências podem ser um importante meio de pressão, principalmente entre os países mais pobres,
pois as alíquotas dos produtos agrícolas e têxteis são em parte ainda bastante elevadas, e o comércio preferencial não é insignificante. Torna-se evidente que o incentivo positivo para a realização
das normas fundamentais por ações de cooperação para o desenvolvimento sem caráter impositivo,
para além dos instrumentos de política comercial, deve desempenhar um papel importante, para
acelerar e tornar mais efetiva a implementação das normas e padrões sociais essenciais.
Há anos que, da parte dos países em desenvolvimento, opõe-se resistência à tentativa de fazer
implementar padrões mínimos por meios políticos comerciais impositivos.
20
Muitos assessores e observadores dentro dos países em desenvolvimento repelem as
cláusulas sociais, por entenderem que, em face de décadas de discriminação políticocomercial dos países em desenvolvimento no comércio internacional, por meio de medidas protecionistas dos países desenvolvidos, tais cláusulas sociais servirão apenas como
novas justificativas ao protecionismo. Esta posição pode ser observada entre muitos
diplomatas comerciais, mas também entre sindicalistas e representantes de ONGs.
Numa segunda linha argumentativa, defende-se o direito dos países em desenvolvimento de aproveitar vantagens comparativas no mercado mundial, sejam elas de que origem
for, pois nisto é vista a melhor garantia de crescimento econômico.
Acresce a oposição ao aumento de condicionalidades face aos países em desenvolvimento, que, além disso, muitas vezes são usadas seletivamente. Impor cláusulas sociais
para a importação de produtos da China é improvável, mas em relação às importações
de Togo ou Mali nem tanto. Este argumento é utilizado especialmente pelas ONGs dos
países em desenvolvimento, como o Third World Network.
Apesar desses contra-argumentos, há um outro grupo de sindicalistas e organizações não
governamentais com uma posição mais positiva diante do instrumentário, pois vêem nisso uma
oportunidade de melhorar a legislação nacional para setores menos favorecidos da população e de
enraizar e fortalecer as normas fundamentais de direito e os padrões sociais ampliados na agenda
política nacional.
A introdução de cláusulas sociais na política comercial a nível multilateral, nos próximos
anos, é menos provável, dada a grande oposição dos países em desenvolvimento. Mas as cláusulas
sociais continuarão entrando nos tratados comerciais bilaterais. A União Européia usará
17 Diretiva 3281/94 do Conselho, de 19.12.1994, art. 7
principalmente cláusulas sociais bilaterais favorecedoras de uma discriminação positiva, isto é,
tratamento político preferencial de importações de países que respeitam as normas fundamentais.
Há uma tendência ao consenso entre os países desenvolvidos no sentido de fazer das normas
fundamentais um importante item da cooperação bilateral, e não de impô-las por meio de sanções
comerciais. Nas violações graves de direitos humanos, porém, serão aceitas sanções comerciais
como meio de exercer pressão sobre o país em que elas ocorram. Mas raramente houve consenso
internacional a favor de sanções comerciais. E, via de regra, não se tratava de fazer respeitar
normas fundamentais do trabalho.18
Naturalmente, este balanço não exclui a possibilidade de muitos países em desenvolvimento
buscarem novos mercados, em áreas de atividade diversas, com produtos de alta qualidade, por
exemplo, produtos agrícolas ecológicos. É válido aproveitar e incentivar essas oportunidades de
mercado. Cabe lembrar, porém, que neste caso os padrões sociais e/ou ecológicos devem apresentar um nível acima da média, como condição necessária para expandir o mercado. Os selos
sociais, como garantia da qualidade especial desses produtos, são de importância decisiva para sua
identificação e comercialização.
2.2 Inserção dos padrões sociais e normas fundamentais
do trabalho na cooperação da República Federal da Alemanha
para o desenvolvimento
“Promover o respeito às normas fundamentais do trabalho é parte integrante das metas da
cooperação alemã para o desenvolvimento, que visam estabelecer condições de vida humanamente condignas nos países em desenvolvimento, promovendo os direitos humanos.” 19 Esta citação é
demonstradora da valorização da questão. Objeto de pouca atenção há poucos anos, ela se tornou
hoje um importante componente da cooperação alemã para o desenvolvimento. Uma breve retrospectiva mostra como o tema entrou na política oficial de desenvolvimento.
Dois movimentos foram os primeiros a colocar politicamente em pauta o tema dos padrões
sociais no comércio internacional: as organizações de direitos humanos e os grupos que defendiam um comércio qualitativamente diferente, “o comércio limpo”. O movimento dos direitos
humanos, surgido após a Segunda Guerra Mundial, começou a dedicar-se mais intensivamente ao
tema “comércio mundial e direitos humanos” a partir dos anos 70. O ponto de partida foi o
envolvimento de empresas transnacionais (ETN) no golpe militar no Chile em 1973 e no regime
do Apartheit da África do Sul. Durante muitos anos, os grupos de direitos humanos não centravam
sua crítica a essas empresas sobre os direitos dos trabalhadores, mas sobre as implicações gerais
das atividades das ETN para os direitos humanos nos países em questão.20 As tônicas da crítica
18 Os casos de sanções mais notórios dos últimos anos foram contra o regime do Apartheit na África
do Sul e contra o Iraque, após a invasão do Kuwait.
19 Citação de: BMZ 2001: Umsetzung der Kernarbeitsnormen in Entwicklungsländern, p..3.
20 As organizações tradicionais de Direitos Humanos, que se concentram na implementação e defesa de
direitos civis e políticos, ainda não têm enfocado devidamente os direitos trabalhistas e outros direitos
humanos econômicos, sociais e culturais (direitos ESC). A Amnesty International só começou a
trabalhar com direitos ESC na sua reunião de Dakar, em 2001. No centro da crítica às multinacionais
estava sua possível ligação com regimes responsáveis por violações de direitos humanos civis e
políticos. O enfoque aqui é estabelecer uma espécie de alianças estratégica com as empresas, para que
exerçam pressão sobre os regimes no sentido de obter uma melhoria da situação geral dos direitos
humanos.
21
começaram a mudar somente a partir do momento em que a campanha dos direitos humanos
passou a englobar os direitos econômicos, sociais e culturais, de fins dos anos 80 em diante. O
movimento do “comércio limpo” (fair trade), surgido também durante os anos 70, inicialmente
não estava voltado para a questão dos padrões sociais mínimos, mas se orientava para modificações gerais do comércio internacional sob o ângulo da política de desenvolvimento. Este movimento retomou as reivindicações dos debates travados nos anos 60 e 70, no âmbito das conferências
das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), acerca de preços melhores
e mais justos e da eliminação do comércio intermediário. O conceito de “justo” referia-se, num
primeiro momento, a esses aspectos. Durante muito tempo, as condições dos trabalhadores nas
grandes plantações e em empresas têxteis não foi objeto da reivindicação de “comércio justo”,
mesmo porque no âmbito do “comércio justo” não de comercializavam produtos de grandes
plantações. Com o surgimento das iniciativas de selos, como Transfair, Rugmark, etc., o enfoque
começou a mudar, sobretudo a partir dos anos 90.21
22
De um modo geral, a crítica das conseqüências sociais das atividades das multinacionais nos
anos 80 cresceu inicialmente no setor agrário. A partir principalmente do trabalho de documentação realizado por sindicatos, foi-se desenvolvendo um movimento complexo em torno do tema
das condições sociais na produção de têxteis, artigos de couro e calçados em determinados países
em desenvolvimento. No início dos anos 80, com o rápido aumento da produção nas fábricas do
Sudeste Asiático, instaladas para exportar para o mercado mundial, avolumaram-se também as
informações sobre os problemas de padrões de trabalho nessas fábricas. O tema “as multis e os
direitos humanos” chegou a ser título de um livro (Kasch et al. 1986).
As normas sociais e de trabalho só passaram a ser tema da política de desenvolvimento a
partir do momento em que, com o fim da Guerra Fria, a agenda geral de condicionalidades da
ajuda externa foi se afastando da “condicionalidade geopolítica” em direção a uma
“condicionalidade política” (Nuscheler 1995). A nova condicionalidade política orienta-se pelos
três conceitos-guia: “direitos humanos, democracia e boa governança (administração responsável)”. A direção do enfoque para a “criação de condições de vida humanamente condignas”, que
hoje embasa as metas da política de desenvolvimento alemã, encerra o conteúdo essencial da idéia
de direitos humanos: a dignidade humana. Este enfoque valoriza a importância dos mecanismos
de Estado Social e de Direito na criação de condições de vida dignas.
A mudança de governo da Alemanha, em 1998, deu um novo impulso político ao tema.
Naquele ano, o tema “promoção e implementação de normas fundamentais do trabalho” tornouse parte integrante do catálogo de metas da cooperação alemã para o desenvolvimento. Em 1999,
o BMZ publicou um primeiro relatório posicional sobre o tema (BMZ 2000), seguindo de um
documento sobre a implementação de normas fundamentais do trabalho em países em desenvolvimento, em outubro de 2001 (BMZ 2001). As medidas de incentivo das normas fundamentais,
no contexto da priorização de projetos, estão associadas ao complexo “reformas econômicas e
construção de uma economia social de mercado”. O Programa de Ações 2015 do governo alemão, cuja proposta é a redução da pobreza absoluta no mundo inteiro, também incluiu o tema, e
reivindica uma cooperação intensificada com os países em desenvolvimento para tornar efetivas
as normas fundamentais do trabalho.
21 A respeito da história das campanhas e iniciativas de grupos da sociedade civil na área dos direitos
humanos sociais, vide Windfuhr 1999. A respeito da importância, história e impacto do “fair trade”
vide Misereor et al. (2000).
Em seu documento posicional sobre a realização das normas fundamentais do trabalho em
países em desenvolvimento, o BMZ salienta a importância do respeito aos direitos e padrões
laborais e sociais nos países parceiros. Como motivos decisivos são apontados o concomitante
fortalecimento e reconhecimento do papel dos sindicatos de trabalhadores e associações patronais na construção de uma sociedade civil, a contribuição para a formação de uma economia
social de mercado, suas bases legais e instituições, a melhoria tendencial da posição de grupos
marginalizados, inclusive os efeitos positivos geradores de renda para pessoas no mercado formal
de trabalho e a promoção da não-discriminação das mulheres. 22 Portanto, o tema conta agora com
apoio político, e a implementação das normas fundamentais do trabalho tornou-se uma meta da
cooperação para o desenvolvimento.
A colocação em prática deste plano, por meio de organizações implementadoras, já começou. Desde 2000 há um Grupo de Trabalho sobre Padrões Sociais integrado por representantes
das organizações executivas e das fundações políticas, cujo objetivo é coordenar e fazer avançar o
trabalho sobre padrões sociais, códigos de conduta e selos sociais. Neste grupo de trabalho foram
elaborados os “perfis de atividades” de todas as organizações. Observa-se que todas as organizações começaram a se dedicar ao tema e deram início a projetos pilotos ou atividades ulteriores.
Tanto na DEG como na GTZ está em curso uma série de projetos, principalmente em cooperação com empresas ou ONGs, muitos dos quais são financiados por meio de mecanismos PPP
(parcerias público-privadas). A DSE e a CDG iniciaram módulos de treinamento sobre o assunto
e avaliam que há grande potencial para a continuidade do trabalho. No entanto, ainda não há uma
inserção detalhada do tema no trabalho de rotina das instituições, pois as diretrizes do BMZ até o
final de 2001 foram avaliadas como muito genéricas. O banco KfW e a GTZ estão verificando,
por meio de pareceres próprios, em que áreas há oportunidades e necessidades de se ocupar mais
intensivamente do tema, seja nas medidas de aquisição, seja em relação aos fornecedores ou na
execução de projetos.
Várias outras fundações políticas e ONGs de direitos humanos e política de desenvolvimento
também vêm desenvolvendo programas e projetos voltados para a melhoria na implementação das
normas fundamentais do trabalho. Uma organização particularmente ativa há vários anos é a Fundação Friedrich Ebert, que coopera estreitamente com os sindicatos alemães. A FES trabalha no plano
político para a realização das normas fundamentais do trabalho. No âmbito da cooperação com
sindicatos promove-se o estudo sobre determinados códigos de conduta, e no âmbito de política
geral trata-se de apoiar novas alianças entre os sindicatos dos países do Sul com a sociedade civil do
Norte, por exemplo, por meio do instrumento dos “selos sociais”. Os sindicatos e ONGs dedicamse sobretudo aos códigos de conduta e selos sociais. Em geral, este trabalho remonta à experiência
obtida por meio dos contatos de rotina com os sindicatos ou parceiros de projetos de ONGs do Sul.
Com base em relatos sobre infrações às normas fundamentais do trabalho ou de direitos econômicos, sociais e culturais, esses grupos procuram persuadir as empresas envolvidas a mudar suas atividades. O objetivo é fazer cessar as possíveis violações e obter a adesão das empresas a determinados
padrões, elevando-os a princípios de sua futura política empresarial e firmando compromisso de
adesão aos códigos de conduta. Outro motivo pode ser o de comercializar ou desenvolver produtos
produzidos sob a observância de uma série de critérios, entre os quais estão condições sociais aceitáveis e compatibilidade ecológica. Os critérios de qualidade têm que ir, porém, muito além do mero
cumprimento das normas fundamentais do trabalho.
22 Relação baseada nos aspectos de política de desenvolvimento mencionados no documento do BMZ
(BMZ 2000: 1).
23
24
No novo documento do BMZ sobre a aplicação das normas fundamentais do trabalho, o
catálogo de possíveis atividades no âmbito da cooperação alemã para o desenvolvimento apresenta um amplo leque de opções. 23 Há possibilidades de promover as normas fundamentais do trabalho tanto na cooperação multilateral como na bilateral. Em nível multilateral, pode-se inseri-las no
trabalho com a OIT, o grupo do Banco Mundial, a Organização Mundial do Comércio e outras
organizações e instituições doadoras internacionais. Em nível bilateral, consideram-se, além de
cursos e treinamentos, também oportunidades de assessoria em países em desenvolvimento na
área da legislação do trabalho e da fiscalização do cumprimento das normas do trabalho por meio
de inspetores. Estão previstas também ajudas para funcionários do ministério no sentido de melhorar a inserção do tema, por meio de listas de verificação, etc. Além disso, o documento propõe
cooperações com a indústria, por exemplo, por meio de projetos de PPP com sindicatos, fundações e organizações não-governamentais, como importantes parceiros na implementação das
normas. Adicionalmente às ações individuais em forma de projetos e apoio político em geral, o
ministério assumiu um papel de moderador e facilitador de processos de diálogo social visando
melhorar a aplicação das normas. O BMZ apoiou a realização de uma Mesa Redonda sobre o
tema “códigos de conduta” e exerce a função moderadora desta mesa. A mesa compõe-se de
representantes de empresas, sindicatos, organizações não-governamentais e do governo. O objetivo do projeto é desenvolver uma compreensão comum de como os códigos de conduta voluntários podem se adotados e implementados de maneira efetiva, transparente e participativa.
No capítulo 3 será aprofundada a questão de saber quais opções nessas áreas serão interessantes, em especial, para a cooperação técnica, e quais podem vir a se tornar viáveis.
2.3 Padrões sociais e desenvolvimento sustentado – suas correlações
O conceito de sustentabilidade, originário da silvicultura, entrou na política internacional em
meados dos anos 80, graças ao seu uso eminente no relatório da Comissão Mundial sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), organismo independente presidido pela então primeira-ministra norueguesa Gro Harlem Brundtland, intitulado “Nosso Futuro Comum”, que influenciou grandemente a Conferência Internacional sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de
1992. De acordo com o Relatório Brundtland, “desenvolvimento sustentado é atender às necessidades básicas do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem
suas próprias necessidades”.24 Toda estratégia de desenvolvimento deveria, além de respeitar a
solidariedade entre as gerações, dar prioridade ao atendimento das necessidades básicas dos pobres. A CMMAD preconizou o seguimento de diversos objetivos parciais para a colocação em
prática do “desenvolvimento sustentável”, tais como ativação do crescimento, mudança da qualidade do crescimento, atendimento das necessidades humanas fundamentais como habitação, água,
higiene, saúde, etc.
O conceito de desenvolvimento sustentável ocupa uma posição central dentro das metas da
cooperação alemã para o desenvolvimento. Partindo da intenção do governo alemão de dar à
globalização uma configuração política, com “rosto humano”, a tarefa da política de desenvolvimento é ajudar a criar mecanismos globais para o desenvolvimento sustentável. Nesse processo,
23 BMZ (2001): Umsetzung der Kernarbeitsnormen in Entwicklungsländern (Aktionen und
Maßnahmen), Outubro de 2001, Berlim.
24 Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ed) (1987): Relatório Nosso Futuro
Comum, também conhecido como Relatório Brundtland sobre Ambiente e Desenvolvimento.
trata-se de perseguir todos os objetivos do desenvolvimento sustentável: “combate à pobreza,
justiça social e desenvolvimento econômico”. As normas fundamentais do trabalho, enquanto
padrões mínimos, são relevantes tanto para a dimensão “justiça social” como para a dimensão
“desenvolvimento econômico”. Sua implementação é, portanto, parte integrante da realização do
desenvolvimento sustentável. O mesmo se aplica a todos os padrões sociais mais abrangentes,
descritos acima como padrões mínimos a serem implementados imediatamente.
Quase não há literatura que trate especificamente da correlação entre padrões sociais mínimos e padrões ecológicos. Mas, a partir da literatura sobre os impactos da implementação das
normas fundamentais do trabalho nos países em desenvolvimento, podemos concluir que a observância dos padrões estabelecidos nessas normas geralmente vem acompanhada de uma melhoria
das condições gerais nas atividades econômicas:25
os governos comprometidos com a implementação das normas fundamentais do trabalho via de regra procuram fazer observar também outros padrões, por exemplo, no
plano ambiental, na prevenção de riscos, etc.
as empresas preocupadas em implementar padrões sociais, normalmente colocam em
prática essas melhorias por meio de um pacto que contempla também padrões ambientais
e de segurança no trabalho.
Segundo a documentação preparada pelo grupo de trabalho sobre a “dimensão social da
globalização”, da OIT, o respeito às normas fundamentais do trabalho pode exercer um efeito
tendencialmente positivo para o conjunto da economia nacional, pois, em muitos casos, vem
acoplado com um aumento da produtividade e da habilidade de inovar, e reforça a capacidade de
reação da economia aos choques econômicos externos. 26 Há também estudos que, se não identificam uma correlação positiva entre o cumprimento das normas fundamentais e a produtividade
e a capacidade de inovar, ao menos não demonstram uma conexão negativa. O desrespeito às
normas fundamentais do trabalho, e também aos padrões mínimos mais abrangentes, não gera
vantagens competitivas de longo prazo. Em tese, a mesma correlação positiva deve valer para a
introdução de padrões ecológicos e sociais mais abrangentes e a produtividade e a capacidade de
inovação. Ao mesmo tempo, porém, considerando que os padrões ecológicos influem na estrutura de preço dos produtos e serviços, é preciso realizar análises mais aprofundadas sobre seus
efeitos potencialmente benéficos.
As infrações às normas fundamentais do trabalho atingem, via de regra, os setores menos
favorecidos da população, impedindo as famílias pobres, que vivem sob condições de trabalho
forçado ou de trabalho infantil, de criar o capital humano necessário que lhes permita mudar sua
situação no processo intergeracional. Daí a importância das normas fundamentais especialmente
para os setores pobres. Como a pobreza pode ser, ao mesmo tempo, uma importante causa da
degradação ambiental, toda melhoria da situação das populações pobres pode exercer um efeito
25 Para um panorama detalhado sobre a literatura, vide Windfuhr 2001a.
26 A título de exemplo: ILO (2000 b): Organization, bargaining and diologue for development in a
globalizing world, Report to the Working Party on the Social Dimension of Globalization,
Nov. 2000, GB.279/W/SDG/2, Genf.
25
positivo sobre o meio ambiente. Atender a padrões sociais, ambientais e de segurança no trabalho
vem a ser um importante mecanismo para melhorar as condições de vida e de trabalho. No
entanto, diversos estudos mostram que não é possível implementá-los sem ao mesmo tempo
afetar a competitividade das empresas ou dos setores industriais envolvidos. Assim, esses padrões
terão chance de realização tanto maior na medida em que sejam inseridos no marco de códigos de
conduta e de estratégias de responsabilidade social das empresas (RSE) que rendam benefícios às
empresas. Quanto mais responsável a empresa for, tanto maior a probabilidade de que o quadro
geral de condições e mecanismos da atividade econômica se desenvolva positivamente.27
2.4 Padrões sociais e globalização
26
O conceito de globalização descreve tendências de uma crescente interdependência econômica, política e cultural em escala mundial, com as conseqüentes mudanças dos mecanismos
políticos nacionais e internacionais. O ponto de partida é uma crescente densificação das interações
globais no plano do intercâmbio de mercadorias e serviços, no movimento de capitais e de informações. Além do aumento e da intensificação das interdependências no plano econômico, a qualidade do conceito de globalização emana da suposição de que, no decorrer do processo de
globalização, as estruturas de comando social estabelecidas em nível nacional e internacional estão
sujeitas a uma enorme pressão adaptativa e a mudanças dos mecanismos de controle.
A globalização foi impulsionada por um duplo processo de modernização e mudança social,
transformações tecnológicas e liberalização politicamente desejada. O indicador das tendências
de globalização é identificado na rápida interpenetração de interesses econômicos mundiais a
partir de meados dos anos 80, tornada possível, nessa extensão e qualidade, graças aos novos
desenvolvimentos na área da tecnologia da comunicação e do processamento eletrônico de dados.
Foi somente com as modernas tecnologias que se tornou possível controlar, em tempo real, os
processos altamente complexos de produção e comercialização a nível global. Ao mesmo tempo,
foram criados, no direito nacional e internacional, especialmente no direito econômico e comercial, novos mecanismos na direção da liberalização e da abertura dos mercados.
As avaliações do processo de transformação econômica e tecnológica variam muito.28 Os
mercados mais abertos, dentro de parâmetros claros, oferecem melhores oportunidades econômicas. A tendência a maior liberalização na política econômica internacional pode contribuir, em
muitos países, para superar estruturas subvencionistas e sistemas obsoletos que entravam o desenvolvimento econômico. Num enfoque crítico do processo, chama a atenção, em primeiro
lugar, que diminuiu a capacidade de determinados governos em condução política para, por exemplo,
27 Esta idéia é a base da argumentação do Livro Verde da Comissão Européia de julho de 2001:
“Europäische Rahmenbedingungen für die soziale Verantwortung von Unternehmen” (EU 2001a).
28 O presente texto apresenta sobretudo as diferenças de avaliação do suposto processo de
transformação econômica. Já existe uma extensa bibliografia sobre as vantagens e desvantagens do
processo de globalização, cujos detalhes não caberia descrever neste trabalho (para uma visão de
conjunto, vide Windfuhr 1997 b, Plümper / Busch 2000). O debate é particularmente intenso a
respeito da questão de se a atual onda globalizante trouxe uma mudança qualitativa na política
internacional em direção a uma sociedade globalizada, com perda da competência diretiva dos
estados nacionais, ou trata-se apenas de uma expansão quantitativa de relações de integração e
interdependência que já existiam (vide Hirst / Thompson 1996).
compensar certas imperfeições do mercado. Os espaços para a tomada de decisão política deixaram de ser congruentes com os espaços econômicos. 29
Isto posto, temos que, no contexto da globalização e dos padrões sociais, a premissa central
é de que a crescente pressão competitiva internacional torna mais difícil implementar as normas
fundamentais do trabalho e dos padrões sociais. Uma passada de olhos sobre os estudos empíricos
sobre o tema põe em evidência que são justamente os países mais pobres que se encontram numa
posição de concorrência intensiva, sob formas de produção baseadas no uso intensivo da mãode-obra. No entanto, os fatores de influência decisiva na competitividade através dos padrões
sociais não emanam, como vimos anteriormente, do conjunto de normas, mas sim dos padrões
sociais que vão além das exigências mínimas, como nível salarial, jornada de trabalho, gozo de
férias e medidas de segurança no trabalho.
Em muitos casos, não é fácil discernir que motivos predominam na violação dos direitos
fundamentais. É a percepção da posição competitiva ou a pressão política interna de grupos
economicamente influentes que devemos responsabilizar pela ocorrência de violações das normas de trabalho? Muitos dados empíricos indicam que as violações das normas fundamentais do
trabalho, que ainda ocorrem em grande número, documentadas pela OIT no âmbito dos seus
processos de monitoramento, são atribuídas principalmente ao poder impositivo das elites econômicas nas políticas nacionais. Neste caso, a implementação das normas fundamentais do trabalho
pode ser considerada uma importante parte da própria globalização, como elementos de uma
regulamentação social da globalização. O rápido crescimento do número de estados signatários
das convenções essenciais da OIT nos últimos anos e a aprovação da declaração da OIT sobre os
direitos fundamentais no trabalho indicam que podemos falar aqui de um resultado da globalização,
da dimensão normativa da globalização, isto é, da disseminação de valores e padrões. 30
O processo de globalização econômica pode, por si só, exercer impactos positivos que favorecem a implementação das normas fundamentais do trabalho. Um país que tire proveito, com
habilidade, da crescente divisão internacional do trabalho, pode incrementar seu próprio processo
de crescimento econômico. E com o aumento do Produto Nacional Bruto aumentam também as
oportunidades para a realização dos direitos humanos sociais. Sautter chama a atenção para o fato
de que a globalização pode ser avaliada não somente como “geradora de normas”, mas também,
parcialmente, como implementadora de normas (Sautter 2001: 6). Tomando como exemplo o
trabalho infantil, Krueger chamara a atenção para o fato de que, a partir de um determinado nível
do Produto Nacional Bruto, não ocorre mais trabalho infantil. A OECD constatara o mesmo
fenômeno em conexão com o direito de sindicalização e a renda per capita.3 1 Diversos autores
reportam-se neste contexto à Coréia do Sul como exemplo. O crescimento da renda real deu lugar
naquele país a uma participação cada vez maior da sociedade civil e a mais espaço para mudanças
políticas e sociais. A implantação da liberdade de associação caminhou de mãos dadas com o
desenvolvimento de sindicatos fortes. No entanto, não há muitos países em que os índices de
29 A idéia de não congruência foi desenvolvida por Michael Zürn (vide Zürn 1998).
30 A descrição da dimensão econômica da globalização já mostrava que determinadas tendências
(abertura dos mercados, investimentos externos diretos) não representam um fenômeno novo como
muitas vezes se afirma. O mesmo se aplica também à dimensão normativa da globalização, pois já
antes da fundação da OIT, em 1919, havia considerações e acordos nesse sentido.
31 Num parecer para o BMZ, Windfuhr tratou de forma mais detalhada dessas relações. Informações
em Krueger 1997: S. 295, OECD 1996: p. 43 e segs.
27
crescimento se mantiveram elevados durante tantos anos de forma a poder-se descrever uma
tendência semelhante. É preciso lembrar também que há alguns países com renda per capita
claramente mais baixa nos quais o respeito às normas fundamentais do trabalho faz parte da
normalidade e o reconhecimento de sindicatos existe há muito tempo. Ou seja, a implementação
não é uma variável dependente da renda.
28
Implementar padrões sociais mais avançados, no marco de códigos de conduta voluntários,
também pode exercer um efeito positivo sobre a situação econômica geral nos países em questão,
dado que o comprador dos produtos, via de regra, se dispõe a arcar com uma parte dos custos
excedentes. A pressão pela adoção desses padrões e pela generalização do debate sobre a responsabilidade social das empresas pode ser avaliada até mesmo como uma conseqüência da globalização,
já que as informações sobre casos graves de infração aos padrões sociais também se propagam
rapidamente em nível internacional, pressionando as empresas envolvidas. Resta saber, porém, se
o monitoramento das empresas pela sociedade civil é suficiente para contrabalançar, no longo
prazo, a influência de uma comunicação empresarial internacional bem feita. Em outras palavras,
será que as empresas se certificarão realmente de fazer chegar melhorias substanciais em suas
operações, a nível de todas as suas subsidiárias, ou será que se trata predominantemente de fazer
boa publicidade de mudanças moderadas? Provavelmente haverá exemplos dos dois tipos. O
processo de globalização talvez beneficie aqueles produtores que se ajustem a produtos de qualidade especial, e selos sociais, como ocorre na agricultura ecológica, já que eles podem tirar proveito da redução das restrições comerciais nos mercados mundiais.
Podemos concluir, em síntese, que o processo de globalização não torna mais difícil a
implementação das normas fundamentais do trabalho. A globalização de normas que se pode
observar pode até contribuir para superar as dificuldades de política interna na implantação das
normas. A mesma constatação não se aplica, porém, à totalidade dos padrões sociais. Aqueles
padrões que se refletem, direta ou indiretamente, nos custos do trabalho, podem ser tornar fatores que influem na posição competitivas de determinados países. Isto vale particularmente para a
competitividade dos países em desenvolvimento, já que neles os custos do trabalho tem um peso
especial. Quanto maior a pressão competitiva, particularmente entre os países mais pobres, tanto
mais importante se tornam as convenções multilaterais sobre padrões mínimos. Independentemente disso, os produtores de países em desenvolvimento também podem tirar proveito dos
padrões superiores para, por exemplo, em conexão com selos sociais, tentar conquistar novos
mercados. Pré-condição é, porém, adotar um referencial de padrões claramente superiores às
normas mínimas, e que possam ser garantidos, por exemplo, por meio de monitoramento.
Possibilidades e limites da atenção e do fomento
3. Possibilidades e limites da atenção e do fomento aos
padrões sociais no âmbito da Cooperação Técnica bilateral
Padrões sociais são padrões e normas que podem ser usados nos acordos entre empregadores
e empregados com vistas a melhorar a situação dos trabalhadores. Assim, eles não pertencem propriamente à esfera da cooperação bilateral para o desenvolvimento entre governos, já que importantes contrapartes e parceiros de projetos vêm da sociedade civil. É certo que os padrões sociais têm
sua base, via de regra, na legislação e devem ser implementados, perante o direito internacional e
dentro do marco legal nacional, em ação conjunta com os órgãos governamentais, pois a obrigação
de direito internacional compete ao Estado. Esta abordagem se aplica a todas as medidas de cooperação para o desenvolvimento destinadas a capacitar ou apoiar o Estado em sua ação legislativa,
implementadora e fiscalizadora dos dispositivos legais. No entanto, é difícil impor padrões sociais
contra a vontade dos atores da sociedade civil, principalmente os empregadores. A oposição destes,
no plano político interno, tem que ser ao menos superada, para que o Estado possa agir. Assim, via
de regra, pode-se esperar problemas centrais de implementação e resistência nos meios empresariais.
Mas há também muitas situações em que os atores econômicos desejam avançar mais rapidamente
do que os governos, e implementar padrões sobre os quais ainda falta legislação, e que ainda não são
objeto de fiscalização por parte do governo. Cada vez mais atores econômicos dão um bom exemplo, buscando realizar esses padrões ao menos dentro da própria empresa ou de um ramo de atividade. Daí a eminente importância, para a implementação das normas fundamentais do trabalho e dos
padrões sociais, de se levar em conta a ação dos diferentes agentes econômicos. 1
As normas fundamentais do trabalho e os padrões sociais são temas ou áreas de atividades
relativamente novas na cooperação para o desenvolvimento (CD). O BMZ inclui as normas fundamentais do trabalho entre os indicadores para o critério “economia social de mercado”, um dos
cinco critérios da política de desenvolvimento. O BMZ vê no reconhecimento do papel dos sindicatos dos trabalhadores e dos empregadores e nas negociações coletivas mecanismos positivos para o
funcionamento da economia de mercado. Nesta direção apontam os documentos elaborados pelos
grupos de trabalho da OIT sobre a dimensão social da globalização. Boas “relações industriais“ e
boas relações de trabalho caminham juntas com crescimento econômico e desenvolvimento (ILO
2000). Nas Nações Unidas, o secretário geral atribuiu à totalidade dos direitos humanos a função de
“ordem geral” da globalização (Annan 2000: 10), que compreende as normas fundamentais do
trabalho e os padrões sociais como parte integrante dos direitos humanos sociais.
O potencial da Cooperação para o Desenvolvimento (CD) para fomentar a implementação dos
padrões sociais não é pequeno. Embora não se trate de um meio de pressão propriamente dito, a
verdade é que a Cooperação Técnica tem poder de influir na ação do Estado, principalmente na falta
de um consenso multilateral sobre o uso de instrumentos impositivos, como as sanções comerciais.
A abordagem da CT, mais prometedora, é a do incentivo positivo aos países na implementação
desses padrões. O ponto de partida da CD é, antes de tudo, buscar os atores que concordam com a
ação, para depois, com o correspondente apoio financeiro, técnico e de recursos humanos, iniciar a
implementação ou fazê-la avançar. Os atores podem ser privados ou governamentais. Mas a perspectiva de uma oferta de incentivo pode mexer positivamente também com aqueles atores que
pendem mais para o ceticismo em face do tema, dispondo-os à ação, a novas concessões ou a vencer
relutâncias. Isto certamente não será possível em todos os casos. As normas fundamentais do traba1
No capítulo 3.5 discutem-se as vantagens e desvantagens dos instrumentos para a implementação das
normas fundamentais do trabalho e da cooperação com os diversos atores do setor privado.
29
lho que provavelmente suscitarão resistências maiores e mais ideológicas são às referentes à
implementação do direito de livre sindicalização e ao princípio da não discriminação das mulheres.
Na literatura delineia-se um consenso de que o apoio às normas fundamentais do trabalho deve
ser uma nova tarefa da cooperação para o desenvolvimento. Mas ainda há controvérsia quanto ao
instrumento a ser utilizado para promover a implantação dessas normas. Muitos autores se posicionam
contra o uso de sanções comerciais, argumentando com os riscos de protecionismo encoberto e
para os custos econômicos. Outros defendem que as sanções comerciais podem ser úteis, por exemplo, quando podem aumentar o poder de barganha dos atores mais fracos dentro de uma sociedade.2 No âmbito da CD, a Cooperação Técnica (CT) tem um papel especial na promoção dos padrões
sociais, pois seu instrumentário é adequado para atingir os diferentes atores. No âmbito da CT são
oferecidos sobretudo serviços que vão desde a disponibilização de conhecimento técnico até cursos
e treinamentos. Assim, a CT pode responder de forma flexível às necessidades dos atores na área
dos padrões sociais. Entre as pessoas-alvo estão agentes governamentais e atores do setor privado
nos países em desenvolvimento, na Alemanha e na União Européia. A esfera dos padrões sociais,
como totalidade, possui algumas características que influem no alcance da Cooperação Técnica:
30
Há dinamismo nesta área, com grande número de atores elaborando e testando propostas
para fazer avançar o processo. São eles os agentes governamentais, com novas regras de
comércio e ações de incentivo, do mesmo modo que inúmeros atores da sociedade civil,
com códigos de conduta, selos sociais ou a comercialização de produtos de “fair trade”
(comércio justo). Muitos instrumentos são testados na prática, pelo método de “tentativa
e erro”.
A área dos padrões sociais é palco para um grande número de atores: órgãos oficiais,
grupos sindicais, empresariais, associações profissionais, desde os países em desenvolvimento até os grupos que militam na questão Norte-Sul na Alemanha.
É grande o número dos possíveis instrumentos de implementação (vide Quadro 3, abaixo). Cada instrumento tem seus prós e contras. É preciso examiná-los quanto ao seu uso
e benefício.
Diante desta complexidade, há uma grande demanda de preparo técnico através de cursos
e treinamentos para todos os envolvidos, dos representantes governamentais no Norte e
no Sul até os funcionários de organizações de cooperação que precisam ser sensibilizados
para o problema das infrações e da implementação dos padrões sociais.
Uma importante pré-condição para a credibilidade de todo envolvimento da Cooperação Técnica na questão dos padrões sociais é assegurar-se de que as suas próprias ações não dêem margem
a violações das normas fundamentais do trabalho. Isto vale tanto para as próprias atividades no
âmbito de projetos, como também para os efeitos indiretos da contratação de fornecedores e encarregados. A credibilidade é particularmente importante perante os governos dos países em desenvolvimento dos quais se esperam melhorias na implementação de padrões sociais. Mas impõe-se também
perante os parceiros de cooperação no setor privado. Seria difícil motivá-los a observar as normas
essenciais e os padrões sociais e a desenvolver um esquema ou perfil próprio de gestão empresarial
2
É o que mostram Scherrer et al (1998) ao analisar o papel dos sindicatos e ONGs durante o uso de
sanções comerciais dos EUA em relação à Guatemala e à República Dominicana.
socialmente responsável, se nem mesmo uma empresa de serviço semi-estatal como a GTZ tratasse
de fazê-lo. Nas seguintes sugestões sobre como ancorar os correspondentes mecanismos de controle ou fiscalização na esfera da Cooperação Técnica faz-se, sempre que necessário, uma distinção
entre normas fundamentais do trabalho e padrões sociais além do mínimo exigido por lei. A premissa geral é de que a cooperação alemã para o desenvolvimento pretende concentrar-se no fomento
das normas fundamentais do trabalho. No entanto, como os selos sociais e os códigos de conduta
responsável entram também nos padrões mais abarcantes, a CD precisa garantir também o respeito
a determinados padrões em muitas esferas que excedem os estreitos limites das normas essenciais.
Promover os padrões mais abrangentes pode representar também uma oportunidade, pois, além de
compreender explicitamente as normas essenciais, podem ser fomentados em situações sujeitas a
obstáculos por parte do governo. Com isso, o tema central da CT, por conseguinte também do
presente parecer, será identificar as possibilidades de incentivo das normas essenciais e dos padrões
sociais no âmbito da CT, e verificar se daqui em diante, e para além das atividades já praticadas, há
outras oportunidades a procurar e desafios a enfrentar.
No próximo capítulo são apresentadas, em primeiro lugar, as possibilidades de implementação
dos padrões sociais, separadamente por níveis e atores políticos. Em segundo lugar, com a atenção
voltada para as áreas de atuação específicas da Cooperação Técnica, indaga-se quais delas são particularmente relevantes para as normas fundamentais do trabalho e os padrões sociais. Em terceiro
lugar, são apresentados sistematicamente os possíveis níveis de intervenção da CT. Nos tópicos
subseqüentes trata-se detalhadamente das opções de intervenção, primeiramente com vistas a evitar
infrações às normas sociais por meio das atividades próprias e, depois quanto à inserção dos padrões
sociais na moldagem dos procedimentos de avaliação e monitoramento dos mecanismos. Em seguida são discutidas as possibilidades e chances de ações de incentivo aos atores no setor público e no
setor privado. O capítulo fecha com reflexões sobre o papel da CT como moderadora de redes e
cooperações institucionais.
3.1 Possibilidades de implementação de padrões sociais – visão geral
O Quadro 3 dá uma visão de conjunto dos possíveis instrumentos de implementação dos
padrões sociais. Os instrumentos estão classificados de acordo com os atores responsáveis pela sua
aplicação e os níveis em que atuam: multilateral, regional ou bilateral. Os instrumentos são diferenciados, quanto ao seu caráter, em sanções negativas, instrumentos de proteção do sistema internacional de direitos humanos e ações de incentivo positivo. Embora o presente parecer concentre-se nas
possibilidades de intervenção no âmbito da Cooperação Técnica, é útil ter uma visão de conjunto da
gama de instrumentos, pois a CT pode atuar nos diferentes níveis apresentados aqui. A OIT dispõe
de vários meios de contribuir para uma implementação melhorada das normas de trabalho e dos
padrões sociais. O mais importante deles é o exame dos relatórios de acordo com o Art. 22 da
Constituição da OIT. Como é costume em todas as áreas dos direitos humanos da ONU, os Estados-Membros têm que apresentar periodicamente relatórios sobre as medidas adotadas para tornar
efetivas as convenções a que aderiram. Pelo princípio do tripartismo da OIT na composição das
comissões (governo, empregadores, empregados), os representantes dos sindicatos patronais e dos
trabalhadores podem participar dos relatórios nacionais (Art 23, 2). A obrigatoriedade dos relatórios
se aplica a todos os países-signatários das convenções da OIT. Mesmo que determinadas convenções não tenham sido ratificadas, os países-membros são obrigados a apresentar relatórios periódicos expondo os obstáculos à ratificação. O monitoramento (seguimento) das normas fundamentais
do trabalho pela OIT fortaleceu-se com a aprovação da Declaração sobre os Princípios e Direitos
Fundamentais no Trabalho, em 1998. A Declaração contém uma passagem central que chama todos
31
os estados-membros a respeitar, promover e implementar os direitos fundamentais. A novidade
dessa fórmula é que a obrigação vale também para os países que não ratificaram as correspondentes
convenções da OIT. Adicionalmente, foi introduzido um novo procedimento adicional de
monitoramento. A OIT pretende, por um lado, apresentar a cada ano uma das quatro categorias
centrais das normas essenciais do trabalho, no âmbito de um relatório específico, chamando a atenção para problemas especiais de implementação e infração dessa norma. Por outro lado, aqueles
países que não tenham assinado a convenção correspondente, são obrigados a apresentar um relatório sobre a implementação da Declaração.3
32
A par do sistema de relatórios, a OIT tem também um sistema de queixa. De acordo com o art.
26 da Constituição da OIT, todo Estado-Membro poderá enviar uma queixa oficial à Organização
contra outro Estado-Membro que, na sua opinião, não houver assegurado satisfatoriamente a execução de uma convenção que um e outro tiverem ratificado. Procedimentos dessa natureza são
extremamente raros na área dos direitos humanos, pois se trata de um recurso altamente confrontativo.
Na OIT a queixa contra outro Estado foi usada raramente. De acordo com o Art. 24 da Constituição da OIT, as organizações profissionais dos trabalhadores e dos empregadores podem dirigir
reclamações à OIT sobre faltas na execução de convenções ratificadas pelo seu país. O Conselho de
Administração da OIT apresenta essa reclamação ao governo em questão e pede uma tomada de
posição. Caso o governo não envie nenhuma declaração ou se a declaração recebida não parecer
satisfatória, o Conselho pode tornar pública a reclamação. A importância dos procedimentos internacionais de relatório e reclamação baseia-se no princípio de tornar públicas as infrações ou a nãoimplementação e no efeito da ameaça de perda de reputação de um país perante a opinião pública
internacional.
Esses procedimentos de relatório e queixas são complementados por meio de ajudas técnicas e
organizacionais da OIT. Estas compreendem, além de programas de formação e treinamento nos
países em desenvolvimento, orientação no trabalho de ajuste da legislação interna às normas da OIT,
na formação de funcionários dos órgãos administrativos em direito do trabalho e direito social e no
aprimoramento dos mecanismos nacionais de fiscalização do trabalho. Esses componentes técnicos
diferenciam a OIT das comissões da ONU que trabalham na área normativa dos direitos humanos.
Os órgãos de supervisão dos direitos humanos e o próprio Alto Comissariado da ONU para Direitos Humanos não dispõem de um instrumentário comparável. Os procedimentos periódicos de
supervisão e controle na área da proteção dos direitos humanos podem também ser caracterizados
como procedimentos de relatórios. Os direitos no trabalho e o direito ao trabalho também são
examinados pelo Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (CESCR), ao qual cabe supervisionar o Pacto Internacional dos Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais. O trabalho infantil é um assunto da Convenção sobre os Direitos da Criança, supervisionada pelo “Committee
on the Rights of the Child”. A discriminação de mulheres é fiscalizada pelo Comitê CEDAW, que
supervisiona a Convenção Sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher. Os Estados-Membros de cada convenção são obrigados a apresentar relatórios periódicos a
esses comitês (órgãos de tratado). Durante o exame desses relatórios, organizações não governamentais têm o direito de apresentar informações adicionais.
3
As quatro categorias centrais das normas fundamentais do trabalho são: trabalho forçado, trabalho
infantil (idade mínima de admissão ao trabalho), não-discriminação, liberdade de associação. Os
dados da OIT supreendem pelo elevado número de países que apresentaram relatório sobre as
normas fundamentais até 1998, embora não tenham assinado as convenções (ou algumas delas).
Quadro 3
Possibilidades de implementação de padrões sociais
Atores
Níveis
públicopúblico
1.multilateral
regional
Organização
Direitos Humanos - ONU
OIT
CESCR
CRC
Política comercial
OMC
NAFTA
SGP
Política de desenvolvimento
Banco Mundial et al.
2. bilateral
públicoprivado
1.multilateral
regional
2.bilateral
1.internacional
2.setorial
3.empresarial
-
Relatórios
Denúncias / queixas
medidas de incentivo
Relatórios
Relatórios
- sanções
- relatórios / sanções
- sanções
(positivas / negativas)
- elaboração de padrões
(p.ex., para indústrias extrativas)
- assessoramento de governos
- sanções
- política externa - diálogo
- política de desenvolvimento
(diálogo político e projetos)
Global Compact
OECD
UE
Iniciativa de Comércio Ético
Ações da Cooperação para o
Desenvolvimento
privadoprivado
Instrumentos
ONGs / Empresas
p.ex. indústria
do brinquedo
combinações:
interno
ONG / empresa /só ONG
- código de conduta
- código de conduta
- agência de monitoramento de
multinacionais européias
- controle de qualidade
de códigos
- assessoramento aos
governos, etc.
- selos: SA 8000
- Rugmark, Flower Label, etc.
- códigos de conduta
- códigos internos
- princípios de negócios
33
Além da OIT e do sistema de proteção dos direitos humanos, há outras organizações que
podem desempenhar um papel na implementação dos padrões sociais, principalmente as organizações multilaterais e bilaterais da cooperação para o desenvolvimento. A principal delas é o
Banco Mundial, que também se ocupa da elaboração de padrões e regras para as atividades econômicas em determinados setores e tem forte envolvimento no assessoramento dos governos no
aprimoramento da ação governamental (boa governança). Devido à sua grande influência e sua
função de promover o desenvolvimento econômico e social nos países-membros, o Banco Mundial pode, principalmente no âmbito do diálogo político, promover e fortalecer a compreensão da
importância da observância das normas fundamentais do trabalho nesses países. É um papel
semelhante ao desempenhado pelo Banco Mundial, ao lado de outros atores, no combate à
corrupção. Com a ajuda de consultores e cursos de treinamento, o Banco Mundial pode promover importantes iniciativas para a implementação das normas fundamentais do trabalho, particularmente na orientação do processo legislativo e na adoção de mecanismos de ação pública e
empresarial.
34
O Banco Mundial participa também diretamente da normatização para atores econômicos
em alguns setores. Atualmente, a instituição está elaborando diretrizes para as indústrias extrativas.
O Banco Mundial formulou regras para o reassentamento e indenização de grupos de pessoas
que tenham que ser transferidos de suas terras para a execução de determinados projetos. Estes
padrões e diretrizes referem-se não apenas aos empregados da indústria extrativa, mas também
aos grupos de pessoas cujos interesses sejam tangidos direta ou indiretamente pelas atividades das
indústrias extrativas. São normas e diretrizes, portanto, que referem-se também à dimensão externa da responsabilidade social das empresas (RSE – Responsabilidade Social das Empresas). Na
ação de política de desenvolvimento do Banco Mundial, e parcialmente também do Fundo Monetário Internacional, as normas fundamentais do trabalho e os padrões sociais poderiam desempenhar um papel ainda mais importante. Até o momento, porém, essas questões não têm
desempenhado um papel nem no diálogo político nem na elaboração de Documentos de Estratégia para a Redução da Pobreza (PRSPs).
O Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (UNDP) também opera com orientação aos governos e promove projetos de modernização e aprimoramento da ação governamental.
A referência ao UNDP deixa claro que a promoção das normas fundamentais do trabalho e dos
padrões sociais é um tema relevante para todos os atores públicos no financiamento do desenvolvimento. Isto vale em duplo sentido. Por um lado, os atores públicos têm que garantir que não são
responsáveis direta ou indiretamente por infrações às normas fundamentais do trabalho. Por
outro lado, é grande a oportunidade de promover o tema no âmbito dos incentivos a projetos e
programas. Essas possibilidades existem igualmente para a cooperação no marco bilateral.
O quadro acima integra também os instrumentos de política comercial, apresentados com
suas vantagens e desvantagens no capítulo anterior.
Parceria Público-Privada (PPP):
Além da cooperação em nível governamental, aumenta, já há alguns anos, a cooperação com
iniciativas privadas para a implementação das normas fundamentais do trabalho e dos padrões
sociais. Determinados atores privados têm insistido em fazer avançar o processo de reconhecimento desses padrões, para além do moroso e complicado âmbito multilateral, por exemplo,
através de autocomprometimento dos atores econômicos. Além do autocompromisso de respeitar os padrões no âmbito de códigos de conduta, as empresas podem tentar certificar seus produtos com selos sociais, etiquetas de cumprimento de padrões sociais, obtendo por isto, eventualmente,
preços mais elevados, como fazem algumas iniciativas como a Transfair. De modo geral, os selos
de qualidade por atendimento a padrões mais elevados são o interesse principal da iniciativa.
O papel dos atores públicos neste processo pode ser múltiplo. No Global Compact das
Nações Unidas e nas “Diretrizes da OECD para Empresas Multinacionais” 4 são formuladas
linhas de conduta sobre a base de processos acordados entre países. 5 O Global Compact busca
promover a idéia da responsabilidade social das empresas (RSE), mas não prescreve mecanismos
de fiscalização. Já as Diretrizes da OECD estabelecem mecanismos de supervisão próprios. Casos
de abuso de grupos econômicos nacionais no exterior podem ser comunicados a um ponto de
contato nacional, ao qual caberá procurar uma solução para a situação registrada. O Parlamento
Europeu pediu à Comissão da UE que examine argumentos pró e contra a criação de uma agência
européia de supervisão da conduta de grupos econômicos europeus. 6
A Cooperação para o Desenvolvimento pode exercer uma importante função observadora,
controladora e moderadora neste contexto, por exemplo, na criação e apoio de novas iniciativas
da sociedade civil para a implementação das normas fundamentais do trabalho. Pode apoiar empresas que buscam projetos para melhorar a situação em seus estabelecimentos e operações. Pode
garantir que haja uma qualidade mínima nos códigos de conduta privada, e que não se produzam
fraudes para com o consumidor. É esta a proposta da Iniciativa de Comércio Ético (ETI), da
Inglaterra, uma iniciativa de ONGs, sindicatos, empresas do comércio varejista britânico e fabricantes de produtos de marca, apoiada pelo Departamento do Desenvolvimento Internacional
(agência britânica da cooperação para o desenvolvimento), com o objetivo de orientar a política
de compra das empresas participantes segundo critérios éticos. 7
Parceria Privada-Privada:
Além da atividade e da iniciativa dos governos, as normas laborais e os padrões sociais podem ser também objeto de acordo entre atores privados. Isto acontece, via de regra, por meio do
autocompromisso das empresas, de códigos de conduta de empresas ou de códigos e selos negociados entre empresas e ONGs, muitas vezes com dispositivos próprios de monitoramento.8 Nos
últimos anos foram aprovados muitos códigos de conduta, trazendo movimento ao debate geral
sobre padrões sociais e códigos. Dois estudos internacionais da OIT (1998) e da OECD (2000a)
analisaram vários desses códigos, constatando uma ampla gama de critérios e padrões adotados.
4
5
6
7
8
OECD (2000b): Die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, Paris.
Na história das Nações Unidas houve várias tentativas de estabelecer um código de conduta com
validade universal para as empresas multinacionais. As tentativas não deram resultado por conta da falta
de apoio político dos países desenvolvidos. A última tentativa frustrada ocorreu em 1982
(vide Windfuhr 1997).
Há uma resolução do Parlamento Europeu a este respeito, datada de janeiro de 2000, ainda à espera de
implementação pela Comissão Européia.
Os detalhes da iniciativa ETI são apresentados no documento base da GTZ sobre padrões sociais
(Reichert 2000).
Os códigos de conduta podem ser adotados tanto por empresas industriais como por empresas
comerciais. Os dois tipos de empresas têm que certificar-se de que as suas subsidiárias e fornecedores
também respeitam os padrões referidos no código.
35
36
Um dos maiores problemas dessa profusão de códigos é justamente a grande variação de padrões
adotados. Primeiro, porque as variações podem pôr em dúvida as normas internacionalmente
acordadas da OIT, segundo porque para os produtores nos países em desenvolvimento fica difícil
atender aos diferentes códigos das diversas empresas de comércio. Como resposta a essa
multiplicidade de códigos, há atualmente tentativas de uniformização por meio do desenvolvimento de critérios de qualidade de códigos de conduta. A “Mesa Redonda sobre Códigos de
Conduta”, criada por iniciativa do BMZ, tem por objetivo, entre outras coisas, justamente a
harmonização dos critérios. Alguns ramos de atividades, como a indústria do brinquedo, estão
buscando suprir a falta de uniformidade com um código intersetorial. Para lidar com o problema
dos códigos de conduta desiguais e por isso mesmo difíceis de verificar, a ONG americana, Council
on Economic Priorities (CEP), criou um sistema de monitoramento próprio, SA 8000, assim
batizado justamente para despertar a associação com o nome da Organização Internacional de
Normalização, ISO. As empresas que aderem ao SA 8000 comprometem-se a cumprir um conjunto de normas. Juntamente com este sistema, o CEP criou um sistema de controle de qualidade
ao qual as firmas podem se submeter. O monitoramento é executado ou pela própria agência de
credenciamento do CEP ou por certificadores especialmente treinados, em sua maioria profissionais ligados a empresas de auditoria. Em oposição a vários códigos empresariais internos, a norma SA-8000 obriga toda empresa a garantir contratualmente o cumprimento dos mesmos critérios
ao longo de toda a cadeia de fornecimento.
Em todos esses três níveis, a cooperação para o desenvolvimento – e nela especificamente a
CT – pode desempenhar tarefas específicas. A seguir, serão apresentadas idéias sobre possíveis
papéis da Cooperação Técnica na promoção das normas fundamentais do trabalho e dos padrões
sociais nos diferentes níveis. Ao mesmo tempo, faremos um apanhado das medidas já em prática
e discutiremos as possibilidades e limites dos diversos instrumentos. Em primeiro lugar, porém,
trataremos de mostrar como e por que a CT deve garantir que em sua própria atividade não
ocorram violações das normas fundamentais do trabalho ou padrões sociais.
3.2 Áreas de ação da Cooperação Técnica relevantes
para os padrões sociais
A Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) é uma empresa que presta
serviços de cooperação para o desenvolvimento. O BMZ incumbiu-lhe da execução da cooperação técnica alemã para o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, a GTZ trabalha para outros ministérios na área de processos de desenvolvimento e reformas, para governos de outros países e para
organizações e instituições internacionais, por exemplo, para a ONU, ou no marco regional, para
a União Européia. A GTZ opera em 126 países, com mais de 12.000 colaboradoras e colaboradores. A amplitude e diversidade das atividades, na sua qualidade de prestadora de serviços, permitem à organização desenvolver as mais diferentes atividades num campo de trabalho como a
promoção das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais e cooperar com os mais
diferentes atores. 9
As áreas particularmente relevantes para o tema da implementação das normas fundamentais
do trabalho e dos padrões sociais são: primeiro, consultoria a governos sobre questões relativas à
legislação do trabalho, à organização social das empresas (comitês de empresa) e à criação de um
9
Informações extraídas do relatório anual 2000 da GTZ: GTZ (2001a).
sistema de inspeção do trabalho. Na área prioritária “Promoção da Economia e do Emprego” há
também muitas opções de projetos para fomentar as normas fundamentais do trabalho e os
padrões sociais. Em todos os projetos de elaboração de mecanismos para a economia, padrões
legislativos e orientação e organização de estruturas da sociedade civil (órgãos de representação de
empregadores e empregados) há espaço e necessidade para atenção e inserção das normas fundamentais do trabalho. Em todos os projetos diretos desenvolvidos e executados no âmbito de
Parcerias Público-Privadas (PPP) há como tematizar as normas básicas do trabalho.10 Isto é particularmente fácil em projetos destinados à promoção e cumprimento de padrões sociais e ambientais
ou em cujo âmbito se apóia a adoção de padrões sociais mais abrangentes nas empresas, como
caixas de seguro médico nas empresas, orientação de saúde para empregados, etc. Projetos de
capacitação, cursos e treinamentos de executivos e empregados também podem ser aproveitados
para melhorar o cumprimento das normas fundamentais do trabalho.
Não se deve esperar que a abordagem das normas fundamentais e padrões sociais produza
reações positivas automáticas entre os atores públicos e no setor privado. É preciso primeiro
identificar as correspondentes relutâncias e tratar de superá-las por meio da oferta de possibilidades específicas de implementação. Quando as empresas, com informação e orientação, perceberem que o respeito às normas fundamentais do trabalho não é uma tarefa muito difícil de cumprir,
nem do ponto de vista da sua introdução, nem da supervisão, tornar-se-á mais fácil superar as
resistências de parte dos empresários. No entanto, dependendo do tamanho e da importância dos
atores públicos, e também dos privados, o poder de influir da Cooperação Técnica não é muito
proeminente. Nem mesmo as ofertas de cursos na empresa serão suficientes como motivação
para superar certas resistências empresariais. A resistência pode ter um motivo político e estar
direcionada contra um fortalecimento dos sindicatos no país ou na empresa. Para qualquer ação
de orientação ou treinamento é preciso haver interesse por parte do usuário potencial, mas o
apoio, principalmente quando escorado financeiramente, pode ser atraente e aumentar a disposição para mudar.
Um desafio especial na promoção das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais se coloca à CT em toda parte onde ela participe do diálogo político, seja a nível bilateral, seja
multilateral. Em ambos os níveis são elaborados documentos/estudos sobre países; esses estudos
são hoje parcialmente coordenados com diferentes instituições doadoras. Neste trabalho de orientação/consultoria, a Cooperação Técnica pode assumir um papel proativo e defender uma
atenção adequada ao tema das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais. Para
tanto, é preciso levantar, dentro do marco referencial específico de cada país, as regiões com
problemas especiais de implementação das normas fundamentais do trabalho. Em alguns países
quase não há registros de violações, em outros há casos flagrantes de violações sistemáticas que
exigem uma inclusão urgente das normas fundamentais nos documentos de estratégia. Para as
pesquisas de fundo sobre os problemas na implementação das normas fundamentais e dos padrões sociais, a GTZ pode recorrer, em suas contribuições, a esses documentos, às informações
disponíveis no plano multilateral da OIT e também às informações da área de direitos humanos
da ONU. O Ministério das Relações Exteriores da Alemanha também deveria ajudar com a compilação das informações correspondentes e publicá-las em seus relatórios sobre a situação nesses
países. O mesmo se aplica aos Documentos de Estratégia para a Redução da Pobreza (PRSP).
Principalmente nos temas trabalho infantil e trabalho escravo as normas fundamentais servem à
10 O site da GTZ exibe uma relação dos serviços PPP prestados até esta data.
37
melhoria da situação dos grupos mais desfavorecidos da população. Por isso, os PRSPs deveriam
incluir elementos para a promoção das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais. A
CT pode defender esses interesses no processo de elaboração de tais documentos.
Este primeiro apanhado com intuito de uma visão sistemática do tema será aprofundado nos
capítulos seguintes, onde as sugestões apresentadas serão submetidas a um exame mais detalhado.
Ao mesmo tempo, serão discutidos os prós e contras dos diversos instrumentos, apontando-se as
chances de cada um, mas também os possíveis limites de sua utilização.
Quadro 4
Áreas em que a CT pode promover as normas básicas do trabalho
Exemplos de áreas de atividade particularmente relevantes
Dentro das áreas de trabalho atuais / áreas prioritárias da GTZ:
38
são relevantes todas as atividades relacionadas com assessoramento a governos (leis do
trabalho, fiscais do trabalho, organização de uma estrutura de certificação, etc.)
particularmente em países com alto índice de infrações às normas fundamentais do
trabalho. (Os dados que estão disponíveis no sistema multilateral de monitoramento da
OIT poderiam ser integrados nos relatórios do Ministério das Relações Exteriores sobre a situação dos países.)
em áreas de projetos com grandes investimentos em obras, medidas de infra-estrutura e
em áreas com trabalhadores dependentes
na cooperação com a economia privada: (Parcerias Público-Privadas / PPP):
ajudas diretas a empresas para a implementação de normas fundamentais e padrões
sociais no trabalho
apoios a empresas para utilização de ofertas de certificação
apoio a empresas que desejam melhorar seus padrões sociais e seu engajamento social
(por ex., planos de saúde internos, aperfeiçoamento profissional dos empregados, campanhas de saúde, etc.)
na área de treinamento e capacitação de executivos e trabalhadores para a função de
fazer observar e fiscalizar padrões
Na área de assessoria para o desenvolvimento / diálogo político com países em
desenvolvimento:
na participação da CT no diálogo político
na participação da CT na elaboração de estratégias por país (Country Strategy Papers / CSPs)
na participação da CT na elaboração de estratégias para a redução da pobreza (Poverty
Reduction Strategy Papers / PRSPs).
Para todas essas áreas vale a aplicação seletiva, já que a problemática das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais só é premente em alguns países em desenvolvimento. Estes são relativamente fáceis de identificar, com base nas coletâneas multilaterais
de dados sobre violações das normas da OIT.
3.3 Prevenção de infrações aos padrões sociais por atividades
da própria Cooperação Técnica
Antes de voltar a atenção para as oportunidades desse novo campo de trabalho, é conveniente
verificar onde estão os possíveis riscos. Com o aumento da importância das normas fundamentais
do trabalho e dos padrões sociais para a cooperação alemã, impõe-se que a GTZ, como empresa, se
certifique de que dentro de suas próprias atividades não ocorram violações aos princípios fundamentais do trabalho. Na verdade, trata-se de garantir mesmo que os padrões sociais sejam observados na GTZ, como nível de proteção mínimo. Em casos isolados, pode ser justificado contratar
serviços de empresas que só possam garantir alguns dos padrões mínimos, quando a contratação
visa outros objetivos, como por exemplo, o efeito de empreendimentos de obras sobre o emprego
em regiões rurais. Como regra, porém, a GTZ tem que tratar de garantir que no âmbito de suas
próprias atividades não ocorram infrações às normas sociais mínimas. Para tanto, é necessário verificar periodicamente as áreas de trabalho de risco com vistas a impedir infrações. Se a GTZ pretende
incentivar os atores privados a observar e fiscalizar as normas fundamentais do trabalho ou padrões
sociais mais abrangentes, é indispensável que ela própria, em seu campo, se submeta aos mesmos
padrões e verificações periódicas. É aconselhável que a GTZ desenvolva um conceito de gestão
empresarial socialmente responsável semelhante ao adotados por muitas empresas (RSE).
Dado o grande número de projetos da GTZ atualmente em fase de implementação (são mais
de 2700 projetos), e considerando a diversidade das atividades, não é possível, no âmbito deste
parecer, fazer um apanhado adequado dos possíveis problemas na implementação das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais no contexto das atividades diretas da GTZ ou das
responsabilidades indiretas resultantes da contratação de fornecedores. Ao todo, a GTZ acompanha
19 temas em áreas prioritárias. Do ponto de vista da distribuição setorial dos projetos, as áreas
potencialmente mais sujeitas a infrações das normas fundamentais do trabalho são aquelas relacionadas com obras e construção e manutenção de infra-estrutura. Isto inclui setores como o “abastecimento público”, a “infra-estrutura física” e o “fomento à indústria e à mineração”.11 No entanto,
podem ocorrer problemas também em setores nos quais, à primeira vista, não se conta com violações das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais. Dois indicadores podem facilitar
a identificação das possíveis áreas problemáticas: (1) o número de empregados integrados no cotidiano do projeto; (2) o número de pessoas potencialmente afetadas pelos resultados do projeto. Os
11 Os setores mencionados correspondem aos critérios de distribuição setorial dos projetos apresentados na
sétima análise transversal sobre os resultados dos projetos da GTZ e seus parceiros: GTZ 2001b:
Wie erfolgreich ist die Technische Zusammenarbeit?, Eschborn, S.8.
39
problemas nas áreas de trabalho com grande número de empregados não ocorrem em pontos
evidentes, como na contratação de construtoras, mas em todas as áreas com empregados dependentes, como nos serviços sociais, nos serviços de saúde (empregados de hospitais, por exemplo), em
unidades administrativas do governo e em empresas privadas com as quais se coopera. Principalmente na questão da liberdade sindical, discriminação de mulheres, um exame cuidadoso pode contribuir para identificar possíveis problemas.
Nos projetos com problemas em relação a setores da população indiretamente afetados pelas
atividades do projeto, a atenção se volta para os seus impactos em grupos de pessoas que, para a
implementação do projeto, tenham que ser transferidas dos lugares onde moram ou sofram outras
mudanças graves das suas condições de vida, sem estar entre os grupos-alvo diretos dos projetos.
Aqui se aplica o mesmo que aos projetos com empregados dependentes. Projetos com possíveis
problemas podem ocorrer em todas as áreas de especialização e em todos os setores, embora seu
número na área da Cooperação Técnica não deva ser muito alto. Em todos os setores é importante
verificar onde podem ocorrer tais problemas. A verificação toda deve ser feita sem procedimentos
dispendiosos, preferentemente integrados em outros processos de verificação.
40
Por isso, uma parcela do programa de trabalho da GTZ sobre normas fundamentais e padrões
sociais deve ocupar-se de sensibilizar a totalidade dos colaboradores da GTZ para o tema e consultálos, por meio de uma circular, sobre a possível relevância e pontos em comum do seu trabalho com
o tema das normas fundamentais, convidando-os a cooperar. Os pontos em comum podem estar
relacionados com determinadas vulnerabilidades, com problemas de implementação e violações, ou
também com oportunidades de um enfoque do tema da perspectiva de outra área prioritária. Num
projeto voltado para a saúde, p.ex., o tema poderia ser a questão da organização sindical dos empregados de um hospital. Um levantamento desta natureza pode ajudar a identificar áreas de atividade
da GTZ em que o tema das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais é relevante. O
objetivo deste processo de seleção seria saber, o mais cedo possível, em que áreas uma alta sensibilidade para o tema no planejamento do projeto é conveniente, e em que áreas isto parece desnecessário. Um procedimento gradual pode ajudar a evitar gastos desnecessários em verificações e
planejamentos. Nas áreas identificadas como prioritárias para os problemas com a implementação
de normas fundamentais do trabalho e padrões sociais, pode ser útil, num segundo momento, uma
verificação periódica da temática das normas fundamentais, no âmbito do sistema de monitoramento.
Este procedimento, numa primeira fase, certamente implica gastos, que só se reduzirão nos passos
subseqüentes, mas parece indispensável para corresponder à vontade da GTZ de se envolver com
credibilidade na área temática das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais.
Paralelamente a este procedimento, é recomendável examinar os setores especializados e as
áreas prioritárias com vistas a identificar oportunidades especiais para medidas de incentivo positivo
às normas fundamentais do trabalho e aos padrões sociais mais elevados. O meio mais indicado de
identificar tais oportunidades, num levantamento preliminar, seria, antes de tudo, consultar os colaboradores da GTZ. Em muitas áreas há conexidade com o tema. Assim, num projeto acompanhado
ou parcialmente apoiado pela Comissão Mundial de Barragens (WCD), o tema das normas fundamentais do trabalho poderia ser inserido no processo todo, por exemplo, pela verificação das construtoras contratadas executar as obras. Mesmo na ligação indireta entre os objetivos do projeto e o
tema das normas fundamentais e dos padrões sociais – como mostra o exemplo do projeto de
barragem –, é óbvio o potencial de integração do tema. Daí a importância de identificar os pontos de
contato.
Quadro 5
Propostas para o levantamento de possíveis problemas com violações das normas fundamentais do trabalho na implementação de projetos
Procedimento em cinco etapas:
1.
Enquete entre os colaboradores da GTZ com vistas ao levantamento das áreas
em que possa haver problemas com as normas fundamentais do trabalho.
Importantes indicadores:
2.
- número de empregados
- número de pessoas indiretamente afetadas
Com base nos resultados, deve-se proceder a uma inserção sistemática do tema no
planejamento e na implementação de projetos nas áreas identificadas como
problemáticas.
3.
Nas áreas identificadas como problemáticas, incluir as normas fundamentais do
trabalho nos acordos contratuais com os parceiros e empresas fornecedoras.
4.
O levantamento de possíveis problemas ou oportunidades na implementação das
normas fundamentais do trabalho deve ser integrado como item rotineiro no
sistema geral de monitoramento da GTZ.
5.
Elaboração de procedimentos a seguir no caso de projetos e/ou parceiros após
verificação de violações às normas fundamentais do trabalho ou padrões sociais.
Condições para uma implementação bem sucedida:
O procedimento todo não deve exigir muito tempo de dedicação dos colaboradores,
isto é, deve ser executável sem prejuízo da confiabilidade das verificações de rotina.
Antes de iniciar qualquer atividade fiscalizadora, é preciso sensibilizar os colaboradores
da GTZ para o tema das normas fundamentais do trabalho. Os colaboradores precisam
ser capacitados a identificar, por meio de listas de verificação, os possíveis problemas e
oportunidades de implementação das normas fundamentais do trabalho e dos padrões
sociais.
Como regra, não é fácil excluir a possibilidade de infrações e pensar na observância das
normas fundamentais na totalidade das áreas de atividade. A razão disto está na natureza universal
dessas normas. O direito de sindicalização e a proibição da discriminação de mulheres no trabalho, por exemplo, são direitos passíveis de violação em múltiplas relações de trabalho, não apenas
nos centros de trabalho da indústria têxtil ou nas grandes plantações, que podem ser facilmente
identificados como áreas problemáticas. Em muitos casos, a Cooperação Técnica pode não ser
responsável pelas infrações às normas fundamentais, por exemplo, pelo grau de repressão à atividade sindical em serviços públicos com os quais se coopera. Mesmo não havendo responsabilida-
41
de direta da CT por tais infrações às normas fundamentais do trabalho, a CT, que entre outras
coisas tem por tarefa promover as normas fundamentais do trabalho, deve criticar ativamente
essas mazelas e até cortar a cooperação com setores nos quais essas infrações não possam ser
eliminadas a longo prazo.
Como ficaria e como poderia ser realizada uma análise detalhada dos possíveis problemas e
oportunidades? Que forma poderia ter para não se tornar muito dispendiosa e complicada?
Diante do grande número e da multiplicidade de projetos da GTZ, não se pode esperar que
um único estudo central analise adequadamente as chances e riscos da questão das normas fundamentais do trabalho. Em lugar de tal análise, este parecer propõe um procedimento de verificação
em cinco etapas, integrando as experiências dos colaboradores da GTZ que planejam os projetos
individuais, fazem as verificações preliminares e são responsáveis pela sua execução. Eles conhecem de perto em que atividades podem ocorrer indiretamente infrações às normas e em que áreas
há oportunidades de integrar o tema nos projetos. Estes dados devem ser levantados empiricamente
sob a forma de consulta/questionário entre os colaboradores ligados aos projetos.
42
Além da pergunta sobre as áreas passíveis de tais ocorrências, é recomendável fazer um
exame empírico dos tipos de infração. Este exame empírico deve incluir todos os níveis de trabalho: as atividades da própria GTZ, as atividades dos parceiros de projeto e o trabalho das possíveis empresas fornecedoras. Em alguns países não será fácil obter uma documentação regular
sobre violações das normas fundamentais, mormente nos países em que não há liberdade de
sindicalização.
Os resultados dos levantamentos preliminares podem ser aproveitados para reduzir os custos de futuras verificações. Como em determinadas áreas temáticas ou regiões geográficas não há
violações das normas fundamentais, esses temas e regiões podem ser excluídos de verificações
posteriores. Mas é sempre aconselhável realizar um teste rotineiro na fase de planejamento do
projeto. Como regra geral, na Cooperação Financeira, por seu grande número de contratos com
terceiros, como nas obras de empreitada, o potencial de infrações é maior do que na Cooperação
Técnica. Os serviços prestados no âmbito da CT são basicamente serviços de peritos, onde, via de
regra, não são de esperar violações das normas fundamentais do trabalho.
Nos novos projetos, independentemente do levantamento preliminar sobre possíveis problemas na implementação das normas, deve-se dar aos peritos informação suficiente sobre a
temática das normas fundamentais. O apêndice 1 das “Diretrizes sobre a Participação de Peritos
na Preparação de Projetos” traz geralmente uma coleção de documentos de princípios do BMZ e
da GTZ. É aconselhável preparar um documento de princípios sobre o tema das normas fundamentais do trabalho e juntá-lo àqueles documentos. 12 Nas diretrizes sobre o relatório principal de
peritos na preparação de projetos, pede-se que os peritos descrevam também a situação econômica, política e social do país em questão. Neste ponto, dever-se-ia pedir-lhes também que relatem
os possíveis problemas com as normas fundamentais do trabalho. Os dados colhidos pelos peritos sobre infrações às normas fundamentais do trabalho ou problemas na sua implementação,
deveriam ser comunicados a um interlocutor central na GTZ encarregado do tema.
12 GTZ (1995): Richtlinien für gutachterliche Mitwirkung bei der Vorbereitung von Projekten,
Stabsstelle 04, GTZP-Form 41-22-5.
Adicionalmente, é recomendável analisar em que modalidades de projetos ocorrem problemas
com as normas fundamentais ou padrões sociais. Como forma de racionalizar o trabalho dos
peritos, seria possível informar-lhes que não precisam tratar do assunto quando este não for
relevante para um determinado país, região ou tipo de projeto.
Além do primeiro levantamento de problemas na aplicação das normas fundamentais do
trabalho, é indispensável realizar um monitoramento periódico nas áreas identificadas como de
risco nos projetos problemáticos já conhecidos, por exemplo, no âmbito de controles sobre o
andamento do projeto. Isto permitiria também observar a evolução no decorrer do tempo e
aprender a avaliar a efetividade de determinados instrumentos de intervenção e assim iniciar um
processo de melhoramento com vistas aos tipos de instrumentos a utilizar.
Paralelamente à identificação de problemas é preciso refletir sobre como tratar os possíveis
problemas. Nas áreas problemáticas é recomendável acordar contratualmente, com os parceiros
de projeto e fornecedores, o cumprimento das normas fundamentais do trabalho e, se desejado,
de padrões sociais mais abrangentes. Ao se constatar problemas com o cumprimento das normas
básicas ou padrões sociais no âmbito de medidas próprias ou ações realizadas por parceiros de
projeto ou empresas contratadas, não se recomenda um término de imediato da cooperação. É
importante primeiro identificar esses problemas para encaminhar seu tratamento inicialmente
dentro da organização. Uma possível reação dependerá da gravidade e do tipo de infração, mas
deveria, como regra, deixar às empresas ou organizações afetadas margem de ação para eliminar
as infrações. Primeiro deve-se oferecer às empresas afetadas ajuda para superar o problema, pois
isto, a longo prazo, é a melhor garantia de que não se repitam infrações. Só quando os problemas
constatados continuam a existir no mesmo parceiro ou fornecedor deveria se cogitar conseqüências mais amplas, até uma ruptura da cooperação.
A CT dispõe de uma série de diferentes instrumentos para solucionar problemas identificados. No âmbito dos projetos, é possível formar colaboradores das áreas/órgãos responsáveis
pelas violações. Cursos de capacitação poderiam ser oferecidos aos colaboradores em posição de
chefia nas organizações administrativas e nas empresas. Em caso de trabalho infantil, por exemplo, a CT poderia iniciar projetos concomitantes para mudar as estruturas que incentivam o trabalho de menores. Além das mencionadas ações positivas, o tipo de medida a adotar depende de se
a CT tem ou não a competência ou opções de intervenção direta em relação aos responsáveis
pelas infrações. A CT pode, por exemplo, fixar contratualmente o respeito às normas fundamentais do trabalho na contratação de fornecedores, construtoras ou outras prestadoras de serviços.
Caso seja possível influir apenas indiretamente, por ex., quando todos os acordos contratuais
importantes estão na área de responsabilidade do parceiro de projeto, deve-se sempre buscar
saídas. Quando os parceiros são instituições governamentais de países nos quais as normas fundamentais do trabalho são regularmente desrespeitadas, pode ser que algumas dessas normas
sejam infringidas também no ambiente da atividade de projeto (por exemplo, nas condições de
trabalho das empresas de abastecimento e serviços públicos). Mesmo que os meios de influência
sejam reduzidos para a CT nesses pontos, deve-se fazer dos problemas objeto de discussão.
43
Quadro 6
Prevenção de infrações às normas fundamentais do trabalho
por atividades próprias (Complemento do Quadro 5)
Levantamento de possíveis problemas com a implementação de normas fundamentais do trabalho nas atividades da CT:
Levantamento empírico sobre os projetos e países nos quais podem ocorrer problemas
com as normas fundamentais do trabalho – com participação de colaboradores dos
projetos.
44
Levantamento de possíveis problemas durante a fase de preparação de projetos. Os
peritos deveriam incluí-los no seu relatório principal. Um documento de princípios do
BMZ deveria ser anexado às diretrizes sobre pareceres.
Nos projetos considerados de antemão como particularmente sujeitos a problemas com
as normas fundamentais do trabalho, tais problemas devem ser verificados em todo
controle de andamento de projeto.
Nas próximas avaliações transversais para medição de sucesso, o tema das normas fundamentais do trabalho também deve ser submetido a exame.
Todas as informações recebidas sobre infrações de normas fundamentais devem ser
coletadas num ponto central interno da GTZ, para garantir um fluxo de informação
apropriado e uma visualização global de todos os fatos conhecidos.
Via de regra, apenas uma pequena parte dos projetos de Cooperação Técnica será afetada por problemas com as normas fundamentais e padrões sociais. Por isso, os resultados
obtidos com base no levantamento empírico certamente poderão excluir áreas de trabalho inteiras de futuras investigações rotineiras sobre o tema das normas fundamentais
do trabalho.
Há múltiplas possibilidades de influir em caso de infrações verificadas:
Orientação e capacitação profissional
Programas concomitantes de apoio a soluções de contorno ou paralelas
As possibilidades de influir variam em função da ascendência, direta ou apenas indireta,
da CT sobre as pessoas ou instituições responsáveis pelas infrações. Quando a responsabilidade pelo projeto é da competência dos parceiros, a ascendência é limitada e nem
sempre fácil.
Negociações e apoios positivos a favor de mudanças devem ser sempre preferidos a uma
restrição ou suspensão da cooperação.
Em muitos casos, as infrações não estão relacionadas com o objetivo principal do projeto. Tanto mais desproporcionado seria, neste caso, um recuo da cooperação.
Como regra, deve valer que as razões para a continuação da cooperação, em situações de
infração, devem ser preservadas e, se necessário, expostas. As medidas positivas para a
melhoria da situação também devem ser expostas.
Sem dúvida, a questão de saber se, em tal situação, é conveniente vincular a ajuda a condições,
merece ser discutida. As experiências mostram que a ajuda bilateral pode ser cortada ou reduzida
em casos de violações graves dos direitos humanos e possivelmente também dos direitos fundamentais do trabalho. Quando não são postas condições no plano político, fica difícil para a CT
sozinha impor um condicionamento a nível de projeto. Ainda assim, em tais casos, deve-se examinar cuidadosamente se é possível obter melhorias para os grupos afetados, através de ações acompanhantes. Caso a cooperação seja continuada apesar de infrações às normas fundamentais do
trabalho, este fato deve ser de conhecimento interno da GTZ. As razões para a continuação
devem ser formuladas por escrito, para poder responder em caso de uma tematização pública
sobre determinada cooperação.
No caso de possíveis efeitos negativos, a CT deve procurar não apenas violações das normas
fundamentais do trabalho, mas também ter em vista infrações aos padrões sociais mais abrangentes,
particularmente dos padrões sociais mínimos. Na percepção pública, podem ser objeto de discussão justamente os problemas na implementação desses padrões mais elevados. Quando trabalhadores são expostos a riscos de saúde relevantes no âmbito da atividade do projeto, isto não é um
problema de implementação das normas fundamentais do trabalho, mas deve ser abordado no
contexto do trabalho no projeto. Violações de padrões sociais mais elevados no âmbito de projetos também devem ser evitados. A avaliação de um modo de reagir adequado a infrações das
normas fundamentais do trabalho ou de padrões sociais mais elevados e direitos humanos sociais
é talvez uma das tarefas mais difíceis. As possíveis sanções devem ser escolhidas de modo a, se
possível, produzir uma melhoria da situação. Uma retirada do projeto deveria ser “último recurso”, já que isto, via de regra, também não melhoraria a situação dos grupos afetados.
3.4 Configuração de mecanismos nacionais e internacionais como
condição para a implementação de padrões sociais
Normas fundamentais e padrões sociais do trabalho são critérios que fazem parte dos mecanismos necessários para o sucesso da cooperação para o desenvolvimento. O BMZ inclui-os
entre os quesitos que conformam o critério da “economia social de mercado”. Cada vez mais, a
CD busca influir sobre a configuração dos mecanismos econômicos, sociais e políticos da ação do
Estado, pois disto depende o sucesso do desenvolvimento. Os mecanismos são determinados
tanto no plano nacional, sob a forma da ordem econômica e política, como internacionalmente,
como rede de normas internacionais que orientam e influenciam a ação do Estado. A Cooperação
45
para o Desenvolvimento, logo, também a Cooperação Técnica, busca influir nos dois níveis. Ela
pode buscar influir no aperfeiçoamento do conjunto de mecanismos globais. Esta atividade é denominada atualmente, dentro da Cooperação para o Desenvolvimento, “política estrutural global”.
46
Como organização implementadora, e no âmbito da sua colaboração para o planejamento e
o desenvolvimento de estratégias da CD alemã, a GTZ participa da elaboração de Documentos
sobre Prioridades Estratégicas (SSP) e de análises socio-econômicas condensadas, e presta subsídios para a elaboração dos conceitos por países. No âmbito dessas atividades, a CT pode buscar
garantir que o respeito às normas fundamentais do trabalho e padrões sociais se torne um tema
importante para a CD nos países em desenvolvimento individuais. No desenvolvimento de conceitos por países pode-se inserir a questão das infrações às normas fundamentais do trabalho. O
ponto de partida para a tematização dessas normas é reconhecer o fato de que as violações só
ocorrem em alguns países parceiros, em outros não. Em muitos países, apenas determinadas
normas fundamentais do trabalho são afetadas por infrações. Uma identificação a tempo dos
problemas com a implementação das normas fundamentais do trabalho num determinado país
pode ajudar a fazer com que se trabalhe com este país em todos os níveis possíveis, do diálogo
político até projetos concretos, com vistas a uma melhoria da situação. As informações colhidas
neste nível de trabalho podem servir de importante subsídio para a GTZ avaliar se nos projetos
desses países podem ocorrer problemas de implementação das normas fundamentais e padrões
sociais.
As informações disponíveis incluem os dados coletados pela Organização Internacional do
Trabalho (OIT), entre eles os relatórios enviados pelas organizações da sociedade civil, como os
sindicatos. A OIT coleta informações sobre violações a todas as convenções firmadas pelos estados-membros. No caso dos países que até o presente não ratificaram muitas das convenções, a
OIT pode recorrer ao novo procedimento de monitoramento da “Declaração dos Princípios e
Direitos Fundamentais no Trabalho”. Útil seria também se o Ministério das Relações Exteriores,
como já mencionamos, pudesse incluir informações sobre violações às normas fundamentais do
trabalho em seus relatórios sobre a situação de cada país. Fundações políticas, sindicatos, ONGs
da área do desenvolvimento e organizações de direitos humanos podem também compilar informações. Para a Cooperação Alemã para o desenvolvimento poderia ser útil se as informações
disponíveis sobre problemas com o cumprimento das normas fundamentais do trabalho fossem
coletadas numa repartição central. O financiamento deste serviço poderia ser uma tarefa da Cooperação Técnica alemã, buscando-se o cofinanciamento por outras instituições, por ex., Ministério do Exterior e fundações políticas. Uma disponibilização dos dados seria útil para todas as
organizações da CD alemã.
Do ponto de vista organizacional, esta tarefa poderia ser realizada pelo recém-fundado Instituto Alemão dos Direitos Humanos, no qual poder-se-ia cogitar de criar uma repartição para
este fim.13 Abrigar este serviço no Instituto dos Direitos Humanos teria a vantagem de uma
integração mais fácil do fluxo de informações com o Ministério do Exterior e as embaixadas, além
da própria contribuição do Ministério do Exterior para as avaliações. O desempenho e a utilidade
de desse centro de documentação deveriam ser avaliados depois de certo tempo. Para um tratamento regular das normas fundamentais e dos padrões sociais no âmbito do diálogo político com
13 Como o Instituto Alemão de Direitos Humanos está em fase de construção, ainda é cedo para
descrever com precisão a possível cooperação. Mas esta deveria ser planejada desde o início.
os países que recebem ajuda alemã para o desenvolvimento, como importante mecanismo para o
sucesso dos esforços de desenvolvimento, o tema tem que ser preparado com atenção à
especificidade de cada país. No caso de países onde o tema tenha muita relevância, o tipo e a
extensão das violações têm que ser conhecidos. 14
Quadro 7
Mecanismos e orientação política
Áreas de ação para a implementação das normas fundamentais do trabalho
(possível papel da CT)
Participação no desenvolvimento de planos e estratégias:
em nível nacional:
- Documentos de estratégia sobre aspectos prioritários
- Concepções específicas para determinados países
- Análises sócio-econômicas
em nível internacional:
- CSP
- Documentos de Estratégia por País
- PRSPs
Desenvolvimento e uso de um documento básico sobre o tema com informações para o
diálogo político e o desenvolvimento de estratégias.
Criação de um serviço central, dentro da CT, para coleta e compilação de informações
relevantes (OIT, Ministério do Exterior, sindicatos, ONGs, etc.) sobre violações das
normas fundamentais do trabalho. Função de prestadora de serviços para toda a CD,
assessoramento e subsídios para melhorar a atenção às normas fundamentais e padrões
sociais no trabalho. Este trabalho seria criado como complemento do Escritório do
Programa “Padrões Sociais e Ecológicos”. O Escritório promove principalmente projetos, informações e estruturas de diálogo no âmbito dos instrumentos “selos sociais e
ecológicos e códigos de conduta”. Seria de se examinar se este serviço ou centro de
documentação não poderia ser abrigado/sediado no recém-criado Instituto Alemão dos
Direitos Humanos.
Desenvolvimento de projetos específicos para sensibilização dos decisores, redução de
relutâncias em países em desenvolvimento e organizações internacionais, melhoria ou
intensificação do trabalho de lobby voltado para a temática das normas fundamentais e
padrões sociais do trabalho.
14 Concretamente, é preciso definir que tipo de transformação ou melhoramento é desejável com
vistas a uma implementação melhorada das normas fundamentais, p.ex., reformas legais, melhor
fiscalização, etc.
47
O que foi dito acima sobre o trabalho em nível nacional vale também, mutatis mutandi, para
a contribuição na elaboração dos documentos internacionais de estratégia por países (CSPs) ou
dos documentos de estratégia para a redução da pobreza (PRSPs) do Banco Mundial. As normas
fundamentais e os padrões sociais no trabalho não têm sido, até o presente, objeto de atenção
especial neste nível. A contribuição das instituições alemãs de CD pode dar importantes impulsos
nesta área. Além da participação e contribuição para o diálogo político e no desenvolvimento de
estratégias, deve-se cogitar, por exemplo, de ações concretas de projetos para a sensibilização de
decisores em países em desenvolvimento e organizações internacionais e para o trabalho de lobby
junto das instituições internacionais. O Escritório do Programa “Padrões Sociais e Ecológicos”
da GTZ dedica-se atualmente de forma intensa a consultoria, estruturas de interlocução e contatos no âmbito dos instrumentos “Selos Sociais, Padrões Sociais e Códigos de Conduta na Área da
Cooperação Técnica Bilateral”. Estas atividades poderiam ser complementadas pelas funções de
serviços descritas neste capítulo. No entanto, esta prestação de serviço deveria ser financiada e
executada em cooperação com outros órgãos governamentais e instituições.
48
3.5 Possibilidades e limites das ações de fomento dos padrões sociais
em face de atores públicos
As ações de fomento para uma implementação melhorada das normas fundamentais no
trabalho e dos padrões sociais podem ser muito versáteis. Em primeiro lugar, há que distinguir a
que grupos-alvo os projetos estão direcionados: organismos ou parceiros de projeto públicos ou
atores da iniciativa privada. Neste subcapítulo (3.5) apontaremos primeiramente as possibilidades
e limites dos projetos direcionados aos atores/parceiros públicos. No subcapítulo seguinte (3.6)
trataremos dos projetos junto dos atores/parceiros privados.
A GTZ já tem um projeto próprio de inovação em padrões sociais e cooperação técnica, com
várias atividades em andamento. Este projeto inclui o Escritório do Programa “Padrões Sociais e
Ecológicos”,15 diversas medidas PPP e as funções de moderação e comunicação que o projeto já
vem desempenhando.16 O Escritório do Programa dedica-se principalmente ao aproveitamento
de oportunidades para o fomento dos padrões sociais por meio de instrumentos de economia de
mercado como selos de qualidade e códigos de conduta (vide capítulo 3.6). Além disso, há várias
atividades destinadas a organismos públicos. O objetivo é assessorar os atores públicos sobre as
melhores formas de apoiar a implementação e supervisão dos selos de qualidade e códigos de
conduta.
Os organismos públicos, sobretudo nos países em desenvolvimento, precisam de
assessoramento adicional sobre formas de desenvolver instituições de certificação adequadas. O
objetivo do projeto é fazer avançar a harmonização dos critérios e a supervisão dos selos sociais
e dos códigos de conduta em coordenação com os atores públicos. A principal vantagem deste
projeto está no fato de não se ocupar tão-somente da implementação das normas fundamentais,
15 O Escritório do Programa compreende três componentes: “Selos sociais e Códigos de Conduta”,
“Padrões Ecológicos” e “Certificação Florestal”. O primeiro destes três componentes é
particularmente relevante para o presente estudo.
16 No âmbito deste projeto, a Mesa Redonda sobre Códigos de conduta é preparada e organizada
conjuntamente com o BMZ. A moderação da Mesa Redonda está a cargo do BMZ. Com este
projeto, a GTZ participa também do grupo de trabalho sobre os padrões sociais dos serviços de
desenvolvimento alemães.
mas também de padrões sociais mais avançados. A maioria dos códigos de conduta e dos selos
social usa como referenciais padrões que vão além das convenções da OIT que embasam as
normas fundamentais do trabalho.
Além desse projeto há uma série de atividades nos mais diversos campos de trabalho da GTZ
relacionadas direta ou indiretamente com a implementação das normas fundamentais do trabalho. Em vários países, a CT participa, por exemplo, da configuração da legislação laboral ou de
sistemas de fiscalização do trabalho. Trata-se de agrupar estas diferentes atividades e avaliá-las
quanto à sua eficácia para a implementação de normas fundamentais e padrões sociais do trabalho. Com isso, poderia iniciar-se um processo de intercâmbio de diversas seções da GTZ com
vistas a um fomento melhorado das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais.
Essas possibilidades ainda não estão sendo planejadas ou utilizadas de forma sistemática. Um
grande potencial para o fomento das normas fundamentais está no uso seletivo do acervo de
experiências dos projetos nas diversas áreas com vistas ao desenvolvimento de novas idéias de
projetos.
Quadro 8
Medidas de fomento dos padrões sociais no âmbito das ações de projeto junto
de atores públicos
Em diversas áreas a GTZ já presta apoio a medidas voltadas para a implementação das
normas fundamentais do trabalho. É importante relacioná-las e avaliá-las. Para melhorar
o fomento das normas fundamentais do trabalho através de projetos é recomendável
criar um intercâmbio de experiências sobre as possibilidades de promoção das mesmas,
por exemplo, sob a forma de um grupo de trabalho.
Possibilidades de fomento junto de atores públicos:
a) orientação com vistas a medidas legislativas voltadas para a garantia das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais;
b) orientação para a organização de sistemas públicos de fiscalização e proteção do
trabalho e para a capacitação de funcionários desses organismos;
c) ajuda e orientação para a organização de sistemas públicos de queixas para a defesa
das normas fundamentais do trabalho, padrões sociais e direitos humanos sociais, como
por exemplo:
- sistemas de ouvidoria (ombudsman)
- assessoramento de comitês nacionais de direitos humanos
d) orientação para a criação de mecanismos adequados para um compromisso da iniciativa privada com o cumprimento de normas fundamentais do trabalho e padrões sociais
49
- utilização de selos sociais
- ajuda para a instituição de sistemas de certificação
e) disponibilização de informações a atores privados (sindicatos de trabalhadores, associações de empregadores) sobre possibilidades de implementação das normas fundamentais do trabalho e padrões sociais.
Limites:
No caso de países que não querem implementar determinadas normas fundamentais,
como é o caso da China em relação à liberdade de sindicalização, uma influência exclusivamente por meio da CT é difícil, devido à baixa importância dos meios de pressão. Em
tais casos, é necessário um aprofundamento do diálogo político.
50
Os meios de pressão da CT são poucos significativos também nos países em transição,
que dependem pouco da cooperação para o desenvolvimento. Ofertas para a cooperação sempre são possíveis, mas caso estas sejam indesejadas pelos governos a longo
prazo, resta a opção de uma cooperação direta com os atores privados.
Nos países mais pobres, com vários anos de violações continuadas às normas fundamentais, pode-se cogitar de um condicionamento da ajuda como meio de pressão. No
entanto, antes de recorrer a sanções e condições, é preciso deixar tempo suficiente a
esses países para efetuar as reformas, muitas vezes morosas e complicadas, na legislação
e na fiscalização do trabalho. As ações positivas devem ser preferidas, até porque têm-se
revelado mais efetivas.
Os países mais pobres muitas vezes não têm influência suficiente sobre empresas
multinacionais ou grandes empresas nacionais para motivá-las a uma mudança da sua
política. Neste caso também uma interlocução direta com as empresas pode dar mais
resultado.
Com relação aos atores públicos, são concebíveis ações de promoção das normas fundamentais e padrões sociais nas seguintes áreas: uma esfera central é a orientação a governos, partidos e
parlamentos sobre possíveis medidas legais de proteção às normas fundamentais e padrões sociais dentro da ordem econômica nacional. Além da orientação sobre a legislação do trabalho, é de
grande importância a orientação na área dos sistemas de fiscalização administrativa (inspetores do
trabalho, etc.), pois uma melhoria da situação de direito não implica em melhoria automática da
situação de fato. Sistemas efetivos de supervisão e monitoramento são uma importante condição
para assegurar que os atores econômicos privados respeitem as prescrições legais. Mas só esses
sistemas também não são suficientes. Eles devem ser complementados por sistemas de reclamação garantidos e apoiados pelo poder público para o cumprimento das normas fundamentais,
padrões sociais e direitos humanos sociais, como por exemplo, sistemas de ouvidoria (ombudsman)
ou comissões nacionais de direitos humanos, com competências para essa área.
Além da legislação e da fiscalização, os organismos públicos têm também a função de criar
mecanismos para a atividade econômica da iniciativa privada que facilite às empresas tirar benefícios da implementação das normas fundamentais e dos padrões sociais. As empresas podem ser
orientadas para a utilização de selos sociais e para se adaptar a novas exigências do mercado em
países industrializados. Para tanto, deve-se disponibilizar as informações correspondentes. O uso
nacional de selos e códigos de conduta também deve regulado de forma transparente. O governo
pode contribuir para garantir que haja ofertas nacionais de certificação que funcionem. As possibilidades de implementação das normas fundamentais dependem também, em forte medida, do
grau de informação dos atores sociais e políticos sobre a temática. Entre eles incluem-se também
os sindicatos dos empregados e dos empregadores, bem como os próprios empregados e aprendizes. A conscientização dos direitos e das possíveis violações é condição necessária para o registro e acompanhamento dos casos de infração.
Todas as ações com atores públicos atingem seu limite quando estes não querem pôr em
prática as normas. Nos países em transição ou países em desenvolvimento de grande porte que
não querem realizar determinadas normas fundamentais ou padrões sociais, como é o caso da
China em relação à liberdade de sindicalização, é difícil uma influência somente através da CD,
dada a insuficiência dos meios de pressão. Nestes casos, faz-se necessário um aprofundamento do
diálogo político, que deve ser conduzido pelo governo e não apenas pelas instituições da Cooperação para o Desenvolvimento. Ofertas para a cooperação sempre devem ser feitas, mas caso
estas sejam indesejadas pelos governos a longo prazo, resta, num primeiro momento, apenas a
opção de uma cooperação direta com os atores privados. Nos países mais pobres, com vários
anos de violações continuadas às normas fundamentais, pode-se cogitar de um condicionamento
da ajuda como meio de pressão. No entanto, é preciso deixar tempo suficiente a esses países para
efetuar as reformas, muitas vezes morosas e complicadas, na legislação e na fiscalização do trabalho, necessárias para atingir uma implementação melhorada das normas fundamentais e dos padrões sociais. Acresce o problema de que muitos países pobres não têm influência suficiente nas
empresas multinacionais ou empresas nacionais de grande porte, para motivá-las a mudar sua
política. Neste caso também a interlocução direta com as empresas pode adiantar mais do que
muita pressão política.
3.6 O papel do setor privado na implementação de padrões sociais
e o possível papel da Cooperação Técnica
Com a adoção de mecanismos de economia de mercado e a crescente privatização de empresas estatais, as atividades econômicas na maioria dos países em desenvolvimento e em transição
são sustentadas por empresas privadas. Os projetos realizados em cooperação direta com empresas privadas ou organizações do setor privado, como sindicatos de empregadores e trabalhadores,
podem exercer um efeito direto na melhoria dos padrões sociais nas empresas. Quando se consegue obter mudanças dos mecanismos legais, a CE pode exercer um efeito maior, no todo. Mas
quando realizadas em cooperação com atores privados, as ações da CD podem muitas vezes dar
resultados mais rápidos e de maior objetividade. Além disso, podem ser implementadas também
naqueles países cujos governos não têm interesse numa implementação melhorada das normas
fundamentais e dos padrões sociais no trabalho.
Com uma dupla motivação, uma série de empresas começou a se preocupar com o tema dos
padrões sociais. Com a crescente consciência pública dos impactos sociais e ecológicos do consu-
51
mo cresce também a demanda de produtos produzidos com responsabilidade social. Quando as
empresas conseguem obter um benefício adicional em sua produção e transmitir isto ao consumidor, através do marketing, pode-se obter também um bônus no acesso ao mercado e também nos
preços. Esta demanda e a crescente atenção do público para os processos de produção dos fabricantes de bens de consumo levaram a uma busca, entre as empresas, no sentido de introduzir
códigos de conduta e passar uma imagem de responsabilidade social à opinião pública. Uma má
imagem pode traduzir-se em perda de participação no mercado, ao menos no segmento dos
artigos de marca. No que tange aos códigos de conduta, o monitoramento, a certificação e a
publicidade dos princípios sociais da produção são de importância crucial. Além dessa pressão
social, as empresas mudam sua política empresarial também em função dos desafios de um mundo regulador, tanto em nível nacional como internacional (por exemplo, o acordo lateral ao NAFTA).
Entretanto, a maioria das empresas encara as prescrições e intervenções do Estado com grande
ceticismo.
52
Os códigos de conduta podem ser formulados como códigos internos pelas próprias empresas ou como códigos externos elaborados por organizações internacionais. Podem valer apenas
para a matriz ou para todos os fornecedores. Os códigos externos, durante muitos anos, não
tiveram sucesso com a implementação. O código mais antigo sobre a conduta de empresas
multinacionais começou a ser negociado nas Nações Unidas em meados dos anos 70. As negociações foram até 1992, e pararam. Desde 1977 há também um código de conduta da Organização
Internacional do Trabalho (OIT), redigido com a participação de empregadores e empregados, e
revisado no ano 2000 na Declaração Tripartite da OIT sobre Empresas Multinacionais e Política
Social. Em 1976 a OECD elaborou suas Diretrizes para Empresas Multinacionais, que também
foram revisadas17 e podem vir a ser um instrumento fundamental para pautar a conduta das
empresas. No entanto, esses códigos externos exerceram influência em grau muito limitado, até
porque não possuem força de lei. No caso das Diretrizes da OECD, os governos dos estadossignatários se comprometeram a exigir seu cumprimento por parte das empresas. Com a atual
proliferação de códigos privados e voluntários crescem também as tentativas de motivar e incentivar os padrões sociais externamente.18
Fora das organizações internacionais também tem-se tentado influir sobre as empresas mediante códigos de conduta externos. Assim, uma série de grupos ecológicos e sociais procuraram
persuadir a indústria maquiladora na região fronteiriça entre os EUA e o México a adotar um
código de conduta. Até o momento, porém, poucas empresas assinaram este código. Os códigos
externos sempre funcionaram mal em comparação com a tendência atual aos códigos internos.
As empresas têm preferido criar auto-regulamentos a submeter-se a uma regulamentação uniforme em nível internacional. A auto-regulamentação das empresas encerra tanto riscos quanto oportunidades. Um dos maiores riscos é que elas se reportem a normas diferentes e não aceitem as
normas internacionalmente reconhecidas, como os padrões da OIT. A voluntariedade na aplicação de normas pode, por um lado, enfraquecer as normas acordadas internacionalmente e, por
outro lado, produzir insegurança tanto entre os produtores como entre os consumidores no to17 Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2001): Die OECD-Leitsätze für multinationale
Unternehmen. Neufassung 2000. Dokumentation.
18 Uma iniciativa similar é a Global Compact, lançada pelo secretário-geral da ONU, Kofi Annan, com o
fim de motivar as empresas para maior responsabilidade social. O Livro Verde, da Comissão Européia,
traz um apanhado de todas as iniciativas neste sentido. Vide “Europäische Rahmenbedingungen für die
soziale Verantwortung der Unternehmen” (KOM(2001) 366.
cante ao conteúdo de determinadas normas. Quanto mais códigos, tanto mais variação entre as
normas adotadas – e tanto mais importante se faz uma harmonização dos códigos de conduta.
Outro risco é o de que o monitoramento de tantos códigos individuais se torne mais difícil.
Enquanto o monitoramento for feito apenas internamente, será difícil avaliar a qualidade dos
códigos de conduta. O desenvolvimento de um selo social privado internacionalmente uniforme,
como o da iniciativa SA 8.000, representa, sem dúvida, um avanço, já que a supervisão deverá ser
realizada externamente por empresas de monitoramento e certificação da iniciativa privada. Mas
esta forma de supervisão também envolve dificuldades, já que a fiscalização de códigos sociais de
conduta no âmbito de um procedimento de verificação padrão é extraordinariamente complexa.
Em muitas empresas, por exemplo, será difícil obter todas as informações importantes por meio
de enquetes/consulta dos funcionários, especialmente quando os empregados temem perder seus
empregos se se manifestarem criticamente. Monitorar o direito à livre sindicalização, por exemplo, também é difícil, porque é preciso examinar também a qualidade (independência) dos próprios sindicatos, etc.
A vantagem dos códigos individuais é que eles podem abarcar cadeias de produção longas e
complexas e ser aplicados de modo mais seletivo e objetivo do que as ações impositivas do Estado, particularmente quando se trata de linhas de produtos complexas e de processos envolvendo
várias operações transfronteiriças. O ponto crucial na avaliação das oportunidades e riscos dos
códigos de conduta é saber se as empresas que adotam tal código estão realmente dispostas a
sancionar os fornecedores e filiais que infringirem as regras. Além disso, os códigos de conduta só
podem ser efetivos e confiáveis se atenderem a alguns padrões mínimos: a prova básica da qualidade de um código é saber se o direito de livre sindicalização está fixado no texto. Ademais, o
código de conduta deve incluir todo o perímetro de ação da empresa, como o direito dos empregados à moradia, a proibição de transferências forçadas de residência na construção de novos
centros de produção, a atenção dedicada aos princípios do Estado de Direito no país que acolhe
o investimento, inclusive a renúncia à corrupção. Uma colaboração com serviços secretos, grupos
paramilitares e similares deve ser explicitamente excluída. Um código de conduta calcado basicamente no cumprimento de leis nacionais dificilmente poderá ser avaliado como suficiente, pois o
respeito às leis nacionais deveria ser uma obviedade. Ademais, um código de conduta deve conter
um monitoramento efetivo independente. Os sindicatos ou representantes dos empregados devem ser participar necessariamente do monitoramento. O monitoramento poderia ser mais fácil
se houvesse selos de qualidade internacionalmente ou pelo menos nacionalmente reconhecidos,
para os direitos sociais (semelhantes aos selos ambientais), ou se pudéssemos alcançar uma
harmonização dos selos que proliferam atualmente.
Com relação à atividade de empresas individuais, a CT pode exercer influência em grau limitado. Os objetivos dos projetos podem ser de diversas naturezas:
Os projetos podem visar reformas que levem a melhorias dos padrões sociais dentro da
empresa. A CT pode ensejar mudanças, por exemplo motivando as empresa ou evidenciando vantagens na comercialização dos produtos.
No âmbito de projetos é possível apoiar empresários que desejam elevar os padrões mas
temiam fazê-lo por razões de custo. Uma parte dos custos, por exemplo, na formação
dos funcionários, na aquisição de informação sobre novos padrões de qualidade nos
mercados externos, etc., pode ser coberta no âmbito da CT.
53
Os projetos podem ser destinados também a associações de empregadores, buscando incentivar processos específicos em determinados ramos de atividade que possam contribuir a logo
prazo para mudanças positivas. Projetos de CT podem contribuir com impulsos transformadores
e disponibilização de recursos para fazer avançar a implementação das normas fundamentais e
dos padrões sociais. Isto inclui a criação ou apoio de serviços de monitoramento e supervisão de
selos de qualidade. Empresas ou setores podem ser orientados na utilização dos selos de qualidade já existentes e no atendimento aos critérios destes. Ações de CT podem contribuir com a
oferta de procedimentos para a negociação de padrões entre grupos conflitivos e com a moderação dos correspondentes processos. As possibilidades aqui relacionadas já têm sido objeto de
procura através dos projetos PPP. Como os projetos PPP muitas vezes resultam da demanda das
empresas, estão presentes nos mais diferentes setores. Para a ajuda técnica seria útil avaliar periodicamente em que setores esses projetos são mais efetivos, para concentrá-los futuramente nessas
áreas.
54
Além de incentivar empresas a observar novos padrões, a CT pode também contribuir com
consultoria a produtores no sentido de aproveitar oportunidades de uma orientação para segmentos do mercado com exigências mais elevadas, como produtos da agricultura ecológica ou de
têxteis ecológicos. Do ponto de vista da política de desenvolvimento, estas medidas podem ser
diferenciadas dos projetos destinados à implementação das normas fundamentais. As ações de
implementação de normas fundamentais são medidas que, via de regra, objetivam uma melhoria
da situação de grupos particularmente pobres e desfavorecidos, ao passo que as ações destinadas
ao aproveitamento de oportunidades de comercialização, por exemplo, de produtos biológicos no
mercado europeu, são predominantemente medidas de fomento econômico. Estas servem para
capacitar exportadores de países em desenvolvimento a aproveitar novos mercados. Ajudar exportadores a se ajustar a padrões de qualidade mais elevados nos mercados exteriores não implica
em dizer que se trata sempre de produtos de luxo ou de qualidade especial. Com a elevação geral
dos padrões de produção e processamento nos países desenvolvidos, com a criação de novas
regras de segurança e obrigações de identificação de produtos, como se pode observar atualmente
na nova agricultura, os exportadores dos países em desenvolvimento são obrigados a se ajustar
continuamente a essas novas condições.
Assessorá-los e apoiá-los com diversas ações nesse processo de adaptação faz todo sentido
do ponto de vista da política de desenvolvimento. Essas medidas são realizadas na CT principalmente por considerações de política econômica. A cooperação com empresas privadas que produzem bens de consumo é particularmente adequada para adotar medidas voltadas para a
implementação de padrões sociais mais elevados. Entretanto, os fabricantes de produtos intermediários (como alumínio e aço) não são alcançáveis na mesma medida, porque estes produtos, via
de regra, não são comprados pelos consumidores finais. Nestas áreas, os selos de qualidade podem contribuir para fazer observar determinados padrões ao longo de toda a cadeia de produção,
que é justamente o que pretende o sistema de auditoria social “Social Accountability 8000”. No
âmbito de projetos PPP, a GTZ apóia, por exemplo, a empresa de vendas por correspondência
Otto-Versand na implementação das normas fundamentais do trabalho em empresas têxteis e de
vestuário na China.
Na área de fomento do setor privado, é preciso diferenciar claramente se as medidas estão
voltadas para a implementação de normas fundamentais ou de padrões sociais mais elevados.
Uma cooperação direta com as empresas cria margens de ação especiais para a aplicação de pa-
drões sociais melhorados, mesmo porque para tirar partido comercialmente do respeito a padrões
é, via de regra, mais importante atender a padrões sociais mais elevados do que implementar
normas fundamentais (mínimas). Uma exceção é a implementação da proibição do trabalho infantil, que cria oportunidades de mercado especialmente no setor de vestuário e de tapetes. A
implementação das normas fundamentais do trabalho diz respeito particularmente a uma mudança da situação de grupos-alvo desfavorecidos, enquanto que a promoção de padrões sociais melhorados na produção visa objetivos mais avançados de fomento econômico, de sustentabilidade
dos processos, etc.
Os mecanismos de Estado são de importância crucial para a implementação das normas
fundamentais. O direito de livre sindicalização deve ser garantido por lei e o desrespeito a ele deve
ser reprimido pelo Estado. A realização da proibição de trabalho forçado também exige normas
legais mínimas e claras. Não obstante, a CT pode assumir funções de cooperação com empresas
privadas também na área de implementação das normas fundamentais, principalmente no tocante
à norma “proibição do trabalho infantil” e “não-discriminação”. Porém, a influência da CT em
empresas na área de implementação de normas fundamentais se restringe basicamente às empresas que produzem para a exportação, pois a infração às normas fundamentais gera desvantagens
comerciais nos mercados externos, do mesmo modo que o seu cumprimento pode gerar oportunidades. Isto se aplica particularmente às empresas que operam internacionalmente com marcas
conhecidas e compram matérias-primas ou produtos intermediários de muitos países.
Os setores industriais têxtil e do vestuário, artigos de couro e calçados, e o setor agrícola das
grandes plantações são os que registram o maior número de infrações às normas fundamentais.
Essas infrações devem ser tematizadas no contexto da economia privada. Essas empresas podem
garantir que, ao longo da sua cadeia de produção, também os fornecedores que operam no setor
informal observem determinadas normas. A cooperação com as empresas é uma boa oportunidade de influenciar os padrões sociais no setor informal. Em todas essas áreas a CT já participa com
projetos correspondentes. 19 As empresas que produzem quase exclusivamente para o mercado
interno não podem ser facilmente alcançadas. Os padrões sociais nessas empresas podem ser
antes influenciados mediante mecanismos a nível de Estado.
Os tipos de projetos que a GTZ realiza atualmente no contexto das empresas privadas já
apresenta uma grande diversidade. Em sua maioria, esses projetos trabalham com orientação e
fomento de empresas para a implementação de padrões melhorados na área ambiental e social.
Alguns desses projetos trabalham exclusivamente dentro do país-alvo, onde habilitam as empresas a desenvolver capacidades próprias para o monitoramento de aspectos sociais na empresa, ou
fomentam a criação ou treinamento de organizações locais de certificação. Outros projetos compreendem medidas visando a promoção da comercialização de produtos certificados na Alemanha ou outros países desenvolvidos (p.ex., Flower Label Programme (FLP) / Rugmark). Ainda
outros projetos apóiam iniciativas de certificação, uma harmonização regional de padrões e o
reforço da capacidade de atores (por exemplo, certificações na área florestal).
19 A erradicação do trabalho infantil é apoiada por duas iniciativas de selo social (Rugmark e Care & Fair).
A melhoria dos padrões sociais na indústria do calçado é objeto de um projeto PPP com a empresa de
comércio de caçados, Deichmann. O programa “Flower Label” tem por objetivo melhorar a situação
dos trabalhadores nas plantações de flores de corte em diversos países do mundo.
55
Quadro 9
Possibilidades e limites do fomento a atores privados
A. No tocante às normas fundamentais
Sem dúvida, a implementação das normas fundamentais não é de interesse central na
cooperação para o fomento dos atores privados, já que os códigos de conduta privados
e voluntários e diretrizes contidas no conceito de Responsabilidade Social das Empresas
visam padrões mais elevados para alcançar o efeito desejado (benefício para a imagem da
empresa, sucessos de marketing, etc.). Os códigos de conduta privados e voluntários,
selos de qualidade, etc., incluem as normas fundamentais como componentes mínimos,
mas isto não se aplica à norma “Liberdade de Associação”. Então, a implementação de
padrões sociais melhorados encerra as normas fundamentais do trabalho.
Possibilidades:
56
A principal possibilidade é a de implementação das normas fundamentais “Proibição do
Trabalho Infantil” e “Não Discriminação”.
Códigos de conduta privados, diretrizes sociais, etc., podem ser aplicados para todo o
ciclo de produção de um determinado produto, abrindo parcialmente possibilidades de
acesso às condições de produção do setor informal.
Limites / problemas:
As empresas dos países em desenvolvimento que se comprometem a cumprir determinados padrões sociais, são geralmente empresas que produzem para exportar (diretamente ou na qualidade de fornecedores) e de qualquer modo já possuem padrões melhores
e precisam reagir com maior sensibilidade às exigências internacionais.
Os códigos voluntários variam muito na definição das normas individuais e não seguem
padrões acordados internacionalmente, por exemplo, as normas da OIT. Particularmente problemático é quando os códigos voluntários não contêm sequer as normas fundamentais.
É difícil monitorar as normas fundamentais, por exemplo, a norma da liberdade de
associação. Difícil também monitorar os fornecedores do setor informal.
B. No tocante aos padrões sociais mais abrangentes
Possibilidades:
Oportunidade de tematizar os padrões sociais e aspectos gerais da “responsabilidade
social das empresas” com as empresas em países em desenvolvimento. Isto permite
passar que os atores públicos não são os únicos responsáveis pela implementação das
regras e leis do Estado de Direito.
Possibilidade de garantir um pacote mais abrangente de padrões, além dos contidos nas
normas fundamentais.
Selos de qualidade permitem a produtos de determinados segmentos (produtos agrícolas ecológicos, produtos certificados pelo Conselho de Manejo Florestal - FSC) acesso a
mercados de alto nível.
O debate público sobre o tema pode melhorar consideravelmente a posição de barganha e
de discussão dos atores que representam a sociedade civil, principalmente os sindicatos.
A “ofensiva” dos atores privados pode motivar os organismos públicos para a ação, seja
para melhorar suas próprias capacidades de monitoramento, seja para iniciar processos
de discussão.
A sensibilização das empresas para a dimensão externa da sua responsabilidade, por
exemplo, perante as comunidades locais, os consumidores, etc.
Projetos PPP atraem a atenção pública para o reconhecimento e cumprimento de padrões sociais e da responsabilidade social das empresas.
Limites / problemas:
Falta de uniformidade dos códigos voluntários e privados, selos e diretrizes, principalmente no tocante às normas neles contidas. A tarefa da CT pode ser promover processos que conduzam a uma harmonização.
As empresas podem escolher os seus padrões sociais seguindo os critérios que mais lhe
convêm. A CT pode insistir junto dos seus interlocutores no sentido de uma uniformização dos critérios de qualidade.
É difícil monitorar padrões de condutas muito difusos, não sendo possível descartar
mau uso. A CT deve ajudar os países em desenvolvimento a montar um sistema de
monitoramento próprio. Neste ponto, cabem à CT principalmente funções de formação de recursos humanos.
Desequilíbrios de poder na realização e supervisão dos códigos de conduta.
Os serviços de comunicação e relações públicas permitem que as empresas multinacionais
“vendam” pequenas melhorias em determinadas áreas como grandes avanços. Para uma
verificação crítica pela sociedade civil podem faltar recursos para a documentação de
violações dos códigos. Neste ponto, a CT poderia reforçar as capacidades da sociedade
civil.
Nos projetos PPP é preciso ter certeza de que não se está cofinanciando tarefas que
cabem originariamente às próprias empresas.
57
Parcialmente, a GTZ assumiu tarefas de auditoria social de empresas individuais no âmbito
de projetos PPP. A “auditoria social” visa um monitoramento também de códigos de conduta
privados e voluntários das empresas, como também de padrões sociais mais elevados. No entanto,
a tarefa precípua da Cooperação Técnica deveria ser habilitar organismos públicos ou atores
privados a realizar, eles próprios, a auditoria. Na auditoria de empresas pela própria CT ocorre
uma troca de papel que pode levar a conflitos de interesse com outras funções de consultoria às
empresas. A CT pode agir como facilitadora e iniciadora, consultora e formadora de recursos
humanos no fomento dos padrões sociais. A função de exames periódicos, no sentido de auditoria, deve ficar restrita às prestadoras de serviços privados.
58
Códigos de conduta, diretrizes e sistemas de identificação privados e voluntários são importantes instrumentos. Eles contribuem para promover o desenvolvimento social e padrões sociais
mais elevados mediante maiores esforços de responsabilidade social das empresas. Recentemente,
a Comissão da União Européia lançou o seu novo “Livro Verde” sobre o tema da “Responsabilidade Social das Empresas”, relacionando todos os itens que recaem no âmbito de responsabilidade das empresas. 20 A Comissão distingue entre a dimensão interna da responsabilidade, isto é, a
responsabilidade perante os funcionários e os impactos ambientais diretos, e a dimensão externa,
isto é, a responsabilidade perante as comunidades locais, os parceiros de negócios, os fornecedores, incluindo a responsabilidade geral pelo respeito aos Direitos Humanos, etc. O desenvolvimento da Responsabilidade Social das Empresas pressupõe as duas dimensões.
Cabe lembrar, porém, que, como regra geral, as regulamentações privadas e voluntárias não
podem substituir a implementação das normas de trabalho e padrões sociais em nível governamental. A Comissão da UE menciona, no final do Livro Verde, toda uma série de possíveis novas
funções oficiais visando a defesa dos consumidores e dos investidores contra o mau uso de selos,
códigos de conduta, etc. Entre as tarefas mencionadas encontra-se a criação de mecanismos paneuropeus visando promover “transparência, coerência e boas práticas de Responsabilidade Social
das Empresas (RSE)”. Um dos papéis centrais da CT deveria ser fomentar todo o processo de
desenvolvimento de RSE e acompanhá-lo de modo a prevenir ou superar os limites e pontos
fracos apontados.
3.7 Possibilidades de cooperação e o papel do trabalho em rede
Uma tarefa essencial, além da referida diversidade de projetos para promover as normas
fundamentais e os padrões sociais, consiste em trabalhar o tema, tanto no plano nacional como
internacional, de modo a criar mecanismos facilitadores do uso destes padrões como referencial
tanto para os consumidores como para os empresários. As dificuldades de fixar o tema adequadamente na agenda das organizações internacionais deram origem a um grande número de iniciativas privadas que visam realizar os padrões sociais separadamente da regulamentação e da governança
internacional. A CT começou a oferecer fóruns de discussão e intercâmbio para estas iniciativas,
inicialmente em nível nacional. Esta é uma tarefa essencial que a CT deveria levar adiante, como
parte integrante da promoção pública ao tema. A grande multiplicidade de diferentes códigos e
selos já ensejou a busca de regras pan-européias pela Comissão Européia. A necessidade de
harmonização dos mecanismos para os códigos de conduta refere-se:
20 EU-Kommission (2001): Grünbuch: Europäische Rahmenbedingungen für die soziale
Verantwortung der Unternehmen, KOM(2001) 366, Brüssel, 18.07.2001.
primeiro, às normas e padrões aplicadas dentro dos códigos;
segundo, à preservação da qualidade dos códigos e selos, isto é, à exigência de um controle periódico dos códigos de conduta oferecidos (para tanto, é preciso elaborar uma
lista de critérios apropriados);
terceiro, aos instrumentos de monitoramento dos códigos de conduta privados. Na discussão sobre instrumentos adequados é preciso aprofundar a questão de saber se o
monitoramento deve ser organizado pelo Estado ou se pode ser atribuído também a
empresas de auditoria social privadas. Parcialmente, a própria CT já assumiu funções de
auditoria. É importante encontrar respostas adequadas, discutir as vantagens de determinados prestadoras de serviços de auditoria e elaborar padrões de qualidade para um
monitoramento eficaz.
Considerando-se a incipiência do intercâmbio de experiências sobre a funcionalidade de determinados códigos e instrumentos de monitoramento, é útil organizar grupos de coordenação e
fóruns de intercâmbio. O BMZ convidou os grupos decisivos para uma “Mesa Redonda sobre
Códigos de Conduta”. O objetivo da Mesa Redonda é discutir o intercâmbio de experiências, o
aprendizado comum através dos bons exemplos e a harmonização visando melhorar a
implementação de normas fundamentais e padrões sociais nos países em desenvolvimento através de códigos de conduta. No Ministério do Exterior foi criado um Grupo de Trabalho de
Economia e Direitos Humanos com a tarefa precípua de fazer avançar a implementação das
normas fundamentais e padrões sociais especialmente nas empresas alemãs no exterior.
Tarefas essenciais para a Cooperação Técnica emanam da possibilidade de apoiar e fomentar
os diferentes atores nos países em desenvolvimento e nos países desenvolvidos, incluindo órgãos
públicos, associações empresariais e organizações da sociedade civil, como ONGs e sindicatos.
Com base nessas relações com diferentes atores, a CT pode contribuir na identificação de caminhos para impulsionar a harmonização dos códigos de conduta social. Isto tem que ser feito tanto
a nível nacional como europeu e internacional. Até o presente, os processos estão mais restritos à
esfera nacional. Na busca das melhores formas de institucionalização, é preciso refletir, principalmente a nível de Europa, sobre como promover
um controle de qualidade dos códigos de conduta e dos selos de qualidade, e
um fortalecimento dos instrumentos políticos de defesa do consumidor.
Nesses processos, cabe à CT, acima de tudo, o papel de facilitador. E ela pode assumir esse
papel com credibilidade tanto maior quanto menor for seu próprio interesse institucional no
acompanhamento desses processos, seja porque, por exemplo, deseja assumir funções de
monitoramento de longo prazo.
Cabe à CT fomentar essas formas de cooperação e de trabalho em rede não apenas na Europa, mas também na cooperação com sindicatos, associações da indústria e ONGs nos países em
desenvolvimento. Aqui é particularmente importante promover o desenvolvimento de recursos
59
humanos de todos os atores, para que existam postos de reclamação em nível nacional e internacional para tratar de casos de mau uso dos códigos de conduta. Com as Diretrizes da OECD está
sendo criada uma rede de pontos de interlocução nacionais para o registro de queixas. Pode ser
uma tarefa essencial da CT capacitar atores da sociedade civil e de organismos públicos a aproveitar essas formas de reclamação. Pode ser útil também instituir fóruns de cooperação e discussão
nesses países, pois os desequilíbrios de poder entre os atores nos países em desenvolvimento
podem impedir uma cooperação entre os diversos atores sobre o tema. Para a tarefa de chegar até
os trabalhadores no setor informal seria particularmente importante criar formas de cooperação
e diálogo que permitam um intercâmbio de experiências nacional e internacional.
60
Seria importante levar para o nível europeu as experiências coletadas nos fóruns de diálogo
na Alemanha. Enquanto o debate sobre o tema continua avançando em nível nacional e internacional, a Comissão Européia ainda está iniciando esses processos de discussão. Contudo, a Comissão já aspira a um regime de mecanismos pan-europeus. O governo alemão deveria, sobre a
base das suas próprias experiências e formas de cooperação, apoiar o processo europeu, insistindo para que processos de intercâmbio de experiências similares aos já existentes ou iniciados
recentemente, a nível nacional, por ex., na Inglaterra, através da “Iniciativa de Comércio Ético”, e
na Alemanha, através da “Mesa redonda sobre Códigos de Conduta” adquiram o peso político
correspondente. Os resultados desses processos deveriam ser avaliados antes de se estabelecer
uma regulamentação pan-européia. Um desenvolvimento similar paralelo de estruturas de comunicação e intercâmbio deveria ser fomentado também a nível internacional, principalmente na
OIT. As experiências alemãs também deveriam ser inseridas no contexto da OIT.
Colaboração da C T com organizações internacionais
4. Possibilidades de colaboração da Cooperação Técnica (CT)
com organizações internacionais
As organizações internacionais apresentam vantagens sobre as atividades bilaterais no tocante ao fomento das normas fundamentais e dos padrões sociais, pois se baseiam em convenções
multilaterais e abordam os temas dentro de uma posição consensual. O governo alemão e a Cooperação Técnica alemã também podem tirar proveito dessas vantagens no âmbito da cooperação
com parceiros internacionais. Uma vez se consiga fixar os temas na agenda das instituições internacionais, torna-se mais fácil abordá-los na interlocução com outros países e exigir uma
implementação de padrões multilateralmente acordados. As organizações internacionais, com suas
comissões e grupos de trabalho, são particularmente importantes no tocante à obrigatoriedade da
normalização. Mas os procedimentos multilaterais de importância especial não apenas em relação
à normalização, mas também no tocante ao monitoramento dos padrões, já que o controle da
política dos estados nacionais não é possível no plano bilateral. Serão descritos a seguir, primeiramente, as possibilidades e limites dos atores e de instrumentos específicos, para então fazer-se um
apanhado geral das oportunidades de cooperação com a OIT e outras organizações internacionais.
4.1 Possibilidades e limites dos atores internacionais e
instrumentos específicos
Organizações internacionais, quer em nível regional, quer multilateral, apresentam vantagens
decisivas, em comparação com a cooperação bilateral, para exigir a implementação de normas
fundamentais ou padrões sociais, graças à sua posição independente, não subordinada a interesses
nacionais. Tanto na normalização como na implementação de determinados programas, as organizações internacionais dependem de uma decisão comum nos correspondentes órgãos. Nas questões politicamente delicadas, como implementação de direitos humanos, e, mais especificamente,
dos direitos humanos sociais, a decisão comum é uma premissa importante para se poder exigir o
cumprimento de condutas específicas. As organizações da sociedade civil, como as organizações
de direitos humanos, servem-se da aceitação multilateral dos padrões em seus apelos pelo respeito
às normas internacionalmente acordadas.
As duas esferas em que as organizações internacionais têm importância especial são a de
normalização e o seu monitoramento, p.ex., por meio de procedimentos de relatórios por países
e procedimentos de reclamação. Em vários capítulos deste estudo advertimos para os riscos de
um uso discricionário de normas internacionais no âmbito de códigos de conduta privados. A
credibilidade e a força dos padrões se baseiam no princípio da multilateralidade e da transparência
da normalização. Os padrões sociais receberam um novo impulso de reconhecimento com os
debates durante a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Social e dentro da OIT, com a elaboração da “Declaração dos Princípios Fundamentais”.
Quase mais importante que a normalização é a supervisão multilateral das normas internacionais, praticamente impossível de realizar no marco bilateral. Até um sistema regional de
monitoramento, como o sistema europeu de direitos humanos, não pode senão exigir o cumprimento dos padrões dos países-membros regionais. Na OIT, a implementação das convenções
ratificadas é examinada por meio de um sistema de relatórios periódicos. Adicionalmente, a Constituição da OIT prevê procedimentos específicos para fazer tramitar queixas de grupos afetados
61
por infrações. Dentro desse procedimento, pode-se constituir uma comissão de investigação que,
em caso de desrespeito continuado a recomendações da OIT no tocante à implementação das
normas fundamentais num determinado país, pode propor à Conferência Internacional do Trabalho, nos termos do Artigo 33 da Constituição da OIT, a adoção de qualquer medida que lhe
pareça conveniente para assegurar a execução das recomendações. 1 No âmbito das medidas de
seguimento relativas à Declaração sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho, de
1998, foi acordada a apresentação de relatórios periódicos sobre a implementação das normas
fundamentais até pelos próprios países que não ratificaram as correspondentes convenções da
OIT. Esta documentação periódica cria um estímulo constante para os países no sentido de aplicar os padrões OIT. Os dados e informações colhidos no âmbito do procedimento de queixa
podem ser utilizados também no diálogo político. O mesmo se aplica aos resultados dos relatórios por país perante o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, que supervisiona o
cumprimento desse direito humano essencial.
62
Além da normalização e da fiscalização, as organizações internacionais podem trabalhar também na área de projetos técnicos, elaboração de estudos e de material de treinamento de recursos
humanos. Uma vantagem das organizações internacionais pode ser a de realizar treinamentos em
países que não são prioritários no contexto da cooperação bilateral ou com os quais razões políticas dificultam a cooperação. O Quadro 10 enumera diversas vantagens e limites do trabalho das
organizações internacionais. Um ponto forte a favor das organizações internacionais é sua aceitação em muitos países em desenvolvimento. Os pontos fracos são: falta de recursos, baixa flexibilidade e maior aceitação de suscetibilidades políticas. Na cooperação com organizações
internacionais vale a pena tirar proveito desta complementariedade. No âmbito da cooperação
técnica bilateral, por exemplo, podem ser elaborados materiais, estudos e manuais de treinamento
de recursos humanos, que podem alcançar uma difusão maior através de organizações internacionais. Na área da Assistência Técnica pode-se organizar a cooperação de tal forma que o
engajamento bilateral tenha um efeito de complemento e suporte para as atividades de organizações internacionais.
As organizações internacionais se distinguem muito umas das outras em imagem, importância e função. O Banco Mundial, por exemplo, poderia fortalecer o tema das normas fundamentais
na elaboração dos Documentos de Estratégia para a Redução da Pobreza (PRSPs) focando sistematicamente a obrigatoriedade desses planos para os governos que querem implementá-los e
gozar da correspondente redução de dívidas. A OIT e o Programa de Desenvolvimento da ONU,
ao contrário, não dispõem de um meio de pressão comparável. Em compensação, essas duas
organizações gozam de uma melhor aceitação no mundo inteiro e podem contar com um apoio
mais amplo tanto na normalização e monitoramento como nos projetos de ajuda técnica.
1
O artigo 33 só foi aplicado uma vez na história da OIT, em junho de 2000, em relação a Myanmar
(antiga Birmânia), por não cumprimento da recomendação da OIT pela abolição efetiva do trabalho
forçado.
Quadro 10
Possibilidades e limites dos atores internacionais
Possibilidades:
Normalização: a multilateralidade garante o reconhecimento internacional. Normas acordadas multilateralmente deveriam servir de base aos códigos de conduta privados e voluntários.
Monitoramento / procedimento de queixa. Procedimentos de queixa organizados multilateralmente garantem um alto grau de reconhecimento das violações constatadas. O
tratamento de casos isolados permite identificar características típicas de violações em
determinados países.
Um diálogo político sobre a implementação das normas fundamentais pode ser conduzido mais facilmente em determinados países quando a iniciativa parte de uma organização internacional. Por outro lado, as limitações de ordem diplomática dessas organizações
muitas vezes impedem ou limitam um tratamento aberto dos problemas.
As organizações internacionais têm o perfil ideal para encomendar estudos e pesquisas
para identificar possibilidades de uma implementação melhorada das normas fundamentais e de padrões sociais, bem como para realizar os correspondentes estudos de
seguimento sobre os impactos e custos dessa implementação.
Materiais de treinamento e educação elaborados por organizações internacionais são
acolhidos mais facilmente do que os de fonte bilateral. Neste ponto, instituições bilaterais, como a GTZ, podem ser úteis na elaboração dos materiais que, em seguida, são
distribuídos ou utilizados por organizações internacionais.
Capacitação e suporte de grupos da sociedade civil para utilização dos procedimentos de
queixa internacionais e nacionais.
Limites:
As organizações internacionais normalmente contam com recursos financeiros limitados. Uma cooperação aprofundada com instituições bilaterais pode contribuir para a
disponibilização dos recursos necessários, ao mesmo tempo que se utilizam as vantagens das organizações multilaterais.
Os procedimentos de queixa multilaterais muitas vezes são de difícil acesso aos atores
locais, principalmente aos não sindicalizados. Os procedimentos muitas vezes são demorados. As instâncias públicas diretas para as queixas e a justiciabilidade nacional
das normas fundamentais perante os tribunais e um bom sistema de inspeção do trabalho não são substituíveis em seu efeito.
63
As organizações internacionais têm certa dificuldade de relacionamento com empresas
privadas no contexto de projetos de Parceria Público-Privada, muito embora tenham-se
iniciados os primeiros projetos PPP da iniciativa “Global Compact”, dentro do Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas.
Os procedimentos de coordenação para a elaboração de novos métodos, como “Best
Practices”. Nesse ponto, o marco bilateral permite alcançar resultados mais rápidos que,
num segundo momento, podem ser disponibilizados em nível internacional.
64
Outra tarefa da cooperação com organizações internacionais é a de buscar ganhar o seu
interesse e atenção para o tema da implementação das normas fundamentais e padrões sociais no
trabalho, e tratar de contribuir para que o tema ganhe um lugar relevante dentro da agenda dessas
organizações. Como o tema ainda está entre os mais controversos da agenda internacional, há
necessidade de se desenvolver um trabalho de lobby em muitas organizações, a fim de, por um
lado, despertar a atenção para o assunto e, por outro lado, tratar de assegurar que ele ocupe um
espaço próprio na rotina operacional das organizações. Isto significaria, por exemplo, que o tema
deve ser um dos focos principais dos documentos de estratégia por país. Considerando-se a
incipiência da implementação e operacionalização do tema a nível nacional, tem-se a dimensão de
quão distante estamos ainda desta meta.
4.2 Possibilidades de cooperação com a Organização Internacional
do Trabalho, OIT
A organização central para uma cooperação pela implementação das normas fundamentais e
padrões sociais mais elevados é a Organização Internacional do Trabalho (OIT). No processo
que culminou na “Declaração sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho”, em
1998, e nos anos seguintes, buscou-se universalizar as normas fundamentais. O resultado é notável. Ao mesmo tempo, a OIT reforçou suas atividades de monitoramento e sua ajuda técnica para
a implementação das normas fundamentais. A ajuda técnica da OIT inclui orientação sobre formas legais, desenvolvimento das capacidades nos órgãos de fiscalização e administrações, preparação de funcionários do governo e reforço da capacidade dos três grupos constitutivos (governo,
empregadores e empregados). A ajuda técnica está muitas vezes associada a outros elementos,
dentro de programas integrados, por exemplo, com funções fiscalizadoras ou cursos de capacitação.
O programa integrado mais conhecido da OIT atualmente é provavelmente o IPEC ou Programa
Internacional de Erradicação do Trabalho Infantil.
O trabalho infantil é um tema para o qual a OIT oferece muitas possibilidades de enfocar a
implementação das normas fundamentais do trabalho. Juntamente com a OIT, a Cooperação
Técnica bilateral pode tratar de identificar, através de estudos por países, meios de melhorar o
trabalho voltado para a situação no setor informal, tanto no âmbito da cooperação bilateral, como
multilateral. O trabalho técnico da OIT sobre as normas fundamentais do trabalho pode ser
apoiado especialmente na parte que se refere à elaboração ou revisão de material de orientação e
treinamento.
O material a ser desenvolvido deve estar direcionado, num primeiro momento, ao aperfeiçoamento de funcionários do governo. Entretanto, a OIT é um veículo para a elaboração de materiais de formação para os três grupos constitutivos da OIT, isto é, também para as associações de
empregadores e sindicatos dos empregados. A ajuda a grupos da sociedade civil na utilização dos
procedimentos de queixa poderia se tornar um dos focos prioritários das atividades da CT. Isto
contribuiria sobremaneira para melhorar a importância e a qualidade dos procedimentos de
monitoramento e de queixa, e ao mesmo tempo melhorar as informações sobre o nível de
implementação das normas fundamentais nos diferentes países-membros da OIT.
A Cooperação Técnica bilateral alemã tem experiências especiais a oferecer em duas áreas.
Ela pode contribuir com a moderação de relações conflitivas difíceis entre os grupos constitutivos
da OIT em países-membros individuais, servindo-se das experiências colhidas na Alemanha com
a “Mesa Redonda sobre Códigos de Conduta”. Pode também oferecer orientação para a construção de capacidades em auditoria social nos países em desenvolvimento. O trabalho da OIT em
muitas áreas vai além da implementação das normas fundamentais. A expressão mais concreta
disto foi o desenvolvimento da campanha central da OIT sobre o “Trabalho Decente”. A criação
de mecanismos apropriados para o “trabalho decente”, no entender da OIT, pressupõe a realização de uma série de tarefas. Isto inclui, além da proteção dos direitos no trabalho, uma intensa
promoção do emprego, uma expansão e melhoria da proteção social no trabalho e o fomento da
harmonização de interesses e do diálogo social.2
A Cooperação Técnica alemã deveria participar ativamente dos debates na OIT sobre “trabalho decente” e do grupo de trabalho sobre as Dimensões Sociais da Globalização. Maiores detalhes sobre as possibilidades de cooperação, particularmente da cooperação técnica, por exemplo,
na área da erradicação do trabalho infantil, devem ser acordados a nível de trabalho em reuniões
de planejamento conjuntas. Essa modalidade de cooperação já foi lançada pela GTZ e resultou
nos primeiros entendimentos na cooperação entre a GTZ e a OIT.
4.3 Possibilidades de cooperação com outras organizações
internacionais
Além da cooperação com a OIT há numerosas outras possibilidades de cooperação com
organizações internacionais. O plano de ação do governo alemão para a implementação das normas fundamentais nos países em desenvolvimento dedica grande espaço à cooperação com outras organizações internacionais. O governo alemão parte de que ainda é preciso realizar trabalho
de persuasão para a aceitação do tema em muitas organizações internacionais. A implementação
das normas fundamentais se torna mais plausível quando diversos atores a exigem e apóiam com
diferentes instrumentos. É importante dar maior coerência à ação. Por isso, a tarefa essencial na
cooperação com outras organizações internacionais é primeiro debater os aspectos fundamentais
do tema. Nesse debate deve-se estabelecer quais elementos das normas fundamentais e dos padrões sociais devem ser protegidos pelo Estado e quais podem ser regulamentados pelos atores
privados, por exemplo, na área do monitoramento. Além disso, há que esclarecer o que se pode
fazer em nível internacional e o que deve ser feito no plano nacional. Ainda não há respostas
2
Vide: ILO (1999): Menschenwürdige Arbeit. Bericht des Generaldirektors zur 87. Internationalen
Arbeitskonferenz, Genf.
65
consensuais para muitas questões. A União Européia é mais fortemente favorável a incumbir uma
instituição estatal de monitorar as empresas multinacionais. Muitas empresas querem um sistema
mais flexível e mais rápido e vêem nas instituições privadas de auditoria social uma resposta
adequada. Um entendimento entre os diversos atores deve ser buscada, do contrário poderiam ser
fomentadas e desenvolvidas instituições diferentes, possivelmente até conflitantes.
66
Por isso, a GTZ deve participar das atividades da Comissão Européia na busca de um marco
pan-europeu de mecanismos para a implementação das normas fundamentais e da responsabilidade social das empresas. A distinção entre normas fundamentais do trabalho e responsabilidade
social mais abrangente é, no todo, muito útil, podendo talvez servir de fio condutor ao desenvolvimento das instituições. O desrespeito a normas fundamentais do trabalho pode ser muito bem
monitorado a nível internacional por uma instituição como a OIT. As iniciativas privadas das
empresas no sentido de aliar empreendimento à responsabilidade social não deveriam ser tolhidas
por disposições restritivas. Mas o marco referencial pode formular especificações também para
esta área: (1) sobre os tipos de normas que as empresas são obrigadas a respeitar, (2) sobre a
qualidade das medidas de responsabilidade social e (3) sobre o monitoramento das diversas iniciativas para prevenir enganos dos consumidores. A CT pode desempenhar um importante papel
na organização de processos de interlocução e fóruns de discussão para o esclarecimento da
necessária harmonização e dos mecanismos reguladores.
O marco da União Européia é sumamente importante tanto para o seguimento das iniciativas da Comissão da UE como para obter uma harmonização com outras instituições doadoras
bilaterais na Europa. Além disso, seria bom que os países-membros da UE coordenassem sua
política em face das organizações internacionais e lançassem iniciativas conjuntas, por exemplo
para fixar as normas fundamentais nos Documentos de Estratégia para a Redução da Pobreza
(PRSPs) e nas Estratégias de Assistência aos Países (CAS) do Banco Mundial. O governo alemão,
em seu Plano de Atividades de outubro de 2001, parte do princípio de que no Banco Mundial é
necessário primeiramente estabelecer um consenso político sobre o seguinte: “que o respeito às
normas fundamentais do trabalho (sendo elas próprias parte integrante dos direitos humanos) é,
a longo prazo, um fator de fomento ao desenvolvimento econômico e social, pelo que deve ser
objeto do diálogo político do Banco Mundial.” (BMZ 2001: 6). O envio de recursos humanos e a
elaboração de estudos conjuntos são citados como métodos de influir no debate dentro de instituições como o Banco Mundial. Uma importante iniciativa para a harmonização das diferentes
políticas recomendadas seria a realização e condução de um fórum de diálogo das diversas organizações internacionais para a implementação das normas fundamentais do trabalho. A tarefa da
Cooperação Técnica neste processo poderia ser a de apoiar o papel da OIT e do tema
“Implementação das Normas Fundamentais do Trabalho” nas diferentes organizações internacionais.
A promoção de padrões sociais mais elevados pode ser alcançada, por um lado, por meio de
apoio às medidas que fortalecem a gestão socialmente responsável nas empresas; por outro lado,
já existem diversas iniciativas, regulamentações e instrumentos de organizações internacionais
visando implementar e fazer respeitar alguns desses padrões mais elevados. Muitos deles já estão
codificados no âmbito de convenções da OIT ou no correspondente pacto sobre direitos humanos. Essas instituições e seus métodos de implementação e monitoramento dos padrões sociais
mais elevados podem ser incentivados e divulgados. Alguns aspectos parciais desses padrões são
princípios básicos da defesa dos direitos humanos, como por exemplo, o respeito às comunidades
locais pelas empresas investidoras. Transferências forçadas de moradia, sem indenização, demolição de moradias, destruição do abastecimento de água seriam fatos constitutivos de violações dos
direitos humanos. Deixar de cometê-los não prejudicaria em absoluto a competitividade dos países em desenvolvimento, como não o faz também a implementação das normas fundamentais do
trabalho. De modo geral, promover o tema da responsabilidade social das empresas a nível das
organizações internacionais é uma estratégia digna de apoio. A Iniciativa Global Compact de Kofi
Annan vai nessa direção.
O Global Compact prevê a realização de projetos modelos, onde as empresas podem pôr à
prova seu engajamento social, também em cooperação com a CT. Entretanto, assim como acontece com todos os sistemas de monitoramento, coloca-se um problema de credibilidade: como
lidar com empresas que apresentam projetos positivos exemplares, mas em outras atividades
empresariais contribuem para o desrespeito aos padrões sociais? Esta questão ainda não foi devidamente abordada no contexto da Iniciativa Global Compact, visto que não está previsto monitorar
as empresas que aderem à iniciativa. Com isso, toda a iniciativa deve ser encarada, antes de mais
nada, como uma medida de fomento do tema “Responsabilidade Social das Empresas”.
Hoje, o que está na ordem do dia, em matéria de cooperação com outras organizações internacionais, é o intercâmbio de idéias e o trabalho de persuasão. No entanto, já é possível planejar
ações de cooperação técnica concretas (projetos UNDP, Global Compact, etc.). Um ponto de
partida para futuras atividades pode ser aproveitar o debate na União Européia e fazer avançar os
entendimentos no sentido de adotar iniciativas conjuntas dos países-membros da UE para promover o tema.
67
Balanço
5. Balanço
No tratamento do tema das normas fundamentais do trabalho e promoção dos padrões
sociais, a GTZ, com seu Escritório do Programa “Padrões Sociais e Ecológicos”, enfocou até
agora prioritariamente dois aspectos: 1) promoção de selos de qualidade social e códigos de conduta, inclusive de procedimentos de certificação e auditoria social; 2) iniciação e acompanhamento de processos de interlocução, criação de fóruns de contato, intercâmbio e encontro para reunir
os diversos atores que se ocupam do tema. A vantagem desta priorização é que os selos sociais e
os códigos de conduta são veículos de implementação de padrões sociais mais elevados, pelo que
o trabalho não se restringe à implantação de normas fundamentais.
68
Os atores da iniciativa privada e da sociedade civil são, em parte, altamente inovadores e
querem avançar rapidamente na colocação em prática das responsabilidades sociais das empresas
ou na responsabilização das empresas. Dentro deste quadro, a tarefa central da Cooperação Técnica pode ser a de cuidar do controle de qualidade no processo de introdução de padrões sociais
e ecológicos, assegurando que estes sejam desenvolvidos e implementados de forma a tornar
efetivo aquilo que prometem e possam servir aos produtores nos países em desenvolvimento
para prevenir entraves adicionais à produção e aos fluxos exportadores.
Contudo, não se deve subestimar o papel das instituições públicas na formulação e
implementação de mecanismos reguladores da ação econômica, entre eles a legislação de proteção
ao trabalho e as condições sociais gerais. Neste campo, decerto que a Cooperação Técnica terá
daqui em diante numerosas possibilidades de fomentar a colocação em prática das normas fundamentais do trabalho nos países em desenvolvimento, possibilidades essas que ainda não puderam
ser aproveitadas sistematicamente. Embora haja na Cooperação Técnica diversas áreas de trabalho e projetos setoriais que se ocupam da modelagem dos mecanismos legais para a sociedade e a
economia, como, por exemplo, a criação de sistemas de fiscalização do trabalho, não é menos
verdade que o tema das normas fundamentais do trabalho e dos padrões sociais mais avançados
ainda não foi sistematicamente integrado nesses esforços.
O quadro de mecanismos de Estado é particularmente relevante para a implementação das
normas fundamentais do trabalho. As normas essenciais de “Proibição do Trabalho Forçado” e
“Liberdade de Sindicalização e Negociações Coletivas” são realizadas por mecanismos legais e
precisam ser fiscalizadas. Naturalmente, a erradicação do trabalho infantil e a não-discriminação
de mulheres pode ser fomentada também por instrumentos privados voluntários. Contudo, as
ações do Estado são eminentemente importantes para o cumprimento das normas fundamentais.
A implementação dessas normas é um forte fator de redução da pobreza, mesmo porque as
violações desses padrões, denominados também como “padrões sociais mínimos” no mundo do
trabalho, afetam especialmente os setores pobres da população. Já o direito de sindicalização e a
norma da não-discriminação constituem padrões cuja implementação é importante também para
o trabalhadores melhor colocados, empregados no setor formal da economia.
Com relação à implantação de padrões sociais mais avançadas, o conceito da responsabilidade social na gestão das empresas parece abrir uma ampla margem de ação. É certo que algumas
dessas normas mais avançadas, como as próprias normas fundamentais do trabalho, fazem parte
dos direitos humanos sociais estabelecidos no pacto internacional sobre direitos econômicos,
sociais e culturais e em diversas convenções da OIT, pelo que têm de ser respeitadas por todos os
Balanço
estados. No entanto, muitos códigos de conduta e selos de qualidade, do mesmo modo que o
conceito de responsabilidade social das empresas, visam direitos que vão além dos padrões mínimos, e cuja implementação não pode ser exigida automaticamente de todos os países em desenvolvimento. Os padrões mais elevados dizem respeito, por exemplo, ao direito de gozar férias e às
jornadas de trabalho. Onde os padrões sociais mais elevados são parte integrante dos direitos
humanos sociais, a Cooperação para o Desenvolvimento deve tratá-los e exigi-los como normas
fundamentais do trabalho. Num primeiro momento, este estudo fez uma distinção entre normas
fundamentais do trabalho, padrões sociais mínimos e padrões sociais mais elevados.
A implementação de padrões sociais além das normas e padrões mínimos é uma questão que
deve ser tratada principalmente na cooperação com os atores privados. Os códigos de conduta e
os selos de qualidade são instrumentos de mercado adequados para serem usados neste segmento.A
profusão de códigos de conduta e de selos deveria ser seguida pelo Estado de forma a assegurar
uma qualidade mínima e visando uma harmonização dos padrões, como acontece na área dos
padrões ecológicos. A Comissão da União Européia já tem desenvolvido esforços neste sentido.
As experiências necessárias para o desenvolvimento de critérios de qualidade e para os esforços
de harmonização têm sido colhidas e discutidas, até agora, apenas a nível nacional. Os debates
nacionais, por exemplo no âmbito da “Mesa Redonda sobre Códigos de Conduta” na Alemanha,
devem ser inseridos para alimentar o processo dentro da União Européia.
Para a Cooperação Técnica (CT) é indispensável garantir, em toda a extensão das suas atividades, que suas próprias medidas não dêem margem a violações de normas fundamentais do
trabalho. Mas a sensibilidade deve ir mais longe. Além da não violação das normas fundamentais,
é preciso atentar também para que no âmbito de ações de Cooperação para o Desenvolvimento
não ocorram violações de nenhum direito humano social. Se a CT pretende alcançar, no âmbito
de projetos de parceria público-privada, que cada vez mais empresas assumam sua parcela de
responsabilidade social, esses critérios devem valer também, igualmente, para as próprias atividades da CT. O conceito de responsabilidade social não pode cobrir apenas a dimensão interna da
empresa em suas relações com os próprios empregados, mas compreender também, como a
Comissão da União Européia tem enfatizado, a dimensão externa, isto é, a responsabilidade perante as comunidades locais, na esfera das atividades econômicas da empresa, e o respeito universal aos direitos humanos no país parceiro.
Neste estudo foram elaboradas propostas detalhadas, enfeixadas resumidamente em quadros
para melhor visibilidade. As propostas detalhadas apontam possibilidades de ações que devem ser
consideradas e avaliadas em conjunto. Muitas delas já foram incluídas e são praticadas, de uma
forma ou de outra, na CT. Nestes casos, as propostas deste estudo referem-se a um fortalecimento ou redução gradual de atividades já existentes. Com relação à cooperação com organizações
internacionais, o estudo propõe um enfoque concentrado na OIT e no debate que ora se intensifica dentro da União Européia. Com isso, pode-se obter maior coerência e coordenação dos
atores europeus, fortalecendo-se a sua influência conjunta sobre outros atores internacionais,
como, por exemplo, o Banco Mundial.
Duas áreas particularmente problemáticas para a implementação das normas fundamentais
do trabalho e de outros padrões sociais são “como atingir os trabalhadores do setor informal” e
“como organizar o monitoramento”. É difícil fazer um levantamento das condições de trabalho
no setor informal. A primeira coisa é desenvolver paulatinamente métodos e conhecimentos, seja
69
Balanço
para formalizar o setor, seja para garantir que algumas das normas centrais do trabalho sejam
respeitadas. Esses métodos devem optar por abordagens variadas. Uma delas é o incentivo positivo direto a empresas no setor informal, por exemplo, através de medidas de cooperação Técnica.
70
Outra abordagem é tentar chegar às relações de trabalho no setor informal através de códigos de conduta, pelos quais as empresas se comprometam a seguir determinados padrões ao logo
de toda a cadeia de produção. No todo, trata-se de idéias incipientes sobre como integrar o setor
informal no longo prazo. Muitas formas de subsistência no setor informal são tão precárias, que
sequer são abrangidas pelas normas fundamentais do trabalho. A situação só pode ser remediada
por um desenvolvimento econômico geral. Para a CD, isto significa que outras medidas de fomento dos setores pobres da população também são essenciais para alcançar melhorias no setor
informal. Com relação ao monitoramento, este estudo defende a fiscalização do cumprimento das
normas do trabalho basicamente nas comissões competentes multilaterais. Isto vale igualmente
para o núcleo essencial dos padrões sociais mínimos cuja implementação e garantia também são
imperativas. Os órgãos competentes são os mecanismos da Organização Internacional do Trabalho e as comissões de fiscalização das convenções de direitos humanos. Os padrões sociais além
desses podem ser monitorados principalmente através de métodos de auditoria social. Para esses
métodos é necessário que o Estado desenvolva critérios de qualidade.
É preciso ter em mente os limites da implementação das normas fundamentais e dos padrões
sociais mais elevados com instrumentos da Cooperação para o Desenvolvimento com a mesma
clareza com que se percebem as suas possibilidades. Nos países com um longo histórico de violações sistemáticas das normas fundamentais do trabalho, muitas vezes com o consentimento ou
tolerância dos governos, como é o caso da violação do direito à livre sindicalização ou da proibição do trabalho infantil, a Cooperação para o Desenvolvimento só pode dar uma modesta contribuição para a mudança. Contudo, de uma perspectiva geral, deve ter ficado claro que, dentro do
marco da Cooperação para o Desenvolvimento, a Cooperação Técnica é a área mais habilitada a
assumir um papel preponderante na promoção da implementação das normas fundamentais do
trabalho nos países em desenvolvimento.
Literatura
6. Literatura
Adamy, W. (1994): Internationaler Handel und Sozialstandards, in: Wirtschaftsdienst
VI/94, Baden-Baden.
Aidt, T. / Schlemmer-Schulte, S / Tzannatos, S. (2000): Core Labor Standards
and the Freedom of Association: Legal and Economic Aspects, January (2nd draft),
Washington, D.C.
Basu, K. (1998): Child Labor: Cause, Consequence and Cure, with Remarks on
International Labor Standards, World Bank Policy Research Working Paper, No. 2027.
Basu, K. / Van, P.H. (1998): The Economics of Child Labor, American Economic
Review, Vol. 88, No. 3.
Ben-David, D./ Nordström, H./ Winters, L.A. (1999): Trade, Income Disparity
and Poverty. WTO-Special Studies No. 5, Genf.
Berman, E. / Machin, S. / Bound, J. (1996): Implications of Skill-Biased
Technological Change: International Evidence, Boston University.
Bhagwati, J. / Hudec, R. (Hrsg.) (1996): Fair Trade and Harmonization:
Prerequisites for Free Trade?, Vol. 1. Economic Analysis, Cambridge University Press,
Cambridge, MA.
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
(BMZ) (1994): Förderung von Sparen und Kredit. Sektorkonzept
Finanzsystementwicklung, BMZ aktuell, Nr. 046.
BMZ (1996): Leitlinien für die bilaterale Finanzielle und Technische Zusammenarbeit
mit Entwicklungsländern, laut Schreiben des BMZ 120 – E 1200 – 18/84, aktualisierte
Fassung 1/96, Bonn.
BMZ (1997): Sectoral Concept: Promotion of small and microenterprises in
developing countries, BMZ aktuell, December. BMZ (1998): Microfinance in the
Context of Financial System Development, BMZ aktuell, June.
BMZ (1999): Entwicklungszusammenarbeit im Bereich der Beruflichen Bildung,
BMZ aktuell, Nr. 096, April.
BMZ (2000): Position des BMZ zur Umsetzung von Kernarbeitsnormen in
Entwicklungsländern, BMZ-Spezial, Nr. 10, S. 39-43.
BMZ (2000): Handreichung zur Konzentration bei der Schwerpunktsetzung im
Rahmen der Länderprogrammierung des BMZ, 11. Oktober 2000, ohne Ort.
71
Literatura
BMZ (2001): Umsetzung der Kernarbeitsnormen in Entwicklungsländern
(Aktionen und Maßnahmen), Oktober 2001, ohne Ort.
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWT) (2001): Die
OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, Berlin, Dokumentation.
Brassel, F. / Windfuhr, M. (1995): Welthandel und Menschenrechte, Bonn.
Brown, D. (1999): Can Consumers´ Product Labels Deter Foreign Child Labor
Exploitation?, Working Paper No. 99-19, Department of Economics, Tufts
University, Tufts.
Brown, D. (2000): International Trade and Core Labour Standards: A Survey of
Recent Literature, prepared for the Update of the 1996 OECD-Study.
72
Campbell, D. (1999): Globalization and Change: Social Dialogue and Labor Market
Adjustment in the Crisis-Affected Countries of East Asia. Unpublished paper.
Charnovitz, S. (1994): The World Trade Organization and Social Issues, in: Journal
of World Trade, Vol. 28, No. 5.
Cline, W. R (1997): Trade and Income Distribution, Institute for International
Economics, Washington, D.C.
Compa, L. / Diamond, F.S. (Hrsg) (1996): Human Rights, Labour Rights and
International Trade, Philadelphia.
De Lange, V.P.A. / Winkler, M.J. (2000): Social labelling and codes of conduct: a
potential role for the Dutch government, BM´s Gravenhage.
Eide, A / Krause, C./ Rosas, A. (1995): Economic, Social and Cultural Rights. A
Textbook, Nijhoff Publishers. Dordrecht / Bosten / London.
Elmslie, B. / Milberg, W. (1996): Free Trade and Social Dumping: Lessons from the
Regulation of US Interstate Commerce, Challenge, May-June.
Enquete-Kommission “Globalisierung der Wirtschaft” (2001): Entwurf eines
Zwischenberichts zum Themenbereich `Sozialstandards´ vom 20.06.2001.
Europäische Kommission (2001a): Grünbuch: Europäische Rahmenbedingungen
für die soziale Verantwortung der Unternehmen. Kom(2001) 366 endgültig,
Brüssel, 18.07.2001
Europäische Kommission (2001b): Förderung der Grundlegenden Arbeitsnormen
und sozialere Ausrichtung der Politik im Kontext der Globalisierung. Kom(2001) 416
endgültig, Brüssel, 18.07.2001
Literatura
Europäisches Parlament (1999): Tätigkeit in Entwicklungsländern: Verhaltenskodex
für Unternehmen. Entschließung zu EU-Normen für in Entwicklungsländern tätige
europäische Unternehmen im Hinblick auf die Entwicklung eines europäischen
Verhaltenskodex, Protokoll vom 15/01/99, A4-0508/98.
Feliciano, Z. (1995): Workers and Trade Liberalization: The Impact of Trade
Reforms in Mexico on Wages and Employment, Queens College, New York.
Flanagan, R. (1999): Marcroeconomic performane and collective bargaining: An
International Perspective, in: Journal of Economic Literature, Vol. 37 (Sep. 1999), S.
1150-1175.
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH (2001a):
Sozialstandards. Präsentation des Programmbüros Sozial und Ökostandards für die
Eschborner Fachtage. Eschborn.
GTZ (2001b): Jahresbericht 2000, Eschborn.
GTZ (2001c): Wie erfolgreich ist die Technische Zusammenarbeit. Projektergebnisse
der GTZ und ihrer Partner. Siebte Querschnittsanalyse, Eschborn.
Haas, D. (1998): Mit Sozialklauseln gegen Kinderarbeit? Das Beispiel der indischen
Teppichproduktion, Münster.
Harrison, A. / Leamer, E.E. (1997): Labor Markets in Developing Countries: An
Agenda for Research, Journal of Labor Economics.
Hentschel, V. (1983): Geschichte der deutschen Sozialpolitik 1880-1980. Frankfurt
a.M.
ICFTU (1996): Begin the wire: Anti-union repression in the Export Processing
Zones, Survey prepared for the ICFTU by Jean Paul Marhoz with Marcela Szymanski,
Genf.
International Labour Organisatio (ILO) (1998a): The ILO Declaration on
Fundamental Principles and Rights at Work and Its Follow -up.
International Labour Office, Genf.
ILO (1998b): Labour and social issues relating to export processing zones,
International Labour Ofiice, Genf. 69
ILO (1998c): Report for discussion a the Tripartite Meeting of Export Processing
Zones-Operating Countries, International Labour Office, Genf.
ILO (1998-9d): Country Studies on the Social Impact of Globalisation, International
Labour Office, Genf, (verschiedene Länder-Studien).
73
Literatura
ILO (1999a): Principles and rights at work provide the ground rules and the
framework for development, International Labour Office, Genf.
ILO (1999b): Menschenwürdige Arbeit, Bericht des Generaldirektors zur 87.
Internationalen Arbeitskonferenz, Genf.
ILO (2000a): Your Voice at Work: Global Report under the Follow-Up to the ILO
Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, International Labour
Office, Genf.
ILO (2000b): Organization, bargaining and dialogue for development in a globalizing
world, Report to the Working Party on the Social Dimension of Globalization, Nov.
2000, GB.279/WP/ SDG/2, Genf.
74
Jessup, D. (1999): Dollars and Democracy: Developing Country Democracies´
Declining Share of Trade and Investment Markets, New Economy Information
Services, Nov. 1999
Kasch, V. et al. (1986): Multis und Menschenrechte, Bornheim-Merten.
Kreditanstalt für Wiederaufbau - Banco Alemão de Reconstrução (KfW) (o.J.):
Die KfW-Tätigkeit im Bereich der Förderung der Entwicklungsländer.
Das Handbuch, Frankfurt a.M., fortlaufend aktualisierte Publikation ohne Jahr.
KfW (1998): Richtlinien der KfW für die Auszahlung von Mitteln der Finanziellen
Zusammenarbeit (FZ) und vergleichbarer Programme, Frankfurt a.M., Oktober 1998.
KfW (1998): Projektmonitoring in der FZ. Arbeitshilfen, Materialien,
Diskussionsbeiträge Nr. 2, Frankfurt.
KfW (1999): Satzung der Kreditanstalt für Wiederaufbau, Frankfurt a.M., Januar 1999.
KfW (1999): Projektmonitoning in der FZ, Diskussionbeiträge Nr. 2, Frankfurt a.M.,
veränderte Version August 1999.
KfW (1999): Ergebnisse der Finanziellen Zusammenarbeit. Fünfter
Auswertungsbericht über geförderte Vorhaben in Entwicklungsländern,
Frankfurt a.M., Oktober 1999.
KfW (2000): Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern. Erläuterungen zum
Verfahren der Finanziellen Zusammenarbeit der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt a.M., Juni 2000.
KfW (2000): Richtlinien für die Beauftragung von Consultants in der Finanziellen
Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern, Frankfurt a.M., August 2000.
Literatura
KfW (2000): Richtlinien für die Vergabe von Aufträgen in der Finanziellen
Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern, Frankfurt a.M., August 2000.
KfW (2000b): Entwicklung finanzieren. Neue Wege gehen. Jahresbericht über die
Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern, Frankfurt a.M., Mai 2000.
Krueger, A. (1996): Observations on International Labour Standards and Trade,
National Bureau of Economic Research (NBER), Working Papier No. 5632,
(www.nber.org/papers/no).
Kulessa, M.E. (1995): Handelspolitische Sozialstandards zum Wohle der ‘Dritten
Welt´? Zur entwicklungspolitischen Diskussion über Sozialklauseln im internationalen
Handel, INEF-Report 12 /95, Institut für Entwicklung und Frieden der GerhardMercator-Universität Duisburg.
Lampert, H. (1996): Lehrbuch der Sozialpolitik. Berlin, Heidelberg, New York.
Lee, E. (1998): Trade union rights: An economic perspective, in: International Labour
Review, Vol. 137, No. 3.
Mah, J.S. (1997): Core Labour Standards and Export Performance in Developing
Countries, in: World Economy Vol. 20, No. 6, S. 773-785.
Maskus, K. (1997): Should Core Labour Standards be imposed through International
Trade Policy?, World Bank Policy Research Paper, No. 1817, Washington, D.C.
Misereor, Brot für die Welt, Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrsg.) (2000):
Entwicklungspolitische Wirkungen des Fairen Handels. Beiträge zur Diskussion,
Aachen.
Nuscheler, F. (1995): Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik, Bonn.
Organisation for Economic Co-operation and Development - Organização para
a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD) (1996a): Shaping the 21st
Century: The Contribution of Development Co-operation. A Development Partnership
Strategy, DAC, Paris.
OECD (1996b): Trade, Employment and Labour Standards: A Study of Core
Workers Rights and International Trade, Paris.
OECD (1997): Employment Outlook, Paris.
OECD (1998): Open Markets Matter: The Benefits of Trade and Investment
Liberalisation, Paris.
75
Literatura
OECD (1999): Employment Outlook, Paris.
OECD (2000): International Trade and Core Labour Standards, Paris.
Oman, C. (2000): Policy Competition for Foreign Direct Investment: A Study of
Competition among Governments to attract FDI, OECD Development Centre
Studies, Paris.
Palley, T.I. (1999): The Economic Case for International Labor Standards: Theory
and Some Evidence.
Pallmann, H.-D. (2001): Die Bedeutung von Sozialstandards aus der Sicht der
Entwicklungszusammenarbeit. Beitrag für die Jahrestagung 2001 des Deutschen
Netzwerkes Wirtschaftsethik.
76
Piepel, K. (1999): Verhaltenskodizes - ein Instrument mit vielen Wirkungen, Beispiele
- Möglichkeiten - Grenzen. Vortrag bei der FIAN-Jahresversammlung 1999 unveröffentliches Papier.
Rama, M. (1997): Organized Labor and the Political Economy of Product Market
Distortions, in: World Bank Economic Review, Vol. 11, No. 2, S.327-355.
Reichert, T. (2000): Vom Beschluß zur Umsetzung – Sozialstandard in der
Weltwirtschaft, Eschborn, August 2000.
Robbins, D.J. (1996): Evidence on Trade and Wages in the Developing World,
OECD Development Centre Technical Papers, No. 119, December.
Rodrik, D. (1997): Has Globalization Gone Too Far? Institute for International
Economics, Washington D.C.
Rodrik, D. (1999): The new Global Economy and Developing Countries. Making
Openness Work, Oversees Development Council, Washington D.C.
Rogers, C.A. / Swinnerton, K.A. (2000): Inequality, Productivitiy and Child Labor:
Theory and Evidence, Feburary, Unpublished Paper.
Romero, A.T. (1995): Labour Standards and Export Processing Zones: Situation and
Pressures for Change, in: Development Policy Review, Vol. 13, No. 3, S. 247-276.
Sautter, H. (2000): Die internationale Sozialordnung – Notwendigkeit,
Funktionsbedingungen und Ansätze einer Realisierung, in: Nuscheler, F.
(Hrsg.): Entwicklung und Frieden im 21. Jahrhundert, Bonn, S. 397-426.
Sautter, H. (2001): Sozialstandards im Globalisierungsprozess – Inhalt und
Durchsetzungsmöglichkeiten. Gutachten für die Enquete-Kommission,
Globalisierung der Weltwirtschaft. AG2 AU 14/65.
Literatura
Scherrer, Ch./ Greven, Th./ Frank, V. (1998): Sozialklauseln. Arbeiterrechte im
Welthandel, Münster.
Scherrer, Ch. / Greven, Th. (2000): Menschenrechte und Außenwirtschaft.
Gutachten im Auftrag des Auswärtigen Amtes, Berlin.
Scherrer, Ch. / Greven, Th. (2001): Global Rules for Trade, Codes of Conduct,
Social Labeling, Workers´ Rights Clauses, Münster.
Sengenberger, W. (2001): Decent Work: Die Agenda der ILO. Beitrag präsentiert bei
einer Veranstaltung der ILO und der FES in Bonn am 30. Oktober 2001.
Swinnerton, K.A. / Rogers, C.A. (1999): The Economics of Child Labour:
Comment, American Economic Review, Vol. 89, No. 5, S. 1382-85.
United Nations Conference on Trade and Development - Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) (1997):
Trade and Development Report 1997, Genf.
UNCTAD (1999): World Investment Report 1999, Genf.
UNICEF (1997): State of the World´s Children 1997, Genf.
United Nations Development Programme - Programa de Desenvolvimento das
Nações Unidas (UNDP) (2000): Human Development Report, New York.
USDOL (1998): By the Sweat and Toil of Children (Volume 5): Efforts to Eliminate
Child Labour, U.S. Department of Labor, Washington D.C.
Van Beers, C. (1998): Labour Standards and Trade Flows of OECD countries, World
Economy 21, No. 1, S. 57-73.
Van der Hoeven, R. / Taylor, L. (2000): Structural Adjustment, labour markets and
employment: in: Journal of Development Studies, Vol. 36, No. 4.
WCED (Weltkommission für Umwelt und Entwicklung) (Hrsg) (1987): Der
Brundtland-Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung, Greven.
Windfuhr, M. (1997): Social Standards in World Trade Law: A Situation Report on a
Controversial Debate, in: Economics, Vol. 55/56, S. 113-131.
Windfuhr, M. (1999): Durchsetzung sozialer Menschenrechte. Zivilgesellschaftliche
Kampagnen und Initiativen, in: Peripherie, Nr. 75, Jg. 19, S. 6-25.
Windfuhr, M. (2001): Mindestsozialstandards und Beschäftigungsförderung im
Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit, Kurzgutachten im Auftrag des BMZ,
DIE, Bonn.
77
Literatura / Abreviações
World Bank (1995): Workers in an Integrated World: World Development Report,
Oxford University Press, Oxford.
World Bank (1998a): Child Labour: Issues and Directions for the World Bank,
Washington D.C.
World Bank (2001): World Development Report 2000/01: Attacking Poverty. Oxford
University Press, New York.
Nota
Muitas informações sobre a GTZ foram obtidas no site da GTZ na Internet:
www.gtz.de
78
Há uma extensa lista de links sobre o tema dos códigos de conduta no endereço:
www.coc-runder-tisch.de
Abreviações
BMZ
CAS
CD
CDG
CEDAW
CEP
CESCR
CRC
CSP
CSR
CT
DIE
ETI
ETN
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
Ministério Federal da Cooperação Econômica e Desenvolvimento
Country Assistance Strategy
Estratégia de Assistência ao País (Banco Mundial)
Cooperação para o Desenvolvimento
Carl-Duisberg-Gesellschaft, fundação política alemã
Convention for the Elimination of Discrimination against Women
Convenção Sobre a Eliminação de Discriminação contra a Mulher
Council on Economic Priorities
Committee on Economic, Social and Cultural Rights
Committee on the Rights of the Child
Country Strategy Papers
Corporate Social Responsibility
Cooperação Técnica
Deutsches Institut für Entwicklungspolitik
Instituto Alemão de Política de Desenvolvimento
Ehtical Trading Initiative
Iniciativa de Comércio Ético
Empresas Transnacionais
Abreviações
FES
FLP
FSC
GATT
GTZ
ICFTU
ILO
KfW
LDC
NAFTA
OECD
OIT
OMC
ONG
PPP
PRSP
SSP
UNCTAD
UNDP
WCD
WCED
WTO
ZPEs
Friedrich-Ebert-Stiftung
Flower Label Programme
Forest Stewardship Council
Conselho de Manejo Florestal
General Agreement on Tariffs and Trade
Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
International Confederation of Free Trade Unions
Confederação Internacional de Sindicatos Livres (SISL)
International Labour Organisation
Organização Internacional do Trabalho (OIT)
Kreditanstalt für Wiederaufbau
Banco Alemão de Reconstrução
Least Developed Countries
Países Menos Desenvolvidos
North America Free Trade Agreement
Acordo de Livre Comércio da América do Norte
Organisation for Economic Co-operation and Development
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
Organização Internacional do Trabalho
Organização Mundial do Comércio
Organização Não-Governamental
Parceria Público Privada
Public Private Partnership
Poverty Reduction Strategy Paper
Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza
Schwerpunkt Strategiepapiere
Documentos sobre Prioridades Estratégicas
United Nations Conference on Trade and Development
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e
Desenvolvimento
United Nations Development Programme
Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas
World Commission on Dams
Comissão Mundial de Barragens
World Commission on Environment and Development
Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
World Trade Organization
Organização Mundial do Comércio
Zonas de Processamento de Exportações
79
Anotando
80
Perfil da GTZ
Perfil da GTZ
A Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH é uma
empresa alemã de cooperação internacional que trabalha com o objetivo de contribuir para o
desenvolvimento político, econômico, ecológico e social nos países do Sul, e assim melhorar
as condições de vida e as perspectivas das pessoas. Ela presta serviços de apoio a
complexos processos de desenvolvimento e reformas, contribuindo para o desenvolvimento
sustentado em todo o mundo.
A GTZ foi fundada em 1975 como empresa da economia privada. A principal instituição
contratante dos seus serviços é o Ministério Federal da Cooperação Econômica e
Desenvolvimento (BMZ). Além disso, ela trabalha para outros organismos alemães, para
governos de outros países, para instituições contratantes internacionais, como a Comissão
Européia, as Nações Unidas ou o Banco Mundial, bem como para empresas da iniciativa
privada. A GTZ exerce suas atividades sem fins lucrativos. Os excedentes são reutilizados
exclusivamente para seus próprios projetos de cooperação para o desenvolvimento.
Em mais de 120 países da África, Ásia, América Latina e do Leste Europeu, a empresa
emprega mais de 11.000 colaboradoras e colaboradores; destes, cerca de 8.700 são
profissionais dos próprios países. A GTZ está representada com escritório próprio em 67 países. Adicionalmente, cerca de 1.100 pessoas trabalham na central da GTZ em Eschborn,
perto de Frankfurt am Main.
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Dag-Hammarskjöld-Weg 1-5
Postfach 51 80
65726 Eschborn
Telefone: ++49 (0)61 96 79-0
Fax: ++49 (0)61 96 79-11 15
Internet: http://www.gtz.de

Padrões sociais na Cooperação Técnica

Transcrição

Documentos relacionados

Jovem no Brasil tem mais oportunidades de emprego, diz

Suplemento Nacional

CÓDIGO “Q” INTERNACIONAL - ABREVIATURAS MAIS UTILIZADAS.

Linguagem e comunicação

C:\PQAS - SPONGEBOB\backup le d

Américas Info - Força Sindical RS

FILACAP ON LINE Nº 032

FILACAP ON LINE Nº 033

Curriculum Vitae

C:\PQAS - SPONGEBOB\backup le d - Organização Internacional do