Os dois anos de implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal

Transcrição

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
VII Congresso Internacional do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública
Painel: Etica como instrumento de gestão
Os dois anos de implementação da lei de responsabilidade fiscal no Brasil:
avanços e desafios
Giulia da Cunha Fernandes Puttomatti
Introdução
Ao longo dos anos 80 e parte da década de 90, a economia brasileira conviveu com
um processo de inflação elevada. Depois do fracasso de vários planos de estabilização, o
Plano Real, ao conseguir rapidamente passar de níveis hiperinflacionários para uma taxa de
inflação comparada a dos países desenvolvidos, é reconhecido como a mais bem sucedida
experiência brasileira de estabilização.
A inflação distorcia os resultados das administrações públicas, servindo como um
instrumento de ocultação da má gestão dos administradores e do mau uso dos recursos
públicos. Esse cenário, portanto, servia como justificativa geral para a ausência de
planejamento no processo orçamentário.
Após o Plano Real, a estabilização monetária deixou transparecer uma situação
latente de desequilíbrios recorrentes das contas públicas em todos os níveis de governo. É
nesse quadro que surgiu a necessidade de se desenvolver mecanismos institucionais para
disciplinar o equilíbrio fiscal, mais precisamente, a gestão responsável de recursos públicos,
colocados à disposição dos governantes pela sociedade.
Em países como o Brasil, Federações - cujo grau de descentralização fiscal é grande,
é fundamental que todos os níveis de governo tenham incentivos à disciplina fiscal. Isso se
torna mais difícil quando os governos subnacionais gozam de grande autonomia no processo
de elaboração orçamentária, na formulação e implementação de suas políticas fiscais, onde
o grau de ingerência e controle do governo central é quase nulo.
Se levarmos em conta o custo da indisciplina fiscal em governos subnacionais e o
papel desses entes na consolidação do equilíbrio fiscal do País, houve um progresso
substancial no Brasil, sobretudo na segunda metade da década de 90. Nesse período foi
implementada uma política fiscal descentralizada, baseada em medidas de caráter
regulatório e cooperativo. As reformas estruturais realizadas nesse período podem ser
qualificadas como reformas de fortalecimento da responsabilidade fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em 2 de maio de 2000, foi uma
peça fundamental na imposição de disciplina fiscal em todos os níveis de governo e nos três
Poderes, consolidando vários elementos fundamentais em matéria de boa gestão das
finanças públicas. Porém, a estrutura básica legal sobre regras de finanças públicas no Brasil
é apresentada pela Lei No. 4.320/64, que estabelece normas gerais para preparação,
execução, contabilização e apresentação orçamentária para os três níveis de governo
(federal, estadual e municipal, bem como empresas estatais). Enquanto a Lei No. 4.320/64
estabelece as regras de preparação e execução orçamentárias, a LRF foca na gestão fiscal
com ênfase na consolidação e manutenção da estabilidade macroeconômica.
Embora a LRF seja um marco na história de gestão fiscal brasileira, ela significa
apenas uma parte das iniciativas que foram implementadas para dar suporte ao ajuste fiscal
de longo prazo. Os acordos de refinanciamento de dívidas entre a Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e os estados, e, em seguida alguns municípios, bem como a legislação
introduzindo limites para despesas de pessoal em todos os níveis de governo, são medidas
estruturais importantes introduzidas desde 1995 que pavimentaram o caminho para a
aprovação de uma lei mais abrangente como a LRF. Essas reformas estruturais não só
provocaram uma mudança na cultura fiscal do País, como também introduziram regras mais
severas para elaboração de relatórios orçamentários e troca de informações entre os
diferentes níveis de governo e entre eles e a sociedade em geral. Tais mudanças também
passaram e demandar uma maior capacidade de monitoramento do governo Federal e do
Poder Legislativo (por meio dos Tribunais de Contas) para verificação do cumprimento
dessas normas (Ver tabelas 1 e 2 em Anexo).
Ainda é um pouco cedo para se avaliar o impacto preciso da implementação da LRF
nas finanças subnacionais. O governo federal vem dedicando esforços significativos para
viabilizar o controle, tanto por parte da STN, como por parte dos Tribunais de Contas (Poder
Legislativo), para fiscalização da aplicação da Lei por parte dos entes da Federação,
especialmente no que se refere à disseminação de relatórios, informações orçamentárias e
indicadores fiscais.
Este trabalho é dividido em cinco partes. Na primeira parte, o objetivo é apresentar as
principais medidas de natureza institucional que possibilitaram a implementação bem
sucedida da Lei de Responsabilidade Fiscal no País. Na segunda parte são apresentados os
princípios básicos da Lei de Responsabilidade Fiscal, tais como os limites para despesa com
pessoal e para a dívida, os mecanismos de compensação, as sanções institucionais e
pessoais. Na terceira parte do documento há uma análise dos dois anos da implementação
da lei, contendo a melhoria dos indicadores de disciplina fiscal disponíveis. No quarto
capítulo são apresentadas as principais iniciativas do governo Federal na implementação da
lei, tanto no âmbito do governo federal, como nas parcerias com governos subnacionais,
Tribunais de Contas e Poder Judiciário. Finalmente, o quinto capítulo é reservado para a
conclusão e avaliação dos desafios que a implementação da LRF vem apresentando, bem
como as medidas que deverão ser implementadas pelo governo e pela sociedade para
garantir que o País se mantenha numa trajetória virtuosa de equilíbrio fiscal, participação
ativa da sociedade e justiça social.
I.
As principais medidas de natureza institucional que antecederam a
implementação da LRF
a) Os acordos de renegociação das dívidas dos governos subnacionais
Os acordos de renegociação das dívidas entre a União, por meio da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), e os estados, e subseqüentemente, alguns municípios, tiveram um
papel fundamental na consolidação do ajuste fiscal em níveis subnacionais. O crescimento
exagerado da dívida dos governos subnacionais desde o início da década de 90 exigiu a
intervenção do governo federal. Na ausência de regras para evitar o uso dos bancos
estaduais para aumentar sua capacidade de tomar empréstimos, e, tendo como cenário
macroeconômico um ambiente de inflação alta, muitos governos subnacionais utilizaram as
instituições financeiras que controlavam para financiar seus déficits orçamentários. É
importante destacar que não houve a preocupação em adotar nenhum tipo de mecanismo de
avaliação de crédito para evitar o não pagamento dos empréstimos por parte dos estados
aos seus respectivos credores, no caso, os bancos estaduais.
A Partir do Plano Real, em um cenário de estabilidade monetária e na ausência de
reformas fiscais estruturais em nível subnacional, a situação dos estados se tornou quase
insustentável, fazendo-se necessária a adoção de um programa de refinanciamento de
dívidas (Ver tabela 3 em anexo).
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Os acordos de refinanciamento entre os estados (incluindo o Distrito Federal) e a
União foram regulamentados por meio da lei No. 9.496/97, e o instrumento legal para
refinanciamento das dívidas dos municípios foi a Medida Provisória 2118-28; que refinanciou
as dívidas de mais de 180 municípios. De acordo com a Lei No. 9.496/97, os passivos a
serem refinanciados eram referentes às dívidas contraídas antes de 30 de Novembro de
1995 (Linha de Crédito 1); programas de ajuste para redução de gastos com pessoal
poderiam também ser refinanciados (Linha de Crédito 2), bem como a conversão das
operações de antecipação de receita orçamentária (AROs) de curto prazo em dívida a ser
reestruturada (Linha de Crédito 3).
Antes dos acordos de refinanciamento de dívidas de 1997, havia programas de
refinanciamento disponíveis por parte do governo federal a estados. De acordo com a
Resolução 162 do Conselho Monetário Nacional (CMN), linhas de crédito poderiam ser
estendidas a estados endividados na condição de que eles implementassem um programa
de ajuste fiscal. Esses programas consistiam basicamente da redução gradual de gastos
com pessoal em relação à receita corrente, controle intensivo das empresas estatais,
incluindo sua privatização, e a adoção de metas para geração de superávits primários.
O programa de reestruturação das dívidas dos governos subnacionais envolveu a
consolidação das dívidas domésticas de 26 estados e do Distrito Federal, bem como a
reestruturação dos bancos estaduais, somando cerca de R$242 bilhões (atualizados pelo
Tesouro Nacional, em valores de hoje). O governo federal assumiu esse passivo por meio da
emissão de títulos de 30 anos, pagando 6% ao ano mais inflação medida pelo IGP-DI. Esse
subsídio aos estados vem tendo um custo ao governo federal, por outro lado baixos
encargos de dívida para os governos subnacionais resultam em menores necessidades de
financiamento.
Os acordos de refinanciamento de dívidas reforçaram o controle federal sobre as
finanças subnacionais por meio de rígidos mecanismos de sanção para não cumprimento
das regras. Esses contratos têm poder de vinculação legal e previam, na maioria dos casos,
o pagamento de 20% do montante da dívida até o final de 1998, e um cronograma fixo de
parcelas baseado na capacidade de geração de receita líquida real do ente, que inclui
receitas próprias e transferências voluntárias de esferas superiores líquidas das
transferências a esferas inferiores. O mais importante é que novas dívidas só podem ser
autorizadas quando o coeficiente entre a dívida e a receita líquida atingir 1. O não
cumprimento dos termos do acordo implica na substituição das taxas de juros subsidiadas
por taxas nominais de juros pagas ao montante securitizado, mais a multa de 1% ao ano. Os
estados e municípios deram como garantia colateral ao governo federal as transferências
voluntárias, bem como receitas próprias. Esse colateral pode ser prontamente executado
pelo governo federal, caso o ente não cumpra os termos do acordo de refinanciamento.
De fato, o efeito disciplinador dos acordos bilaterais de reestruturação de dívidas e o
acesso limitado ao crédito exigiram um esforço fiscal considerável por parte dos governos
subnacionais para geração de superávits primários e para o pagamento de suas parcelas do
acordo de dívida. Ao mesmo tempo, os resultados do esforço fiscal nos estados foram
reforçados por um amplo programa de privatizações, particularmente em setores como
transportes e energia.
Um aspecto importante dos acordos de refinanciamento foi um maior
acompanhamento das finanças estaduais por parte da STN, baseado na metodologia de
avaliação da performance fiscal para pagamento das dívidas. Isso permitiu o início de um
processo de consolidação sistemática dos dados fiscais muito antes da implementação da
LRF. Ao mesmo tempo a introdução de limites e outros parâmetros fiscais pela LRF está
consistente com aqueles utilizados nos acordos de refinanciamento das dívidas, portanto,
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facilitando a prestação de contas por parte dos governos subnacionais junto ao Tesouro
nacional.
b) Outras importantes medidas de natureza institucional
Adicionalmente e de maneira complementar aos acordos de refinanciamento de
dívidas, houve a aprovação da Lei Complementar No 82/95 (conhecida como Lei Camata I,
em homenagem ao autor, o Senador Gerson Camata), que introduziu limites para despesas
com pessoal de 60% da receita corrente líquida jurisdicionada, que incluía como despesas as
pensões e aposentadorias de servidores civis. A receita corrente líquida era obtida ao excluir
as transferências constitucionais federais, contribuições previdenciárias dos servidores civis,
as transferências relativas à Lei Complementar 87/97 (Lei Kandir) e o FUNDEF. A Lei
Complementar No. 96/99 (Lei Camata II) manteve os mesmos 60% de limite mas amplia a
definição de despesa de pessoal, incluindo todos os benefícios dados aos servidores, que
haviam sido excluídos da Lei Camata I.
Ao mesmo tempo, em setembro de 1997, um outro programa foi implementado para
incentivar a redução da presença do setor público estadual na atividade financeira bancária,
o PROES, com financiamentos para a privatização, extinção ou transformação em instituição
não-financeira, inclusive agência de fomento, de instituições financeiras sob controle
acionário da unidade da federação (Ver tabela 4 em Anexo).
De maneira complementar ao programa de refinanciamento, foi aprovada a Resolução
78 de 1998, do Senado Federal, que estabeleceu condições mais rígidas para endividamento
e novas operações de crédito internas e externas dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios e de suas respectivas autarquias e fundações.
Recentemente está em curso uma ampla reestruturação dos bancos federais - Banco
do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia. Esse
processo tem como objetivo dar maior transparência às atuais operações das instituições,
bem como permitir a explicitação futura de subsídios. Isto implica que muitos das operações
realizadas hoje através dos bancos federais passarão a ser demonstradas no Orçamento.
Esse processo mostra o esforço do Governo Federal no sentido de dar maior
transparência e consistência às contas públicas.
Ao final de 1998, foram aprovadas modificações importantes na previdência social, a
principal fonte de desequilíbrio fiscal do país. Tais mudanças, introduzidas pela Emenda
Constitucional 20, de 1998, tiveram o objetivo de eliminar algumas das principais distorções
na previdência brasileira.
Após a aprovação de um mecanismo conhecido como “fator previdenciário”, em
novembro de 1999, foi possível estabilizar o déficit do Regime Geral da Previdência Social e,
a partir daí, o foco se moveu para a reforma da Previdência do setor público. Está em
discussão no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar que regulamenta os
fundos complementares para a Previdência do Setor Público.
Além disso, o governo aprovou uma série de medidas para reduzir despesas e
melhorar a gestão de pessoal no setor público, através da reforma administrativa (Emenda
Constitucional 19, de 1998).
Uma outra mudança fiscal importante ocorreu com a aprovação da PEC nº 85/99, que
desvincula temporariamente 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais da
União até dezembro de 2003. Isso foi necessário para diminuir o excesso de vinculações
orçamentárias e permitir uma alocação de recursos menos rígida, melhorando a capacidade
do governo federal de, junto com o Congresso, atender as prioridades da sociedade de forma
dinâmica, já que estas mudam ao longo do tempo.
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II.
A Lei de Responsabilidade Fiscal: aspectos importantes
Em meados de 1997 foi constituído um grupo de trabalho no BNDES para tratar da
questão da boa gestão do gasto público, que culminou na elaboração do projeto de Lei de
Responsabilidade Fiscal.
A experiência internacional contribuiu para o trabalho. Foram analisadas normas de
disciplina fiscal como o Tratado de Maastricht, de 1992, da União Européia, o Budget
Enforcement Act (BEA), de 1990, dos EUA, o Fiscal Responsibility Act, de 1994, da Nova
Zelândia, entre outros. Além disso, mais de 5.000 mensagens foram recebidas por meio de
consulta eletrônica na Internet, que, em sua grande maioria, foram também incorporadas ao
texto final do projeto de Lei.
Em abril de 1999 o projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal foi apresentado ao
Congresso Nacional, tendo sido bastante modificado até chegar ao seu formato final,
sancionado em 4 de maio de 2000, como Lei Complementar No. 101, Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
Ainda que muitos elementos tenham sido acrescentados e outros, eliminados, a
estrutura central do projeto foi preservada.
a) Princípios básicos da LRF
A LRF fortalece o arcabouço legal do planejamento de longo prazo: são 28 artigos que
tratam desse tema, ficando claro que a disciplina fiscal que se pretende só será alcançada
com o adequado planejamento das ações do governo e da execução orçamentária.
Além disso, requer a LRF requer a elaboração e a disseminação de relatórios fiscais
transparentes; a apresentação de um Anexo de política fiscal ao PPA com as metas fiscais
plurianuais; e a apresentação de outros Anexos da LDO, tornando as exigências mais rígidas
em termos de metas fiscais na sua preparação. Assim, a LRF fortalece o papel da referida
Lei na elaboração do orçamento e na gestão fiscal em geral, por meio de:
·
O Anexo de Metas Fiscais da LDO: requer a avaliação do cumprimento das
metas dos exercícios anteriores, bem como a análise patrimonial das empresas estatais,
dando ênfase ao uso de recursos relativos a privatizações e venda de ativos. Isso tem como
objetivo evitar o uso de receitas de capital para financiar despesas correntes e a inclusão
destas despesas de fluxo para geração de superávits primários.
·
O Anexo de Riscos Fiscais da LDO: prevê uma análise detalhada dos passivos
contingentes do governo, incluindo a avaliação da probabilidade de ocorrência de resultados
adversos em disputas judiciais. No caso do governo central, o Anexo de Riscos Fiscais
oferece uma análise minuciosa do impacto de mudanças no cenário macroeconômico sobre
a geração de receitas, bem como a análise dos desvios dos parâmetros macroeconômicos
sobre os quais é elaborada a Lei Orçamentária Anual (LOA).
A LRF também fortalece a ligação entre a LDO e a LOA. Isso ocorre porque a LRF
exige que a LOA siga as mesmas definições da LDO em termos de metas fiscais (detalhadas
no Anexo de Metas Fiscais); faça a inclusão de reservas de contingência como percentual da
receita corrente líquida a ser usada para liquidação de restos a pagar do ano anterior, bem
como dos passivos contingentes que possam se materializar no período de referência;
apresente uma listagem dos benefícios tributários e inclua os valores referentes a serviço da
dívida do período de referência.
A LRF introduziu novas definições dos principais agregados fiscais e das entidades
públicas, particularmente:
·
A LRF exige orçamentos primários equilibrados, portanto excluindo operações
de crédito e, por essa razão, financiamento de dívida. A Lei 4320/64, estabelece regras
5
gerais para preparação, execução, contabilização e apresentação de balanços para todos os
níveis de governo exigia orçamentos equilibrados incluindo operações de crédito, o que, na
verdade, permite financiamento de déficits primários.
·
A LRF reforça o conceito de Receita Corrente Líquida (RCL), que foi usado para
estabelecer os limites de despesa com pessoal nas leis 82/95 e 96/99 (Leis Camata I e II).
Com o propósito de verificar o cumprimento da LRF, a RCL é apurada somando-se as
receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.
·
A LRF criou o conceito de empresa estatal dependente, visto que são
controladas pelo governo e recebem transferências do Orçamento no período de referência,
com o objetivo de financiar gastos com pessoal, operações e manutenção. As receitas, bem
como gastos com pessoal destas empresas são, portanto, incluídas nas receitas correntes
líquidas jurisdicionadas e no total das despesas de folha de pagamento. A criação das
empresas públicas dependentes fortalece a separação entre o governo e as empresas por
ele controladas.
A LRF regulamenta as relações fiscais inter-governamentais. Em especial:
• Sobre as receitas, a LRF estabelece: a retenção na fonte de transferências federais
voluntárias a Estados e a Municípios que não coletam efetivamente seus próprios impostos e
a publicação do impacto das isenções tributárias no orçamento do exercício, quando as
isenções ocorrem e em dois orçamentos subseqüentes.
• Sobre as despesas, a LRF exige que as despesas permanentes não poderão ser
criadas sem os aumentos correspondentes nas receitas permanentes ou cortes em outros
itens de gasto permanentes; e proíbe novos comprometimentos de gastos que não foram
executados antes do término do mandato de um governante em exercício, bem como o
registro dessas despesas não executadas nos dois trimestres anteriores ao término do
mandato de um governante em exercício, a menos que haja saldo de caixa suficiente para
cobri-los no encerramento do exercício fiscal. Além disso, a LRF contém uma regra de “ouro”
sobre a despesa de capital (por exemplo, operações anuais de crédito não podem exceder
as despesas de capital).
• Sobre a administração de pessoal, a LRF estabelece um limite para o gasto com
salários de funcionários do Governo Central (incluindo pagamentos de pensão e pagamentos
a subcontratados) equivalente a 50 por cento da receita líquida para o Governo Central e 60
por cento da receita líquida para os Estados e Municípios; a lei ainda define subtetos
separados para o gasto com pessoal para os poderes executivo, legislativo e judiciário de
cada nível de governo. Após um período de transição inicial de dois anos para o
cumprimento desses tetos, quaisquer excessos futuros deverão ser eliminados dentro de oito
meses subseqüentes. Se violarem os tetos sobre o pessoal, os governos não terão a
permissão para contrair novas operações de crédito e não terão a permissão para receber
transferências voluntárias ou garantias de crédito do Governo Federal (Ver tabela 5 em
Anexo).
• A LRF apresenta mecanismos de correção de desvios para o não cumprimento dos
limites de despesa com pessoal. Após um período de transição de dois anos para despesas
de pessoal, quaisquer excessos deverão ser eliminados dentro dos oito meses seguintes. Se
não houver o cumprimento dos limites com despesas de pessoal, os governos não poderão
contrair novas operações de crédito e governos subnacionais não serão autorizados a
receber transferências voluntárias ou garantias de crédito do governo federal. A LRF também
veda as transferências voluntárias inter-governamentais para financiamento de despesas
com pessoal sem uma alocação orçamentária específica na LOA do respectivo ente da
Federação que oferece a garantia e daquele que se beneficia dela.
• A LRF também proíbe que o Banco Central emita títulos da dívida pública dois anos
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após sua entrada em vigor (de maio de 2002 em diante). Para isso, o Banco Central
implementará a política monetária com os ativos do Tesouro em sua carteira.
• A LRF proíbe operações de crédito ou refinanciamento entre os diversos níveis de
governo para evitar o risco de calotes intra-governamentais.
• A LRF define conceitos e normas a serem observadas por todos os entes da
Federação quanto à dívida pública, dívida mobiliária, operações de crédito e garantias.
Os limites ao montante da dívida (estoque) serão fixados tomando-se por base a
dívida consolidada da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, que compreende a
dívida da administração direta, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes sempre em relação à Receita Corrente Líquida (RCL).
O Presidente da República submeteu ao Senado Federal uma proposta de limites
globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios que foi
aprovada em abil de 2002, como Resolução No. 40. Adicionalmente, apresentou ao
Congresso Nacional projeto de lei que defina limites para o montante da dívida mobiliária
federal, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida
consolidada da União.
As propostas continham:
·
demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as
normas estabelecidas na LRF e com os objetivos da política fiscal;
·
estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de
governo;
·
razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo; e
·
metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
Os limites das dívidas são fixados em percentual da Receita Corrente Líquida (RCL)
para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federação que
façam parte de seu cálculo, constituindo, para cada um deles, limites máximos.
A apuração do montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada
quadrimestre.
Sempre que alterados os fundamentos das propostas de limites, em razão de
instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da
República poderá encaminhar ao Senado ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão
desses limites (Ver tabela 6 em Anexo).
Além das sanções e penalidades institucionais para o não-cumprimento previstos na
LRF, os governantes são passíveis de sanções e penalidades detalhadas na Lei de Crimes
Fiscais (LCF). Como um componente integral da pauta de reformas estruturais do Brasil, a
LCF aplica-se aos governantes dos poderes executivo, legislativo e judiciário, dos governos
federais, estaduais e municipais, bem como de agências descentralizadas e empresas
estatais. Entre outras disposições, a LCF prevê detenção de até quatro anos para
governantes que: (1) contraiam operações de crédito sem a autorização do legislativo (ou se
violarem os limites de crédito ou endividamento); (2) assumam compromissos de despesa
nos últimos dois trimestres de seu mandato em exercício que não poderão ser pagos dentro
do exercício fiscal atual, ou sem adequar aos saldos de caixa; (3) assumam compromissos
de despesas não autorizadas; (4) estendam garantias de empréstimos sem a garantia igual
ou de valor superior; (5) aumentem as despesas com o pessoal nos 180 dias anteriores ao
término de seu mandato em exercício, e (6) emitam dívida pública não registrada e não
autorizada.
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A LRF também promoveu uma maior transparência na elaboração de relatórios fiscais.
Os resultados fiscais deverão ser disseminados em caráter bimestral, Relatório Resumido de
Execução Orçamentária, e em caráter quadrimestral, Relatório de Gestão Fiscal, que dá
conta do cumprimento dos limites e parâmetros estabelecidos pela lei, bem como os
mecanismos de compensação para desvios, caso os limites sejam excedidos. Os municípios
devem reportar À Secretaria do Tesouro Nacional os resultados do exercício anterior até o
final de abril do exercício corrente e os estados têm até o final de maio.
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda deve consolidar e
publicar os resultados das contas das três esferas de governo até o final de junho. O Poder
legislativo de cada esfera do governo, auxiliado pelos Tribunais de Contas, monitorará o
cumprimento das metas e dos limites previstos na LRF.
III.
O quanto caminhamos até aqui – Indicadores básicos do cumprimento da LRF
nas três esferas de governo
O governo federal, os governos estaduais e municipais e os Tribunais de Contas
(Pode Legislativo) vem empreendendo grandes esforços para diminuir a heterogeneidade na
apresentação dos relatórios e demonstrativos fiscais de acordo com as regras da LRF.
Atualmente os Tribunais de Contas (da União, dos Estados, dos Municípios) têm autonomia
para implementar seus formatos para os relatórios que lhes serão submetidos. A STN emitiu
recentemente portarias para padronizar a prestação de contas dos governos subnacionais.
Além disso, o governo deverá estar elaborando uma rede de informações eletrônicas para
unificar e sistematizar as informações sobre contas públicas, tanto dos Tribunais de Contas,
como da STN, para permitir o monitoramento do cumprimento da LRF. Outros programas
têm sido implementados para capacitar os governos subnacionais no cumprimento da LRF,
isso será detalhado no próximo capítulo.
No ano 2000 - o ano em que a lei entrou em vigor - merecem destaque os seguintes
dados sobre endividamento:
·
Nos estados, a média do endividamento foi de 2,1 - ou seja, suas dívidas
corresponderam a 2,1 vezes suas receitas correntes líquidas. Isto foi um resultado muito
significativo, uma vez que o limite aprovado para os estados foi de uma relação dívida/
receita corrente líquida de 2. Isso explica porque dos 27 estados, apenas 10 não
obedeceram aos limites de dívida;
·
No caso dos municípios, os dados foram mais animadores ainda:
- A média de endividamento foi de 1,07, enquanto o limite aprovado pelo Senado
para a relação entre a dívida e a receita corrente líquida foi de 1,2;
- Dos quase 5600 municípios brasileiros, 38% tinham dívida bancária nula em 2000,
e 2/3 da dívida total dos municípios pertencia a apenas 9 cidades;
- Nesse quadro, apenas 1 município não cumpria os limites de endividamento
atualmente em vigor, e mesmo assim, sua relação dívida/RCL estava em torno de
2,14.
No ano 2000, os dados sobre despesas com pessoal tiveram o seguinte
comportamento:
·
No caso dos Estados, a média de gastos com pessoal dos três poderes foi de
55,5% da receita corrente líquida – quando o limite aprovado foi de 60. Essa média é
fundamentada no dato de que, dos 27 estados, 18 estavam enquadrados na lei em
2000.
·
Entre os municípios, mais uma vez, o resultado foi surpreendente. A média de
gastos de pessoal com executivo e legislativo chegou a 43% da receita corrente
8
líquida, tendo 94% dos municípios cumprido a lei em 2000.
Mas, talvez o mais importante, seja o que se viu em 2001. O número de estados que
ainda ultrapassavam os limites estabelecidos para o endividamento tinha caído de dez para
seis. E o número de estados que não conseguiram cumprir o limite de pessoal tinha se
reduzido a apenas três.
É verdade que algumas administrações terão que fazer sacrifícios. E só depois vão
poder pensar nas promessas de campanha. Entretanto, esse é o preço que se paga pelos
desacertos do passado, com que nada têm a ver os habitantes de outras cidades ou estados.
Mas é também a transição necessária. É a garantia de que o País está efetivamente virando
essa página de sua história político-administrativa.
Um outro ponto importante é a avaliação de informações contidas nos relatórios de
Gestão Fiscal dos estados via Internet. Há ainda uma significativa diversidade de indicadores
fiscais entre os estados. Informações sobre despesas de pessoal, endividamento e estoque
de garantias mostram que muitos estados apresentaram avanços em muito pouco tempo
para cumprir a LRF, confirmando os dados que dispomos sobre o exercício de 2001. De fato,
em todos os estados que possuem as informações disponíveis via Internet já cumprem com
os limites de pessoal no poder Executivo.
Embora ainda haja muita discrepância entre os dados sobre dívida e garantias, os
indicadores de endividamento também melhoraram, confirmando novamente os dados acima
mencionados.
Informações sobre as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) estaduais são
disponibilizados por alguns estados via Internet são menos comuns do que os Relatórios de
Gestão Fiscal. De qualquer modo, a maioria dos estados realizou uma análise básica dos
riscos fiscais associados às suas projeções fiscais e também muitos deles disponibilizaram a
avaliação do cumprimentos das metas fiscais em relação ao exercício anterior. Algumas
LDOs apresentam anexos detalhados sobre os parâmetros usados para projeções de
receitas e despesas, bem como informações detalhadas sobre gastos, incluindo metas
físicas.
IV.
Iniciativas para implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal nos
governos subnacionais
A partir da sanção da Lei de Responsabilidade Fiscal em 4 de maio de 2000, o
governo federal, através dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão e Fazenda,
em parceria com outros órgãos da administração pública federal, vem executando um
conjunto de ações de apoio aos municípios brasileiros na implantação da LRF.
A ação do Governo vem se desdobrando em duas frentes principais: i) uma contida
nas disposições do artigo 64 da LRF, que prevê a prestação de assistência técnica e
cooperação financeira aos municípios para o cumprimento da Lei, a ii) outra, que se refere ao
conjunto de ações administrativas e gerenciais com a finalidade de sua efetiva
implementação.
Com relação à primeira frente, o Governo Federal vem desenvolvendo um conjunto de
ações com a finalidade de difundir a Lei de Responsabilidade Fiscal e criar as condições
para a sua efetiva implantação, destacando-se a realização de um Programa Nacional de
Treinamento a Municípios e a elaboração de material de divulgação e para treinamento à
distância. Até aqui, essas ações compreenderam:
•
Realização de workshops e jornadas de trabalho sobre a LRF, dirigidas a
técnicos e assessores dos tribunais de contas, do Poder Judiciário, dos
9
•
municípios das capitais, dos governos estaduais e do Distrito Federal e do
próprio poder Executivo Federal, tendo sido treinadas cerca de 600 pessoas (a
partir da sanção da lei até o início de 2001);
Realização de 5 teleconferências sobre a LRF que foram disseminadas através
de 97 pontos de transmissão da rede ESAF e mais 1800 pontos da rede de TV
interna do Banco do Brasil, espalhadas por todo o território nacional, a saber:
Em junho de 2000 - Público-alvo: todos os administradores de
recursos públicos/ Tema: a lei em geral;
Em abril de 2001 – Público-alvo: técnicos municipais/ Tema: “A
Lei de Diretrizes Orçamentárias sob a Égide da Lei de
Responsabilidade Fiscal”;
Em julho de 2001 – Público-alvo: técnicos municipais/ Tema:
“A elaboração do Plano Plurianual – PPA e a Lei de
Responsabilidade Fiscal”;
Em agosto de 2001 – Público-alvo: técnicos municipais/ Tema:
“A elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) e a Lei de
Responsabilidade Fiscal”.
Em agosto de 2001 - Público-alvo: técnicos municipais/ Tema:
“Esclarecimento de dúvidas sobre os três temas abordados
nas teleconferências anteriores: LDO, PPA e LOA”
O número total de participantes foi estimado em mais de 10.000 pessoas em todo o
país.
•
•
•
Participação de representantes do Ministério mais de cem eventos sobre a Lei,
com milhares de participantes, entre Prefeitos, Vereadores e técnicos e
dirigentes de órgãos públicos federais, estaduais e municipais.
Preparação e distribuição ao público em geral e a todas as prefeituras do País,
de Cartilha e Folder contendo Dicas sobre a LRF.
Contratação de um empréstimo de assistência técnica para implementação da
LRF junto ao Banco Mundial (BIRD) no valor de US$1,3 milhões com o objetivo
de financiar:
Além disso, o Ministério do Planejamento e o BNDES vêm participando ativamente de
ações voltadas para a implantação da LRF nas diversas esferas de governo, através da
promoção de seminários, distribuição de livros, folhetos e folders, destacando-se os
seguintes:
·
Seminário sobre a LRF em parceria com o Conselho Regional de Contabilidade
– RJ, com a participação de 700 profissionais;
·
Modernização Tributária - Seminário promovido pela prefeitura do Rio de
Janeiro e pela ABRASF – Associação Brasileira de Secretarias de Finanças dos municípios
das capitais;
·
Encontro com Tribunais de Contas, promovido pelo Instituto Rui Barbosa para
debater a Lei e as propostas de criação do Brasil Transparente – site que irá linkar com todos
os sites de municípios e Estados na apresentação dos Relatórios de Gestão Fiscal para o
controle da sociedade, um dos princípios básicos da LRF;
·
Apoio à elaboração de sistemas informatizados de suporte à implantação da Lei
e em particular de um sistema para emissão dos relatórios obrigatórios previstos na LRF;
10
·
Dois sites com informações detalhadas sobre todos os aspectos da Lei:
www.planejamento.gov.br e www.federativo.bndes.gov.br ;
·
Apoio do BNDES e do Ministério do Planejamento à produção, publicação e
posterior distribuição de mais de 90 mil publicações endereçadas a todas as prefeituras do
país, além de Assembléias legislativas estaduais e municipais, dentre as quais destacam-se
os seguintes:
Manual de Orientação para Crescimento da Receita Própria Municipal”, da
Escola de Administração de Empresas de São Paulo/ Fundação Getúlio Vargas/
BNDES
125 Dicas – Idéias para Ação Municipal do Instituto de Estudos, Formação e
Assessoria em Políticas Sociais/BNDES
Lei de Responsabilidade Fiscal – Guia de Orientação para as Prefeituras, de
Amir Antônio Khair – Ministério do Planejamento
Dicas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal – Ministério do Planejamento
Cartilha sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal – Ministério do Planejamento
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Previdência dos servidores públicos
municipais”, da FUNPREV/BNDES
Lei de Responsabilidade Fiscal: Manual Básico do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo
As transgressões fiscais na LRF e na Lei de Crimes Fiscais, de Amir Antônio
Khair/BNDES
Além disso, foram reeditados diversos textos sobre a LRF exatamente pelo interesse
que despertaram:
2ª edição do Manual Básico do Tribunal de Contas de SP;
Guia de orientação de implantação da LRF, elaborado pelo Tribunal de Contas
do Estado do RS;
Manual de implantação da LRF nos municípios, texto voltado especialmente
para os pequenos municípios, constando de uma série com 7 volumes, elaborado pelo
IBAM;
A LRF no contexto da reforma do Estado, palestra – parecer do Dr. Cid
Heráclito;
Guia de Orientação para a elaboração dos relatórios da LRF, modelos
padronizados pelo Instituto Rui Barbosa que reúne todos os Tribunais de Contas
brasileiros.
O BNDES firmou contrato com o IBAM – Instituto Brasileiro de Administração
Municipal, no valor global de R$ 500 mil destinados à prestação de serviço de aprendizagem
à distância para servidores públicos municipais, com o objetivo de implantar e aplicar a Lei
nos municípios. O curso tem início previsto para maio de 2001.
Quanto à assistência financeira, o Governo Federal dispõe de dois programas
destinados especificamente aos municípios:
·
o PMAT - Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão
dos Setores Sociais Básicos, cuja finalidade é apoiar projetos de investimentos para a
melhoria da administração tributária e da qualidade do gasto público municipais. O gestor
desse programa é o BNDES e o agente financeiro é o Banco do Brasil. A propósito,
recentemente o Conselho Monetário Nacional, através da Resolução nº 2.807, de
21.12.2.000, dispensou os municípios de apresentarem superávit primário na contratação de
operações com o PMAT, excluindo aquelas destinadas a programas de investimentos em
11
modernização tributária do limite global aplicável às operações de crédito com o setor
público; e
·
o PNAFM – Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos
Municípios Brasileiros, que visa apoiar projetos de modernização da gestão municipal,
devendo iniciar as suas operações ainda no primeiro semestre de 2.001. O agente financeiro
do PNAFM será a Caixa Econômica Federal.
Ainda na linha de facilitar a obtenção de recursos para os municípios, o governo
alterou a regulamentação das agências de fomento, de modo a criar as condições para a
retomada das operações dos fundos de desenvolvimento municipais, constituídos com
recursos de empréstimos internacionais em 7 estados da federação.
Na esfera administrativa e gerencial, o Governo montou um grupo informal, composto
por dirigentes e técnicos dos órgãos dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento,
Orçamento e Gestão, que vem desenvolvendo um conjunto de ações e providências com a
finalidade de implementar a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O primeiro trabalho desenvolvido foi o levantamento dos atos vinculados ao
cumprimento da Lei, com informações sobre a sua natureza, prazo, competência e objeto.
Este trabalho tem servido de roteiro para acompanhamento e adoção de medidas por cada
parte envolvida.
Os principais resultados obtidos até o momento são:
·
Aprovação da Resolução com proposta de limites globais para o montante da
dívida consolidada da União, estados e municípios (Res.40/2002);
·
Elaboração e encaminhamento ao congresso Nacional do Projeto de Lei de
criação do Conselho de Gestão Fiscal (art. 67)
·
Discussão e encaminhamento de solução para os fundos de desenvolvimento
de municípios, impedidos de operar em função da vedação contida no art. 35;
·
Discussão e adoção de medidas administrativas com vistas ao registro
eletrônico das dívidas públicas internas e externas;
·
Discussão e consulta às áreas jurídicas da questão relativas aos fundos de
avais, constituídos com recursos públicos, com emissão de parecer conclusivo;
·
Revisão e adaptação às disposições da LRF dos atos que tratam das
transferências voluntárias;
·
Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes de previdência dos
servidores públicos; e
·
Edição de atos que estabelecem modelos para os Relatórios Resumidos de
Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal para a União, estados e municípios (art.
50, §2º); e
·
Edição de ato que dispõe sobre a consolidação das contas dos municípios;
O Programa Nacional de Treinamento da Lei de Responsabilidade Fiscal (PNT)
I - Objetivo: Capacitar as prefeituras municipais de todo o país para a aplicação da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000), através da aplicação
de treinamento estruturado, presencial, ministrado por especialistas em tópicos específicos
da LRF (Ver programa em Anexo).
II - Público alvo: técnicos das prefeituras das áreas de planejamento, orçamento,
finanças, controladoria e pessoal.
III - Organização dos treinamentos: Os treinamentos são planejados e organizados por
12
equipes compostas por técnicos da Assessoria Econômica do Ministério do Planejamento
(2), da Assessoria de Comunicação Social do Ministério do Planejamento (1) e da Escola de
Administração Fazendária do Ministério da Fazenda (1), compreendendo as seguintes fases:
·
Reunião de apresentação: Consiste em uma visita previamente agendada com
possíveis parceiros locais, onde são prestadas todas as informações relevantes sobre o
treinamento, com a finalidade da obtenção da cooperação para a realização do evento, como
por exemplo: local para realização do curso, indicação e liberação de servidores para
participarem como instrutores (após alinhamento técnico e pedagógico), mobilização das
prefeituras para indicarem os treinandos, fornecimento de refeições no local de treinamento,
disponibilização de transporte para o local de treinamento, etc.
Os parceiros preferenciais nos estados são: os Tribunal de Contas, a Secretaria de
Fazenda, a Secretaria de Planejamento e a Associação de Municípios.
Na reunião de apresentação verifica-se a disponibilidade de possíveis locais para o
treinamento. São realizadas visitas para a verificação de instalações e das condições
necessárias à implementação do treinamento (Auditório para abertura, salas de aula com
retroprojetor, flip chart e quadro).
Produto final: Amarração de compromissos dos parceiros, definição de papéis,
definição de data para a realização do curso, agendamento da reunião de fechamento.
·
Reunião de fechamento: Nesta reunião são confirmados os compromissos
anteriormente assumidos pelos parceiros, são verificadas todas as providências tomadas por
cada uma das partes, e é montada a grade horária com as turmas, os módulos e os
respectivos instrutores. Nessa oportunidade também é realizada a primeira reunião com os
instrutores, onde é distribuído o material didático a ser utilizado. Além disso, é agendada a
próxima etapa da implementação do curso: o alinhamento técnico e pedagógico.
·
Alinhamento técnico e pedagógico: Esta fase consiste na reunião de todos os
instrutores e os responsáveis pela elaboração do material didático para a apresentação e a
discussão do seu conteúdo. Nessa reunião ocorre o esclarecimento de dúvidas e a
uniformização de conceitos. O objetivo é a obtenção de uma abordagem uniforme dos
diversos módulos por parte dos instrutores. São também apresentados os planos de aula de
cada módulo, onde o instrutor toma conhecimento das transparências e dos exercícios que
serão utilizados durante as aulas.
·
Aplicação do treinamento: O curso é realizado subdividindo-se o grupo de
treinandos em turmas de até 40 alunos. Há uma abertura para a qual os prefeitos também
são convidados, com uma palestra sobre a LRF e sobre ética no serviço público, além deum
painel que apresenta as linhas de financiamento do governo federal para as prefeituras
(PMAT e PNAFM).
Durante o Treinamento, há o controle de freqüência, uma vez que a concessão de
certificado de participação depende de freqüência mínima de 80% da carga horária. Após a
realização do curso, a ESAF encaminha carta aos prefeitos dando conta da participação dos
respectivos técnicos indicados pela respectiva prefeitura para participar do treinamento.
IV – Material didático: O material didático foi elaborado por especialistas do Governo
Federal (Secretaria de Orçamento Federal, Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratégicos, Secretaria de Recursos Humanos e Secretaria do Tesouro Nacional) sob a
coordenação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Além do livro-texto o aluno recebe um caderno com cópias de todas as transparências
e exercícios utilizados durante o curso, um bloco de anotações com formulário de avaliação
de cada instrutor (por módulo) e do curso como um todo. Além disso, o aluno recebe um
folder com o programa do curso, caneta, lápis e borracha, tudo acondicionado em uma pasta.
13
V – Custos – Os custos incorridos pelo Ministério do Planejamento são: a organização
do curso, o material didático e o pagamento de hora-aula aos instrutores, além da confecção
de folders, banners e cartazes. Os parceiros locais participam com: a cessão de servidores
para participar como instrutores, o fornecimento de coffee break e refeições no local do
treinamento, o transporte dos alunos até o local de treinamento (caso seja necessário), as
instalações para a realização do treinamento, além de contribuir para a mobilização das
prefeituras para indicarem seus treinandos. A divulgação do curso na mídia local é feita em
conjunto pela Assessoria de Comunicação Social do Ministério do Planejamento e pelos
parceiros locais.
VI - Números do Programa Nacional de Treinamento (PNT):
1 – Bahia: 440 alunos (417 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
2 - Ceará: 327 alunos (184 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
3 – Amapá: 126 alunos (16 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
4 – Pará: 316 alunos (143 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
5 – Mato Grosso: 288 alunos (135 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
6 – Tocantins: 212 alunos (106 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
7- Amazonas: 120 alunos (46 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
8 – Roraima: 53 alunos (14 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
9 - Piauí: 404 alunos (159 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
10 – Pernambuco: 360 alunos (149 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
11 – Mato Grosso do Sul: 224 alunos (64 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
12 – Paraíba: 330 alunos (147 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
13 – Rondônia: 163 alunos (49 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
14 – Acre: 82 alunos (20 municípios + técnicos do governo estadual e TCs)
Total até agora = 3.445 alunos (1.649 municípios)
Até o final do ano serão treinados ainda os estados de Alagoas, Sergipe, Goiás, Rio Grande
do Norte e Maranhão. A estimativa é que sejam treinados até o final do ano mais 1500
alunos em mais de 700 municípios.
O PNT tem tido uma média de adesão acima de 85% por parte dos municípios de
todos os estados brasileiros treinados até agora.
V. Comentários finais
No dia 4 de maio de 2002 a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) completou dois
anos de existência. Não há dúvida de que a LRF é um dos mais poderosos instrumentos de
mudança cultural e institucional no trato do dinheiro público criado o Brasil. Ela é uma aliada
para a melhoria da gestão fiscal, ao combinar regras claras, limites aos gastos com pessoal e
ao endividamento, com a transparência na prestação de contas e sanções pelo não
cumprimento às suas normas.
É fundamental situar a LRF em um contexto amplo de reforma estrutural ao imprimir
disciplina fiscal às três esferas de governo e aos três Poderes, tendo como objetivo maior dar
as condições para o País equilibrar ou melhorar seu quadro macroeconômico.
Tão ou mais importantes quanto a própria LRF, são as iniciativas de natureza
institucional que permitiram sua elaboração e finalmente sua aprovação pelo Congresso
Nacional. Essas reformas institucionais no âmbito fiscal implementadas desde 1994/95
incluíram: a renegociação de dívidas entre os estados, alguns municípios e a União, a
14
adoção de limites para despesas com pessoal em relação à capacidade de geração de
receitas do ente Federativo, entre outras. Essas iniciativas, somadas à LRF, bem como
medidas preparatórias pra sua posterior entrada em vigor, podem ser consideradas reformas
de fortalecimento da responsabilidade fiscal.
Com a aprovação da LRF, o foco das iniciativas deixou de ser o desenho de normas e
legislação de responsabilidade fiscal para se tornar sua efetiva implementação. Ainda é cedo
para se avaliar os impactos precisos da LRF em termos subnacionais, o que se nota é uma
significativa capacidade de reação dos governos após terem sido submetidos a ela.
Ainda que haja um considerável grau de heterogeneidade de dados disponíveis por
parte dos governos subnacionais em meio eletrônico a respeito de suas contas públicas, bem
como o cumprimento da LRF, um grande esforço de padronização de dados e informações
vem sendo implementado pelo governo federal, pelos Tribunais de Contas e pelos governos
estaduais.
Uma agenda de trabalho para a implementação da LRF não pode deixar de
contemplar a criação de uma rede de informações consistentes e sistematizadas, permitindo
acesso às informações fiscais dos governos subnacionais e a avaliação do cumprimento da
LRF pelos órgãos de fiscalização da Lei e pela sociedade. Além disso, uma avaliação
cuidadosa dos impactos da implementação da LRF também deve ser empreendida em todos
os níveis de governo.
A LRF fez o País ter que se conhecer e se apresentar melhor para a sociedade, fez os
governantes terem que prestar contas dos recursos que a sociedade colocou a sua
disposição, os tornou responsáveis por entender e explicar como é gasto o dinheiro público,
criou mecanismos de punição para quem não for responsável fiscalmente. Essa
oportunidade não pode ser desperdiçada.
Por tudo isso, o Brasil é um país que já se destaca em relação a muitos outros, ao
encorajar o planejamento fiscal de longo prazo e a gestão fiscal com responsabilidade,
transparência e consistência.
Bibliografia
Afonso, J.R., 1996, “Descentralizar e Depois Estabilizar: A Complexa Experiência Brasileira”, Revista
do BNDES, Vol. 3, No. 5, pp. 31-62 (Rio de Janeiro: BNDES).
Bevilaqua, A. S., 1999, “State-government bailouts in Brazil”, paper apresentado durante o Seminário
Final do BID em Maio de 1999, em Cuernavaca, Mexico (Departmento de Economia da
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro).
De Mello, L. , 1999, “Fiscal Federalism and Macroeconomic Stability in Brazil: Background and
Perspectives” in and Fukasaku, K. and de Mello, L.R., Jr. (eds.) Fiscal Decentralization, InterGovernmental Fiscal Relations and Macroeconomic Governance (Paris: OECD Development
Center).
___________, 2001, “Brazil’s Fiscal Adjustment: An Overview of the Fiscal Responsibility”, Paper
(Washington, DC: Fundo Monetário Internacional).
Departamento de Assuntos Fiscais do Fundo Monetário Internacional, 2001, (ROSC – Report on
Observance of Standards and Codes) “RELATÓRIO SOBRE A OBSERVÂNCIA DE PADRÕES
E CÓDIGOS - Módulo de Transparência Fiscal: Brasil”, Washington, DC: Fundo Monetário
Internacional.
Giambiagi, F. e Rigolon, F., 1999, “A renegociação das dívidas e o regime fiscal dos estados”, Textos
para Discussão do BNDES, No. 69.
Nascimento, E.R., and Debus, I., 2001, “Lei Complementar 101 de 2000: Entendendo a Lei de
Responsabilidade Fiscal”.
Ter-Minassian, T., 1997, “Fiscal Federalism in Theory and Practice”, (Washington, DC: Fundo
Monetário Internacional).
15
Giulia da Cunha Fernandes Puttomatti
Nascida em São Paulo (SP), em 19 de março de 1972.
Brasileira, solteira, RG: 22.924.451-8 – SSP – SP, CPF: 176.133.498-02
e-mail: [email protected]
Tels: (55 61): 429-4644/ 4147 / Res: (55 61): 443-6201 /
Celular: (55-61) 924-9307
Formação Acadêmica
- Administração de Empresas pela Escola de Administração de Empresas de São Paulo da
Fundação Getúlio Vargas (EAESP – FGV), com pós graduação em Economia e Finanças
Públicas.
- Língua Alemã, diplomada pelo governo alemão: Deutsches Sprachdiplom (Erste und
Zweite Stufe).
- Colégio Humboldt – São Paulo.
Experiência Profissional
1999,
Assessora Econômica do Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão,
até a recente data
Guilherme Gomes Dias
Assessoria técnica nas áreas de macroeconomia e política fiscal, elaboração de discursos, textos
institucionais, estudos e relatórios macroeconômicos para investidores internacionais
Representação do Ministério em missões e apresentações para investidores internacionais
Participação e acompanhamento das missões do FMI e BIRD Coordenação de projetos de
implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal e e-government com financiamentos do BIRD e
BID Coordenação da implantação do SDDS (FMI)e da elaboração do Relatório sobre Observância de
Padrões e Códigos na Área de Transparência Fiscal (FMI)Membro do grupo técnico responsável
pela criação da INVESTE BRASIL
1998 e 1999
Assessora Técnica do Deputado Federal Antonio Kandir
Assessoria econômica, pesquisa na área macroeconômica , finanças públicas e reforma tributária;
elaboração de projetos de lei para desenvolvimento da competitividade na economia brasileira
1997
Dresdner Bank Lateinamerika Brasil – Foreign Funding Department Manager
Captação de recursos junto a bancos internacionais para financiamento de operações de trade
finance. Operações estruturadas, empréstimos sindicalizados, emissões de bônus e trade notes.
1996
BCN – Itamarati S.A.– Diretoria de Participações e Investimentos – Operadora
Financeira Plena
Captação externa através de emissões de bônus, certificates of deposit (cds) e obtenção de linhas de
crédito junto a organismos multilaterais (IIC, Eximbanks, DEG, FMO)
1994 e 1995 Kandir & Associados S/C Ltda. – Consultora Econômica
Desenvolvimento de projetos na área de promoção comercial internacional para o Ministério das
Relações Exteriores do Brasil; Estudos comparativos sobre estrutura tributária internacional,
consultoria econômica e assessoria política
1993
General Motors do Brasil Ltda. – Trainee na Área Financeira
Treinamento nas áreas de controladoria e tesouraria, Projetos Avançados (nacionalização de
componentes, global sourcing), Análise Competitiva da Indústria Automobilística para a GMB, estudo
sobre aumento de limites para operação de linhas de tesouraria no Brasil para a matriz da tesouraria
em Nova York.
Idiomas
Inglês, Alemão e Espanhol: proficiência - fluência oral e escrita.
Francês: básico.
16
Anexo de tabelas e gráficos
Tabela 1. Disciplina fiscal
INCENTIVOS PARA DISCIPLINA FISCAL EM TODOS OS
NÍVEIS DE GOVERNO
Resultados Fiscais: 1990-1998 e 1999-2001 (% PIB)
Média Anual
Distribuição
Distribuição
19901990-1994 19951995-1998
Resultados
1999
2000
2001
Resultado Primá
Primário
-2,8
0,2
3,2
3,5
3,7
Governo Federal
-1,5
-0,3
2,4
1,9
1,9
Estados e Municípios
-0,6
0,4
0,2
0,6
0,9
Empresas
-0,6
0,1
0,7
1,1
0,9
Meta
2002
3,75*
* Meta para o setor público consolidado.
Fonte: Giambiagi, Fábio (BNDES, 1999), MF e MP.
Tabela 2. Novo regime fiscal
N
OV
O R EG IM E FISC A L
NO
VO
Superávit
Prim ário (% do
P IB )
5,00
0,00
jan
/9
ma 6
i/9
se 6
t/9
jan 6
/9
ma 7
i/9
se 7
t/9
jan 7
/9
ma 8
i/9
se 8
t/9
jan 8
/9
ma 9
i/9
se 9
t/9
jan 9
/0
ma 0
i/0
se 0
t/0
jan 0
/0
ma 1
i/0
se 1
t/0
jan 1
/0
ma 2
i/0
2
-5,00
D éficit
N om inal
-10,00
(% do PIB )
-15,00
M eta Fiscal para 2002 - 3: superávit prim ário de 3,75% do
PIB
P IB .
17
Tabela 3. Renegociação das dívidas dos estados (Acordo de 1997, valores
constantes a preços de Dezembro de 1998):
Estados
Valores
Em
(em milhões de percentual do
Reais $)
PIB estadual
de 1997 (%)
Acre
Alagoas
Amapá
Amazonas
120,18
1,17
Bahia
962,43
2,77
Ceará
114,81
0,84
Distrito Federal
Espírito Santo
433,10
3,28
Goiás
1.350,39
7,57
Maranhão
244,55
2,89
Mato Grosso
812,85
9,65
Mato Grosso do Sul
910,42
9,78
Minas Gerais
11.941,06
15,95
Pará
276,55
1,56
Paraíba
268,31
4,43
Paraná
523,83
1,19
Pernambuco
164,11
0,92
Piauí
250,90
6,23
Rio de Janeiro
8.559,33
9,81
Rio Grande do Norte
57,36
0,73
Rio Grande do Sul
9.524,70
17,77
Rondônia
148,36
2,48
Roraima
7,3
0,63
Santa Catarina
1.564,02
6,54
São Paulo
50.730,40
18,75
Sergipe
389,64
6,22
Tocantins
Total
89.354,60
11,65
Fonte: Ministério da Fazenda.
18
Em valores per
capita população de
1997 (R$)
49,56
73,93
16,69
150,60
303,67
45,50
331,34
460,71
707,96
48,61
78,78
59,27
21,61
89,83
632,73
21,55
973,16
102,91
25,68
314,24
1.461,67
234,78
558,08
Part. no
montante total
renegociado
(%)
0,1
1,1
0,1
0,5
1,5
0,3
0,9
1,0
13,4
0,3
0,3
0,6
0,2
0,3
9,6
0,1
10,7
0,2
0,0
1,8
56,8
0,4
100 %
Tabela 4. Quanto custou sanear os bancos de cada estado da Federação
(em R$ milhões correntes de 2001)
Estados
Acre
Amapá
Amazonas
Bahia
Ceará
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
Minas Gerais
Pará
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondônia
Roraima
Santa Catarina
São Paulo
Sergipe
Total
Fonte: Banco Central.
Valores
(milhões de
Reais $)
175
40
520
2.237
1.272
364
753
464
270
6.556
178
6.556
1.740
162
5.451
140
3.541
770
55
1.219
51.840
57
84.390
19
Tabela 5. Limites para Despesa com pessoal:
LIMITES PARA DESPESAS COM PESSOAL NOS MUNICÍPIOS
% Receita Corrente Líquida (1)
ESFERA DE GOVERNO / PODER
média
nacional
= 43%
UNIÃO
Executivo
GDF e Ex-territórios
Demais
MPU
Legislativo
Judiciário
ESTADOS
Executivo
Ministério Público
Legislativo
Judiciário
MUNICÍPIOS
Nova Lei Camata
50,0
60,0
60,0
Executivo
Legislativo
LRF
50,0
40,9
3,0
37,9
0,6
2,5
6,0
60,0
49,0
2,0
3,0
6,0
94% dos
municípios
cumprem
60,0
54,0
6,0
(1) Receita Corrente Líquida inclui Tributária, Transferências Correntes Líquidas,
Serviços, Patrimonial, etc.
20
LIMITES PARA DESPESAS COM PESSOAL NOS ESTADOS
% Receita Corrente Líquida (1)
ESFERA DE GOVERNO / PODER
média
nacional
= 55,5%
Nova Lei Camata
UNIÃO
Executivo
GDF e Ex-territórios
Demais
MPU
Legislativo
Judiciário
ESTADOS
Executivo
Ministério Público
Legislativo
Judiciário
MUNICÍPIOS
50,0
60,0
60,0
Executivo
Legislativo
LRF
50,0
40,9
3,0
37,9
0,6
2,5
6,0
60,0
49,0
2,0
3,0
6,0
Em 2000,
18
Estados
cumprem.
60,0
54,0
6,0
(1) Receita Corrente Líquida inclui Tributária, Transferências Correntes Líquidas,
Serviços, Patrimonial, etc.
21
Tabela 6. Limites para dívida:
LIMITES PARA A DÍVIDA CONSOLIDADA
(RESOLUÇÃO Nº 40 DO SENADO FEDERAL)
ESFERA DE GOVERNO
Limite (/ RCL)
Trajetória de 15 anos
UNIÃO
3,5
ESTADOS
2,0
Reduz 1/15 do excedente inicial a cada ano.
MUNICÍPIOS
1,2
---
NOS MUNICÍPIOS:
¾ 1,07 é a média da dívida/RCL;
¾ 38% tem dívida bancária nula;
¾ 2/3 da dívida é de apenas 9 cidades;
¾ só 1 município está desenquadrado (2,14).
LIMITES PARA A DÍVIDA CONSOLIDADA
(RESOLUÇÃO Nº 40 DO SENADO FEDERAL)
ESFERA DE GOVERNO
Limite (X RCL)
Trajetória de 15 anos
UNIÃO
3,5
ESTADOS
2,0
MUNICÍPIOS
1,2
---
NOS ESTADOS:
¾ 2,10 é a média da dívida/RCL;
¾ 6 estão desenquadrados: Alagoas (2,23), Goiá
Goiás (2,55),
Maranhã
Maranhão (2,05), Mato Grosso do Sul (2,99), Mato Grosso
(2,44), Rio Grande do Sul (2,82).
22
Programa Nacional de Treinamento da Lei de Responsabilidade Fiscal
Conteúdo programático:
Módulo 1:
Planejamento e Equilíbrio Fiscal – PPA
O processo orçamentário como instrumento de planejamento: relação entre
Plano Plurianual (PPA), Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
Orçamentária Anual (LOA)
Cronograma de envio e aprovação pela Câmara dos Vereadores
A nova metodologia do Plano Plurianual: definição de diretrizes e fixação de
metas físicas, gerenciamento e acompanhamento ·
Exercício: a elaboração do PPA passo a passo
Módulo 2:
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO·
A LDO na Constituição Federal e as novas normas introduzidas pela LRF ·
A estrutura do texto legal de uma LDO·
Anexo de Metas Fiscais e um exemplo prático de cálculo dos resultados
primário e nominal ·
Anexo de Riscos Fiscais ·
Evolução do Patrimônio Líquido·
Exercício: a elaboração da LDO e seus anexos passo a passo
Módulo 3:
A Lei de Orçamento Anual – LOA·
A LOA como instrumento de geração de dados financeiros básicos para o
município·
A LOA na Constituição Federal e na Lei 4.320:
a) os princípios de direito orçamentário: unidade, universalidade, anualidade,
proibição de estorno de verbas, não-vinculação da receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, exclusividade da matéria orçamentária, reserva legal;
b) iniciativa em matéria orçamentária c) hipótese de não aprovação até o início
do exercício·
Classificação e detalhamento das despesas públicas·
A LOA na LRF e a reserva de contingência·
Cronograma de elaboração: consulta às áreas e consolidação ·
Exercício: a elaboração de uma LOA passo a passo
Créditos adicionais· Conceito e classificação dos créditos adicionais·
Autorização e abertura de créditos adicionais
Vigência dos créditos adicionais e extraordinários
Módulo 4:
A execução orçamentária e financeira e o cumprimento das metas·
Fases da execução do orçamento: empenho, liquidação e pagamento·
Metas bimestrais de receita·
Programação Financeira e Cronograma de Execução Mensal de Desembolso
O papel do Relatório Resumido da Execução Orçamentária e do Relatório de
Gestão Fiscal na prevenção de desequilíbrios e correção de desvios: a
realimentação do processo de planejamento e o contingenciamento·
Audiência pública sobre metas fiscais·
A gestão das disponibilidades de Caixa·
23
Exercício: desenvolvimento, passo a passo, de uma metodologia de análise da
execução orçamentária e financeira
Módulo 5:
A geração da despesa·
A legalidade da despesa pública: a despesa autorizada ·
Mecanismo de compensação para despesa obrigatória de caráter continuado·
Subvenções sociais e econômicas: definição e objetivo·
Destinação de recursos públicos para o setor privado·
A Preservação do Patrimônio Público·
O valor mínimo exigido da receita municipal que deve ser aplicado na
manutenção e desenvolvimento do ensino e na saúde·
Regras de final de mandato
A Despesa de Pessoal·
Conceito de ente da federação e receita corrente líquida dos municípios·
Conceito de despesa com pessoal e limites
As regras para admissão no serviço público
Limite para “Serviço de Terceiros” e “Terceirização de mão de obra”
O limite prudencial da LRF e o alerta dos Tribunais de Contas
Regras para ajuste da despesa de pessoal
A Dívida e o endividamento
Conceito de dívida consolidada e de operações de crédito
A regra de ouro no orçamento e na execução financeira
Inscrições em Restos a pagar
Operações de crédito proibidas
Operações de crédito por antecipação da receita orçamentária e garantias
Módulo 6:
Aspectos de Transparência, Controle e Fiscalização aplicáveis ao orçamento e
à execução financeira
Os instrumentos de transparência da gestão fiscal responsável aplicáveis ao
orçamento e à execução financeira: as informações que precisam ser públicas·
Escrituração e Consolidação das contas
Componentes, responsáveis e periodicidade do Relatório Resumido de
Execução Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal
Flexibilidade de prazos e enquadramento dos pequenos municípios
Os efeitos dos casos de calamidade pública, estado de defesa ou sítio,
crescimento real negativo do PIB, nas normas da LRF
Prestação de contas e envio de dados para a divulgação anual·
Fiscalização da gestão fiscalSanções institucionais e pessoais
As sanções institucionais da Lei Complementar nº 101/2000: suspensão de
transferências voluntárias, operações de crédito e garantias
Os crimes de responsabilização fiscal: Lei 8429/1992 (Lei de Improbidade
Administrativa), Decreto-Lei nº 2848/1940 (Código Penal), Decreto-Lei nº
201/1967 (Lei de crimes dos prefeitos) e Lei 10.028/2000 (Lei de Crimes
Fiscais).
24

Os dois anos de implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal

Transcrição

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