iberoamérica, espacio de oportunidades

01
2009 ]
iberoamérica,
espacio de
oportunidades
La ciudad, el urbanismo y los intercambios internacionales. Notas para la discusión / pag.4
Alicia Novick
Rio de janeiro: planes de ordenación y orígenes de la urbanística carioca / pag.15
Verena Andreatta
Retículas verdes, nuevas ciudades decimonónicas. El paradigma del Vedado, “ensanche jardín”de La Habana / pag.27
Carles Crosas Armengol
Modelos de gestão de projetos urbanos / pag.41
Geisa Bugs
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ISSN: 2013-6242
EDITORIAL
Iberoamérica,
espacio de
oportunidades
La práctica urbanística es el reflejo de los problemas propios de una sociedad y
la expresión de las acciones que debe tomar un grupo humano para permitir un
desarrollo adecuado de su entorno cultural y social. Sin embargo, la particularidad
de los problemas no deja de pertenecer a una globalidad en la que cada vez más
se zambulle la sociedad. Dentro de esta ambigüedad entre lo global y lo particular,
la práctica urbanística se enfrenta al reto de responder de la forma más adecuada
posible, sin perder la capacidad de percibir aquello que sobra en la globalidad y
aquello que falta en la particularidad.
Entender los problemas de una ciudad o de un territorio concreto tiene que
ver con una forma de afrontar los problemas, de una estrategia cultural sobre la
apropiación del espacio físico y de la forma de vivirlo, pero también tiene que ver con
la factibilidad de aprender a entender la posible implementación de experiencias
exitosas a partir de mutaciones transculturales.
El intercambio de experiencias o ideas no es algo novedoso en el campo del
urbanismo, sin embargo si lo es la capacidad actual para poder obtener de forma
inmediata la información de todo aquello que está sucediendo en otros lugares del
mundo. La información es poder, poder para aprender, poder para elegir aquello que
es válido de lo que no, pero sobre todo, es poder para entender nuestros problemas
y de esta forma iniciar el camino más adecuado para su resolución.
Es en este aspecto que la revista iberoamericana de urbanismo pretende aportar
al campo del conocimiento científico y académico, posibilitando un tráfico de
información seleccionada entre aquellos que se dedican a analizar, entender y
proyectar el territorio y las ciudades.
Es una apuesta clara por la difusión de las ideas y las experiencias de un espacio
cultural, el iberoamericano, que se percibe cercano y común en muchos aspectos
pero que, sin embargo, es rico en particularidades y diferencias.
Particularidades y diferencias que comparten una historia común pero que viven
una realidad socioeconómica cada vez más lejana, cuya mera existencia le aporta
un enorme interés para su estudio comparado. Dos realidades que deben seguir
manteniendo los lazos de unión que las acerca a pesar de la actualidad que las
separa. La comparación de experiencias, la comprensión de problemas comunes y la
forma de actuar en cada una de ellas, puede y debe ser una nueva forma de volver a
acercar esos mundos.
La revista iberoamericana inicia su camino con cuatro artículos que hablan de esta
dualidad entre la Iberoamérica “europea” y la “americana”, investigaciones que tratan
esta circulación de ideas, como el primero de Alicia Novik que aborda la temática
del intercambio desde aspectos más generales y abstractos, para pasar luego a
casos más concretos aportando una visión histórica como la investigación sobre
Rio de Janeiro y sus planes urbanísticos de Verena Andreatta, donde hace hincapié
justamente en la particularidad de las influencias y la adaptación, transformación y
creación de maneras de hacer ciudad. El tercer articulo, de Carles Crosas , también de
corte histórico, trata sobre la construcción del barrio de El Vedado, en la ciudad de La
Habana, poniendo énfasis en su relevancia urbanística dentro del contexto en el que
fue creado. En último lugar, se presenta una investigación que nos lleva a la discusión
de la actualidad, a través de los estudios cruzados sobre modelos de gestión de
proyectos urbanos comparados entre Barcelona y Sao Paulo, desarrollado por Geisha
Bugs.
Estos trabajos aquí presentados son un claro ejemplo de la posibilidad (y necesidad)
de comparar las realidades diversas que se producen en el espacio iberoamericano
destacando esa capacidad, de los actores, de recurrir a la búsqueda de la circulación
de ideas en un intento por aprender y nutrirse de esos mundos.
RCV
LA CIUDAD, EL URBANISMO Y LOS
INTERCAMBIOS INTERNACIONALES.
NOTAS PARA LA DISCUSIÓN
Alicia Novick
Arquitecta, Master en Planeamiento urbano
y Regional y Doctora en Historia Moderna.
Es profesora de grado y de posgrado e
Investigadora de la Universidad de Buenos
Aires. Asimismo, dicta cursos de posgrado
en la Universidad Torcuato di Tella y de
grado en la Universidad Nacional de General
Sarmiento (UNGS) donde también coordina
la carrera de Urbanismo.
Los estudios sobre las ciudades y el urbanismo en América Latina no pueden soslayar el
rol que tuvieron los intercambios internacionales. Pues hoy sabemos que las ciudades –y
también los modos de estudiarlas- se fueron constituyendo sobre la base de intercambios,
no solo de bienes tangibles sino también del resultado del viaje de personas, de saberes, de
experiencias y, más ampliamente de ideas e imágenes.
Inicialmente, durante el ciclo fundacional, se trató de ocupar, ordenar y controlar
los vastos territorios desconocidos. Con ese objetivo se formularon y exportaron los
programas normativos de las leyes de Indias –cuya grilla regular entró más tarde en
consonancia con la regularidad de los ingenieros decimonónicos- y los esquemas
de las ciudades de “colina” –de impronta portuguesa. Más tarde, durante los ciclos
coloniales, y luego republicanos, los esquemas conceptuales y técnicos se fueron
renegociando en el ámbito de las sociedades y ciudades que crecían y adquirían
características propias. Ya en plena modernidad esas ciudades recibieron también,
el impacto de los principios de la arquitectura y el urbanismo propuestos por los
congresos internacionales de Arquitectura Moderna del ciclo de entreguerras y
de los modelos de desarrollo que, en la segunda posguerra, se planteaban como
solución para los países del mundo occidental. El tema de los intercambios fue –y
continúa siendo- central para la amplia gama de estudios que intenta dar cuenta de
la construcción de las ciudades. Pues, por detrás de las transformaciones urbanas y
urbanísticas, estuvo presente la progresiva comunicación entre las diversas geografías
propias del proceso de modernización que se fue intensificando de manera extrema
hacia el fin del siglo XX. En fecha reciente, las continuas interrelaciones entre países,
con la consecuente proliferación de organismos y redes supranacionales de la
globalización, han vuelto a plantear interrogantes en torno de esta problemática. Al
calor de ese contexto se constituyeron campos de estudio específicos tales como
los policy transfer studies (PTS) cuyo foco es el análisis de las políticas públicas que,
gestadas en un contexto, son trasladadas a otro sitio. Este trabajo se inscribe, desde
cuestiones urbanas, en ese horizonte de sentido2.
Ahora bien, ¿cuáles son las aproximaciones conceptuales y metodológicas que es
necesario considerar para dar cuenta de esos procesos? ¿Cómo se estudiaron los
procesos de construcción de la ciudad bajo el prisma de esos intercambios?
Desde que Federico Ortiz (1947) acuñara el concepto de transculturación en 1940,
diferentes nociones y figuras intentaron dar cuenta de los complejos procesos de
circulación internacional de las ideas. Inicialmente, la idea de transculturación, de
cuño antropológico, apuntaba a matizar la imagen de un “emisor activo” capaz de
imponer sus puntos de vista y su cultura sobre un “receptor” pasivo. En ese sentido,
la noción de transculturación puso de manifiesto la imposibilidad de reproducir
Alicia Novick
• La ciudad, el urbanismo y los intercambios internacionales. Notas para la discusión.
idénticamente un elemento del sistema cultural dentro de la cultura receptora. Esa
visión según la cual los elementos y costumbres no transitan de forma unidireccional
desde una cultura a la otra, ilumina matices y mediaciones. En algunos casos se
vislumbra una lógica de imposición -como es el caso extremo de las situaciones
coloniales- aunque coexisten con modalidades de selección, apropiación y
traducción de los elementos materiales y simbólicos, que se desplazan. En esa
orientación, se gestaba también la noción de “recepción” utilizada en el campo de los
lenguajes artísticos.
A la luz de los cambios contextuales y epistemológicos, los matices fueron ocupando
el centro de la escena, de la mano de los estudios culturales en las últimas décadas
del siglo XX. Sin embargo, las relaciones centro periferia estaban fuertemente
estigmatizadas luego de la confianza desmesurada en los alcances de la ecuación
modernización-industrialización-urbanización que signó las décadas de 1950 y 1960.
En efecto, en el contexto de los debates sobre colonialismo y neocolonialismo se
solían asociar sin mediaciones “sociedades dominadas” e “importación de modelos”.
Durante esos años de clima anti-imperialista, las reivindicaciones nacionales
soslayaban las ambigüedades, como lo mostró Anthony King (1973, 2003). Varios
textos, como el paradigmático Urbanización dependiente de América Latina de
Manuel Castells, que explicaba la configuración de las ciudades del continente como
el resultado de estrategias de dominación política y económica.
En esa línea, las interpretaciones consideraron al “urbanismo finisecular” como
resultado de la importación irreflexiva de élites extranjerizantes, que “copiaban”
modelos inadecuados ignorando las realidades sociales. (Hardoy, 1988). Desde
esas ópticas, se gestaron nociones como “modernidad apropiada” o “modernidad
adaptada” que intentaron establecer mediaciones entre las posiciones que
ignoraban lo que estaba en juego en cada sitio en nombre de un “progresismo” –en
búsquedas de soluciones universales- y su contracara las posiciones “culturalistas”
que incorporaban como insumo los recursos y valores del sitio. Aunque por detrás
de esos debates se insinuaban las propuestas del Team X, el descubrimiento de Frank
Lloyd Wright en Italia, o las disyuntivas propias de la crisis del urbanismo –del cual
los libros de Aldo Rossi y Francoise Choay son ilustrativos- en tierras americanas la
ecuación dominante oponía “lo propio” –aquello que con raíces en el “sur”- versus lo
“ajeno” –los valores y modelos que llegaban del “norte”.
Esos pares polares imposibles -¿cómo caracterizar lo propio y lo ajeno en el
campo de la ciudad y el urbanismo occidental? –tributarios de la interpretación
dependentista, se fueron desdibujando gracias a ópticas que comenzaron a dar
cuenta de las resistencias y las reformulaciones de los actores locales y de sus
capacidades para enfrentar la dominación y proponer alternativas.
No es de soslayar, como lo planteara Stephen Ward, que las relaciones de poder
están presentes en los intercambios, y no es lo mismo analizar los viajes de modelos
entre países con idéntico grado de desarrollo que entre países centrales y periféricos.
No obstante, esta constatación no implica regresar a los planteos restrictivos de
la “teoría de la dependencia”. Plantea, en cambio la doble exigencia de identificar
rasgos comunes en formas de pensar la ciudad que se construyeron al calor de
múltiples “traducciones” que tuvieron lugar entre los saberes elaborados en diferentes
países en función de la especificidad de sus respectivos espacios, sociedades
y temporalidades históricas. Así, fueron ganando espacio las interpretaciones
matizadas, que se condensan en palabras y nociones tales como “transferencias”,
“préstamos”, “exportación-importación”, “traducción”, “retro-transferencias” “circulación”
o “diseminación”, que intentaron dar cuenta de la multiplicidad de formatos que se
dirimen en esos viajes transatlánticos. Desde diferentes perspectivas, esas palabras y
nociones, que desarrollamos en este texto en tanto figuras interpretativas, permiten
explorar algunas de las intrincadas redes de circulación de ideas que subyacen en la
construcción de las ciudades y del urbanismo.
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
Para desarrollar esas cuestiones:
- presentamos las modalidades según las cuales se opera la “traducción” de modelos,
que se reinterpretan en su pasaje de un sitio a otro.
- analizamos las lógicas de “importación/exportación” y “retro-transferencia” que están
presentes en los viajes de técnicos y urbanistas.
- examinamos los procesos más ambiguos propios del territorio plural y poco
balizado de la circulación y diseminación de las ideas.
1. Traducción
En el marco de los procesos de integración regional, en los contenidos de los
programas de ayuda al desarrollo centrados en la promoción de “buenas prácticas”,
en los esfuerzos por compatibilizar normas y políticas públicas, armonizar contenidos
de enseñanza, etc., la intensificación de intercambios ha contribuido a la formulación
de nuevas cuestiones y de interrogantes retrospectivos. En esa orientación,
Thierry Delpech (2008) en su reseña acerca de las alternativas de las transferencias
internacionales en políticas públicas proporciona algunos instrumentos útiles para su
caracterización. En su texto, muestra la multiplicidad de estudios sobre transferencias
que se despliegan (caracterizados como “transplantación”, “transposición”,
“circulación”, “aprendizaje”) y da cuenta de las circunstancias en las cuales se dirimen.
Pero ¿cómo caracterizar ampliamente esas operatorias?
Las transferencias, según David Dolowicz remiten a “procesos por los cuales las
informaciones y los saberes que conciernen las políticas públicas propias de un
sistema político –pasado o presente- son retomadas y utilizadas en el marco
del desarrollo de políticas públicas dentro de otro sistema político” (Dolowitz,
2000:5). Desde esas aristas, el planteo se aproxima a la noción de traducción
tal como la define Michel Callon, en tanto “transformación de un enunciado
problemático particular en los términos de otro enunciado problemático particular”
correspondientes respectivamente al contexto de origen y de recepción del texto
traducido, considerando que los resultados difieren del modelo de referencia.
Esas dimensiones que operan en los procesos de traducción, pueden reencontrarse
en los términos del trabajo simbólico que desarrolla Pierre Bordieu. El autor, en su
conferencia acerca de las comunicaciones intelectuales entre Francia y Alemania,
puntualiza dos problemas centrales en torno de las “condiciones sociales de la
circulación de las ideas”. Por un lado, se refiere al “contexto de recepción”, es decir el
“campo”, que remite a las características propias del lugar donde se procesa lo que
llega. Por otro lado, menciona las “estrategias de poder” subyacentes en el acto de
traducción. Desde ahí, la traducción es presentada como “trabajo simbólico” cuando
contiene una intencionalidad interpretativa desplegada en función de “lo que está
en juego” (enjeux) en el nuevo contexto donde el texto se da a conocer. Este aspecto
interpretativo de la traducción, resulta del hecho de que “los textos viajan sin su
contexto”. (Bordieu, 1980)
Desde esas perspectivas de análisis, las transferencias y traducciones, plantean tres
òrdenes de problemas en el terreno de las ciudades y del urbanismo.
En primer lugar, remiten a la identificación de lo que esta en juego en cada sitio,
es decir el rol que le cabe a quienes “traducen”, quienes se apropian y legitiman los
referentes internacionales. ¿Quién hace traducir el libro y escribe la introducción?
¿Quién propone soluciones consagradas en otros sitios, consagrando su rol de
promotor? Esa dimensión nos retrotrae a los casos en que, por ejemplo, una
asociación profesional o una universidad convoca a un especialista destacado para
Alicia Novick
• La ciudad, el urbanismo y los intercambios internacionales. Notas para la discusión.
disertar o colaborar como consultor ¿quién y como selecciona al invitado?
En segundo lugar, remiten a la versatilidad de algunas soluciones –como la
“estética urbana”, los dispositivos del Paris haussmaniano los planteos de los planes
estrategicos de fines del siglo XX o, más ampliamente a aquellos modelos que son
capaces de adaptarse a las situaciones más diversas. ¿Por qué algunas soluciones –o
teorías o metodologías- suscitan una rápida irradiación y otras no?
En relación a lo anterior, y en tercer lugar, se plantean interrogantes acerca del
resultado de la descontextualización que sufren ideas y modelos, gestados como
respuestas frente a problemas específicos y que en su traslado pierden el sentido
original.
Desde estos dilemas, algunos trabajos avanzaron resultados, en la medida que no
se trata de contrastar los “modelos originales” y sus réplicas en tanto caricaturas
deformes. El problema reside en poner el foco en los controvertidos caminos que van
de uno al otro. Estos temas problema, de un modo u otro, implícita o explícitamente,
remiten a los alcances de la noción de transferencias y traducciones tratado en una
multiplicidad de trabajos (Seminario1994; 1998; 2004; Leme, 2005) mediante estudios
monográficos que examinan ciudades, y analizan proyectos y planes.
En particular, el análisis del fenómeno mundial de la haussmanización, propone
algunos resultados sugestivos. El “modelo haussmaniano” propuesto por Marcel
Roncayolo da cuenta que los atributos del “modelo” no se limitaba al trazado de
avenidas-diagonales, se trataba de una forma particular de entender los affaires
públicos propios de la modernidad. Desde esa lógica, las “gramáticas” de las ciudades
que se transformaban en sus mercados inmobiliarios, en sus modos de gestión y
su organización social encontraban en esas soluciones respuestas a sus problemas
comunes. Sobre esas huellas, que se suman a los aportes de Bernard Lepetit, Antoine
Picon, Donatella Callabi entre otros, el clima de las ideas y de los intricados échanges
decimonónicos -en clave de “pensamiento “posible”- fue una cuestión revisada por
la antología de Heliana Angotti Salgueiro (1992). Estas representaciones acerca de la
modernización parisina y su “irradiación” fueron también objeto de una exposición
y un libro de Andre Lortie, que indaga acerca de las múltiples figuras sobre las
cuales operan las tradiciones, tales como las lógicas de “imposición”, “exportación”,
“seducción”. (Lortie, 1995). Desde diferentes perspectivas, estos estudios han
precisado las condiciones de emergencia y recepción de determinados modelos,
dejando ver los mecanismos que están por detrás de las traducciones. La contracara
de las derivas del hausmannianismo, se reencuentran en los principios de la estética
urbana, de idéntica irradiación, que fueron también revisados por las historias del
urbanismo examinando sus condiciones de emergencia (Collins, 1965, Wierczorek) y
desde el estatuto de sus interpretaciones y sus interpretes (Zucconi , 1992).
Asimismo, varias investigaciones revisitaron las “traducciones” que se operan de
un tiempo a otro. En el campo de la historia de los “textos” y sus contextos, es más
que sugestivo el riguroso análisis y la restitución de autores que trataron temas de
ciudad en emergencia y en sus relecturas sucesivas (Lepetit y Topalov, 1992) En
cuanto a los modelos urbanísticos, los viajes de la garden city resultan en cierto
modo inquietantes. Esa “ciudad jardín” imaginada a fines del siglo XIX como una
solución alternativa a las grandes ciudades, se consagró en los años veinte como
una respuesta para los suburbios y para las urbanizaciones del ocio y la recreación.
En fecha reciente, los barrios cerrados, esas gated communities retoman la
morfología de ciudad jardín –reformulada por el movimiento del new urbanismen las operaciones inmobiliarias privadas y en flagrante contraposición con los
presupuestos iniciales de la ciudad jardin.
En síntesis, la traducción, en sus múltiples versiones, remite a la existencia de un
modelo y de su réplica, y a la multiplicidad de factores que operan en esos viajes
entre espacios y/ o temporalidades dispares. En ocasiones, se pueden identificar
actores precisos que aseguran su viaje de un sitio a otro. Si bien no es fácil desatar
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
los nudos de la madeja conformada por actores, representaciones y contextos,
proponemos examinar para el análisis el desplazamiento de los actores desde las
figuras de la “importación y la exportación” y de la “retro-transferencia”.
2. Exportación,
Importación y
Retrotransferencias.
¿Como tratar los intercambios entre especialistas? Durante el siglo XX visitaron las
ciudades de América Latina numerosos urbanistas extranjeros. Fueron convocados
por la Municipalidad para participar de la elaboración de planes urbanísticos,
siendo también invitados para el dictado de conferencias magistrales por diversas
asociaciones preocupadas por los temas de la ciudad. El espectro de estudios que
trató este tema fue muy amplio.
Las hipótesis de los años sesenta examinaban la actuación de estos técnicos en tanto
subordinación cultural. Sin embargo, como dijimos, los estudios posteriores pusieron
en evidencia, una serie de interesantes matices característicos de este modo de
cooperación internacional. Pues, además de propiciar la circulación internacional de
bibliografía y de “modelos” a través de misiones institucionales, el rol de los expertos
que viajan es tributario de la capacidad que resulta de ser externos a los lugares
donde se desempeñan. Conviene precisar que el perfil de los técnicos a los cuales
nos estamos refiriendo difiere del que poseían los primeros profesionales contratados
desde la primera mitad del siglo XIX, que se arraigaban en los diferentes países de
forma permanente para organizar y dirigir departamentos técnicos en el seno del
Estado, poner en marcha formaciones universitarias y responsabilizarse por obras
públicas de magnitud ante la ausencia de profesionales locales capacitados. Se trata
de una figura distinta, también, del funcionario municipal y del profesional liberal.
Se trata de “expertos” consultados a los efectos de que incorporen su saber en los
procesos de decisión de política pública gracias a su familiaridad con las cuestiones a
resolver y, simultáneamente, a su exterioridad en relación al terreno que les permite
establecer una distancia crítica. En otras palabras, se trata de lo que Jean-Pierre
Gaudin (1987) describe como rasgos característicos de la profesión de urbanista,
signada por un perfil intrínsecamente cosmopolita y de alcance internacional..
De algún modo, los estudios trataron de indagar en torno de los factores que
incidieron en la selección de los profesionales contratados y en las modalidades de
cooperación que se operó entre técnicos locales y extranjeros. Tradicionalmente, las
interpretaciones pusieron el énfasis en la fascinación de las burguesías locales por
los modelos parisinos o europeos, o más ampliamente en las luchas políticas entre
grupos locales de influencia.
Durante los últimos años la producción historiográfica permitió avanzar en el
estudio de la “oferta” europea de soluciones urbanísticas destinadas a América
Latina, ampliando el campo del conocimiento con documentos inéditos y nuevas
perspectivas de análisis. Dichos avances se verificaron en una amplia literatura con
eje en los intercambios internacionales (Ballent, 1995; Pérez Oyarzún, 1991). Muchos
de esos estudios muestran que los expertos extranjeros tomaban crecientemente
en cuenta la experiencia acumulada localmente y que, por su lado, los técnicos
locales efectuaban “transferencias y traducciones” filtrando los aportes doctrinarios
provenientes del exterior a la luz de su propia experiencia. En muchos casos, cuando
la cooperación entre los expertos extranjeros y sus colegas locales se logró instaurar
positivamente se produjeron aportes originales resultantes de la aptitud de la mirada
externa del experto para ayudar a la redefinición de los problemas existentes en
nuevos términos y/o al planteo de nuevos problemas.
Desde esas aristas, la figura de la “importación-exportación”, alude a la complejidad
de los intercambios y rescata las capacidades de las “periferias”. Según afirman Nasr
y Volait: “la transferencia de conceptos y técnicas, en relación a los procesos de
importación, exportacion o mas frecuentemente de una mezcla entre ambos, puede
ser coercitiva o voluntaria. Diferentes relaciones definen cada implicación sobre la
Alicia Novick
• La ciudad, el urbanismo y los intercambios internacionales. Notas para la discusión.
base de las circunstancias en las cuales esas relaciones suceden, atravesando todas
las posibles relaciones (desarrolladas desde abajo, o desde arriba). Esa transmisión
implica que las relaciones son dinámicas y no unidireccionales.” (Nasr y Volait,
2003:18).
En esa preocupación, implícitamente se inscribe la noción que ha sido calificada por
Casterman-Collins (1995) como “retro-transferencia”. Se entiende por tal la influencia
que las experiencias vividas por los expertos en los países “nuevos” tuvieron,
eventualmente, un rol destacado sobre su producción y, más ampliamente, sobre
sus trayectorias profesionales posteriores. Las nociones de importación-exportación
y de “retro-trasferencia” plantean la existencia de amplios circuitos de aprendizaje.
Los expertos internacionales que van y vienen, que “traen” pero también “se llevan”
remiten a caminos que se bifurcan.
En un trabajo anterior (Novick, 2003), revisando los alcances de la retro-tranferencia,
mostramos varias instancias de esa dinámica en Buenos Aires. En las primeras
décadas del siglo, estaba aun presente la irradiación del modelo parisino y en
muchos de esos contratos prevalecen las redes de relaciones personales de los
políticos latinoamericanos en ejercicio. Existía una coincidencia entre la explicita
estrategia de exportación francesa hacia los mercados de los países nuevos con las
estrategias de los políticos locales que trataban de “importar” el spleen de Paris. En
ese contexto, fue clave el rol desempeñado por las consultoras y empresas de obras
públicas que buscaban mercados en los paises nuevos, al igual que las estrategias
de irradiación de sus experiencias que desarrollaban las municipalidades europeas
–en particular la parisina. Por su parte, los expertos consolidaban un nuevo perfil
de “consultores internacionales” que les permitía abordar nuevos encargos. Con
posterioridad a la década del veinte, cuando se fortalecían las redes internacionales
de especialistas a través de los encuentros en Congresos y Exposiciones, la demanda
de urbanistas es también canalizada por estas redes “epistémicas” en las que
diferentes grupos locales recurren a las voces internacionales para legitimar sus
posiciones.
Dentro de esa dinámica, según la cual en muy diversas circunstancias los expertos
traen y se llevan, se pueden identificar las complejas vinculaciones que se tejen
entre especialistas y por ende, al campo cosmopolita de la disciplina. Por un lado, y
a modo de ejemplo, es posible mencionar –tal como lo presentan Liernur y también
Xavier Monteys- que las visitas de Le Corbusier a Sudamérica, fueron un referente
en su trayectoria posterior. La consideración del paisaje de Río de Janeiro o ese
horizonte donde se encuentran la pampa y el río –donde ubicara la ciudad de los
negocios de una ciudad radiante que transforma su esquema concéntrico- incidió
en la transformación de sus esquemas urbanísticos. Por otro lado, lo que estuvo en
juego, pone de manifiesto que la construcción del ideario del urbanismo moderno
fue alimentada por la difusión de doctrinas y la acumulación de experiencias
comunicadas entre países. La figura de Le Corbusier vendiendo ideas y vendiéndose
a él mismo, dictando Conferencias en todas las latitudes y sumamente alerta a
contratos potenciales, sea tal vez la figura paradigmática del carácter cosmopolita
del urbanismo de entreguerras. Pero ese mismo perfil nos recuerda que los viajes
de estos expertos no apuntaron exclusivamente a la conquista de nuevos mercados.
También tuvieron por objetivo la experimentación, es decir, la puesta a prueba de
las teorías en nuevos contextos. La intensidad de los intercambios continuó a lo
largo del siglo, pues expertos, consultoras y organismos internacionales siguieron
operando.
En Buenos Aires, y durante el ciclo 30/60 cuando se sentaban las bases del
planeamiento centralizado del desarrollismo, no estuvieron ausentes. El
asesoramiento urbanístico francés, que dió lugar al Esquema director para el año
2000 (1968), se puso en marcha mediante un convenio de cooperación que instaló
una oficina en Argentina con el objetivo de transmitir el know how y replicar la
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
metodología –de diagnóstico y de pronóstico- del Schema Directeur de l´Ile de
France de 1965. Para ello, los argentinos importaban “know how” y los franceses
“exportaron” contenidos, modelos institucionales –el formato de la oficina del Plan-, y
recursos humanos. Por varios meses, técnicos franceses se instalaban en el país para
ocuparse de la asistencia técnica mientras jóvenes becarios transitaban entre un país
y el otro. En cuanto a los resultados, a la esfera de las “traducciones”, es ocioso reiterar
las diferencias entre la Francia del gaullismo y la Argentina de los años sesenta, pero
es útil recordar que tanto el planeamiento territorial como los grandes conjuntos
made in France, fueron un significativo referente internacional en el espíritu
desarrollista de esos años.
Sobre el fin de la década de 1980, las nuevas nociones de “proyecto urbano”, de
“plan estratégico” y de “rehabilitación de áreas centrales” se instalaron en las agendas
urbanísticas latinoamericanas. En 1986, dos años después de la recuperación de la
democracia, se rehabilitaron conventillos en el barrio de la Boca con el auxilio del
organismo francés l´Orstom. (Novick y Furlong, 2007). En una dinámica similar, en
las vísperas de la década de 1990, los españoles tomaron el relevo. Por un lado, de
la mano del “modelo Barcelona”, que tuvo un influjo muy similar al de Haussmann
en el ciclo de metropolización, las ciudades comenzaron a elaborar sus planes
de nueva generación y a llevar a cabo sus proyectos guiados por la mano de
consultoras catalanas que exportan su know how, como en el caso del Puerto
Madero. Por otro lado, el rescate del patrimonio era promovido por los especialistas
de la Junta de Andalucía que intentaban difundir sus experiencias urbanísticas.
Las “buenas prácticas” que intentaban asociar la recuperación de inmuebles de
interés patrimonial, la rehabiltación de inmuebles degradados, la permanencia de
la población pobre en el centro histórico y los métodos de gestión participativa fue
una política puesta en marcha por la Junta de Andalucía que gracias al presupuesto
adjudicado a los festejos del Quinto Centenario pudo asegurar su presencia en
ciudades de América Latina. Entre otras operaciones, la Junta de Andalucía promovió
y financió la operación de rehabilitación de la Manzana de San Francisco. (Junta de
Andalucía y otros, 1995).
Estas intervenciones fueron el resultado de la interacción de consultoras, organismos
y agencias internacionales que “exportan” saberes y experiencias y de funcionarios
y especialistas locales que las “importan”. Para los locales se trata de legitimar
sus decisiones o, en el caso del financiamiento, las condiciones de posibilidad
para materializar obras o acciones. Para los extranjeros, desde lo académico, se
dirime el interés profesional por estudiar nuevas situaciones urbanas desde el
objetivo de probabilizar sus teorías, instalar su presencia y “publicitar sus acciones”.
Desde consultoras y empresas se trata también de asegurar su posicionamiento
internacional. Dicho de otro modo las estrategias por ganar mercados o prestigio
internacional no fueron privativas de la era de los imperios. En todo caso, pueden ser
analizadas en tanto dinámicas constitutivas del campo del urbanismo, presentes en
los procesos de construcción de las ciudades.
En este contexto, el problema no se restringe a una interpretación crítica de las
“presiones” o los acuerdos entre lo público y lo privado, como proponían las lecturas
dependentistas. Lo que está en juego es la posibilidad de iluminar las enredadas
madejas de negociaciones, entre los múltiples actores que intervienen en varias
geografías y escalas en el marco de los procesos de toma de decisiones.
3. Circulación y
diseminación
Más allá de las traducciones de modelos y de la dinámica entre actores
internacionales, hay una multiplicidad de viajes, ideas y vueltas de modelos e
ideas que no se dirimen exclusivamente con actores, escenarios y circunstancias
específicas. Hay una amplia gama de reformulaciones menos balizadas, en las
que se pierde el texto original y no es posible identificar con claridad actores,
intencionalidades y circunstancias. En efecto, las paradojas de las ciudades de
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Alicia Novick
• La ciudad, el urbanismo y los intercambios internacionales. Notas para la discusión.
estas latitudes -o tal vez de la mayor parte de las ciudades occidentales- conduce
inevitablemente a un juego de espejos rotos donde dentro de la multitud de
fragmentos no es fácil identificar las piezas originales, pues es particularmente
notoria la “mezcla” de ideas de distinto signo.
Tal como lo subrayan los estudios culturales, el principal problema reside en la
“circulación” de las ideas, en esas lógicas de “diseminación” en sentido amplio, que es,
por esencia, un territorio de interrogantes plural y poco balizado. En esa orientación,
y de forma caricatural, Hall, en su historia del urbanismo da cuenta de los caminos
sinuosos, a través del espacio y del tiempo que signan los modelos urbanísticos: “los
productos de la inteligencia humana derivan unos de otros, se separan, se unen,
permanecen en letargo o se despiertan de maneras complejas”. (Hall, 1992: 15)
En esa línea también, Monteiro de Andrade (2004) ha propuesto el ambiguo término
de “resonancias” a propósito de las traducciones sobre el texto de Camillo Sitte
efectuadas por Camille Martín y por Saturnino de Britos -un ingeniero sanitarista que
se reclamaba sitteano- para designar propuestas conceptualmente incompatibles
con su modelo de referencia. Las “resonancias” aluden a las esferas de transmisión
más difusas, como el “americanismo” examinado por Jean-Louis Cohen, donde se
desdibujan las fronteras y los itinerarios de los referentes que viajan.
Tal como afirma Szambien a propósito de los modelos de la arquitectura, “la fortuna
de un tipo o un estilo de arquitectura es probablemente, para el historiador, entre los
fenómenos mas difíciles de tratar pues su explicación requiere recurrir a nociones de
valor heurístico incierto. Para determinar las modalidades de viaje de los modelos,
para aprehender esas transferencias culturales, es posible utilizar un cierto número
de construcciones del espíritu, aunque su pertinencia histórica no siempre es posible
de aprehender” (Szambien, 1995: 177) Y, en efecto, la “mimesis” como procedimiento
tradicional impreso en la cultura proyectual, y la circulación difusa y acelerada de
ideas y de imágenes plantean un campo poco balizado.
Como muestran los estudios de iconografía, el influjo de las imágenes y manuales
que viajan “sin su contexto”, pero también “sin referentes” abre una amplia gama de
relecturas. Desde Cerdá en adelante los saberes del urbanismo se fundamentan
en el análisis crítico de las experiencias Cloquet, Lavedán, Hegemann, por no citar
sino algunos de los tratadistas, revisan el estado del arte internacional marcando
los elementos a recuperar y a descartar. Pero ellos apoyan su argumentación en
una amplia gama de imágenes que, interpretadas y reinterpretadas a la luz de
experiencias muy diversas, van ganando autonomía.
Finalmente, circulación y difusión se refieren a un territorio plural y poco preciso pues
“las ideas y los modelos viajan, circulan, son parcial y fragmentariamente apropiados,
leídos, releídos y no se puede pensar en cronología, secuencia ni evolución pues la
difusión se efectúa dentro de un enmarañado conjunto de temporalidades y ritmos
desencontrados”. (Angotti Salgueiro, 2004)
Notas de cierre
¿En que situaciones es posible razonar en términos de transferencias, importación,
exportación, retro-transferencias?
Esas figuras presuponen la presencia de un modelo de referencia, de actores
implicados en la exportación y/o importación, de una variedad de canales,
mecanismos y estrategias así como de procesos complejos de recepción que
apuntan a la apropiación del modelo bajo una forma alterada y a menudo con
consecuencias imprevistas. Por su parte, la “circulación” y la “diseminación” remiten
a modalidades –extremadamente inciertas- mediante las cuales las ideas viajan, se
desplazan entre diferentes espacios sin emisor y receptor preciso. Dan cuenta de ese
juego fragmentario que sugiere senderos y que formula numerosos interrogantes. Y,
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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
aunque estos sean de improbable respuesta, orientan interpretaciones acerca de las
complejas relaciones y los anacronismos que se tejen entre campos culturales locales
y sus referentes externos, sean centrales o periféricos, coactivos o voluntarios. En ese
marco, estas figuras son complementarias y no excluyentes.
Ahora bien, ¿cuál es el alcance de esas figuras?
Desde el ámbito de lo teórico metodológico, plantean la necesidad de reflexionar
en general, sobre el contexto histórico y en particular, analizando situaciones y
considerando las varias escalas. Por un lado, se trata de examinar ampliamente lo que
se juega en cada escenario histórico, en los temas considerados como problemas, en
las ideas, representaciones y modelos consagrados. Por otro lado, se trata de indagar
desde lo específico, en torno de las condiciones de producción de las intervenciones,
de los actores que vehiculizan –y traducen esos modelos- de los procesos de la
toma de decisiones, examinando las características de los espacios de convergencia
–lugares de formación, eventos y publicaciones- que otorgan las condiciones de
posibilidad a esos intercambios. Dicho de otro modo, la dificultad que atraviesa el
análisis es la tensión resultante de la dinámica más amplia y genérica de la circulación
de las ideas y la construcción especifica del conocimiento en diferentes contextos,
habida cuenta de sus similitudes y sus diferencias.
Desde esa perspectiva, estas figuras son aún hipótesis de trabajo, apuntan a
contribuir a un debate que de cuenta de las paradojas, los anacronismos y las
incongruencias que están presentes en la construcción de las ciudades, no solo de
las americanas.
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Alicia Novick
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Nota_Cabe mencionar que este texto es la reformulación de una presentación destinada al II Seminario de historia
urbana en Campinas, Brasil (Novick, 2009). Se trata aun de ideas preliminares que tienen como objetivo el de contribuir a
un debate en torno del rol que le cabe a los intercambios en la construcción de las ciudades americanas.
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RIO DE JANEIRO: PLANES DE ORDENACIÓN
Y ORÍGENES DE LA URBANÍSTICA CARIOCA
Verena Andreatta
Doctora en Urbanismo y
Ordenación del Territorio
Universitat Politècnica de Catalunya
Resumen
La evolución de la urbanística de Rio de Janeiro a través de sus planes urbanos (diez en
total) se analiza a partir de las correspondencias entre cada plan urbano y sus coetáneas
corrientes de pensamiento, así como entre las propuestas de esos planes y los hechos de
transformación que han sido relevantes en la ciudad. Al pertenecer a un doble plano de
análisis se ha dividido la exposición en dos partes. La primera contiene los tres primeros
planes urbanos del siglo XIX, los que dieron origen a la urbanística carioca. Se analizan
sus causas y referentes, detalladamente, con el objetivo de reforzar la hipótesis de
“circulación de ideas” aplicables al conjunto. En la segunda, los planes del siglo XX y los
hechos que han contribuido a la formación de la ciudad contemporánea son explicados
sintéticamente y se pretende desvelar paralelismos, adaptaciones y conceptos respecto a
la urbanística europea.
Palabras clave: Urbanismo, Planes urbanos, Historia urbana, Rio de Janeiro
1. Diez planes urbanos para la
ciudad de Rio de Janeiro
El tema central de este artículo pretende explicar los diez planes urbanos acaecidos
en la ciudad de Río de Janeiro entre 1843 y 2003, las transformaciones urbanísticas
identificadas en estos planes y los referentes europeos, de donde han provenido sus
ideas urbanísticas más paradigmáticas. Porque la historia de Río de Janeiro, desde la
asunción de la capitalidad de un país independiente, ha tenido las mismas etapas
de transformación de su modelo económico y social que aquellas ciudades que le
sirvieron de espejo, y por eso ha recurrido (a veces con cierto retraso temporal) a los
mismos modelos y a las misma soluciones, como se mostrará en el desarrollo de este
articulo1.
Pero también es nuestro objetivo indagar en como esos modelos se han
magnificado, tanto en la importancia de sus ideas, en las que se ha querido encontrar
una capacidad de transformación de la sociedad que quizás no era tan potente,
como en la magnitud de sus intervenciones espaciales, muchas veces enormes
frente a cualquier realización paralela europea, lo que las convierte en sí mismas
en el mejor laboratorio crítico de aquellos modelos. Y junto a la magnificación con
que se ha difundido la ideología urbanística y, más a menudo, la de las realizaciones
espaciales, también se ha querido buscar esos elementos de “carioquización”, de
adaptación de las ideas2 , que a veces han sido tan potentes que han convertido
al urbanismo y la arquitectura brasileña en un referente mundial, mostrando ese
proceso de “ida y vuelta” que no ha cesado de ser manantial de corrientes culturales,
desde que los europeos renacentistas “descubrieron” (¿construyeron?) el “nuevo
mundo” en torno a las ciudades3 .
Un proceso que dura más de tres siglos, que se inicia bajo la fuerte y tardía influencia
de la formación de ciudades hispánicas, de las ordenaciones de los Austria y su
damero hispánico (“el sueño de un orden”), y culmina en la actualidad en los mismos
procesos de reforma de la ciudad construida que se extienden por las ciudades
más desarrolladas del planeta. Siempre con los mismos hitos que ha seguido
la urbanística en su evolución desde la revolución industrial, y siempre con esa
peculiaridad del “tropicalismo”, del paisaje que se curva, de la morfología de un
territorio construido, que de forma paradójica es tenido como ejemplo universal de
“lo natural”. “Ciudades Cuadradas, Paraísos Circulares” 4apunta a una metáfora para el
hilo conductor que fue tejiendo la historia urbana de Rio: frente a la geometría de los
15
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
planes, a la permanente idea de reticular la ciudad, a la primera herencia portuguesa
de ciudad fundacional (amurallada, sobre acrópolis, mirando al mar), y a los
paradigmas de orden de la urbanística moderna, surge la respuesta del urbanismo
“carioca” que acepta, digiere, magnifica y deforma esos modelos.
Quizás el mejor ejemplo haya sido el de la adaptación de la geometría plana, brillante
y funcional del movimiento racionalista, que en Brasil (bajo el también equivoco,
visto desde Europa, nombre de modernismo) resultó en un nuevo orden más
organicista, en una nueva arquitectura que, sobre los mismos principios, adoptó la
curva como directriz 5; paraísos circulares que tipifican las arquitecturas de Reidy
y Niemeyer o la planta para la Baixada de Jacarepaguá de L. Costa. E incluso, en la
respuesta de los procesos informales, no planificados, que serán las “favelas” de Río de
Janeiro, retorcidas, creciendo sobre la curva de los “morros”, sin directrices ni mallas
de loteo como el mismo proceso ha tipificado su producción de territorio en el resto
de América Latina.
Posiblemente elaborar una historia de los planes y realizaciones urbanísticas de la
ciudad, además de mostrar una nueva cartografía para Rio de Janeiro sea demasiado
ambicioso. Sin embargo, es factible abrir un debate sobre el planeamiento
urbanístico en nuestras ciudades latinoamericanas, en la certeza de que las ciudades
se construyen por acumulación6, y de que Río tiene una historia potente y ejemplar,
aunque ello contradiga una aparente idea de ausencia de planificación urbana. Por
lo contrario y por ello subrayamos que diez planes urbanos para Rio de Janeiro son
mucho más que lo realizado en muchas de las ciudades del mundo occidental.
Los diez Planes Urbanos que nos referimos documentan la evolución de la ciudad y
de su sociedad, constituyéndose en la expresión sintetizada del poder en su voluntad
de organizar y controlar el territorio. Fueron seleccionados porque, demandados
por el poder público – casi siempre para atender las necesidades específicas del
momento, como el crecimiento urbano acelerado, epidemias, falta de control en los
procesos de urbanización y construcción, deterioro de las condiciones sociales – son
auténticos documentos de la evolución de la ciudad y desarrollados en concordancia
con el tipo de instrumento de intervención dominante en las ciudades más
desarrolladas del mundo. Una lectura atenta nos permite entender los paralelismos
en sincronía con la evolución del pensamiento urbanístico occidental conforme se
puede verificar en el cuadro siguiente.
Planes urbanos de Rio de Janeiro: bases cartográficas de análisis y corrientes de pensamiento que les influenciaron.
ANDREATTA, Verena. “Cidades Quadradas, Paraísos Circulares. Os planos urbanísticos do Rio de Janeiro no século XIX”. Rio de Janeiro, Mauad X,
2006.
16
Verena Andreatta
Los orígenes de la
urbanística carioca
• Rio de Janeiro: Planes de Ordenación y orígenes de la Urbanística Carioca
Respecto a los Planes del siglo XIX (entre mediados y inicios del XX), o sea, aquellos
tres que consideramos pertenecientes al periodo de origen de la urbanística carioca,
buscamos entender, inicialmente, sus paralelismos con el ideario del movimiento
higienista y de la geometría de la trama urbana, para su posterior extensión de la
ciudad de Río de Janeiro, a partir del surgimiento del Plan Beaurepaire de 1843,
elaborado por Henrique de Beaurepaire Rohan. El “Plano de Henrique de BeaurepaireRohan” para la Ciudad de Rio de Janeiro, expuesto en el Mapa Interpretativo (1),
corresponde a las propuestas elaboradas por ese ingeniero militar, graduado en 1837,
vinculado a la familia Imperial y director de obras de la ciudad entre 1840 a 1844,
fase inicial del Segundo Imperio. La realización del informe de obras presentado a la
Cámara Municipal de Rio de Janeiro en 18437 era una atribución correspondiente a
su puesto, compatible con su formación profesional, en una ingeniería consolidada
en la construcción de caminos, puentes y puertos, y que se ampliaba hacia las
mejoras del medio urbano. Es considerado el primer plan urbanístico de la historia
de Río de Janeiro y contiene un análisis de los problemas de la ciudad, nueva
concepción formal y propuestas de intervención.
Este informe se caracteriza por la heterogeneidad de temas, asociado a un programa
detallado de obras, cuyo enfoque eran la salud y la higiene pública. Por lo tanto,
es comprensible el interés demostrado por Beaurepaire hacia las fuentes públicas,
distribución de agua potable para todas las casas, “aireación” de la ciudad y la
dotación de un correcto drenaje de las aguas pluviales. El contexto lo exigía porque
la ciudad estaba caracterizada por una trama urbana colonial, con calles estrechas y
edificaciones pequeñas y hacinadas, ausencia de cualquier infraestructura y castigada
por la cólera y otras enfermedades.
Mapa interpretativo del Plan Beaurepaire – Rohan para Rio de Janeiro, 1843.
ANDREATTA, Verena. “Atlas Andreatta: Atlas dos planos urbanísticos do Rio de Janeiro de Beaurepaire – Rohan ao Plano Estratégico”.
Rio de Janeiro, Viver Cidades, 2008.
17
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
En Rio vivían cerca de 137.000 habitantes, entre los cuales la mitad era población
esclava. Además del drenaje, Beaurepaire hace recomendaciones diversas, mesclando
asuntos de todo orden: preocupandose tanto con los mercados, como con los
mataderos, hospitales, cementerios y arbolado lo que refleja y reafirma el carácter
de documento higienista semejante a tantos otros europeos8 . Ese hecho nos
ayuda a desvelar su ideario, visión de progreso y la necesaria transformación física e
integración social de la ciudad.
Las propuestas de modernización y extensión de la ciudad preveían la apertura
y continuación de casi cincuenta calles y plazas escogidas para la implantación
de la nueva trama urbana, que también debería servir como soporte para su
expansión hacia el oeste, más allá de la Praça da Aclamação (Campo de Santana).
Sugiere ampliar la base de la ciudad arrasando el Morro do Castelo “para extensión,
salubridad y embellecimiento”. La canalización del Mangue da Cidade Nova, con
establecimiento de canales de desecación y saneamiento, extinguiría el foco de
miasmas y permitiría la edificación. Pavimentación de calles, caminos, carreteras y
obras en casi un centenar de puentes; construcción de un muro-dique abarcando
todas las playas de la ciudad; ordenación de trapiche y mercados portuarios; y
geometría de la trama viaria pensada desde sus necesidades de reestructuración y
expansión integran la globalidad de las propuestas de Beaurepaire-Rohan.
Es de destacar el método de diagnóstico, mediante observación directa de la
situación de los núcleos periféricos de Rio, para el cual Beaurepaire emprendió un
viaje, partiendo de la Cidade Velha, en carruaje, para conocer toda la problemática
de las obras del Municipio. A partir del Plan Beaurepaire, se inicia la preocupación
brasileña por la higiene pública. Si bien, no es posible asegurar que conociera el
informe promovido por la sociedad británica: Informe Chadwick9 para Londres, de
1842, pero es evidente que Beaurepaire se movía en torno de las ideas similares en su
tiempo.
El Plan de la Comissão de Melhoramentos de 1875-76 también propone un
modelo de alineaciones para el trecho de la ciudad en expansión, la regularización
de la trama urbana y los nuevos servicios urbanos – tranvías y gas -, gran debate
de la urbanística europea ligado a los procedimientos para garantizar el espacio
vial, como también previsto en el Paris de Haussmann. El Plan de la Comissão de
Melhoramentos, de 1875 e 1876 para la Ciudad de Rio de Janeiro, expuesto en el
Mapa Interpretativo (2), tiene gran interés desde el punto de vista histórico y de
la disciplina urbanística. Los tres personajes que elaboraran este plan, Francisco
Pereira Passos, Jerônimo Rodrigues de Moraes Jardim e Marcellino Ramos da Silva
fueron escogidos por el Consejero del Imperio João Alfredo Correa de Oliveira. Esa
indicación simboliza el ingreso de la nueva corporación de ingenieros politécnicos
en las políticas urbanas que marcarían la ciudad en las décadas siguientes. Las
propuestas de la Comissão, efectuadas en dos informes sucesivos, resucitan las ideas
higienistas de Beaurepaire, además introducen las herramientas de la urbanística
contemporánea: alineaciones, orden edificatorio figurativo e infraestructuras de los
nuevos servicios urbanos.
En el Rio de Janeiro del Segundo Imperio, consolidado como potencia mercantil,
y después de la crisis económica, deflagrado por la guerra del Paraguay, se creó la
Comissão de Melhoramentos para pensar una ciudad que comenzaba a explotar
demográficamente. En ese período, se iniciaban las migraciones que sustituirian
la esclavitud. En Rio vivían cerca de 235.000 personas y aunque la ciudad ya tenía
dispuesta una incipiente red de abastecimiento de agua potable y aguas servidas
las redes de ferrocarriles y tranvías empezaron a crecer de forma más constante a
partir de 1870. El desarrollo urbano alcanzaba los barrios de Copacabana y el interior
de Laranjeiras y Cosme Velho, extendiéndose al norte, acompañando las líneas de
trenes de São Cristóvão, Méier y Maria da Graça, pero la mayor parte de la población
continuaba viviendo en el centro, en una desordenada ocupación y excesiva
18
Verena Andreatta
• Rio de Janeiro: Planes de Ordenación y orígenes de la Urbanística Carioca
densidad. La Ciudad enfrentaba dos fuertes epidemias de fiebre amarilla con altas
tasas de mortalidad, y los pantanos y la falta de saneamiento tornaban insoportable
la vida urbana. Aún cuando esas dos grandes epidemias sirvieron de pretexto para la
creación de esta Comissão, de hecho, sus propuestas fueron demasiado ambiciosas
para las condiciones sociales de la época.
El Plan de la Comissão de Melhoramentos se puede resumir en cuatro aspectos:
la definición de una estructura urbana para la expansión de la ciudad, usando la
técnica de la alineación, la fijación de algunas normas reguladoras de la edificación
coherentes con el uso del instrumento urbanístico del trazado, la propuesta de un
esquema de drenaje de las corrientes afluentes de las bacías del canal de Mangue
y un programa de obras para la formación del frente portuario septentrional y del
frente marítimo meridional. Este plan introduce, por primera vez, el instrumento de
las alienaciones en la previsión de la forma urbana, así como ocurría en Europa, cuyo
mayor ejemplo es del impulsor del urbanismo alemán, Baumeister, gran defensor
de las alineaciones, instrumento recogido en Ley Prussiana de Alineaciones de 1875.
El discurso del saneamiento público sirvió, en gran medida, para la definición de
construcciones más apropiadas a la emergente burguesía urbana, con normas de
edificación tendentes a un tipo más amplio y salubre, inclusive con sugerencia de
adaptación de la vivienda hacia los nuevos servicios sanitarios.
Mapa interpretativo del Plan de la Comissão de Melhoramentos para Rio de Janeiro, 1875 - 1876.
ANDREATTA, Verena. “Atlas Andreatta: Atlas dos planos urbanísticos do Rio de Janeiro de Beaurepaire – Rohan ao Plano Estratégico”.
Rio de Janeiro, Viver Cidades, 2008.
El Plan de la Comissão de Melhoramentos tiene un valor adicional que se refiere
a la confianza en que la expansión urbana provocada por los tranvías y trenes
construidos hasta entonces tendría un doble efecto: la revalorización de los terrenos
suburbanos, lo que posibilitaría las concesiones para la urbanización, y la renovación
del área central por el deslazamiento hacia afuera de las clases populares. Sobre
esa base, proponen la apertura de amplias avenidas, la construcción de canales,
rellenos (aterros) y drenajes, la creación del jardín zoológico en el límite oriental de la
expansión prevista para la ciudad, la construcción del primer túnel cruzando el Morro
do Livramento y nuevos embarcaderos portuarios en el litoral norte de Gamboa.
19
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
Los informes describen exhaustivamente las obras necesarias para la finalización
y extensión del canal de Mangue, pero en su justificación se mezclan los motivos
de saneamiento con los de preparación de terrenos para la expansión urbana.
Consideraciones análogas podrían efectuarse con respecto a sus propuestas de
demolición de los cerros de Santo Antonio, Senado y Castelo.
Es preciso recordar que para llegar al nivel de las propuestas contenidas en este
Plan, la sociedad carioca necesitó una profunda renovación que consolidaría una
nueva clase capitalista en torno de la construcción de los nuevos servicios urbanos
y de operaciones administrativas (bancos, sociedades por acciones) lo que dió el
inicio a una fase de industrialización que se cristalizaría en el siglo siguiente. Y, por lo
tanto, el nombre del Barão de Mauá y sus relaciones con el Banco Rothschild están
plenamente asociados a esa época. El Plan presenta una concepción planificadora
excepcional, está bien justificado y detallado y denota una voluntad de ampliar el
ámbito territorial como solución para todos los problemas de la Ciudad. Se puede
afirmar que el Plan de la Comissão es un referente de la urbanística de su época,
aún cuando sus realizaciones tuvieron que esperar la transformación del país, con
la República. Sus propuestas solamente se realizaron con base en otra concepción
financiera, económica y política. Las ideas preconizadas en ese Plan sirvieron de base
para el siguiente, que recibe el nombre de Pereira Passos, miembro de esta Comissão,
y que se tornó el alcalde transformador de Rio de Janeiro entre 1903 y 1906.
El Plan de Pereira Passos de 1903 se inscribe en las estrategias inmobiliarias de
recuperación de los centros urbanos que se habían configurado en las prácticas
de renovación de las ciudades norte-americanas en la misma época en que fue
abierta la Vía Layetana de Barcelona y otras análogas en diversas ciudades europeas.
Embellecimiento, abertura de calles y la construcción del puerto fueron los tres ejes
de las operaciones urbanas realizadas en ese período de gobierno republicano.
El Plan del Prefeito Pereira Passos de 1903-06 para la Ciudad de Rio de Janeiro,
expuesto en el Mapa Interpretativo (3), fue realizado bajo la égida del Presidente de la
República, Rodrigues Alves. El Prefeito tuvo plenos poderes para realizar las reformas
urbanas en la Ciudad que, sumadas a aquellas obras estructuradoras de mayores
dimensiones, como la del Puerto Moderno y la Avenida Central, organizadas en un
mapa firmado por Passos, son comúnmente conocidas por su nombre. Pereira Passos,
ingeniero con experiencia en ferrocarriles, era sansimonista, masón y empresario y
actuó como gran operador urbano. El Plan de Pereira Passos retoma algunas ideas
del plan de la Comissão de 1875-76 que él mismo había coordinado y tiene la virtud
del planeamiento de obras concebidas para ser efectivamente realizadas. Interesa
destacar que es un plan que oscila entre el City Beautiful, como ideal de orden y
apoyo a operadores urbanos de servicios inmobiliarios, y parámetro de eficacia en la
gestión pública y generación de la plusvalía urbana.
Rio de Janeiro en el último cuarto del siglo XIX, presentaba ya un área casi diez
veces mayor que la de la Cidade Velha. El crecimiento poblacional estaba en
franca expansión, siendo que entre los censos de 1890 e 1906 la población pasó
de 522.651 a 811.443 habitantes. Las epidemias de fiebre amarilla, viruela o fiebre
bubónica asolaban la ciudad, cuyo centro seguía con la misma trama colonial
apretada, aún cuando algunas plazas y “largos” hubieran sido abiertos sobre la trama
urbana existente. El Plan de Pereira Passos debe ser estudiado sobre la base de la
extensión de la ciudad periférica, de las concesiones de tranvías y emprendimientos
inmobiliarios, y de la introducción de las compañías eléctricas en la ciudad. No se
expondrá aquí la extensa historia de esas concesiones, o del surgimiento de las redes
de nuevos servicios públicos, como el de la Compañía Light, sobre las cuales hay
amplia bibliografía. La gran parte de las obras fueron realizadas por el sector público,
mediante expropiaciones de grandes espacios, financiadas con préstamos ingleses
contra la garantía del café; la venta posterior de terrenos apoyó la formación de un
fuerte sector inmobiliario que alcanzaría su plenitud en la década siguiente.
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Verena Andreatta
• Rio de Janeiro: Planes de Ordenación y orígenes de la Urbanística Carioca
Mapa interpretativo del Plan Pereira Passos para Rio de Janeiro, 1903.
ANDREATTA, Verena. “Atlas Andreatta: Atlas dos planos urbanísticos do Rio de Janeiro de Beaurepaire – Rohan ao Plano Estratégico”.
Rio de Janeiro, Viver Cidades, 2008.
El Plan es el más publicado de los tres y a él se debe la creación de las grandes
avenidas de la ciudad, siendo Pereira Passos calificado extemporáneamente como
el “Haussmann brasileiro”. Pero él ya era agente de la nueva República mercantil
y liberal, y su Plan es contemporáneo a la apropiación del Centro de la Ciudad
por la burguesía dominante y las consecuentes grandes operaciones urbanas de
embellecimiento realizadas en Chicago, Filadelfia, Barcelona o Nápoles.
Este Plan surge en una época en que las ciudades del mundo occidental se organizan
como empresas, siendo que en las últimas décadas del siglo XIX, produjeron
importantes modificaciones en casi todas las legislaciones urbanas referentes al
instrumento de expropiación, como también ocurrió en Brasil, convirtiéndose en
herramienta fundamental de la Reforma de Pereira Passos. La expropiación de
inmuebles privados para garantizar la expansión ordenada de la ciudad suponía,
también, la garantía del aumento de valor de los terrenos, apareciendo, finalmente,
como instrumento de sustentación de la propiedad privada en Rio de Janeiro.
Las obras de ese período transformaron Rio de Janeiro en ciudad moderna y
muchas de ellas fueron realizadas, posteriormente, en una sucesión de alcaldes,
casi todos ingenieros, que gobernaron Rio durante más de veinte años. Muchos de
esos programas y realizaciones han incorporado conceptos nuevos, trasformación
de las ideas originales (lo que hemos expresado como “cariocarización”); prueba
contundente de que la formación del pensamiento es transcultural, de ida y vuelta
entre los países. Finalmente, los planes del siglo XIX también han permitido seguir
la secuencia histórica del predominio en las políticas urbanas de las distintas
corporaciones profesionales. Médicos en la formulación del ideario de salud pública y
policía urbana, ingenieros en la construcción de la base infraestructural de la ciudad
liberal, arquitectos en la ciudad surgida de las revoluciones que trajo el siglo XX, con
la preocupación por la vivienda y el empleo. La cambiante realidad social de Río
de Janeiro ha puesto más de relieve esa secuencia, porque esas profesiones se han
entrelazado en el mundo de la política y de los alcaldes de cada época.
21
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
Los Planes Urbanísticos
para el Río de Janeiro
del siglo XX
El Plan Agache de 1926-30¹º (Figura 1) puede ser considerado el primero de la
ciudad con concepción formalizada para todo el área urbanizada del municipio.
Realizado por el arquitecto zfrancés Alfred Agache proyecta una visión global de la
ciudad, buscando dar coherencia formal al que ya era un hecho físico: aborda las
infraestructuras, la circulación, los servicios urbanos, los espacios de sutura entre
los barrios y el “zoneamiento”, de acuerdo con la morfología del territorio. Define la
estructura viaria para la ciudad e incorpora un nuevo instrumento de categorización
en zonas de diferentes usos de suelo de la ciudad, con normativas para cada tipo
de edificación, entre los cuales se infiere el nuevo modelo de ciudad jardín, hechos
inéditos hasta aquel momento en las políticas urbanas de la ciudad.
Este plan se ajusta a los cánones de la École de Beaux Arts francesa y en los esquemas
de organización del movimiento de la City Beautiful, en una comunión, cuyos
orígenes se podría buscar en las Exposiciones Universales de Chicago de 1892 y Paris
en 1889. Es semejante al Plan de Jaussely para Barcelona de 1903. A pesar de que el
Plan Agache no fue aprobado, de él quedó el diáfano esqueleto vial que alumbraría
algunas de las realizaciones posteriores.
El Plan Piloto de Rio de Janeiro de 1938-1948¹¹ (Figura 2) está centrado en el
desarrollo de una red vial básica. Es esencialmente un plan de carreteras para apoyar
la expansión urbana, pero expresa una voluntad de articular el norte y el sur, evitando
el congestionado centro de negocios. Es la expresión de una política deseosa en
acabar con decisiones de embellecimiento, y que confía más en el automóvil y en la
industrialización para mejorar las condiciones de vida de la población. Este Plan Piloto
no presenta un gran interés desde el punto de vista de la teoría, pero sus propuestas
tuvieron una gran influencia en la creación del Rio actual, y con él se inicia una etapa
de construcción de túneles, viaductos y carreteras que marcará la expansión de la
ciudad durante casi cincuenta años.
Es preciso destacar que ese Plan Piloto engloba diversos documentos elaborados por
la Comissão do Plano da Cidade entre los años de 1938-1948, habiendo alternado
en su conducción los arquitectos José de Oliveira Reis y Affonso Eduardo Reidy. En
definitiva, en este plan ya se pueden observar las claras influencias del movimiento
racionalista en su formulación urbanística.
El Plan Dioxiadis de 1965¹² (Figura 3) elaborado por Constantino Dioxiadis,
arquitecto griego, contratado en pleno proceso de expansión metropolitana, siguió
el modelo que utilizaba en todo el mundo (Atenas, Nairobi, Acra, etc.). Caracterizado
por una red de vías rápidas, que crearían condiciones para el crecimiento
multidireccional, casi infinito, potencializando sectores urbanos autónomos de la
ciudad que, posteriormente, serian absorbidos por aquel.
El esquema propuesto para Rio de Janeiro contemplaba la creación de una red viaria
básica para todo el territorio municipal y municipios vecinos (de la llamada Baixada
Fluminense) hasta el otro lado de la Bahía de Guanabara, caracterizada por una malla
vial rectangular, apenas deformada por los accidentes topográficos del territorio. El
Plan contiene una enciclopédica y caótica cantidad de datos estadísticos de todo
tipo, ejemplificando el enfoque tecnocrático que caracterizará, durante algún tiempo,
el planeamiento urbanístico en el mundo. Del plan Dioxiadis surgió la política de red
arterial que el Estado da Guanabara adoptó, como ocurrió en tantas otras ciudades
del mundo. Este plan no fue aprobado pero de él se puede atribuir la justificación
conceptual de las políticas de urbanismo y redes viarias llevadas a cabo hasta el final
de la década siguiente: expansión metropolitana, con énfasis en el “rodoviarismo”,
abandono de la ciudad construida, anomia formal del tejido urbano y la proliferación
de la ciudad informal de las favelas.
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Verena Andreatta
• Rio de Janeiro: Planes de Ordenación y orígenes de la Urbanística Carioca
El Plan de la Baixada de Jacarepaguá de 196914 (Figura 4) fue realizado por el
urbanista Lúcio Costa, autor del Plan de Brasília, en una época que corresponde a la
del crecimiento de la ciudad por sectores con lógica autónoma, para la urbanización
de la inmensa área llana de Jacarepaguá. La superficie del área de nueva ciudad
propuesta por Costa era de 105 km2, cuando la totalidad del Rio de Janeiro
urbanizado, en esa época, era de 300 km2. La memoria justificativa del proyecto
presenta algunas contradicciones, pues a pesar de su aspiración en crear una ciudad
autónoma, se limita a aceptar usos recreativos, residenciales y turísticos, o sea,
construcción de condominios residenciales para rentas medianas y altas, alejados de
la ciudad y del empleo.
Esa propuesta provocó la congestión viaria en la zona sur, como paradoja al
argumento en el quel se sustentó la necesidad de la construcción de la carretera
entre el barrio de Lagoa hacia Barra da Tijuca, incorporada luego a la noción del anillo
viario para Rio. La centralidad que el espacio de Jacarepaguá tendría dentro de ese
anillo en la nueva escala de Rio fue motivo de la creación del “centro metropolitano”
que organizaría la extensión de la ciudad sobre los territorios abiertos por la dicha
“auto-estrada” Lagoa-Barra.
Este Plan fue incluido en esta selección porque muestra el modo de hacer de una
época y su inserción en el movimiento moderno es evidente. Representa el modelo
de los nuevos centros direccionales, de la colonización por saltos y los nuevos
desarrollos autónomos sin relación con la ciudad, ligado a la construcción de
“rodovias”. La introducción oficial de las prescripciones del Plan Piloto de L. Costa en
los reglamentos de “zoneamiento” de la ciudad fue realizada años más tarde (1976).
El Plan denominado PUB-RIO (Plano Urbanístico Básico) de 197715 (Figura 5),
fue el resultado del convenio entre el Gobierno Estatal y el Municipal que delimitaba
las funciones entre gobiernos cuyo territorio de actuación había sido modificado
después de la transferencia de la capital federal: en 1975 se unieron los Estados de
Guanabara, antiguo Distrito Federal, y el Municipio de Rio de Janeiro, pasando la
ciudad a ser capital de un único Estado.
El PUB-RIO presentó un diagnóstico de una ciudad que crecía por determinación
de agentes inmobiliarios y ausencia de marco legal/administrativo. Sigue la lógica
de los planes directores, pero expresa también la voluntad de sistematización de
intervenciones con la creación de las AP’s (Áreas de Planeamiento) y PEU’s (Proyectos
de Estructuración Urbana) desarrollados y aprobados a partir de 1985, semejante a
los Planes Especiales de Reforma Interior (PERIs) de España.
Este Plan, que tuvo como mérito la influencia en el debate sobre la organización
política de la ciudad, y la proposición de “absorción progresiva” de las favelas, ha dado
inicio a una nueva visión urbanística sobre esta forma de vivienda. A pesar de la falta
de ejecución de las propuestas del plan, es importante inscribirlo en el listado de
aquellos que apoyan la historia oficial urbanística de la ciudad, aún cuando la historia
real transcurra por la secuencia de proyectos de alineaciones de cada calle, los planos
de “zoneamiento” particularizados y las condiciones de las edificaciones ligadas a
cada licencia. De hecho, simultáneamente a la redacción del PUB-Rio, fue publicado
el Decreto 322, de 1976, que es el reglamento de edificación y de uso del suelo de
la ciudad. Contradicciones entre planeamiento y práctica urbanística que difiere
largamente del contexto europeo y de la posibilidad de políticas urbanas estables
para la ciudad.
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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
1. Plan Agache, 1926-1930; 2. Plan Piloto de Rio de Janeiro, 1938-1948; 3. Plan Dioxiadis, 1965; 4. Plan de la Baixada de Jacarepaguá,
1969; 5. Plan PUB-RIO, 1977; 6. Plan Director, 1992.
ANDREATTA, Verena. “Atlas Andreatta: Atlas dos planos urbanísticos do Rio de Janeiro de Beaurepaire – Rohan ao Plano Estratégico”.
Rio de Janeiro, Viver Cidades, 2008.
A partir del Plan Diretor da Cidade, de 199216 (Figura 6) se puede comprobar
la influencia de la nueva urbanística de recuperación de la ciudad construida, cuya
redacción coincidió con la época de formación de la conciencia ecológica en el
urbanismo. No es por casualidad que el año de su conclusión coincida con el de la
realización de la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente, Rio-92, que sancionó
las políticas ambientalistas y que ha dado origen a la proliferación de la “Agenda 21”
en todo el mundo occidental.
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Verena Andreatta
• Rio de Janeiro: Planes de Ordenación y orígenes de la Urbanística Carioca
En el Plan Diretor, el uso y la ocupación del suelo del municipio deberían estar
condicionados al control de la densidad demográfica, en función de la saturación de
las infraestructuras y de los impactos en el medio ambiente. La directriz de rellenar
los vacios urbanos tenía por objetivo controlar la densidad en las áreas urbanizadas,
evitando la expansión desmesurada de la malla urbana. Vale la pena destacar la
garantía de la permanencia de la población de las favelas en sus asentamientos. Es un
plan que mantiene la visión tradicional de estructura y “zoneamiento” y para diversas
cuestiones establece políticas y normativas, aún cuando muchas de ellas hayan
quedado sujetas a reglamentación, el plan quedo relegado a nivel de directrices17 .
Sus propuestas se alinean a la nueva cultura de proyectos de recuperación del
Centro Histórico (Corredor Cultural, de 1983) al estilo iniciado con el Plan del Centro
de Boloña, de 1971, y proyectos de calificación del espacio público, que surgió con
el Proyecto Rio Orla y otros de revitalización del Centro. Actualmente el debate
urbanístico se centra en la edición de un nuevo Plan Director Decenal que está
redactado y listo para su publicación.
El Plan Estratégico de 1993 propone insertar a Rio de Janeiro en las corrientes
más modernas del pensamiento urbanístico. El hecho de que la Prefeitura haya
optado por un Plan de formulación continuada, constituyendo un Consorcio con la
sociedad civil para impulsarlo, es una apuesta en la intervención activa e integrada en
la ciudad. No es un plan urbanístico, no tiene finalidad jurídica, no es un método de
aproximación sucesiva para detectar carencias y necesidades de la ciudad. Es más un
proceso metodológico, aplicado en diferentes partes del mundo para detectar áreas
de oportunidad.
Los dos programas Rio-Cidade de 1993, para reestructurar las principales calles
de Rio, y el Favela-Barrio de 1994-2009, de actuación urbanística aplicada a la
redistribución de la renta urbana y a la integración social, marcos emblemáticos
de intervención – no surgieron del Plan Estratégico, pero en él fueron inscritos, así
como ocurrió con tantos proyectos realizados en la ciudad de Barcelona que sirvió
de modelo a Rio. Otras propuestas más recientes se inscriben en el marco estratégico
tales como el reciente Plan para o Puerto de Rio (Cais de Gamboa), permitiendo
inscribir el urbanismo carioca en un nuevo paradigma que combina la visión del
territorio como recurso que tiene que ser manejado con el aprovechamiento de
la reforma de las infra-estructuras de la ciudad para generación de riqueza y su
redistribución.
La mejor fuente de análisis de la configuración física de Rio y del pensamiento
urbanístico carioca procede de sus planes urbanos. Aprobados o no, es posible
sustentar que los efectos mostrados en las políticas subsecuentes expansionistas
de la ciudad son la mejor prueba de su importancia como crisol de ideas y modelo
de referencia. Son momentos simbólicos que justifican mudanzas de estrategias
políticas. Son planes que, de cierta manera, influenciaran las diferentes disposiciones
legales, decretos y reglamentos que constituyeron las sucesivas políticas urbanas
aplicadas a la ciudad. Al mismo tiempo, sirven para comprobar las transformaciones
en los instrumentos de intervención en la Ciudad, construida a partir de planes,
cuyos reflejos contradictorios entre el deseo de orden y modernización mantuvieron
prácticas continuadas de apropiación privada del espacio. Se puede verificar en Rio
de Janeiro, por lo tanto, la acertada frase del arquitecto Mauro Almada al enunciar
que “ideas generan planes, planes generan obras, que generan nuevas ideas” 18.
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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
Notas bibliográficas
1. De entre la bibliografía sobre la transferencia de ideas al urbanismo latinoamericano, el autor que más se ha aproximado
al enfoque buscado es ROMERO, J. L. “Arquitectura y Urbanismo en Iberoamérica”. Ediciones Cátedra. Madrid, 2002.
2. Joe Nasr o Alicia Novik han teorizado con fortuna sobre el tema de la circulación de ideas, a propósito de lo urbano, y
sobre la noción de transculturización, poniendo el énfasis en la importancia de las matizaciones y transformaciones del
pensamiento importado, en refutación de las tesis más cercanas a la transposición que puedan haber sostenido autores
como Stephen Ward o Enrique Hardoy.
Véase NOVIK, A: “El arte urbano en el Buenos Aires del Centenario: las traducciones de Sitte como ejemplo de poder.
Ponencias de Seminario”: “Camillo Sitte e a circulação de idéias em estética urbana. Europa e América Latina: 1880-1930”.
Agudos, São Paulo, 2004. Papers del seminario en proceso de publicación.
3. La tesis de construcción, que no descubrimiento, de un nuevo mundo como expresión de la ideología y el poder
de hombres renacentistas (obviamente mezclada con una ideología conquistadora de corte tardo medieval) ha sido
brillantemente defendida por el filosofo catalán Eduardo Subirats. Véase SUBIRATS,E. “El continente vacío”. Editorial Anaya.
Madrid, 1994.
4. Metáfora tomada del poema “El Dos” de Manuel Vázquez Montalbán (1997): La Ciudad. Madrid: Visor Libros y adoptada
como titulo de la tesis doctoral de la autora.
ANDREATTA, Verena. “Ciudades Cuadradas, Paraísos Circulares. Planes de Ordenación y Orígenes de la Urbanística en Rio
de Janeiro (Importación y Transformación de Paradigmas)”. Barcelona. UPC-ETSAB, 2007.
5. El pensamiento de Oscar Niemeyer. y su decidida apuesta por la simplicidad de la curva como elemento compositivo
constituye un arquetipo de esa “carioquización” del pensamiento que se comenta a lo largo de esta tesis. Véase NIEMEYER,
O. “A forma na arquitetura”. Avenir Editora. Rio de Janeiro, 1978.
6. En el sentido que puso de manifiesto la corriente de pensamiento que se autodefinió como “architettura de la
tendenza”, popularizado por ROSSI, A. “L’Architettura Della Città”. Marsilio Editori. Milan,1966.
7. Un análisis detallado del Plan de Beaurepaire-Rohan de 1843, del Plan de la Comissão de Melhoramentos de 1875-76
y del Plan de Pereira Passos de 1903-06 está en el libro: ANDREATTA, Verena. “Cidades Quadradas, Paraísos Circulares. Os
Planos urbanísticos do Rio de Janeiro do século XIX”. Editora MauadX. Rio de Janeiro, 2006. También se puede encontrar
en este libro la transcripción de esos documentos originales.
8. GRANJEL, M. “La higiene del XIX en sus nombres”, en Pedro Monlau y la higiene española del siglo XIX. Universidad de
Salamanca, 1983.
9. Chadwick es considerado el “padre del movimiento sanitario británico” por su trabajo realizado entre los años 1832 y
1848 para la Gran Bretaña.
10. PRADO JÚNIOR , A. “Cidade do Rio de Janeiro, Organizações projetadas pela Administração”. Ed. Foyer Brésillien, Paris
1930. ( Acerca de la dirección general de Alfred Agache en Rio de Janeiro).
11. “Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Comissão do Plano da Cidade: Plano Piloto do Rio de Janeiro”. Encuentrase
en el Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro, y está publicado parcialmente en la “Revista Municipal de Engenharia”,
volume VIII, nº 4, 1941 e volume nº. 3, 1943. Está citado también en el libro de BRUAND, Yves. “Arquitetura Contemporânea
no Brasil”, publicado en São Paulo por la editora Perspectiva el año 1999.
12. “Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro – Plano de Desenvolvimento da Guanabara, 1965”; fue publicado por
la Secretaria de Governo do Estado da Guanabara, con el nombre: “Plano Doxiadis (Guanabara: um plano para o
desenvolvimento urbano)”, y puede ser consultado en la biblioteca del Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos.
13. Dioxiadis llegó a denominar la nueva práctica urbanística como “ekistica”, poniendo en evidencia que su objeto de
trabajo era otro diferente de la ciudad tradicional, que denomina “estactica” en contraposición a la nueva realidad que él
llama “dinapolis”, y que otros llamaran megalópolis, áreas metropolitanas o conceptos análogos.
14. Governo do Estado da Guanabara: “Plano Piloto para urbanização da Baixada compreendida entre a Barra da Tijuca.
Pontal de Sernambetiba e Jacarepaguá, e a Expansão Urbana da Cidade do Rio de Janeiro, 1969”, publicado por la
Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação do Rio de Janeiro, 1976.
15. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. “PUB-Rio Plano Urbanístico Básico da Cidade do Rio de Janeiro”. Secretaria
Municipal de Planejamento e Coordenação Geral, 1977.
16. Plano Diretor Decenal da Cidade da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1992-2002. Rio de Janeiro, 1993.
17. REZENDE F. Vera. “Planos e Regulação Urbanística: a dimensão normativa das intervenções na cidade do Rio de Janeiro”
en Cidade: História e Desafios. Lucia Lippi Oliveira (Org). Rio de Janeiro, Editora FGV, 2002.
18. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. “O urbanismo de volta às ruas”. Editora Mauad. Rio de Janeiro, 1996.
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RETÍCULAS VERDES, NUEVAS CIUDADES
DECIMONÓNICAS. EL PARADIGMA DEL VEDADO,
“ENSANCHE JARDÍN” DE LA HABANA
Carles Crosas Armengol
Doctorado de Urbanismo
Universitat Politècnica de Catalunya
Director: Xabier Eizaguirre Garaitagoitia
Resumen
Este artículo pone de relieve el interés urbanístico del Vedado de La Habana y su singular
proyecto fundacional: el Plano del Carmelo. Un documento, cuyo valor no es solamente
cartográfico, sino como expresión formal de un proyecto urbanístico de gran magnitud:
el gran “ensanche jardín” de La Habana. Una propuesta determinante para la formación
metropolitana de la capital de las Antillas y que destaca entre el conjunto de las
experiencias urbanísticas decimonónicas. Un producto híbrido sin referentes directos,
rico en sabores de nuevas y viejas experiencias urbanísticas: de antiguas ciudades de
fundación indianas, de los contemporáneos ensanches españoles y de la creciente cultura
del suburbio anglosajón. El ejemplo del Vedado se contextualiza dentro de un grupo de
experiencias análogas en algunas capitales latinoamericanas (Buenos Aires, México DF,
Montevideo y Sao Paolo). En suma, componen la imagen de un nuevo tipo de ciudad, en
el que el deseo de la naturaleza (el verde) se superpone al orden reticular como expresión
clásica de lo urbano.
Palabras clave: Vedado – La Habana – Urbanismo XIX – retículas
En el universo urbanístico de las tramas ortogonales, el caso del Vedado de La
Habana es singular por la extensión y regularidad de su cuadrícula, producto de un
acertado proyecto inicial y su demostrada flexibidad a más de un siglo de contrastes
y demandas urbanas. Su trazado, que se extiende por más de 5 km2 y ordena más
de 300 manzanas cuadradas, merece ser considerado como un elemento urbanístico
de primer orden, y constituye seguramente el mayor de sus valores patrimoniales. La
reivindicación de la trama y el tejido urbano en su conjunto, pretende equilibrar el
mayor reconocimiento que se viene atribuyendo a su arquitectura, exaltada primero
por la calidad de las grandes villas burguesas de principios de siglo XX y después,
por la introducción de los códigos modernos en las obras de mediados de este siglo.
Una atención sin lugar a dudas merecida que, no obstante, pivota más sobre el valor
patrimonial de los edificios que sobre su mérito propiamente urbano.
La riqueza del Vedado resulta de la combinación de situaciones urbanísticas muy
diversas, construidas sobre un esqueleto caracterizado por tres rasgos distintivos: una
adecuada disposición respecto a la geografía del lugar; un carácter marcadamente
isótropo, reproducido en aspectos y escalas múltiples; y una elemental jerarquía,
que determina su estructura general. La fuerte presencia de estas características es
la que dota al conjunto de fuerte unidad, una suerte de “homogeneidad diversa” que
es excepcional por su dimensión y que es materializada en la continuidad de trazas
ortogonales y en la repetición de la geometría de manzanas cuadradas.
La realidad urbanística actual es el rico resultado de la superposición de ideas y
actuaciones múltiples, elaboradas en tiempos distintos, afines o contradictorias entre
sí, de orígenes más planificados o espontáneos, de una presencia más prolongada
o instantánea. Sin embargo, la consolidación, maduración y transformación de la
trama ha sido sólo posible por la fuerza de su proyecto inicial. En el sustrato del
tejido actual, sigue trascendiendo hoy la importancia del momento de su génesis,
instante creativo por excelencia, en el que fijando el lugar y la forma de la ciudad, se
determinó el potencial de su porvenir.
27
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
El hallazgo de la copia original del plano fundacional del Vedado (Carmelo) en el
Archivo del Servicio Histórico Militar de Madrid en 1999, fue un momento muy
importante en los prolegómenos de esta investigación , cuando el interés por la
realidad urbanística del Vedado de hoy (del tamaño de su trama, de su perfecta
ortogonalidad, de su impactante arquitectura y de su confort ambiental) se extendía
también a la indagación de los propios orígenes de una trama urbana tan singular.
Plano y Perfil de la población titulada el Carmelo, 1859
Fuente: Archivo del Servicio Histórico Militar de Madrid (SHM) SH CUB-108/10
1. Entre el plano del
Carmelo y el proyecto
del Vedado
El proyecto del Vedado tiene la particular característica de su elaboración
fragmentaria, en base a una concepción inicial – el plano – que sin embargo, abarca
solamente la parcialidad de su extensión definitiva. Su trazado y determinaciones
globales fueron complementados a posteriori, en decisiones que debemos
considerar como sustanciales.
Hace 150 años, el 8 de abril de 1859 el Ayuntamiento de la Ciudad de La Habana,
aprobaba de forma definitiva la propuesta presentada por los promotores Domingo
Trigo y Juan Espino, para “parcelar” la finca denominada El Carmelo, emplazada a una
distancia de 2,5 millas de la capital: “Plano i Perfil de la población titulada el Carmelo”
. Esta propuesta, firmada por el ingeniero civil Luis Iboleón Bosque, se fundamentaba
en las cualidades de su emplazamiento, considerando que ningún otro punto de la
capital podía “igualarse en belleza y salubridad” .
Sin lugar a dudas, el desconocimiento de la figura del tal Ingeniero Iboleón y la
relativa importancia de los promotores de la empresa no han contribuido a esclarecer
el valor real ni la ambición del proyecto en el momento de su génesis. De la tríada
de actores, solo José Domingo Trigo resulta ser el único personaje relativamente
conocido. Se sabe de él que a medidos del siglo XIX, y por un corto período de
tiempo, consiguió la concesión de los tranvías de Madrid , cuando en 1869, siendo el
concesionario de los ferrocarriles urbanos de La Habana, se asoció con Daniel O’Ryan
logrando la concesión del primer ferrocarril urbano de la capital.
Sin embargo, a los nombres de Domingo Trigo, Espino e Yboleón habría que añadir
otros. Mencionar por un lado la influencia que podrían haber tenido otros ingenieros
en su papel de auténticos artífices del desarrollo y el saber urbanístico de La Habana
del momento (entre los que destaca Francisco de Albear, quien además de estudiar
en España, alternó su presencia entre la colonia y la metrópolis). Pero sobretodo,
reivindicar la influencia directa del ilustre Francisco de Frías y Jacott, Conde de Pozos
Dulces, quien además de ser propietario de la finca original del Carmelo-Vedado,
sospechamos que sería también el auténtico artífice del proyecto. Su pericia como
agrónomo, su vinculación con las más reconocidas instituciones culturales, sus
iniciativas políticas y culturales y sobretodo, los conocimientos sobre urbanismo
que habría acumulado en sus largas estancias en Baltimore, París, Madrid o Nueva
York, relegan con justicia el valor del trabajo del incógnito ingeniero, a las más que
probables decisiones del promotor.
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Carles Crosas Armengol
• Retículas verdes, nuevas ciudades decimonónicas. El paradigma del vedado, “ensanche jardín” de la habana.
El plano del Carmelo es singular por su dimensión y calidad. Mide 103,4 x 214,6
cms, y se ha conservado dividido en tres hojas unidas. Su escala generosa, 1/2.000,
y su calidad gráfica, da excelente detalle de su contenido. Su cromática es variada
y delicada en sus tonos. Líneas simples de colores oscuros definen el trazado de las
manzanas y de las parcelas (en negro), del ferrocarril (en azul), entre otras. La línea
de la costa resaltada en carmín; los tonos verdes entorno al río, el nuevo parque
urbano y las plantaciones de árboles; grises para edificaciones existentes y rojizos
para las que se propone; y el amarillo, predominante, relleno del espacio interior de
las manzanas.
Tres son los instrumentos que se utilizan para explicar la propuesta: el plano
propiamente dicho, como elemento fundamental, y dos recursos complementarios:
una “vista general” – perspectiva oblicua de un pequeño fragmento y unas
“referencias” – especie de código urbanístico mínimo para regular la nueva
ordenación.
Una única perspectiva “Vista general en perspectiva del Paradero del Ferro-Carril
Urbano y de una calle de la proyectada población del Carmelo según la planta” le
basta al autor del plano para explicar el ambiente urbano imaginado para la nueva
población. A través del dibujo de un cruce de calles, se enfatizan algunas de las
condiciones esenciales del proyecto: los carriles de hierro por donde circula el tren
tirado por animales; la nueva condición ambiental de la urbanización (definición de
una triple alineación de la calle, las cercas vegetales y los árboles); y la imagen de
ciudad tradicional, de densidad baja y de manzana cerrada (cuadrícula), construida
con casas de una sola planta con un portal corrido sobre la calle. Una imagen
relativamente modesta que la construcción real de la ciudad superará claramente.
Las denominadas “referencias”, anotadas sobre el mismo plano, son una especie de
normativa extremadamente básica, donde se establecen las condiciones mínimas
que complementan las regulaciones de la planta de la nueva ciudad. Se trata de un
texto brevísimo, que hace una sintética descripción del proyecto con detalle de lo
que está dibujado, y en el que se establece esencialmente la obligatoriedad de las
edificaciones de retrasarse respecto a la línea de calle, dejando un pequeño jardín de
5 metros de fondo delante (carmen), además de un portal de 4 metros de amplitud.
Unas disposiciones que se mantendrán durante años, como reglas de ordenación
básica, y que serán comunes en las “Ordenanzas de Construcción” para toda la ciudad,
publicadas solo dos años después (1861).
Esquema de interpretación del plano fundacional / Conjunto de “Repartos” del proyecto
Fuente: elaboración propia / elaboración propia en base a VALLADARES y MORALES, Ángel (1954)
29
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
Pero el elemento fundamental de la propuesta es el plano propiamente dicho, con
su planta que define una cuadrícula de calles que delimitan hasta 116 manzanas
de geometría absolutamente regular. Calles de un ancho constante de 16 metros,
en ambas direcciones. Todas, a excepción única de una vía en sentido horizontal
de jerarquía superior (calle 9), que es la traza por donde circula el tranvía (de 25
metros). Las vías vienen numeradas según el orden impar en las horizontales (del 1
al 19) y en orden par las verticales (del 2 al 32), siguiendo la tradición de los planos
norteamericanos. Las manzanas regulares y cuadradas, de 100 metros de lado,
a excepción de algunas pocas irregulares situadas en los límites, con previsión
de terrenos para equipamientos, que representan una proporción de un 10%. La
conciencia del ferrocarril, del “camino urbano de hierro”, es más que destacable,
y merece una atención especial, cuando además de la doble línea principal que
enlaza La Habana con la nueva estación del Carmelo, se trazan también líneas
complementarias para abastecer mercados y demás actividades, recorriendo la
práctica totalidad de su extensión.
El tema de los equipamientos es otra cuestión sustancial en el plano, por su clara
superación de los modelos simétricos y centralizados que habían imperado en la
tradición de las ciudades de fundación hispánica. Si bien iglesias y cuarteles persisten
aún en esta propuesta, como símbolos del poder militar y religioso, toman mayor
relevancia aquellos equipamientos con un carácter más social: mercados, hospital
o escuela. La propia plaza, situada al lado de la iglesia, pasa ahora a denominarse
“parque” y a colocarse más en relación a la propia estación de ferrocarril que
buscando su centralidad geométrica respecto al conjunto de la población.
La localización de las piezas dotacionales responde a una cierta lógica de
equidistribución. Buscando descubrir las reglas de su posición, puede adivinarse
cierta estructura oculta en la aparente isotropía del plano. A priori, parece que solo
la calle del ferrocarril tenga una mayor jerarquía, y que en el límite oriental del plano
se insinúe una vía vertical arbolada de gran dimensión. El esquema de interpretación
que se plantea establece una cierta relación entre algunas calles y la posición de
equipamientos y parques: de la superposición de ejes longitudinales y transversales
resulta un sistema de cuadrantes, a los que se asocian también equipamientos y
manzanas. Partiendo de una equidistribución teórica de una dotación por cuadrante,
esta relación se modifica, intensificándose en los puntos centrales y difuminándose
en otros, destacando el cuadrante de la estación convertido en pieza de máxima
centralidad.
2. Patrón de
La Habana moderna
La relevancia del Vedado en la historia urbana de La Habana es extraordinaria y su
importancia tiene que ser medida sobre dos cuestiones fundamentales. La primera
es el descubrimiento de un nuevo territorio para la ciudad, la puesta en valor de la
ciudad litoral frente a la ciudad interior (aún asumiendo su inseguridad en construir
una verdadera fachada al mar). La segunda, es la introducción de una nueva forma
urbana fruto de los nuevos ideales urbanísticos, y que se convertiría en patrón para
el futuro desarrollo de la ciudad. La superposición de ambos valores sitúa el proyecto
para el Vedado como pieza clave de la construcción de La Habana metropolitana y
aventura de alguna manera, la “refundación” capitalina” de la ciudad.
No cabe duda que, a la vista del plano original, la idea de “refundación” resulta
totalmente desmedida, sobretodo si tenemos en cuenta la entidad y magnitud de
La Habana de mediados del XIX, una de las principales ciudades de América y la
segunda, junto Barcelona, entre las ciudades “españolas”. Aún así, el gran acierto en
las decisiones del proyecto lo acabarían postulando como tal con el paso del tiempo.
Aunque en su arranque y contexto inicial el Vedado estuviera lejos de este propósito,
el progresivo desarrollo de su potencial sí nos permitiría sostener esta hipótesis. Los
primeros en vislumbrar su potencial fueron los burgueses que construyeron ahí sus
grandes villas (primeras décadas del siglo XX), huyendo incluso del nuevo centro
30
Carles Crosas Armengol
• Retículas verdes, nuevas ciudades decimonónicas. El paradigma del vedado, “ensanche jardín” de la habana.
reformado entorno al Paseo de Prado. A posteriori, fue descubierto como sitio central
de los negocios de inversores capitalistas, a la vez que los grandes planes generales
urbanísticos para la ciudad descubrían también sus potenciales (plan de Sert y TPA).
El salto definitivo se daría en la década de los 50’, cuando los grandes proyectos y
las principales actividades de la ciudad eligieron encajarse en su trama. El proceso
de apertura de la Rampa, y la terciarización de la misma calle 23 (que se llegó a
calificar como el “Broadway de La Habana”) serían las dos mayores expresiones de
esta auténtica “refundación” de la capital, cuya cristalización se hubiera consumado
seguramente, de mantenerse el contexto socioeconómico y político en el que se
había iniciado.
Con el Vedado, La Habana del siglo XIX, descubrió el mejor de los territorios de
la ciudad. Sin lugar a dudas, la decisión de acercarse al mar en este momento,
ocupando unos terrenos sembrados de baterías militares, es cuanto menos, poco
inmediata. En la ciudad-puerto, construida alrededor de la bahía, el mar no fue solo
un telón de fondo, sino la condición indispensable de la existencia de la ciudad. El
agua era la actividad del puerto, el acceso y la salida de la ciudad, el campo de batalla
para el control de la bahía... El mar no era aún un paisaje deseado, sino un escenario
más bien temido. Por ello, la ciudad decimonónica había crecido hacia el interior,
alcanzando únicamente la costa en la sucesiva ocupación del primer gran ensanche
de la ciudad: Centro Habana. Existía además una incipiente ciudad, alternativa a la
primera, que había empezado a construirse ya sobre las Calzadas: la que buscaba
aislarse de los temores de la ciudad central, construida en forma de crecimiento
suburbano sobre los caminos de entrada y salida.
El llano del Vedado, con toda la franja litoral que desde Miramar, pasando por
Almendares llega hasta la Marina Hemingway, eran terrenos “impensables” para
una ciudad asustada por la bravura del mar y por la memoria de sus constantes
incursiones. Visionario fue el Vedado en su decidida apuesta por el territorio litoral,
señalando, desde un primer momento, sus enormes posibilidades; cuando desde el
mismo plano fundacional, se insinúa ya la voluntad de la nueva ciudad por cruzar el
Almendares y situarse en este territorio privilegiado. No por casualidad, entrado el
siglo XX, las mejores parcelas de La Habana se encontrarían sobre esta misma ciudad
litoral, en el momento que el mar dejaba definitivamente de ser objeto de miedo
y pasaba a serlo de deseo. Una acertada apuesta por unos terrenos de pendientes
suaves, cuya proximidad a la costa ofrecía tanto las excelentes vistas sobre el océano
como las deseadas brisas que atemperan el calor extremo del Caribe.
El sucesivo desarrollo de la ciudad residencial a occidente, sumado al importante
corte geográfico que representa la bahía para el desarrollo hacia el este, acabaría
convirtiendo el Vedado en baricentro en la metrópolis, por ocupar una posición
geométricamente central en el encuadre de la naciente Habana metropolitana.
Con ello, la elección del lugar tiene el doble valor de ser el germen de la ocupación
del litoral occidental de la ciudad y de espacio central de la futura estructura
metropolitana.
Pero el importante descubrimiento de un nuevo territorio se acompañó además, de
la introducción de una nueva forma urbana, estrechamente relacionada con los
nuevos instrumentos urbanísticos que se emplean es este momento. En su búsqueda
de un nuevo ambiente urbano, el Vedado representa también la voluntad de
construir una alternativa real a una ciudad densa, de trazado irregular, de geometría
imperfecta, incapaz de adaptarse a las nuevas exigencias de la tecnología y de la
higiene.
31
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
En clara contraposición a los irregulares entramados sobre los que se erigieron los
tejidos de La Habana Vieja primero y de Centro Habana después, el Vedado introdujo
también la perfecta ortogonalidad geométrica que tan difícil había sido conseguir en
muchas de las ciudades de fundación hispánica. Los viejos dameros imperfectos de
La Habana, vieron a partir de este momento como las nuevas retículas se construirían
tensando sus líneas a la perfección y regularizando al máximo sus dimensiones.
Sin embargo, el carácter de la nueva forma urbana no se halla únicamente en su
perfección geométrica, que ofrece nuevas perspectivas y nuevas relaciones visuales,
sino también en los propios ingredientes que constituyen su tejido. La nueva
condición urbana se supedita a un mayor contacto con la naturaleza, elaborando un
nuevo paisaje que introduce el árbol como elemento principal de la urbanización,
al lado de los jardines delanteros que contribuyen a la calidad ambiental de las
nuevas calles, explicitando la importancia del “ornato público”. No solo los elementos
urbanos simbólicos, representativos o monumentales debían ser “bellos”, sino que el
conjunto de la nueva ciudad tenía que responder también a la misma exigencia de
embellecimiento. La imposición del portal delantero fue una fértil expresión de estos
nuevos cánones.
Más allá de las determinaciones anotadas en las “Referencias” del Plano del Carmelo,
la propia construcción del barrio será mucho más generosa con el tema del verde,
aumentando su presencia en patios interiores de manzana y en los espacios laterales
de las edificaciones aisladas (muy importantes serían en este sentido las ordenanzas
sanitarias de 1914, que imponían la edificación aislada). Como sería también
aumentada la exigencia por lo “bello”, en la suerte de casas que irían colonizando
paulatinamente manzanas y parcelas, una especie de autoexigencia que se
mantendría viva en la construcción individual de muchas de las casas que componen
el patrimonio edilicio del barrio.
Con ello, conviene observar como el proyecto Vedado, no ha sido solo referencia
para los crecimientos sucesivos de la ciudad, sino además un patrón literal. No
únicamente en el espacio urbanizado sobre la franja litoral, al oeste de la ciudad
histórica, sino también sobre aquella ciudad interior estructurada a través de las
calzadas y nuevas carreteras (más allá de los límites de las actuales Habana Vieja y
Centro Habana). El plano del área metropolitana sitúa el conjunto de los repartos de
mayor similitud, mostrando la impronta territorial de la forma urbana del Vedado.
Esquema de interpretación: tramas ortogonales y analogía con el Vedado
Fuente: elaboración propia sobre cartografía digital e 1/10.000
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Carles Crosas Armengol
• Retículas verdes, nuevas ciudades decimonónicas. El paradigma del vedado, “ensanche jardín” de la habana.
La visión comparada de algunos fragmentos de estos barrios, ilustra las diferencias
sustanciales entre la imagen del Vedado y los tejidos urbanos anteriores: de La
Habana Vieja y Centro Habana. Se evidencia hasta qué punto el Vedado es una
ciudad distinta, de dimensiones sustancialmente mayores (calles, manzanas),
de ordenación geométrica ortogonal, homogénea e isótropa, de edificaciones
aisladas, de manzanas cuadradas, de mayor permeabilidad y fuerte presencia del
verde. La mayor parte de estas características, si no todas, son comunes en cambio,
en el resto de fragmentos seleccionados en el conjunto del área metropolitana.
Almendares, Los Pinos, el Porvenir, el Sevillano, Mantilla o la Ampliación de Lawton
son sectores de forma urbana parecida o idéntica a la del Vedado. Miramar es una
variación interesante y el más relevante de los casos presentados, con sus manzanas
rectangulares y sus anchas calles. La Víbora, a pesar de su topografía más ondulada,
es el más análogo de los ejemplos, sobretodo a la vista de su morfología actual.
La influencia del Vedado “patrón” no se queda aquí. En la capital de Oriente, Santiago
de Cuba, interesa ver como fueron plasmadas literalmente sus determinaciones en
el barrio de Vista Alegre. Proyecto nacido más tardíamente, en 1906 fue promovido
por la Compañía de Urbanización y ensanche de Santiago, a las afueras de la ciudad,
al este de la ciudad y lejos de la estrechez de sus calles. Sobre las laderas suaves
de excelentes calidades paisajísticas (y aún estando en este caso lejos del mar) el
nuevo barrio se construiría también pendiente de un nuevo ferrocarril eléctrico,
que le conectaba con el centro. Industriales, terratenientes, financieros y burgueses
fueron ocupando parcelas del nuevo reparto con arquitecturas representativas de
su poder, sobre un trazado de claras analogías que no consigue superar su ambición
(manzanas cuadradas orientadas NE-SO y NO-SE, de una dimensión entre los 90 y
100 m de lado y calles ortogonales de 12-14 metros).
Comparativa de 5 fragmentos urbanos: Habana Vieja, Centro Habana, Vedado, Miramar y La Víbora
Fuente: google maps
3. Proyecto notable del
urbanismo decimonónico
El contexto culturalmente híbrido en el que nace el proyecto del Vedado, no
facilita asegurar sus referencias, ni centrar tampoco su marco de comparación. ¿Es
el Vedado un producto tardío de la tradición de las Leyes de Indias? ¿una de las
ciudades modernas que se establecieron ex-novo bajo el mismo orden reticular
en Norteamérica? ¿un “suburbio” al estilo anglosajón, ciudad-jardín “avant la lettre”?
¿o acaso podría ser un producto derivado de la tradición de los ensanches que se
proyectan y discuten contemporáneamente para las “otras” capitales españolas? La
falta de documentación básica del proyecto original y los pocos datos sobre el autor
y promotores del proyecto, contribuyen a elevar más aún estos enigmas.
Por su singular condición geopolítica, Cuba vivía a mediados del XIX inmersa en dos
mundos culturalmente diferenciados. Uno, el de la colonia, vinculado directamente
con la cultura española (con parte de la Europa más meridional), y emparentado
con las renacientes culturas latinoamericanas, bajo el dominio de la misma corona
hasta unas décadas antes. Con la independencia de las nuevas republicas, Cuba
mantuvo durante esta época, su papel de principal ciudad española en América,
en su extraña condición de territorio insular distanciado más de 7.000 Km de la
Península. Otro universo bien distinto lo representaba el mundo anglosajón, cuya
creciente influencia llegaba a través de los Estados Unidos de América. La proximidad
33
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
geográfica y la progresiva dependencia económica de este país, llevaron a fijar
también allí la mirada en el terreno cultural, abriéndose a las influencias de una nueva
realidad, sugerente y novedosa, para una colonia relegada a desarrollar un mismo
papel secundario .
En este contexto de influencias duales intentamos discutir la importancia del
proyecto del Vedado, en relación a los episodios urbanísticos contemporáneos
más conocidos: el de los ensanches españoles en Europa y tanto el de las ciudades
de fundación tardía, como de los nuevos suburbios en Norteamérica. Nos
fijamos además, en una serie de experiencias urbanísticas decimonónicas menos
paradigmáticas que se dan en algunas capitales iberoamericanas. Se trata de
proyectos de expansión de algunas grandes ciudades, que tanto por su forma como
por su génesis, tienen características comunes con el Vedado.
Numerosos autores se han referido a los cambios sociales, económicos y políticos
que caracterizan el “capitalismo industrial” y su impronta en el urbanismo. En el
campo de las transformaciones de las ciudades, Paolo Sica confiere una importancia
capital al fenómeno del mercado del suelo y la rentabilidad inmobiliaria, asociados a
la innovación tecnológica en el sistema de los transportes urbanos . La importancia
del ferrocarril no explica únicamente la colonización de amplios territorios en
América, sino que también “en el interior de los centros (…) el ferrocarril, con los
lazos de sus líneas y las terminales de sus puntos de llegada, provoca la destrucción
de seculares equilibrios ecológicos y la formación de nuevos sistemas morfológicofuncionales”. Este nuevo fenómeno urbano comporta un importante crecimiento
expansivo de la ciudad, siendo a la vez, causa y consecuencia: ”la eficiencia del
desplazamiento físico viene exigida por un cierto nivel dimensional de la ciudad y
por una organización funcional basada en la especialización de las partes (división
del trabajo) y en la segregación de las clases (división social), que, sin embargo no
puede prescindir de lazos precisos de interacción”. Los nuevos medios de transporte
conducen las ciudades a una nueva era, en donde toma gran importancia la
“industria” del suelo, que fomenta y aprovecha un momento de gran crecimiento
demográfico de las ciudades: “Nace así una nueva industria, privada y pública, al
servicio de la máquina productiva de la ciudad: es una industria que produce y
vende, como dice Marx, el “cambio de lugar”. Sus inicios están constituidos por la
introducción de servicios regulares prestados por vehículos tirados por caballos,
organizados por compañías privadas (…). Las ciudades, hasta ahora planificadas en
función de movimientos peatonales o medios lentos de transporte, se reorganizan”.
Estos condicionales explicarían que, con algunas décadas de diferencia, las ciudades
mediterráneas europeas y las grandes capitales iberoamericanas, compongan sus
respectivos planes de extensión, en los que se planifica la ocupación de grandes
extensiones de suelo. Es en esencia, un gran proyecto de expansión económica, de
generación de riqueza y de progreso, a través del nuevo instrumental de la naciente
ciencia urbanística.
I. La condición de
“ensanche” de La Habana.
El espíritu de los ensanches
españoles
Cita obligada en esta contextualización, los Ensanches constituyen uno de los
capítulos fundamentales de la urbanística moderna. A mediados de siglo XIX, en
España, y en el sur de Europa en general, empezaron a construirse los denominados
“ensanches” . Productos urbanísticos claramente diferenciados, la referencia es
oportuna por la peculiar coincidencia cronológica entre el Anteproyecto de
Ensanche de Ildefons Cerdà para Barcelona y el mismo Plano del Carmelo, ambos de
1859. Esta es una cuestión que ha suscitado comparaciones e intentos de descubrir
analogías entre uno y otro caso, y que se haya planteado una supuesta influencia
de Cerdà “en el mar del Caribe” . Las similitudes en la posición territorial que ocupan
en sus respectivas ciudades, en la geometría cuadrada de sus manzanas, en la
orientación de sus coordenadas respecto a la topografía y los vientos dominantes,
nutren esta comparativa. La ambición con que se plantean y desarrollan ambos
34
Carles Crosas Armengol
• Retículas verdes, nuevas ciudades decimonónicas. El paradigma del vedado, “ensanche jardín” de la habana.
proyectos, además de su propia extensión territorial, desacreditaría cualquier intento.
Poniendo en duda cualquier influencia directa real entre ambos proyectos, está
claro que los dos son fruto de unas circunstancias y de un contexto socioeconómico
común. Ambos además, se desarrollan en dos grandes ciudades, emparentadas
en aquellos tiempos por su papel relegado a Madrid, capital del gran imperio en
decadencia. Su común necesidad de transformación urbana se produce con el
derrumbe simultáneo de sus murallas, con un notable aumento de la población,
con la eclosión de una burguesía urbana ansiosa de visibilizar su poder y con la
llegada del ferrocarril (curiosamente más temprana en ambos territorios, que en la
misma capital: en 1837 Habana-Güines, en 1848 Barcelona-Mataró). A finales del XIX
el Ensanche Cerdà y el Vedado representaron un mismo modelo de ciudad, liberal e
igualitaria.
Esquemas comparativos entre el Vedado y el Ensanche Cerdà: relación con la ciudad, disposición topográfica, dimensiones de las
tramas y forma de la edificación, extensión comparada.
Fuente: Vedado, elaboración propia / Ensanche Cerdà, Laboratorio de Urbanismo LUB
II. El legado de las Leyes
de Indias y las tramas
norteamericanas
Pese a su contemporaneidad con los ensanches europeos, no cabe duda de la mayor
similitud del plano del Carmelo con los de las ciudades de fundación hispánica. De
aislar tanto las circunstancias contextuales como la trascendencia material del propio
proyecto, la simple observación del plano difícilmente nos permitiría hallar otra
referencia que la de esta importantísima herencia cultural.
La idea de trama urbana de los ensanches es menos potente en las ciudades de
Indias y toma otro significado para el caso de las ciudades norteamericanas. La
trama tiene ahí un carácter más territorial, y la búsqueda de la idea de naturaleza
es mucho más presente. M. Christine Boyer lo ha descrito de la siguiente manera:
“This “back to nature” movement, which spread across the urban mentality of the
late nineteenth century, valued woodland and meadows for their spiritual impact;
they were places of simple virtues and pleasures on the edge of urban disquietudes
and troubles”. Estamos por lo tanto, ante un tipo de mentalidad urbana diferente,
que busca en la extensión reticular valores específicos, diferenciales en relación
a las antiguas ciudades de fundación o a los propios ensanches. El proceso de
metropolinización de estas ciudades se produciría de esta manera, valorando más los
factores “naturales” y la distancia al centro, que la continuidad de la trama entendida
como expansión literal de lo “urbano”. Es así como se explica que se considere, en
palabras de la misma autora, que la dispersión de la población desde el centro fue la
gran solución para la mejora de la ciudad del XIX.
35
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
En esta línea de razonamiento, se explica también el desarrollo de nuevas
experiencias de urbanización, entre las que destaca el suburbio de Riverside en
Chicago. Este barrio se construyó siguiendo el innovador plan de 1869, promovido
por la “Riverside Improvement Company” dirigida por el arquitecto Frederick Law
Olmsted y su socio Calvert Vaux, que ocuparía 1.600 acres sobre Des Plaines River,
a unas 9 millas del downtown. Se trataba en este caso de construir una comunidad
rural, que conciliara las ventajas de vivir en el campo con la dotación de los
modernos servicios de la ciudad, además de proporcionar su fácil conexión a través
del ferrocarril. Los parques y la sinuosidad de los trazados, construían un paisaje
urbano que sería referencia de primer orden en la teorización posterior de la “ciudad
jardín”.
La construcción del suburbio como producto especulativo, conlleva la rotura
con la larga tradición de la retícula como forma de construir la ciudad. Dentro de
una reciente tradición paisajista, los suburbios siguieron algunas de las pautas
de cementerios rurales y parques, buscando el naturalismo, el informalismo y lo
pintoresco. Este modelo tomaría un mayor empuje con la llegada del ferrocarril. En el
área de Los Ángeles, la llegada del Southern Pacific Railroad (1876) y el ferrocarril de
Santa Fe (1887) provocaría la primera gran explosión urbana de la ciudad, cuando en
1887 al menos 40 ciudades eran trazadas sobre las nuevas líneas territoriales, en una
media de una ciudad cada milla y media de ferrocarril.
Con todo ello, en el siglo XIX nacía una nueva forma urbana que tendría una
repercusión extraordinaria para el futuro de las ciudades. Robert Fishman explica
los orígenes y el auge de “Suburbia”, una “utopía burguesa”, que es el resultado del
esfuerzo de arquitectos, diseñadores, inversores, constructores y especuladores para
construir una nueva forma urbana, repensada no como proyecto de ciudad colectiva,
sino individual, desde la idea de la casa individual y la familia, buscando la distancia
con la ciudad y el contacto con el campo.
III. “Ensanches jardín” y
metropolinización en ciudades
capitales iberoamericanas
A lo largo del siglo XIX, el proceso de concentración de población en las grandes
capitales del continente, se dio a la vez por la densificación de los centros y las
constantes expansiones de los límites de la ciudad. La masiva llegada de población
comportó un incremento sustancial de la densidad de la ciudad existente, y dio lugar
a la proliferación de los tipos arquitectónicos más populares, denominados cuarterías,
casas chorizo, conventillos, ciudadelas, entre otras.
Fue así como las ciudades vieron extender sustancialmente sus tramas coloniales,
concebidas ya inicialmente como ciudades sin límites. Nuevas áreas urbanas fueron
destinadas a acomodar el importante aumento de población, destinadas a sectores
sociales diversos. Las propuestas de fraccionamientos, urbanizaciones, repartos y
colonias, se sucedieron en este contexto con ciertas analogías en común, como
oportunidades de un negocio que convertía antiguas fincas rurales en nuevos
solares urbanos. De entre las infinitas propuestas de desarrollo urbano que tuvieron
lugar en las principales ciudades, nos hemos fijado en aquellas que tienen una
mayor entidad y relación con el caso del Vedado: por su relación respecto la ciudad
preexistente, por su forma de trazado reticular y por su nivel de representatividad.
El caso de Belgrano, en Buenos Aires, resalta la singularidad de la retícula que se
establece de forma aislada a partir de su conexión con el ferrocarril. Santa Maria la
Ribera, en México DF, es el caso de una de las colonias que constituirán el auténtico
ensanchamiento de la ciudad colonial, con la particularidad de ser una de las
pioneras. Pocitos, en Montevideo, es ejemplo de un nuevo crecimiento urbano
que descubre las bondades del territorio litoral de la ciudad. Finalmente la Villa
América de Sao Paolo, aún siendo el caso más distinto, ejemplifica la imagen de
esplendor de la ciudad exclusiva de la burguesía, en este caso, de la “élite cafetera”.
Sin pretensión de exhaustividad, otros casos deben existir en otras grandes ciudades
iberoamericanas (por ejemplo Paraíso, en Caracas, o Providencia, en Santiago de
36
Carles Crosas Armengol
• Retículas verdes, nuevas ciudades decimonónicas. El paradigma del vedado, “ensanche jardín” de la habana.
Chile) que sin embargo no aportan nuevos elementos de analogía común.
Un primer rasgo característico hace referencia a la singular localización de
algunos de los nuevos sectores urbanos en una relación discontinua respecto
la trama preexistente. A pesar de que no sea evidente en la actual conformación
metropolitana, con la introducción del transporte urbano fue posible crear nuevas
“poblaciones” o “urbanizaciones”, a una cierta distancia y que con el paso del tiempo
acabarían por integrarse en gran magma urbano. Como pasa con el Vedado en La
Habana, también en Buenos Aires o en Montevideo, las actuales tramas infinitas
ocultan momentos discontinuos en la formación de la gran ciudad, siendo Flores y
Belgrano, en Buenos Aires, dos casos paradigmáticos.
Belgrano-Buenos Aires / Santa María la Ribera-México DF / Pocitos-Montevideo / Avenida Paulista-Sao Paolo / El Vedado-La Habana.
Comparativa dimensional y formal
Fuente: elaboración propia a partir de fotografías aéreas de google maps
paradigmáticos, se podrían considerar como “suburbios” sustentados sobre una estructura reticular.
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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
La idea de representatividad de las nuevas áreas urbanas es otro ingrediente
importante. Entre el simple negocio de promoción de suelo y la búsqueda de una
verdadera alternativa a la ciudad tradicional, estas propuestas se plantearon sobre
unos mismos temas: la búsqueda de una nueva forma de hábitat para las clases
burguesas, el descubrimiento de nuevos territorios, el establecerse a una distancia
crítica respecto al centro de la ciudad, el estructurase en relación a los nuevos
tranvías y ferrocarriles... Se trata de retículas concebidas con cierta autonomía,
relacionadas con la ciudad central a través del camino de hierro, tejidas con anchas
calles que aseguran mejores condiciones higiénicas, situadas en una amable relación
con la naturaleza, alejadas de los problemas de la ciudad central. En los casos más
paradigmáticos, se podrían considerar como “suburbios” sustentados sobre una
estructura reticular.
Paolo Sica se refiere también a los “barrios periféricos burgueses” como una de las
expresiones características de la ciudad decimonónica. En un primer momento las
clases asentadas significaron los espacios centrales de la ciudad en transformación,
citando el caso paradigmático de las Avenidas de Hausmann en París (como
podríamos referirnos, salvando las diferencias, a la reordenación del espacio de las
Murallas en La Habana). En un segundo momento se pasa a la residencia aislada y a
los barrios suburbanos. Hasta producirse la implantación de medios de transporte
masivo, el fenómeno quedó limitado a la alta aristocracia. En Inglaterra, desde
principios de siglo XIX, los cottage gozaron de gran fama, hasta llegar a generalizarse
para un público menos exclusivo.
“(...) la burguesía se mueve hacia la zona exterior suburbana en búsqueda de su
propia identificación, de su propio paisaje ideal, en un ambiente depurado de
las crecientes mortificaciones del economicismo y rico, en cambio, en valores
estético-morales, aptos para ser propuestos inmediatamente también como signo
económico, que nivela o diferencia. La calma del ambiente, la protección de las
casas respecto de las miradas ajenas y los caminos amplios y desiertos dan una
cierta seguridad en el distanciamiento de la ciudad y alejan del contacto con la
muchedumbre, evitando la promiscuidad y la violencia inopinada”.
El modelo de casa aislada (cottage, quinta, etc.) evolucionaría hacia el chalet,
conservando su forma aislada, retirándose de la calle y de las parcelas vecinas.
Buscando en su posición, mantener su identidad, y utilizando la arquitectura y
los elementos estilísticos más diversos para reafirmar su personalidad respecto al
entorno.
Entendemos que esta imagen está presente en la serie de casos que mencionamos
a continuación, a pesar que su forma urbana diste mucho del modelo del suburbio
residencial tipo Riverside. En muchas de las ciudades iberoamericanas, la herencia y
tradición de los trazados hipodámicos es tan fuerte, que seguirían siendo igualmente
válidos para el caso. En la búsqueda de un nuevo paisaje urbano, no se optó por lo
pintoresco de los trazados orgánicos e irregulares, sino que se siguió confiando en la
versatilidad del mismo soporte reticular que, desde sus orígenes, había constituido la
esencia del orden urbano.
Geometría, representatividad, localización, además de cierta contemporaneidad,
son los rasgos comunes en la suma de estos ejemplos. Su papel de innovación
en las respectivas ciudades es destacable, en su incorporación del transporte y de
nuevas tipologías de vivienda, importadas desde países extranjeros. Su relación
con las clases burguesas es intrínseca, principalmente en términos de iniciativa y
promoción urbanística. Pero sus retículas han sido también el reflejo de los ideales
de la ciudad igualitaria, escenario de una cierta mixtura social, posible con el mismo
ferrocarril actuando como elemento de democratización del espacio. Estas tramas
no son solamente un episodio destacable en la historia urbana de sus ciudades, un
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Carles Crosas Armengol
• Retículas verdes, nuevas ciudades decimonónicas. El paradigma del vedado, “ensanche jardín” de la habana.
momento histórico acabado, sino que en muchos casos han sido, y siguen siendo
hoy, el espacio privilegiado de las mayores transformaciones urbanas (el caso de Sao
Paolo como paradigma).
Arturo Almandoz es uno de los pocos autores que se ha referido a este fenómeno,
relacionando además algunos ejemplos en ciudades iberoamericanas distintas, que
son ejemplo de nuevas emergencias urbanas fuera del damero colonial, “There, the
commercial and industrial bourgeoisie could exhibit the features of a residential
modernity imported form industrialized metropolises: architectural eclecticism,
sanitary regulations, new building systems and a suburban culture that had been
unknown for the dwellers of the crowded “conventillos, vecindades or callejones” of
central districts. While breaking the hegemony of the colonial centres, these upperclass “urbanizaciones” or “colonias” also initiated a process of urban expansion and
social segregation (...)”
Son como el Vedado, ejemplos que combinan su condición de “ensanche” con su
imaginario de “ciudades (retículas) – verdes (jardín)” que anticipan algunas cuestiones
que estarán años después en la formulación teórica de E. Howard. Se trata de
un conjunto de discretas propuestas urbanísticas, que en su forma y condición
particular, podrían configurar un cierto episodio urbano previo y distinto a las
“ciudades jardín”, algo así como “ensanches jardín”, entre los que el Vedado destaca
por los atributos que aquí se han resaltado.
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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
Notas bibliográficas
1_El director de esta investigación, el arquitecto Dr. Xabier Eizaguirre, dio con el magnífico ejemplar del “Plano del
Carmelo” en el Archivo del Servicio Histórico Militar de Madrid. Se producía en este momento el “rescate” de un
documento de gran singularidad y valor, desconocido hasta la fecha, y del que se conservaba únicamente en archivos de
La Habana algunas copias posteriores sin valor equivalente.
2_PLANO I PERFIL - de la población titulada - EL CARMELO - situada en terrenos conocidos por, de la Chorrera en la
margen derecha de la embocadura del rió de Almendares à dos y media millas de distancia de la Capital - Levantado
por: - DN LUIS IBOLEON BOSQUE - Ingeniero Civil - aprobado por el Ecsmo. Sr. Capitán General Gobernador superior civil
Marqués de la Habana – 1859. Archivo del Servicio histórico Militar, SH CUB-108/10.
3_Extracto del permiso solicitado por los promotores Trigo y Espino al Ayuntamiento de La Habana: “Que conociendo
la imperiosa necesidad de ensanche en que se encuentra la población para proveer de casas en donde se pueda dar
cabida a multitud de familias que viven en comunidad por ser hoy el único recurso, concibieron el proyecto de establecer
en el punto conocido por La Chorrera una población con el nombre de El Carmelo (que) tuviera por límites el mar,
el río Almendares, las Estancias de Besa y el Coronel y la Quinta del Vedado. Persuadidos que en ningún punto de las
inmediaciones de la capital puede igualarse en belleza y salubridad el punto elegido y deseosos a la vez de presentar
el pensamiento en perspectiva con el desarrollo de lo que creen capaz no han omitido gasto ni consulta de personas
inteligentes en esta materia con objeto de hermanar las ventajas naturales de aquel lugar con las necesidades de nuestro
clima y la necesidad del arte y buen gusto” a “Parcelamientos” BENS ARRATE, J.M., Revista Arquitectura, enero de 1939.
4_En 1871 comenzaron a circular los primeros tranvías que unían los barrios de Salamanca y de Pozas, por concesión
obtenida en 1869. Aún así, la sociedad formada por Daniel O’Ryan y José Domingo Trigo no fue la que materializó este
primer proyecto ya que en 1870 transfirieron su concesión a la casa inglesa Guillermo Morris y Cía (Revista Vía Libre,
número 442 del mes de mayo de 2001).
5_La idea de “refundación” de la ciudad ha sido utilizada en ocasiones muy diversas en la historia de la urbanística, por
ejemplo en los casos paradigmáticos de ciudades coloniales, como Delhi o algunas ciudades del Magreb. Con menor
literalidad esta expresión se ha utilizado también para el caso de los ensanches de las ciudades españolas, en su día
denominados como “Nuevas Ciudades del siglo XIX” por Manuel de Solà-Morales, de forma análoga a como lo hacemos
en el título del artículo. También al proceso de “refundación” se ha referido el Profesor Ángel Martín para el caso concreto
del ensanche de San Sebastián: “sobre ciertas ciudades momentos en que, aun sin mediar destrucciones masivas o
catástrofes, la renovación de las pautas físicas, del marco de desarrollo de la vida de los ciudadanos, resulta ser muy
importante o trascendental (…). La conjunción en un momento dado de ambos supuestos, uno de cambio en el orden
político y otro de transformación de la estructura del cuerpo físico de la ciudad, fundamenta, tal como ha definido André
Corboz, la adopción del término “refundación” para designar tal fenómeno” (en referencia al escrito de André Corboz
“La refundacion de Geneve” en “le territoire comme palimseste…”. MARTÍN RAMOS, ÁNGEL; “Los orígenes del ensanche
Cortázar de San Sebastián”, Fundación Caja de Arquitectos, Arquithemas 14, Barcelona, 2004.
6_Según Moreno y Fraginals, fueron una suma de factores los que propiciaron que “España mantuviese su hegemonía
política sobre Cuba mientras lentamente la Isla iba pasando a ser dependiente de Estados Unidos en el sentido
económico. Hay que tener presente que durante el siglo XIX Cuba fue siempre el segundo mercado suministrador y el
tercero comprador de Estados Unidos.” MORENO FRAGINALS, MANUEL “Cuba/España, España/Cuba. Historia común”.
Crítica, Barcelona, 2002 p.200.
7_SICA, PAOLO, “Historia del Urbanismo. El siglo XIX” (v.1), Instituto de Estudios de la Administración Local, Madrid 1981, pp.
41-47 (a él corresponden todas las citas del párrafo).
8_SOLÀ-MORALES I RUBIÓ, MANUEL “Siglo XIX: ensanche y saneamiento de las Ciudades” en AAVV, “Vivienda y urbanismo
en España”, Banco Hipotecario de España, 1982. Los principales trabajos y aportaciones del Laboratorio de Urbanismo
sobre el Ensanche Cerdà están recopilados en la publicación AAVV, “Treballs sobre Cerdà i el seu Eixample a Barcelona /
Readings on Cerdà and the extension plan of Barcelona”, LUB-Ajuntament de Barcelona, 1992.
9_Este es el mismo título utilizado por SEGRE, ROBERTO “Cerdà en el mar del Caribe”, Ciudad y Territorio, n.125, 2000; y
EIZAGUIRRE, XABIER y CROSAS, CARLES; “Ildefons Cerdà y Luís Iboleón Bosque. Idea y realidad de dos proyectos de ciudad”,
Revolución y Cultura, enero 2007.
10_BOYER, M. CHRISTINE; “Dreaming the Rational City. The Myth of American City Planning”, The MIT Press, Cambridge
Mass., London, England, 1983 (pp.34-40).
11_REPS, J.W. “The making of Urban America. A history of city planning in the United States”, Princeton University Press;
Princeton, New Jersey, 1965, p.378.
12_FISHMAN, ROBERT “Bourgeois Utopias. The Rise and Fall of Suburbia”, Basic Books, 1987, pref, p.10.
13_idem anterior p.1047.
14_ ALMANDOZ, A. “Conclusions” en Almandoz, A. (ed) “Planning Latin American Capital Cities 1850-1950”, Routledge,
2002, p.272.
OTRAS REFERENCIAS
BAY SEVILLA, LUÍS, “Viejas costumbres cubanas: La barriada del Vedado”, Revista Arquitectura núms.119-123 La Habana,
06-09/1943.
VALLADARES Y MORALES, Á.L. “Urbanismo y construcción”. La Habana, segunda edición, 1954. (versión ampliada
compendio original 1923)
“La Habana I y II” monográficos publicados en Revista Arquitectura 340-1-2, 3/1971 y 1/1973. Equipo de Redacción.
Publicados a posteriori en “La Habana transformación urbana en Cuba”, Barcelona Gustavo Gili, 1974
AAVV “Regulaciones Urbanísticas. Ciudad de La Habana. El Vedado”. Municipio Plaza de la Revolución, Dirección Provincial
de Planificación Física. Ciudad de La Habana, 2007. Especialmente aportaciones de COYULA COWLEY, MARIO y ZARDOYA
LOUREDA, M.V.
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MODELOS DE GESTÃO DE PROJETOS URBANOS
Geisa Bugs
Fundació UPC. Universitat Politècnica de Catalunya
Master en Desarrollo Urbano y Territorial
Resumo
É na esfera municipal que se concentra toda a tomada de decisões do território. Para
fazer frente às mudanças econômicas e sociais, e gerir os projetos urbanos com eficácia,
os governos locais passaram a necessitar de inovação e iniciativas empreendedoras. Em
muitos casos, isso se traduz em uma aproximação aos moldes privados de administração.
Este trabalho investiga novos modelos de gestão urbana, entendidos como essenciais
para uma execução plena e satisfatória do projeto de cidade. Visa contribuir com os
técnicos, entidades, e administradores interessados em promover uma mudança na
maneira de atuar dos organismos de gestão, para que sejam pró-ativos. Aborda os
conceitos teóricos com exemplos de aplicações das seguintes modalidades: Empresa
Pública e o caso Bilbao (2000), Empresa de Economia Mista e o caso Cuitat Vella
– Barcelona, Concessão Administrativa e o caso Paris (1853-1870), e Gestão Consorciada
e o caso Puerto Madero (1989). Por fim, apresenta três organismos locais de gestão:
Terassa (Catalunha), Curitiba (Brasil), e L’Hospitalet de Llobregat (Catalunha). Os quais são
analisados, desde a criação até a estrutura organizacional, e comparados entre si. Olhar
para práticas bem sucedidas significa avaliar referências e encontrar o modelo próprio, de
acordo com a cultura local.
Palavra-chave: modelos de gestão, projetos urbanos, organismos de gestão.
Resumen
Es en la esfera municipal donde se concentra toda la toma de decisiones del territorio. Para
hacer frente a los cambios económicos y sociales, y gestionar los proyectos urbanos de
manera eficaz, los gobiernos locales comenzaron a necesitar la innovación y las iniciativas
emprendedoras. En muchos casos esto se traduce en una aproximacion a los modelos
privados de administración. Este trabajo investiga los nuevos modelos de gestión urbana,
entendida como esenciales para una plena y satisfactoria ejecución del proyecto en la
ciudadz. Tiene como objetivo contribuir con los técnicos, entidades, y administradores
interesados en la promoción de un cambio en la forma de actuar de los órganos de
gestión, que sean pro-activos. Aborda los conceptos teóricos con ejemplos de aplicaciones
de las modalidades siguientes: Empresas Públicas y el caso de Bilbao (2000), Empresa de
Economía Mixta y el caso Cuitat Vella - Barcelona, Concesión administrativa en el caso
de París (1853-1870), y la gestión consorciada en el caso de Puerto Madero (1989). Por
último, se presentan tres órganos locales de gestión: Terassa (Cataluña), Curitiba (Brasil),
y L’Hospitalet de Llobregat (Cataluña). Que se analizan, desde su creación a la estructura
organizativa, y en comparación con los demás. Enfocar hacia las prácticas mas exitosas
significa evaluar referencias y encontrar el modelo propio, de acuerdo con la cultura local.
Palabras clave: modelos de gestión, proyectos urbanos, organismos de gestión.
41
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
1. INTRODUÇÃO
É na esfera municipal que se concentra toda a tomada de decisões urbanas e de
planejamento. O governo local deve fazer uso da capacidade de pressão que tem
frente a todos os atores que tenham interesses vinculados ao território. Ao mesmo
tempo necessita promover a atividade urbanística. Legalmente o urbanismo é uma
função pública, porém raramente é aplicado nas suas concepções de criação e
promoção pelos órgãos públicos de planejamento urbano no Brasil. Isso pode ser
afirmado perante o fato de, na maioria dos casos, estes somente responderem às
ações do setor privado que atua na urbanização. Estão mais em posição de “contraataque” perante as iniciativas dos promotores - bem como de ocupações irregulares
- do que de detentores das decisões de planejamento, das estratégias, e do projeto
de cidade.
É sabido que tão importante quanto um bom projeto de cidade é uma gestão de
projetos adequada. Em meio aos muitos argumentos que justificam a necessidade
de modelos mais efetivos de gestão urbana, pode-se citar: Importância econômica
das cidades; Crescente lista de responsabilidades da administração local; Papel
privilegiado que os municípios têm na tomada de decisões; Pressão sob o uso do
território; e Necessidade legal da prestação de serviços públicos de qualidade aos
cidadãos.
Por conseguinte, a administração se depara com a quase obrigatoriedade de
transformar sua maneira de atuar; e invariavelmente, de se aproximar de “modelos
privados” de gerenciamento. Isso significa que o patrimônio público tem de ser
gerido com eficiência econômica. Dado este cenário, o trabalho tem como horizonte
maior, formar consciência da importância e benefícios que novos modelos de gestão
podem trazer ao ente público local para desenvolver sua tarefa irrenunciável de “fazer
urbanismo”.
Primeiro aborda o tema da gestão de projetos urbanos apresentando uma visão
rápida, porém abrangente do conceito teórico e legislativo de cada modalidade,
além de um exemplo de sua aplicação em projeto reconhecido publicamente.
Posteriormente, apresentam-se através de descrição, análise e comparação, três
entes de gestão local em um espaço de intercambio de experiências. Estes foram
analisados em vários aspectos, desde os motivos da formação até a estrutura
organizacional, passando por uma auto-avaliação na visão dos mesmos.
O caso de Terrassa foi selecionado, pois através do conhecimento do processo
de estabelecimento do órgão, notaram-se muitas semelhanças com o momento
pelo qual passam muitas cidades brasileiras. Curitiba, por sua vez, por ser um caso
emblemático brasileiro e também um dos precursores em criar o seu ente de
gestão urbana no país. Já L’Hospitalet de Llobregat por se tratar de um organismo
recém constituído com o objetivo específico de coordenar um grande projeto de
transformação do município. O trabalho conclui com alguns conceitos baseados nas
experiências estudadas que apontam para caminhos de uma boa gestão urbana.
Também são colocadas possíveis orientações a serem levadas em conta para a
implantação de entes gestores locais.
É sempre válido lembrar que ao fazer tais recomendações, não se quer encontrar
uma fórmula mágica para a solução de todos os problemas. É sabido que as soluções
têm um lugar e um momento. Não existe modelo melhor ou pior. Deve-se reflexionar
em cima do que se tem em mãos e dos objetivos a serem alcançados. Estas
afirmações também ilustram porque se seguiu uma trajetória de trabalho altamente
baseada em aplicações e casos práticos. O fato de cada exemplo ter um contexto
único, também reafirma que existem inúmeras possibilidades. Há, portanto, que
explorá-las.
42
Geisa Bugs
2. GESTÃO URBANA
• Modelos de Gestão de Projetos Urbanos
O termo gestão urbana pode ser definido como o conjunto de recursos e
instrumentos da administração, aplicados na cidade como um todo, visando à
qualidade dos equipamentos e dos serviços urbanos. Tem por objetivo a eficácia
produtiva através da mobilização de capital e negócios em busca de qualidade
de vida para os cidadãos. Dentre as responsabilidades de um sistema de gestão
urbana municipal, destaca-se, além da gestão dos serviços públicos como limpeza e
segurança, a gestão de projetos urbanos (VILLAESCUSA, 1998).
Gestão de projetos urbanos intrinsecamente significa a busca pelos meios que hão
de se por em prática para que o projeto de cidade seja executado de forma viável e
de preferência com o menor custo para a administração publica. É sabido que tão
importante quanto um bom projeto de cidade é uma gestão adequada. Sobretudo,
o projeto de cidade deve ser executado com a maior qualidade possível para que
adquira valor agregado e benefícios (VILLAESCUSA, 1998).
O urbanismo é uma função pública e deve garantir equilíbrio entre usos e
distribuição do solo (bem não renovável), e entre os diferentes agentes que
intervêem na sua transformação. O órgão público é o responsável pelas normas
reguladoras das dinâmicas da cidade e seu território. Este está capacitado por leis e
regulamentos específicos que modelam o direito urbanístico, como o Plano Diretor e
o Estatuto da Cidade.
2.1. A execução do urbanismo
O urbanismo pode ser desempenhado por agentes públicos ou privados. De
acordo com a classificação apresentada por Icochea (2005) a intervenção exercida
pelo poder público é denominada direta e a praticada pelo poder privado, indireta.
Esta última se realiza através de entidades externas que adquirem a gestão a cargo
da administração, ou por entidades promotoras como empresas de urbanismo e
construtoras que compram solo por conta própria e investem a próprio risco na
execução de loteamentos, edifícios novos, empreendimentos privados, etc. Existe
ainda a urbanização executada pelo próprio proprietário do terreno. Neste caso
a administração só se encarrega de elaborar o Plano e supervisar a execução e
comprimento das normas.
O órgão local pode executar as operações urbanas através das suas diferentes
esferas hierárquicas, seja pela própria administração municipal com seus órgãos e
departamentos ou por agências públicas. Assim sendo dentro do campo de atuação
pública pode-se distinguir igualmente em intervenção pública direta e intervenção
pública indireta ou descentralizada.
Na intervenção pública direta os serviços são prestados por empregados do
município e regidos pelas normas gerais da administração. O orçamento e as regras
para contratação de técnicos estão totalmente integrados as regras municipais.
Muitas vezes aparecem como um órgão administrativo especializado, com pessoa
jurídica própria, com prestação de serviço concreto, e podendo receber ingressos
pela cobrança de taxas (por exemplo, museu municipal ou corpo de bombeiros) .
Pode-se classificar a gestão púbica direta quanto à natureza da execução (ICOCHEA,
2005): por organismos autônomos específicos com patrimônio próprio ou por
empresas públicas.
Na intervenção pública indireta, a gestão especializada do serviço é delegada a
outro organismo. As bases jurídicas variam com distintos graus de capacidade de
atuação e autonomia econômica. Diferente da gestão direta, nesta modalidade
frequentemente o organismo possui orçamento, estrutura administrativa e normas
de funcionamento específicas. Pode-se decompor a gestão púbica indireta quando
executada por (ICOCHEA, 2005): empresas de economia mista ou outras entidades
externas (concessão, arrendamento, consórcio, etc.).
43
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
O uso de alguma dessas modalidades depende do objetivo que ela deseja alcançar
em determinado projeto e como esta modalidade se ajusta de acordo com as
normas administrativas e legislação vigentes. Entretanto é possível precisar quais
aspectos condicionam a opção por um instrumento ou outro conforme descrito na
tabela 1.
Direta
Indireta
Organismos
autônomos.
Interesse em estar vinculado as normas da
administração pública. Uma vez que é uma gestão
continua e bastante regulamentada.
Empresa
pública.
Sistema desvinculado do público. Origina-se
em uma gestão de projetos concretos e que
representam um espaço de tempo definido.
Interesse ou não de ter presente o capital privado no
projeto.
Empresa de
economia
mista
Não gerar situações de monopólio ou exclusividade.
Se a administração possui ou não capacidade de
aportar capital líquido ou patrimonial (solo ou
edificações). Equilíbrio entre endividamento e
disponibilidade de capital a baixo custo.
Modelos
externos
(concessão,
consórcio).
Possibilidade de intervenção de diferentes
administrações públicas. Tornar externo os gastos
estruturais (pessoal, equipamentos, etc.) destinados
à gestão de programas temporários.
Tabela 1: Esquema das modalidades de intervenção pública direta e indireta (ICOCHEA, 2005)
3. MODELOS DE GESTÃO DE
PROJETOS URBANOS
O âmbito das modalidades de gestão mais sofisticadas começa a se produzir nos
anos 70, como conseqüência à necessidade dos órgãos públicos em darem resposta
à multiplicidade e complexidade crescente dos problemas das cidades. Na busca por
modelos de gestão mais eficazes, a administração se depara com a necessidade de
transformar sua maneira de atuar, e consequentemente, de se aproximar de “modelos
privados” de gerenciamento. Em muitos casos, isso se caracteriza pelo vinculo com o
setor privado como maneira de capitalizar o patrimônio público.
Há numerosas contribuições conceituais que procuram explicar esta mudança
de atitude do publico em direção ao privado. Certo é que para fazer frente
às enormes mudanças econômicas e sociais, os governos urbanos passaram
a necessitar de inovação e iniciativas empreendedoras, de novas formas de
arrecadação e financiamento, e de outros modelos de gestão para a crescente lista
de responsabilidades. É possível encontrar um consenso a cerca das implicações
decorrentes nas cidades dos efeitos da globalização nos mercados, da perda de peso
dos governos centrais, e do protagonismo crescente das cidades.
Fundamentalmente duas escolas teóricas buscam analisar os efeitos da acumulação
de capital nas cidades e as formas de gerenciar este processo: a vertente européia do
planejamento estratégico e a vertente norte-americana do empresariamento urbano
(BAHIA, 2000). Para a primeira, como citam Borja e Forn (1996) a nova política das
cidades neste plano mundial pode ser sintetizada em: Elaboração de planejamento
estratégico e territorial; Elaboração de um projeto de cidade que mobilize recursos;
Criação de energias e ilusões (Jogos Olímpicos e Exposições Internacionais, por
exemplo); e Vender a cidade na competição interurbana do mercado global.
Ao tempo que Harvey (1996) defende que houve uma transformação do modelo
do gerenciamento urbano para o empresariamento urbano: “parece ter surgido um
consenso geral em todo o mundo capitalista avançado de que benefícios positivos
têm que ser obtidos por cidades que assumem um comportamento empresarial em
relação ao desenvolvimento econômico”. Ele salienta também que “... é importante
especificar quem está sendo empresário em relação a quê”, pois “... gestão significa
muito mais do que governo urbano”.
44
Geisa Bugs
• Modelos de Gestão de Projetos Urbanos
Fato é que os governos bem sucedidos passaram a gerir através de modelos de
gestão baseados na lógica da acumulação de capital (RAVENTÓS, 2000). Isso não
significa que o patrimônio público tem que se capitalizar como o privado, mas
bem ser gerido com eficiência econômica. A seguir abordam-se de forma sintética
os principais modelos de gestão baseados nesta tendência, sem muito detalhar
os marcos normativos, porém viabilizando algum exemplo bem sucedido de sua
aplicação.
3.1. Empresa Pública
3.2. Empresa de Economia Mista
As empresas públicas são semelhantes às privadas do tipo sociedade anônima.
É uma alternativa quando necessária forte especialização técnica, flexibilidade
operativa e manejo de valores econômicos importantes. As empresas públicas
municipais são presididas pelo prefeito, com um conselho administrativo, que seria o
equivalente a assembléia de acionistas. O conselho por sua vez nomeia um gerente
ou diretor que é o responsável pela gestão da empresa (CENTELLES, 2007).
O processo de transformação de Bilbao é um exemplo internacional extremamente
bem sucedido de empresas 100% públicas. Na década de 80 a crise da indústria naval
e portuária marcava profundamente a cidade. O quadro se caracterizava por uma
obsolescência absoluta dos setores produtivos, infra-estruturas insuficientes, meio
ambiente urbano sem interesse, altas taxas de desemprego e desmoralização. Todo
o processo de transformação de Bilbao desenvolveu-se através de pequenas e ágeis
empresas gestoras, voltadas para a prestação de serviços ao público.
O processo de transformação teve como projetos estratégicos o plano de
saneamento, a ampliação do porto, a construção do sistema de metro, projetos de
regeneração urbana (frente marítima principalmente) e projetos pontuais como
o Museu Guggenheim. O plano incluiu três áreas da Bilbao metropolitana, então
com cerca de 900.000 habitantes: centro (Bilbao), margem esquerda (industrial) e
margem direita (residencial). A necessidade absoluta de transformação é apontada
como ponto chave do sucesso ao lado do consenso entre os atores, a quase
obrigação em se estabelecer uma nova base econômica, a participação de todas as
estâncias administrativas (Governo Autônomo, Governo Central e Prefeituras da área
metropolitana), e a equipe técnica pequena e altamente qualificada.
Uma das ferramentas de gestão urbanística, criada em 1992, chamada Sociedade
Bilbao Ria 2000, teve como objetivo a recuperação dos antigos espaços industriais.
Esta recuperação, através do translado das atividades portuárias, possibilitou à cidade
uma frente marítima de grande valia, e todo o eixo fluvial se transformou em fio
condutor das estratégias de ordenação urbana. O ponto de partida da administração
foi a transferência do porto e, por conseguinte a utilização deste solo público como
aporte para a capitalização da empresa. A partir dos investimentos e da urbanização
destas áreas, foram se sacando mais-valias e assim progressivamente investindo-se
em outras áreas.
Também conhecida como sociedade de economia mista. É a pessoa jurídica
constituída por algum ente estatal, sob o regime de sociedade anônima, no qual
o Governo (Municipal, Estadual ou Federal) é o principal acionista, e os particulares
são quase sempre minoritários, caracterizando um controle público da atividade.
O modelo difere da empresa pública na composição do conselho, que incorpora
o acionista privado, e na flexibilidade na contratação de funcionários, pois estes
não são servidores públicos. A fórmula interessa quando é necessário atrair sócios
capitalizados e bens tecnológicos (CENTELLES, 2007).
Ciudad Velha, o distrito mais antigo de Barcelona, onde fica o casco histórico, se
caracterizava em meados de 80 por uma unidade compacta de edificações de
estrutura urbana intrincada e pelo grande contingente de população imigrante.
Em alguns bairros a densidade populacional chegava a 70.000 hab/km2, sendo
que a grande maioria das moradias era de aluguel e haviam sido construídas
antes de 1936. Em suma o setor possuía baixíssima qualidade ambiental, péssimo
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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
estado de conservação, e graves problemas de exclusão social; convertendo-se
em um problema para a cidade. A administração enfrentou a questão atuando
como catalisador dos diferentes agentes que deveriam intervir no local. A figura da
sociedade de economia mista foi utilizada, pois era desejo envolver o setor privado
no processo, e é claro, seu capital.
Na busca pelo capital privado, ao invés de grandes investidores, quem se interessou
foram as empresas prestadoras de serviços que tinham de melhorar suas infraestruturas, os bancos, e uma pequena empresa criada por comerciantes locais.
Esta última muito importante, pois garantiu a inversão da situação sem mudar o
caráter populacional. De acordo com relatos de personagens ligados ao projeto, o
êxito deve-se muito ao capital privado associado e a vontade política empenhada.
O projeto integral abrangeu esforços em diversas áreas, como: segurança pública,
urbanismo, promoção cultural, equipamentos, habitações de caráter social e de
promoção privada, entre outros.
Dada a complexidade, foram adotados distintos instrumentos de gestão. Para
gerenciar boa parte do conteúdo urbanístico do projeto a prefeitura criou a figura da
empresa de sociedade mista Promoció Ciutat Vella S.A. (PROCIVESA), que após seus
14 anos de existência, conforme previa o estatuto, deu lugar à sociedade anônima
Foment Ciutat Vella. A decisão em criar um ente nesses moldes se fundara na
convicção de que em determinados campos de atuação municipal, a especialização
funcional dos órgãos de gestão repercute em uma melhora essencial na eficácia das
realizações.
Aspecto atual da Rambla do Raval. Fonte: MDUT.
3.3. Concessão Administrativa
A concessão é uma delegação pelo órgão público, de função de aproveitamento,
exploração ou execução de um determinado projeto, para uma sociedade privada.
Definem-se tempo, prazo de concessão, capital a investir, contrapartida local,
benefícios para o público e a cidade, etc. Porém o manejo e a gestão são totalmente
autônomos e independentes, sem ingerência desde o público. Este modelo é
adequado para casos em que se requer uma forte inversão de capital ou capacidade
tecnológica e eficiência. Não podendo financiar o próprio município, se atrai o
investidor privado em troca da exploração do serviço por um determinado numero
de anos, mediante convocatória pública em que as empresas interessadas devem
cumprir requisitos pré-estabelecidos. Os anos de concessão estão relacionados com
a amortização dos investimentos, fazendo com que as operações sejam geralmente a
médio e longo prazo (CENTELLES, 2007).
O modelo das concessões nasce com o caso de Paris (1853-1870) na abertura dos
bulevares na então cidade industrial de herança medieval (ICOCHEA, 2005). Paris
no inicio do século XIX possuía uma estrutura urbana densa e sem serviços ou
infra-estruturas adequadas ao crescimento demográfico da cidade conseqüência
das migrações campo-cidade na era da industrialização. O plano de Haussmann
substituiu sistematicamente as ruas mais estreitas da cidade por largas avenidas
arborizadas, dentre outras intervenções tão conhecidas.
46
Geisa Bugs
• Modelos de Gestão de Projetos Urbanos
Obviamente estas ações desalojaram milhares de pessoas uma vez que estes novos
bulevares se construíram atravessando o centro da cidade consolidada. Haussmann
sabia que a intervenção com a expropriação geraria benefícios no valor do solo
adjacente a obra e quem ficaria com dados benefícios seria o proprietário à custa
de toda a comunidade através das intervenções públicas. Haussmann reconhecia
também que não havia recursos públicos suficientes e também que havia um
contingente empresarial burguês importante e consolidado, que poderia participar
das operações urbanísticas de Paris financiando as grandes obras públicas.
Assim, se põem em licitação as concessões para realização das futuras obras. O
sistema teve três fases: a) realiza-se o plano e se declara a expropriação da via e
das franjas laterais que incluíam a totalidade do lote adjacente, com um plano de
cadastro que analisava caso por caso; b) determina-se o valor do solo e da edificação
anteriormente ao Plano; c) Inicia-se a demolição e urbanização da via e imediata
execução das obras de infra-estrutura. As novas edificações (de 6 andares) são de
propriedade do concessionário da obra que explora o aluguel ou venda dos imóveis.
A via é de domínio público e as intervenções são pagas com as mais-valias urbanas
geradas com os usos mais lucrativos, a modernização da cidade, e a chegada de
novos habitantes com maior poder aquisitivo (ICOCHEA, 2005).
Contraponto se faz aos presumíveis interesses econômicos encobertos e as
mudanças sociais geradas com o deslocamento da então população local à periferia
da cidade, já que esta, certamente vivia de aluguel e não teve direito às indenizações
pelos despejos. Muito embora as críticas sejam fundadas, as atuações de Haussmann
representaram uma gestão inédita de associação público-privada mediante a
delegação de funções e formularam novos caminhos de fazer cidade.
Vista aérea - Arco do Triunfo e Trocadéro em evidência e os bulevares. Fonte: Autor.
3.4. Gestão Consorciada
O consórcio é uma entidade de direito público que agrupa por um lado uma
entidade pública e por outro lado uma entidade privada ou mesmo outra pública.
É um órgão que busca a cooperação entre os atores econômicos, sociais, ou
institucionais, para um projeto determinado. A associação é regida pelo âmbito civil
e não mercantil. É uma organização com interesses concretos, os objetivos giram
em torno de um projeto ou plano pactuado com antecipação (CENTELLES, 2007).
A diferença, portanto, entre consórcio e sociedade de economia mista é que na
primeira cada parte aporta capital ou bens para a concretização de um objetivo
específico, normalmente sem fins lucrativos. Já na segunda cada parte aporta capital
e uma porcentagem é livre para se fazer o que quiser com o capital. Nas sociedades
sem fins lucrativos, esta porcentagem livre é reinvestida em novos projetos
(VILLAESCUSA, 1998).
Antigo porto da capital Argentina, localizado próximo à zona central e litorânea ao
Rio da Prata, o Puerto Madero encontrava-se desde inícios do século obsoleto e
em decadência; sendo uma das zonas mais degradadas da cidade, uma mescla de
depósitos e gigantescos terrenos baldios. Ao longo das décadas apresentaram-se
sucessivas propostas de urbanização da zona, mas nenhuma veio a realizar-se. Até
que em 1989, o Ministério de Obras e Serviços Públicos, o Ministério do Interior, e
a Prefeitura de Buenos Aires assinaram o acordo de constituição de um consórcio
denominado Corporación Antiguo Puerto Madero; no qual o Governo Nacional e a
Prefeitura de Buenos Aires participam como sócios igualitários, com o objetivo de
gerir o planejamento e urbanização do antigo Puerto Madero.
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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
A Corporación Antiguo Puerto Madero S.A. teve como objetivos iniciais recuperar
o rol econômico e as atividades da área, reverter o déficit urbano equilibrando
espaços públicos e privados, promover a ligação entre a cidade e o rio, potencializar
a zona sul, estabelecer um plano de desenvolvimento de consenso, e estimular o
investimento. Como capital inicial o Governo Nacional transferiu a propriedade dos
170 hectares do território do Porto (pertencentes à Administração Geral de Portos,
Empresa de Trens Argentinos e Junta Nacional de Grãos, entre outras) e a Prefeitura
de Buenos Aires aportou a informação sobre as normas que regiam a área.
Uma vez transferidas as terras a corporação, os terrenos começaram a ser
comercializados. Em 1991 foi convocado um concurso nacional de idéias para
o plano diretor do novo bairro. Esta foi a maior obra já realizada em Buenos
Aires, numerosas ruas e avenidas foram abertas, parque e praças foram criados,
monumentos instalados, e os armazéns existentes foram restaurados. O bairro se
converteu em um grande centro de expansão com a incorporação de habitações e
escritórios comerciais. O local também sofreu com a recessão que assolou o país no
final da década de 90, porem desde 2003 vem experimentando um novo impulso
com a construção de torres residenciais. Atualmente é o bairro mais moderno e
caro da cidade, comprovando que apesar de algumas dificuldades preliminares, os
resultados superam as estimativas iniciais.
4. ORGANISMOS DE GESTÃO
4.1. Gerencia Municipal
de Urbanismo de
Terrassa (GMUT)
A seguir apresentam-se, através de descrição, análise e comparação, três casos de
estudos de organismos de gestão local: Gerencia Municipal de Urbanismo de Terrassa
(GMUT), Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC), e Agencia
de Desenvolvimento Urbanístico de L’Hospitalet de Llobregat (ADU). A tabela 2
apresenta o quadro comparativo destes órgãos de gestão local.
De herança industrial forte, Terrassa destaca-se por ter sido um importante pólo de
produção têxtil na Catalunha no século XIX (juntamente com a vizinha Sabadell,
com a qual mantêm uma rivalidade histórica). Foi uma das cidades catalãs onde a
revolução industrial teve maior incidência. Terrassa é complexa e compacta: diversas
atividades convivem conjuntamente com certa densidade. A idéia de que as cidades
crescem sob si mesmas é chave para entender o planejamento vigente, o qual crê
que mais densidade traz mais capacidade de qualificar-se. Como potencialidades
atuais destacam-se: produção, serviços, patrimônio, universidade, tecnologia e
parque natural.
A Gerencia Municipal de Urbanismo de Terrassa existe há 24 anos. É um órgão
autônomo da administração pública local, com pessoa jurídica, estatuto e orçamento
próprio. Atua, portanto, baixo a tutela, fiscalização, financiamento e controle da
Prefeitura Municipal, e submetida ainda à competência urbanística do Governo
Catalão. Existem aproximadamente 20 órgãos como este na Espanha, sendo a única
que persiste das três criadas na Catalunha, tida como referencia. O tempo de duração
da Gerencia é indefinido, sendo o governo local quem tem o poder de desativá-lo ou
não.
A estrutura é coordenada pelo Conselho de Administração, constituído pelo
presidente e oito conselheiros. O Presidente é o prefeito que tem voto de minerva
em caso de empate nas votações, e o Gerente é necessariamente um dos membros
do conselho, que de acordo com entrevista pessoal, procura não exercer o seu
direito de voto. O Gerente é nomeado pelo Governo da Catalunha, sendo proposto
pelo Presidente e notificado pelo Conselho Administrativo. Ou ainda o Governo da
Comunidade Autônoma pode decidir, mediante avaliação de ineficácia, nomear
diretamente sem passar pela presidência.
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Geisa Bugs
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Os sete conselheiros restantes são representantes dos diferentes partidos que
compõem a Câmara Municipal de acordo com a proporção alcançada nas urnas.
Esta proporcionalidade não é exigida no estatuto. Contudo, é de entendimento
que assegurar a representatividade de todos os atores políticos dá confiança aos
empreendedores, assegura a continuidade mesmo pela oposição que passa a
valorar-lo, e transforma-se em um magnífico órgão de discussão e debate.
O orçamento se nutre de subsídios municipais em aproximadamente 70% e os
outros 30% são oriundos de cobranças de taxas por licenças ou aprovação de
projetos. Os impostos cobrados pelo departamento entram, portanto, nos cofres
públicos e posteriormente são repassados a Gerencia. Embora previstas em estatuto,
outras formas de recursos como empréstimos, doações, produtos de alienações
ou de cessões obrigatórias, não são executados. Seus objetivos, de acordo com o
estatuto, são: estudo, orientação, direção e gestão do planejamento urbanístico do
território municipal de Terrassa.
Alagamento de 1962.
Vista da cidade e entorno. Fonte: Prefeitura Municipal de Terrassa e MDUT
Vapor re-qualificado
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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
De acordo com as competências atribuídas pelo estatuto o poderio de gestão é
completo. Quanto à intervenção o é, pois pode resolver licenças, disciplina urbana,
promover e formular planos, expropriar, executar obras de urbanização etc. No
entanto tudo está centralizado e controlado pela Prefeitura, com escassas diferenças
das outras secretarias. Este aspecto limita, conforme entendimento do atual gerente,
Sr. Pere Montaña, em muito a capacidade de funcionamento autônomo. Outro
exemplo desta limitação é não possuírem política própria de pessoal.
A instituição foi criada em 1983, a partir da necessidade de executar o recém
aprovado Plano Diretor elaborado pelo Governo da Catalunha. Entendeu-se na
ocasião que seria mais fácil criar um novo órgão do que tentar reestruturar o
antigo responsável, funcionando como um dispositivo de disparo frente aos entes
tradicionais. Nascia, aproveitando-se da possibilidade legal, um ente gestor local
com gente jovem e qualificada, com a intenção de romper a tradição do modelo de
administração vigente em uma cidade com pouca cultura de gestão urbana. O fato
do Plano de 1983 ter sido elaborado fora do Município e em contrapartida o de 2003
ter sido na sua totalidade feito desde o ente gestor local dá provas da mudança de
capacidade alcançada.
Todavia com o passar dos anos a Prefeitura foi transferindo todas as atribuições
da antiga secretaria, a qual acabou por ser extinta. O argumento para tal decisão
é que com os dois departamentos havia muitos problemas de coordenação de
competências, preponderantemente na hora da execução dos projetos. O ápice
de envergadura da Gerencia se deu na época dos Jogos Olímpicos de 92, quando
chegou a acumular trânsito e meio ambiente, como determinavam os interesses da
Prefeitura Municipal.
A Gerencia Municipal de Urbanismo obedece a critérios internos de auditoria. A
cada ano se planejam os objetivos através de um programa e estes são verificados
e apresentados na forma de memória das atividades. Este mecanismo de avaliação
não é valido para as outras secretarias. Além disso, por ser um ente público, deve
cumprir estritamente os regulamentos, o que garante transparência e controle. O
modelo de gestão de Terrassa não tem representatividade cidadã. Para isso, segundo
os responsáveis, existem os conselhos de distritos que são figuras consultivas, para
urbanismo e também outros serviços municipais.
A larga experiência da Gerência Municipal de Urbanismo de Terrassa ensina que
somente através de uma interlocução direta e de igual para igual entre os diferentes
atores envolvidos nos processos urbanos, é possível atingir resultados satisfatórios
para todas as partes. Essa relação é facilitada pela especialização dos técnicos locais
que se reflete na qualidade dos serviços prestados. A partir do momento em que
as benfeitorias se tornaram visíveis, a comunidade acredita na administração. Ao
mesmo tempo, o setor privado passa a ver no setor público um parceiro efetivo para
desenvolver seus projetos; e a oposição também valoriza o trabalho. Esta sinergia de
forças gera uma confiança política muito saudável para o bom governo da cidade.
4.2. Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano
de Curitiba (IPPUC)
Curitiba se destaca entre as capitais brasileiras por suas soluções urbanas
diferenciadas e pelos indicadores de qualidade de vida. É mundialmente
conhecida por seu sistema integrado de transporte de massas, grande indutor do
desenvolvimento urbanístico a partir da década de 70. O Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC) foi criado em 1965, a partir da constatação
de que os planos urbanísticos, por melhores que fossem, ficavam quase sempre
guardados nas gavetas. Jorge Wilheim, arquiteto da empresa vencedora do concurso
para o Plano Preliminar de Urbanismo de Curitiba de 1964, propôs a criação de um
órgão que acompanhasse continuamente o processo de planejamento.
O IPPUC é uma autarquia municipal, e como tal, atende interesses locais de
rotina, a partir de dotações orçamentárias públicas. Também tem autonomia
para obtenção de receitas próprias, através da prestação de serviço a terceiros e a
celebração de convênios ou cooperação técnica. São objetivos gerais do IPPUC:
50
Geisa Bugs
• Modelos de Gestão de Projetos Urbanos
Ordenar o crescimento da cidade; Criar soluções integradas; Articular as políticas e
diretrizes setoriais que interfiram na estruturação urbana do Município e da Região
Metropolitana; e Captar recursos e atrair investimentos para viabilizar a implantação
de planos, programas, projetos e obras do Município. Além da sua função básica
de planejamento, participa na elaboração do orçamento Plurianual e Anual de
investimentos da Prefeitura.
A entidade é responsável ainda pela captação e gerenciamento dos recursos
oriundos de financiamentos externos. São negociados recursos com organismos
internacionais como Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco
Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Fundo Estadual de Desenvolvimento
Urbano, Governo Federal, entre outros.
O organismo atualmente possui 334 funcionários e 49 estagiários, sendo 180 em
atividades dentro do órgão e os demais cedidos a diversas secretarias da Prefeitura
Municipal de Curitiba e ao Instituto Curitiba de Informática. O financiamento é
principalmente de origem orçamentária municipal, e eventualmente de fontes
externas de recursos destinadas ao Município. Algumas vezes é repassada ao instituto
uma remuneração para gerenciar e emitir relatórios de fiscalização técnica. E existem
ainda ingressos de valores por serviço a outros municípios ou por cooperação
técnica, os quais são restritos a despesas do convênio.
As ações de planejamento urbano são desenvolvidas pelo IPPUC de forma
integrada com os demais órgãos municipais. Normalmente as secretarias fins estão
diretamente envolvidas com as questões local-pontuais, subsidiando as ações de
planejamento. Todas as ações são desenvolvidas por grupos multisetoriais, onde as
possíveis divergências são colocadas em discussões. Certamente o IPPUC tem uma
visão mais integrada e global das questões municipais, metropolitanas e regionais
que as demais secretarias.
O IPPUC é tido como referencia nacional. O seu pioneirismo e as tantas ações
desenvolvidas ratificam essa afirmação. Entretanto, uma autarquia municipal,
de acordo com a legislação brasileira, não tem a autonomia suficiente para
contratar técnicos sem concurso público, que podem ser necessários em projetos
específicos e temporários, para não inchar o funcionalismo público. Ao mesmo
tempo, a dependência orçamentária no município pode se converter em uma
espécie de subordinação aos interesses políticos correntes. Porém é sabido que
o órgão participa da elaboração do orçamento, e é responsável pela captação de
financiamentos externos, o que é um forte argumento frente a esse vínculo.
Vista de um dos eixos estruturais.
Fonte: autor.
51
Rua da Cidadania.
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
4.3. Agencia de Desenvolvimento
Urbanístico de L’Hospitalet
de Llobregat
L’Hospitalet de Llobregat é o segundo município Catalão em numero de habitantes,
com apenas 12 Km2 de área territorial. É, portanto uma das cidades mais
densamente povoadas não só da Espanha, mas também da Europa. Da população
residente 47% são nascidas na Catalunha, 31% procedente de outras regiões
da Espanha, e 22% nascidos no estrangeiro (principalmente Equador, República
Dominicana e Marrocos). São características urbanísticas intrínsecas deste município:
Densa ocupação do território por edifícios e infra-estrutura; Falta de área para novos
desenvolvimentos; Proximidade física entre moradia e negócios; e Localização
estratégica na Área Metropolitana de Barcelona, com uma importante rede de
comunicações por estradas, entre o porto e o aeroporto de Barcelona.
O planejamento urbano de L’Hospitalet é guiado pelo Plano Geral Metropolitano
(PGM) aprovado em 1976, que também afeta outros 26 municípios da grande
Barcelona. Uma das principais lutas do município é transformar a imagem de
subúrbio de Barcelona, que não fornece uma idéia clara do seu potencial como
cidade. Assim em 1997 foi elaborado o L’Hospitalet 2010, um documento que
embarca suas novas diretrizes para o desenvolvimento urbano. A principal estratégia
deste plano é a reabilitação urbana de uma área ao longo da Gran Via, no limite do
município com Barcelona, nas proximidades da Feira Internacional de Barcelona II.
A Agência de Desenvolvimento Urbanístico (ADU) é o órgão responsável pela
programação das grandes atuações e pelo planejamento urbanístico do município
Organismo
GMUT
IPPUC
ADU
População
199.817 hab. (2006)
1.788.559 hab. (2006)
261.310 hab. (2006)
Estrutura econômica da
cidade
Construção, educação, transporte
terrestre, comércio, serviços e indústria.
Serviços 43%; Indústria 40,79%;
Agropecuário 16,21%.
Setor terciário
Tipo de organismo
Órgão autônomo da administração local.
Autarquia municipal
Agência
Objetivo
Estudo, orientação, direção, gestão e
inspeção do planejamento urbano.
Planejamento e monitoramento
urbano da cidade, compatibilizar
as ações às da Região
Metropolitana.
Programação e
materialização das grandes
atuações e planejamento
urbanístico.
Profissionais
64 funcionários
334 funcionários
30 funcionários
Orçamento
3.901.705 €
24.424.000,00 R$
1.700.000 €
Fontes de
financiamento
Orçamento municipal (70%), taxas e
licenças urbanas (30%).
Orçamento municipal ou
prestação de serviços a terceiros.
Orçamento municipal
Principais
departamentos do
organismo
- Planejamento;
- Planejamento;
- Planejamento de infraestruturas;
- Gestão urbanística;
- Desenvolvimento;
- Planejamento urbano;
- Programação econômica;
- Ação estratégica;
- Suporte técnico aos
planos de bairros;
- Licenças;
- Pesquisa e informação;
- Ação urbanística;
- Mobilidade urbana;
- Administração e finanças.
- Programação gráfica.
- Administração.
Conselho
Presidente, gerente, 07 conselheiros.
Conselho Deliberativo,
Conselho Consultivo e Diretorias
Executivas.
Sem conselho
Prestação de contas
Auditoria interna, memória anual.
Diário Oficial e Tribunal de
Contas.
Sem informação.
Vantagens
- Gestão urbana adequada;
- Novos conceitos e tecnologias;
- Autonomia, liberdade de
atuação;
- Profissionais qualificados;
- Canal de cooperação;
- Criada com funcionários
da casa;
- Debate objetivo;
- Planejamento integral e
integrado;
- Interlocução estreita com
o prefeito como indicativo
de poder e liberdade.
- Autonomia;
- Grupo multidisciplinar;
- Orçamento separado.
- Criatividade e ousadia
- Pensamento estratégico.
Desvantagens
Pouco contato com o debate político.
Gestão trabalhista diferenciada.
Tabela 2: Quadro comparativo dos casos de estudo.
52
Falta de autonomia
administrativa e financeira.
Forte dependência na figura
do prefeito.
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• Modelos de Gestão de Projetos Urbanos
de L’Hospitalet. Entende-se por grandes intervenções, por exemplo, o soterramento
da Gran Via. A Gran Via foi projetada por Ildefons Cerdà quando do seu plano para
o Eixample de Barcelona (1859), como a via principal conectando Barcelona com
as áreas em ambos os lados dos Rios Besòs e Llobregat. Tornou-se com o tempo
no principal acesso vindo do sul ao município de Barcelona e assim o tréfego
extremamente intenso não condiz em nada com o de uma via urbana. O seu caráter
de highway criou em muitas áreas adjacentes atividades marginais e o único meio de
intervir se dá através de modificações no PGM, cuja responsabilidade é da ADU.
O ato de soterrar essa infra-estrutura libera muito solo, que é escasso nesta área
central metropolitana. Com as mais-valias a prefeitura recupera dinheiro para a
grande obra e mesmo para investir em outras áreas da cidade. Como a via pertence
ao Governo, um consórcio para organizar e gerenciar os planos e projetos da
transformação foi assinado entre o departamento de Política Territorial e Obras
Públicas do Governo da Catalunha e a Prefeitura de L’Hospitalet. Devido à grande
área afetada e sua repercussão na Área Metropolitana, o escopo do projeto engloba
interesses de diversas cidades bem como de diversas instituições, como a companhia
de trens, o porto, o aeroporto, a zona franca, a feira internacional de Barcelona, etc.
A ADU existe há sete anos e foi criada para conceber idéias. O motivo, do ponto
de vista dos responsáveis, é que desde dentro da estrutura o próprio dia-a-dia
impede de pensar e fazer propostas. Logo este novo ente se separa da mecânica
e funcionamento da maquina administrativa. O quadro de funcionários foi
montado com gente da secretaria de urbanismo que é claro, perdeu um pouco de
protagonismo. Mas segundo relatos, não existem confrontos, mesmo sendo a ADU
a “numero um”, pois é desde a agência que são definidas as prioridades. O órgão
é o ponto de convergência dos interesses municipais, a “rótula” onde as demais
secretarias se aconselham para as suas demandas, o departamento que domina
todos os temas.
Em síntese, a agência é ente à parte da estrutura municipal e todas as necessidades
passam pelos seus estudos. Além da ADU em 2000 foi criada a figura da empresa
pública L’H2010, cujas competências são a gestão do solo, estacionamento
públicos, e habitações. Esta se ocupa, portanto, de atuações de escala menor, uma
vez que intervêem no tecido urbano executando reformas de melhoria urbana,
principalmente no que diz respeito aos planos de bairros.
Apesar de depender integralmente do orçamento municipal, possui alguma
autonomia de atuação, pois pode expropriar (desde que aprovado pela secretaria
de urbanismo), e pode contratar técnicos por contratos específicos (não fixos). O
gerente é nomeado pelo prefeito e não existe um conselho próprio. O orçamento
depende, portanto, diretamente do prefeito, não tendo vinculação com as demais
secretarias.
Embora seja um ente de gestão local relativamente jovem se comparado com os
outros casos, aparentemente as ações vem alcançando sucesso. O soterramento
da Gran Via, motivo principal da sua criação, já é realidade e a intervenção começa
a transformar a paisagem urbana da cidade. Comprovando que a aposta por se
desvincular física e tecnicamente da administração trouxe bons frutos.
5. CONCLUSÕES
Sendo objetivo maior de este trabalho formar consciência dos benefícios que
modelos de gestão adequados podem proporcionar ao ente gestor local para
desenvolver sua tarefa irrenunciável de “fazer urbanismo”, se faz uma síntese dos
bons ensinamentos encontrados nos modelos de gestão urbana avaliados. O faz
tomando essas experiências como um referencial. Desse modo pôde-se elaborar
um guia básico de considerações que permitem definir um norte, com elementos
importantes que deveriam ser considerados em um sistema de gestão urbana.
53
Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
5.1. Considerações sobre
Gestão de Projetos Urbanos
O planejamento e a gestão urbana são peças essenciais de um município. Decidir
e atuar sobre o seu território é o que dá sentido à capacidade local. Para haver um
sistema eficiente de gestão urbana é necessário antes de qualquer coisa que exista
planejamento e instrumentos para se pôr em prática o plano. Uma idéia clara de
cidade tem todo um contexto de regras do jogo: planos gerais, planos diretores,
planos setoriais, programas e projetos. Um plano é fazer com equilíbrio, com ordem,
com objetivos e horizonte definido. Uma vez assumido que estes pré-requisitos estão
devidamente estabelecidos, existem ainda outros elementos que são de grande
valia para a gestão eficiente de projetos urbanos. São entendimentos fundamentais
embasados em experiências práticas e teóricas, de onde se destacam os seguintes:
. Vontade política: Só com vontade política é possível desenvolver um projeto de
cidade em sua concepção absoluta. O sistema de gestão urbana, sobretudo deve
contar com vontade política e apoio total de todas as esferas administrativas e
políticas.
Consenso: o projeto de cidade deve ser fruto de um amplo consenso e contar com
a participação de todos os atores envolvidos. A participação de todos os setores da
sociedade, desde os distintos níveis de governo às distintas organizações municipais
é muito benéfica para que o projeto de cidade tenha alcance global. O amplo
consenso ajuda a nortear as ações tanto do setor público quanto do setor privado.
Liderança: talvez mais importante que o consenso seja o poder de liderança de um
grupo de pessoas que conduza todo o processo e que tenha prestígio e confiança do
resto da sociedade. Um dos objetivos desta liderança é a motivação de uma ampla
equipe de trabalho, das instituições, e do conjunto da cidadania.
Participação cidadã: deve-se contar sempre com a participação cidadã para
que a população sinta como seu o projeto. Para haver um processo contínuo de
participação real é necessário ter objetivos concretos, ter metodologia, ter critérios
de moderação, ter critérios de filtração, ter formas de apresentação, e ter uma pessoa
responsável que seja neutra e de confiança de todos.
Estratégias de longo prazo com ações a curto: é necessário manter as linhas de
atuação por um período suficientemente longo. Já as pequenas ações em curto
prazo agregam confiança e otimismo. As mudanças de rumo podem ser nefastas e
só trazem uma imagem conflituosa.
Priorização das ações: para se definir qual projeto é mais ou menos urgente, é
necessário que se tenham parâmetros técnicos de valoração, para que interesses
políticos não venham a interferir. O caráter técnico diminui o ônus político de
algumas propostas e facilita sua discussão.
Equipe técnica altamente qualificada: a frente de cada projeto é preciso ter um
responsável mais uma equipe técnica qualificada. A equipe é ponto chave uma
vez que as coisas são feitas por pessoas. A especialização dos técnicos se reflete na
qualidade dos serviços prestados.
Qualidade: deve sempre se primar pela qualidade dos projetos. Uma arquitetura de
qualidade traz benefícios adicionais como mudança de mentalidade e valorização do
patrimônio; além de trazer otimismo, orgulho, cultura aos cidadãos.
Acompanhamento dos projetos: um sistema completo nunca pára, pois é
necessário acompanhar todo o processo. Para tal é preciso, entre outras ações,
sopesar periodicamente os avanços, atualizar sistematicamente os indicadores,
e realizar reuniões periódicas para avaliar conjuntamente como se avança no
cumprimento dos compromissos.
Dotação de recursos: dotar-se de recursos financeiros é um elemento chave de
todo projeto de cidade. A própria cidade tem que criar meios de repor os gastos.
Existem muitas possibilidades e há que explorar todas.
Financiamento externo: quando se tratar de formas externas de dotação de
recursos, é importante saber como vai se desenvolver tal projeto e fazer uma
avaliação prévia da rentabilidade deste. O projeto deve criar mais benefícios que
custos. É importante criar uma figura que gerencie o capital de um financiamento
para que esse capital não entre nos cofres públicos e sim que vá direto ao projeto/
obra.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
54
Geisa Bugs
• Modelos de Gestão de Projetos Urbanos
. Recuperação dos investimentos: essa premissa alerta para a necessidade de se
dispor de uma política fiscal ajustada e responsável, onde a cobrança de impostos
territoriais seja real ao valor do solo e da edificação. Com a finalidade maior de
corrigir os desequilíbrios do mercado e possibilitar transferências de renda, mas
também de arrecadar para os cofres públicos o que lhes é de direito.
Envolver o setor privado: é de suma importância envolver o setor privado
no projeto de cidade para que estes criem confiança para investir na cidade. A
colaboração com o setor privado além de suprir carências de financiamento,
propicia a inserção no setor público de alguns valores que acarretam em uma
saudável mudança de visão geral da administração e a experiência profissional dos
funcionários.
.
5.2. Considerações sobre
Modelos de Gestão
de Projetos Urbanos
Em muitos casos, como verificado neste estudo, modelos mais eficazes de gestão
se traduzem em uma aproximação aos moldes privados de administração. Eficácia
nestas circunstâncias significa estrutura operativa e ágil, desprovida de amarras, e
concentradora dos esforços. Para se alcançar este aumento da capacidade gerencial,
é imprescindível que haja mudanças na postura e na visão geral da administração
e de seus funcionários; dado que estes apresentam algumas ineficácias próprias da
máquina administrativa.
Logo, visto que os órgãos tradicionais são tremendamente resistentes a mudanças, a
criação de um novo, no padrão dos analisados – independente do formato – parece
ser uma solução plausível. No caso de Terrassa, por exemplo, o organismo foi usado
como um mecanismo de disparo para romper com o modelo de administração
vigente em uma cidade com pouca cultura de gestão urbana. Já em Curitiba,
a criação de um órgão foi proposta a partir da constatação de que os planos
urbanísticos, por melhores que fossem, ficavam quase sempre guardados nas
gavetas. Similarmente, o motivo citado em L’Hospitalet foi de que desde dentro da
estrutura, o próprio dia-a-dia impede de pensar e fazer propostas.
Desse modo a definição crucial está em se criar um órgão com patrimônio ou não,
forma parte de um todo ou não, tem corpo próprio ou não. Autonomia pede por
patrimônio e pessoa jurídica própria senão há decisões que não podem ser tomadas,
pois carecem de permissão superior. Em se tratando de planejamento urbano,
entretanto é presumível que as administrações não desejem abrir mão do controle
total, visto que são órgãos de grande repercussão e notoriedade política.
Nos casos de estudo foram abordadas três espécies de autarquias que possuem,
portanto restrições quanto a sua autonomia de funcionamento, uma vez que seus
recursos e organização são inteiramente regidos pelo governo que as criou. Contudo,
percebe-se a partir da auto-avaliação dos mesmos que estão satisfeitos, pois como
citado têm: interlocução estreita com o prefeito, significativo nível de poder e
liberdade se comparado com outras secretarias, incorporação de novos conceitos e
tecnologias na maneira de atuar, planejamento integral e integrado, debate, ousadia
e criatividade, poder de negociação, alto grau de especialização, etc.
Concomitantemente se mostram dinâmicos e efetivos no alcance de seus objetivos.
A GMUT após 20 anos de existência elaborou o novo plano diretor da cidade
inteiramente dentro da casa, o que dá uma mostra clara da mudança de capacidade
alcançada. Curitiba é tema de debate nacional e mundial permanente sobre os
paradigmas utilizados na localidade desenvolvidos pelo IPPUC. A ADU com apenas
sete anos, comprova com o soterramento da Gran Via e todo o projeto implicado,
que realmente é capaz de conceber idéias e promovê-las em um espaço curto de
tempo em termos de reestruturação urbana.
Portanto se pode afirmar que um organismo gestor como os considerados possuem
expressivos méritos, visto que:
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Revista Iberoamericana de Urbanismo I 1
. Agrega enfoque empresarial: um ente local que tenha gerenciamento nos moldes
privados alcança dinamismo e rapidez nos circuitos de decisão; e evita certa rigidez e
lentidão típica dos órgãos administrativos.
Desvincula da máquina administrativa: há muitas vantagens em se criar um órgão
desvinculado fisicamente da máquina administrativa. Esta tem funcionamento e
características próprias - tais como a “papelada”. Deve-se tomar o cuidado para que
não seja apenas um desmembramento da mesma forma de atuar.
Gerencia todas as competências: a pequena empresa ou ente tem a capacidade de
assumir todas as competências para um determinado território. Porque o todo onde
cada competência é de um ente administrativo não significa eficiência. Então um
organismo que seja capaz de fazer todas as funções (desapropriar, planejar, projetar,
contratar...) é um organismo autônomo de gestão que assume competências que
estão dispersas no governo.
Criatividade e ousadia: em sobreposição às questões normativas da administração
burocrática, pois desde dentro da grande estrutura, a rotina e postura adotadas
impedem de pensar e fazer propostas.
Gestão global: engloba a idéia de gestão urbana para promoção do município
como um todo e ressalta a importância dos problemas urbanísticos na gestão
municipal em geral.
Interlocução direta: e de igual para igual entre os diferentes atores envolvidos nos
processos urbanos. O setor privado passa a ver no setor público um parceiro efetivo
para desenvolver seus projetos.
.
.
.
.
.
Bibliografía
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Notas
1. Informações do curso Gestión de Recursos y Financiación de Proyectos en el Mundo Local, do Master en Desarrollo
Urbano y Territorial - MDUT da Fundação Universidade Politécnica da Catalunha - UPC, decorrido em Barcelona no ano de
2007, exposto pelo professor Eduard Rodríguez i Villaescusa.
2. Informações do curso Gobierno Local, do MDUT, exposto pelo professor Josep Centelles i Portella.
3. Palestra do curso Gestión de Recursos y Financiación de Proyectos en el Mundo Local, do MDUT, exposta pelo Sr. P.
Otaola
4. O termo mais-valia ou plusvalía diz respeito à recuperação da valorização do solo fruto de obras urbanas.
5. Entrevista com Sr. Pere Serra, gerente da PROCIVESA; e MDUT.
6. Georges-Eugène Haussmann (1809-1891) foi designado por Napoleão III prefeito do Senna de 1853 até 1870 com o
objetivo de ordenar Paris. Ele elaborou o Plano de Renovação do centro de Paris e seus distritos periféricos.
7. Plano Geral Metropolitano de ordenação urbana da entidade municipal metropolitana de Barcelona. Normas
urbanísticas. Uma espécie de Plano Diretor para toda a região metropolitana.
8. Engenheiro urbanista e político catalão responsável pelo plano de extensão e reforma (Plan de Ensanche) da cidade de
Barcelona (1859). O principal objetivo do plano foi o de aumentar a área total da cidade, permitindo sua expansão além
dos limites da antiga muralha.
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