Grupo de Trabalho Titulo da Pesquisa O papel das

Grupo de Trabalho
GT 14 desigualdade sócio-espacial e políticas urbanas
Titulo da Pesquisa
O papel das políticas de moradia na conformação espacial da cidade de Bogotá no
século XX
Resumo
O presente trabalho faz um confronto entre as políticas publicas de moradia com as políticas publicas
de planejamento urbano desde a metade do século XX ate hoje na cidade de Bogotá, com o fim de
estabelecer os níveis de concorrência entre as duas orientações e as consequências econômicas,
sociais e territoriais deste relacionamento.
Para adiantar o confronto proposto, foi desenvolvida uma periodização que vai usar como referente às
principais mudanças nas políticas de produção de moradia e os censos de população da Colômbia em
períodos de 20 anos, para os quais são apresentadas conclusões parciais que depois vão permitir
atingir o panorama geral, de jeito que é possível identificar os efeitos das políticas de moradia, no
crescimento da cidade de Bogotá.
Palavras chave: Políticas públicas de moradia, Planejamento urbano, moradia social.
Conteúdo
1.1.
1.1.1.
A política pública de moradia no período ................................................................................. 3
1.1.2.
Apreciações do período ........................................................................................................... 5
1.2.
A cidade do UPAC 1973 – 1993 ........................................................................................................ 6
1.2.1.
A política pública de moradia no período ................................................................................. 7
1.2.2.
Apreciações do período ........................................................................................................... 9
1.3.
1.4.
A explosão urbana 1951 – 1972 ....................................................................................................... 3
A cidade da globalização 1993 – 2010. ........................................................................................... 11
1.3.1.
A política pública de moradia no período ............................................................................... 11
1.3.2.
Apreciações do Período ......................................................................................................... 13
Conclusões finais ............................................................................................................................... 13
1.4.1.
O papel das políticas de Moradia ........................................................................................... 13
1.4.2.
O papel das políticas de Planejamento ................................................................................... 16
Referências Bibliográficas.......................................................................................................................... 20
1.1.
A explosão urbana 1951 – 1972
Depois de um período de transição para o mundo urbano, a população da Colômbia começa uma
nova fase de urbanização que levaria o crescimento desbordado das cidades, ate um patamar que
nenhum modelo de planejamento o programa de moradia poderia atingir, situação que vai estar fora
de todo controle na cidade de Bogotá. Deste jeito, entre 1910 e 1950 a população da Colômbia
cresceu de 4 milhões para 11,548,172 milhões de habitantes, e a população nas cidades passou de
11% para o 38% (DANE, 1912). Para o caso de Bogotá, a estrutura da cidade apresenta grandes
mudanças, pois para o ano de 1910 a população estava perto dos 116.000 habitantes distribuídos em
300 há. e 15.000 prédios, entanto que para o ano 1950 a população atingia os 715.250 habitantes
ocupando 5.026 há.
1.1.1. A política pública de moradia no período
O período apresenta duas concepções das políticas de moradia na Colômbia, por uma parte na década
dos anos 50 do século XX , a ditadura militar no poder, trabalha nos temas de apoio direito aos
demandantes de moradia e da incorporação dos temas de normas e qualidades básicas de moradia.
Por outra parte, na seguinte década, com a mudança de governo as orientações vão ao sentido de
consolidar o mercado da moradia como um motor do crescimento econômico, com o qual é
fundamental mobilizar todos os componentes da cadeia produtiva para este fim e, sobretudo habilitar
a demanda via poupança para fortalecer o funcionamento do mercado da moradia.
Na primeira fase, o Estado tenta desenvolver normas que permitam obter o controle dos preços da
moradia e principalmente dos custos associados com a terra urbanizada e aquela que tinha
expectativas de urbanizar se. Neste sentido trabalha com os municípios para incorporar terras
urbanizadas que facilitem os processos de construção e de geração de infraestruturas com a esperança
de comprar terras suburbanas de baixo custo que logo depois fossem levadas para o nível urbano.
Para o ano de 1953, a ditadura militar que esta ao frente do governo nacional cria o programa de
subsidio familiar de moradia, que tinha entregado como um donativo do Estado, e que é abonado para
o valor da moradia nova. O subsidio tinha o grande problema de ser operado com os recursos do
Estado que precisou de empréstimos internacionais para este fim, e de estar determinado pelas
oportunidades de ser localizado num dos projetos oficiais, o que na pratica apenas correspondia aos
25% das moradias.
Igualmente, o Estado centra também sua atenção no problema da produção informal de moradia, para
o qual a ditadura cria o programa de erradicação de "Tugúrios" e de ajuda conjunta, que é o começo
das modalidades de autoconstrução e de moradia progressiva na Colômbia. Neste programa o
governo aportava algumas terras e os beneficiários pagavam parte de sua moradia trabalhando nela.
(MINISTERIO DE VIVIENDA, 2014. Pág. 29)
Na segunda fase (1957) os governos de transição para a democracia mudam as linhas de atuação e
procuram fortalecer o mercado privado da moradia. Deste jeito para o começo do ano de 1961 o
Estado aborda uma serie de estudos que permitam orientar os investimentos oferecidos pelos EEUU
no marco do programa "Aliança para o progresso", programa da administração Kennedy, que tinha
por objeto assegurar condições adequadas para suas exportações, promovendo o desenvolvimento
econômico dos países latino americanos.
Deste jeito temos o programa de desenvolvimento econômico da década, que feito por especialistas
do –BID - "Banco Interamericano de Desarrollo" e da CEPAL e o "Plano de Fomento econômico
para a Colômbia", feito pelo professor Lauchlin Currie, e que pode considerar-se o primeiro
programa de planejamento da economia Colombiana.
Os estudos apresentavam algumas
coincidências importantes, como assinalar que o grande problema de pobreza da Colômbia estava na
distribuição inadequada da riqueza originada na imobilidade do mercado, e de uma demanda
insuficiente, que tinha como consequência elevado desemprego e concentração da pobreza no âmbito
rural.
Assim os dois estudos estabelecem a prioridade de diminuir o desemprego para atingir o objetivo de
uma melhor distribuição do ingresso e de abordar um processo de substituição de importações e
fortalecimento e proteção da indústria local, todo elo encaminhado a expandir a demanda interna. A
proposta do Currie tinha como ideia principal deslocar a população do campo para as cidades, com a
intenção de gerar população de baixa qualificação, que fosse empregada na construção de moradias
por uma parte, e por outra o fortalecimento do setor da construção como uma linha especializada da
produção nacional, que alem teria um maior nível de financiamento via poupança privada. O conjunto
teria como efeito o crescimento da construção e absorção da população obreira gerando condições de
escala para o novo mercado e favorecendo o crescimento econômico com uma melhor distribuição do
ingresso. Assim a ideia final tinha como objetivo resolver os problemas de moradia com um
programa econômico e social.
1.1.2. Apreciações do período
Deste jeito, entre 1951 e 1973 a população da Colômbia cresceu de 11.548.172 milhões para
22.862.118 milhões de habitantes, e a população nas cidades passou de 38% para o 59 % (DANE,
1997). Para o caso da cidade de Bogotá, o grande pulo da população acontece entre os anos 1964 e
1973, neste período, a cidade duplicou sua população com uma taxa de 6,7% por ano, e passou de
715.250 habitantes em 5026 há, ate atingir os 2.512.300 habitantes em 13.985 há.
A produção de moradia informal no período em Bogotá vai manter sua tendência predominante
atingindo quase o 50 % das novas moradias e com um crescimento de 443% ao respeito do período
anterior. Esta elevada participação da moradia ilegal tem origem em duas situações. A primeira é
gerada pelas grandes dificuldades para que a população de renda mais baixa poda ser objeto de
creditos hipotecários, situação que na prática deixou fora dos programas do Estado uma grande faixa
da população demandante de moradia, o que mostra que a política vai estimulando o mercado da
construção formal para outras faixas da população diferentes das obreiras e das moradias sociais, as
quais têm de ir para o mercado ilegal. A segunda situação tem que ver com as decisões de expandir o
perímetro urbano para legalizar os bairros informais, o que gera fortes estímulos para este tipo de
ocupações, principalmente por parte dos urbanizadores ilegais, que aproveitam a debilidade
institucional, para introduzir por esta via novas terras para o mercado urbano sem ter que pagar os
gastos técnicos da urbanização. Somente de 1964 para 1973 o perímetro urbano passou de 7.915 há,
para 13.985, e a densidade de habitantes passou de 142 hab./há para 180 hab./há. e passou de 10
viv/ha, para 26 viv/há, o que mostra que a cidade ficou mais expandida com uma densidade baixa e
com urbanizações incompletas e na periferia.
Neste contexto as moradias sociais apoiadas pelo Estado alcançam as 60.630 unidades, o que mostra
o grande apoio que receberem os programas de moradia por parte dos creditos internacionais
estabelecidos no programa de Aliança para o Progresso, sem que isso representasse que as novas
moradias tinham um objeto social, pois a verdade a maior parte de elas não abrangeram as
populações mais pobres.
Por sua parte, o mercado da moradia formal que não atinge as populações mais pobres, tem uma
queda de 39% para 33% da produção total, com um total de 156.313 unidades, mais de duas vezes a
produção do Estado. Neste contexto, é evidente que a posição do Estado e do governo da cidade vai
ao sentido de legitimar os processos de moradias informais para depois levar programas de
legalização e melhoramento de bairros, política que vai ser desenvolvida com maior forca nos
períodos seguintes. Deste jeito, foram legalizadas 1.048 há. de bairros de origem ilegal, (SDP
RETROSPECTIVA, 2010. Pag. 49) quase o 12 % do novo perímetro urbano, e todos eles localizados
principalmente na periferia da cidade, o que mostra que a cidade não tinha elementos de controle da
urbanização ou para levar a prática os planos piloto e com eles planejar as novas zonas urbanas, daqui
que a decisão mais coerente fosse
atingir a urbanização informal, com os programas de
melhoramento e legalização.
1.2.
A cidade do UPAC 1973 – 1993
Para o começo do período, a política publica nacional de moradias tinha fixados dois objetivos, por
uma parte o setor da construção vai ser apoiado como estratégia para gerar riqueza e emprego, e para
abalançar outros setores da economia do país. Por outra parte, tinha de resolver os déficits de
moradias, principalmente dos estratos mais pobres da população. No entanto, o problema do
crescimento das cidades foi desestimado como um problema de política publica, de jeito que o
sistema de planejamento na pratica não existiu, daí que as cidades da Colômbia tiveram de continuar
uma forte expansão sim controle os seguintes 20 anos.
Neste sentido, a participação do sector da
construção no PIB do país estava entre um 3% e o 4%, o que apresentava uma queda respeito do
período anterior que tinha atingido ate um 7%. Está participação vai ser estável no resto do século
XX, e vai se mantiver nessas proporções, sendo um dos setores mais protegidos e ajudados pelo
governo da Colômbia. (MONTOYA- CEDE, 2011. Pág. 12)
1.2.1. A política pública de moradia no período
Para o ano de 1972, o governo nacional adota a estratégia da construção como setor líder da
economia, com a ideia de atingir a demanda de moradia existente pelo crescimento das cidades por
médio do crédito hipotecário, o qual tinha como condição essencial garantir as condições de
poupança da população para aumentar os recursos de financiamento da moradia e da construção em
geral, pois o mercado dos escritórios e de outro tipo de edificações estava emergindo com muita
força. Para este fim, o governo expede uma nova legislação que tem dois objetivos importantes, por
uma parte, permitir que os bancos privados pudessem entrar no negocio da construção e dos creditos
hipotecários com total segurança e em condições favoráveis, e por outra estimular a poupança da
população como medida importante para financiar o crescimento do setor.
Neste sentido, o governo nacional vai criar o sistema conhecido como UPAC “Unidade de Poder
Aquisitivo Constante”, que foi um sistema de indexação que fazia que os depósitos das poupanças e
as obrigações dos devedores estivessem contabilizados em uma unidade atualizada com a inflação.
Deste jeito, o UPAC podia garantir duas coisas, por uma parte, que as poupanças das pessoas
tivessem um crescimento positivo real, pois anteriormente o crescimento das poupanças estava
determinado pelas taxas de interes nominal que deixavam rendimentos negativos, e por outra que os
emprestamos dos bancos tivessem uma estabilidade real garantida ao longo prazo, de sorte que as
dividas de seus clientes tivessem um valor real depois de 10 anos. (CUERVO-CEDE, 2009. pág. 6)
Alem desta figura, o governo vai trasladar o sistema de poupança para o setor privado criando as
Corporações de Poupança e Moradia conhecidas como CAV, (Corporación de Ahorro y Vivienda) as
quais tinham por objetivo captar as poupanças e colocar os creditos por mediação de entidades
financeiras especializadas, função que foi quase exclusiva do banco nacional o BCH por 50 anos, o
que revelou uma nova fase do pensamento do Estado respeito do problema da moradia, na qual a
moradia estava no marco do capital, e a construção das cidades tinha de ser feita pelas poupanças das
pessoas. A medida tem dois efeitos imediatos, o credito para moradias cresceu rapidamente e o
mercado da construção via ter um crescimento excepcional, principalmente na linha da moradia de
alto preço. A segunda consequência é que o mercado privado vai restringir a entrada das populações
mais pobres, pois não som objeto dos bancos e dos empréstimos.
O sistema tinha uma forte dependência das intervenções do governo para manter a estabilidade do
mercado, principalmente porque as CAV tinham muitos depósitos dos poupadores e sua queda
danificaria todo o financiamento do sistema, pelo qual o governo cria o "Fundo de Poupança e
Moradia" FAVI (Fondo de Ahorro y Vivienda) que vai remunerar as inversões das CAV alem de
fazer empréstimos para manter a liquidez, eliminando o risco das CAV de ter perdas por problemas
da economia da nação. Pelos problemas de estabilidade econômica da Colômbia, o UPAC foi
modificado pelo menos em 15 vezes entre 1972 e 1992, e em muitas delas o calculo foi por embaixo
dos níveis da inflação, o que deu como resultado remunerações reais negativas para as poupanças,
mais os depósitos das pessoas não diminuíram, principalmente por que as pessoas não tinham outras
opções para adquirir moradias, o que deu uma estabilidade de recursos para as empresas privadas de
construções.
Esta política vai ter uma aplicação constante ate o ano de 1993 e o UPAC vai desaparecer no ano de
1999. Por enquanto, para o ano de 1982 é muito evidente que o mercado das moradias não tem
opções para todas as faixas da população, principalmente porque as famílias mais pobres não tinham
para uma cota inicial que comportasse sua entrada no sistema financeiro, deste jeito o governo tem
que encarar um crescente déficit de moradias de baixa renda, fazendo programas fora do sistema
financeiro. Deste jeito o governo toma a decisão de construir 400.000 moradias para dar as famílias
mais pobres, sem ter que dar uma cota inicial, só com o compromisso de pagar a divida ao longo
prazo.
Ainda o programa de moradias sem cota inicial fosse uma estratégia importante, as
dificuldades institucionais fizeram dele um problema, pois o governo não estava pronto para atender
toda a cadeia de produção de moradias nessa escala, daí que muitas das moradias ficaram com graves
problemas de construção e sem nenhum tipo de planejamento urbano. Muitas das novas urbanizações
ficaram bem longe das cidades e sem serviços, alem disso, o programa vai ter uma crise pela carteira
vencida, pois muitos dos beneficiários do programa não tinham jeito de fazer pagos por sua casa
nova, ainda sem cota inicial.
"Para os anos de 1982 e 1984 as obrigações dos usuários com o ICT passaram de 14.400
milhões para 48.000 milhões. Para o 1994 de um total de 203.500 obrigações, o 57% tinham
vencidas pelo menos uma cota e 21.000 tinham 8 o mas cotas vencidas." (JARAMILLOCEDE, 2011. pág. 11)
1.2.2. Apreciações do período
Para o período entre 1973 e 1993 a população da Colômbia cresceu de 22.862.118 milhões para
37,664,711 milhões de habitantes, e a população nas cidades passou de 59% para o 68 % (DANE,
1997). Para o caso da cidade de Bogotá, o grande pulo da população acontece entre os anos 1964 e
1973, neste período, a cidade duplicou de novo sua população, e passou de 2.512.300 habitantes em
13.985 há, ate atingir os 5.484.224 habitantes em 27.714 há.
A produção de moradia formal e de moradia do Estado no período em Bogotá vai ser a mais alta de
todo o século XX em proporção com a produção de moradia ilegal. Deste jeito as moradias sociais
apoiadas pelo Estado alçam as 109.603 unidades em Bogotá. Esta situação mostra o grande apoio que
receberem os programas de moradia por parte dos investimentos do Estado e dos creditos
internacionais do BID. Por sua parte, o mercado da moradia formal tem um crescimento real de 5
vezes a produção do período anterior, assim passou de 33% para 65% da produção total, com
528.630 unidades.
O grande sucesso que tem o setor privado da construção se explica por duas causas fundamentais. A
primeira é a política do governo de criar as condições de poupança forçosa por parte da população,
para garantir um fluxo importante de investimentos para o setor da construção. Assim as CAV e as
empresas construtoras tinham a sua disposição muito dinheiro do publico, com uma estabilidade
financeira garantida e com baixo risco, todo isso produto da formula do UPAC.
Ainda o sistema UPAC tivesse um impacto positivo no financiamento do mercado das moradias, os
investimentos atingidos não vão para a faixa das moradias sociais, pelo contrario vai-se concentrar no
mercado das moradias de luxo e dos setores com maiores possibilidades econômicas, os quais
demandaram moradias para ingressar no mercado dos imóveis e do aluguel. A estrutura do sistema
partiu da consideração de estimar a existência de uma demanda não satisfeita, de fato que foi possível
colocar preços elevados e assegurar a rentabilidade do negocio da construção na faixa de ingressos
médios e altos da população.
Neste sentido o governo achou que o crescimento da produção de moradias tinha de ser suficiente
para operar gerando diferentes ofertas, de jeito que as faixas mais pobres da população teriam acesso
a moradia por efeito "Filtração", adquirindo unidades usadas como consequência das mudanças de
usos e de população das faixas superiores para os novos imóveis na cidade. Na realidade a filtração
também opera com as restrições de mercado geradas pelo aceso aos creditos e emprestamos dos
bancos, de jeito que o resultado é uma faixa pobre indo para as novas urbanizações ilegais.
A segunda causa tem de ver com a debilidade do planejamento e de controle do crescimento da área
urbana por parte do governo da cidade, situação que permitiu uma rápida incorporação de terras para
o mercado dos imóveis tanto legais como ilegais, favorecendo a expansão do mercado e da cidade,
que duplicou sua área urbana em 20 anos. Para o caso da moradia feita pelo Estado, sua participação
realtiva permanece estável passando de 19% para o 14%.
Para o caso, é importante assinalar que as preocupações do governo da cidade não estiveram na
produção, mais estiveram dirigidas principalmente para o problema do melhoramento e legalização
dos bairros ilegais, de maneira que o governo de Bogotá vai legalizar 1.475 há. novas ao longo do
período o que vai representar uma população estimada de 595.120 pessoas, em 148.780 moradias,
que é um 35% superior, do total das moradias construídas pelo Estado. Finalmente, para o caso da
produção da moradia informal de origem ilegal, se observa que ela atingiu o 21% do total das
moradias da cidade, mais teve um crescimento real de 8% respeito do período anterior, o que mostra
que a política de apoio ao setor privado das construções deixa sempre as faixas pobres da população
fora do mercado.
A existência e crescimento do mercado ilegal de moradias vai ter um apoio silencioso de fato pelo
governo nacional e pelo governo da cidade, que vai gerar duas estratégias claras de apoio ao setor
informal, por uma parte vai permitir a expansão do perímetro urbano para incorporar novas terras e
urbanizações, e por outra vai legalizar e levar programas de melhoramento para os novos bairros, o
que gero fortes estímulos para um mercado ilegal que estava sobcontrole dos políticos da cidade.
Deste jeito, as ocupações ilegais para o período alcançaram as 3.046 há. que representam o 40% das
novas áreas de moradias da cidade, com uma densidade de 55 moradias por há, entanto o setor formal
alcançou 4.686 há, com uma densidade de 136 moradias por há. o que revela um patrão de
crescimento expansivo.
O patrão de crescimento da cidade de Bogotá vai revelar uma ausência total de políticas de
planejamento e de moradia acordes com o desenvolvimento urbano, deste jeito o mercado da
construção foi privilegiado totalmente com uma elevada disponibilidade de terras e ausência de
controle e de normas para o uso da terra, que somadas com os grandes fluxos derivados das
poupanças da população, produziram uma cidade expandida, e altamente segregada entre o norte rico
e o sul pobre.
1.3.
A cidade da globalização 1993 – 2010.
Para o período final compreendido entre o 1993 e 2010 a política de moradia vai ter uma serie de
mudanças fortes, que vão marcar uma concepção diferente por parte do Estado. A primeira decisão
importante é a liquidação do Instituto de Credito Territorial - ICT e do Banco Central Hipotecario BCH, com o qual o Estado toma a decisão de não participar mais da produção de moradias, pois a
avaliação dos programas e das instituições mostra que elas são ineficientes e não tem viabilidade,
principalmente pela crise financeira do ICT e pelas compras de carteira de alto risco por parte do
BCH. Ainda com uma participação de 65% na produção de moradias, o problema da produção para
moradias para os mais pobres foi atribuído às ineficiências do Estado, e de modo óbvio a solução foi
procurada numa reforma para que por fim o mercado interviesse e oferecera uma solução ao
problema.
1.3.1. A política pública de moradia no período
Assim para o ano de 1990 vai reformar o sistema financeiro passando de bancas especializadas para o
sistema de multibanca, suprimindo toda proibição ou privilegio, situação que converteu as
corporações especializadas em creditos de moradias CAV, em Bancos e abriu aos Bancos as
possibilidades de oferecer creditos hipotecários.
O resultado foi que os poupadores perderam seus privilégios, pois a indexação do UPAC passou de
ser calculada com a taxa de inflação para a taxa de interesse geral, com o qual todos os riscos têm de
ser assumidos pelos compradores que tinham dividas de creditos hipotecários, perdendo o valor das
cotas abonadas e pagando interesses por acima de suas capacidades reais, situação que levo a muitas
pessoas a perder sua propriedade por impossibilidade de pagar a divida.
Para o 1991 o governo
expediu a lei 3 e com ela um novo modelo que tem como suporte os subsídios para a demanda, de
jeito que o Estado vai entregar direitamente os investimentos as famílias que procuram moradia e
com esse apoio eles vão ingressar ao sistema bancário e ter possibilidades de adquirir os produtos
oferecidos pelo mercado formal da construção, eliminando a gestão do Estado.
As porcentagens dos subsídios por parte do Estado alcançam ate um 40% do custo total de uma
moradia, os beneficiários tem de aportar um 10% e solicitar um credito hipotecário pelos 50%
faltantes com prazos de 15 a 20 anos para seu pagamento. Com a nova política de subsídios direitos a
demanda, geram-se duas barreiras que impossibilitam o acesso dos pobres aos mercados de moradias
formais. Por uma parte esta o requerimento da cota inicial ou poupança programada que para o caso
da faixa mais pobre da população não permite que ela tenha relacionamento com os bancos. Por
outra parte, os subsídios têm de ser executados em projetos gerados pelo setor privado, de jeito que os
beneficiários dos subsídios não encontram moradias disponíveis para sua compra, pois a maior parte
das empresas de construção não tem interesse nesta faixa da população e continua fazendo moradias
de luxo. Igualmente os bancos ante as diversas crises econômicas dos anos 80 do século XX, não
ofereciam creditos para os pobres, de jeito que muitas das famílias receberam um subsidio de papel,
pois não tinham como encontrar moradias e creditos disponíveis.
Por sua parte e depois de 60 anos, as políticas de planejamento urbano são definidas pela lei 388 de
1997, "lei do desenvolvimento territorial e urbano" que é o novo paradigma do planejamento. Ela
trouxe o instrumento dos Planos de Ordenamento Territorial – POT- como novo marco do
desenvolvimento das áreas urbanas e de resposta aos novos processos de urbanização e gestão da
terra, deixando aos municípios a função de dirigir as políticas de usos da terra e promoção dos
programas de moradias. O Plano de Ordenamento Territorial - POT- da cidade de Bogotá foi
formulado e aprovado no ano 2000, com a ideia de construir um “modelo de cidade” que tem como
objetivo o desenvolvimento de uma cidade mais densa e compacta na qual, os programas de
renovação urbana, melhoramento da moradia existente e moradia de interesse social,
desempenhariam um papel estratégico na consolidação do modelo, em quanto a novas densidades e
qualidade do espaço construído, e principalmente no sucesso da inclusão social e melhoramento da
qualidade de vida dos habitantes mais pobres da cidade.
1.3.2. Apreciações do Período
Neste contexto a população da Colômbia cresceu de milhões 37.664.711 para 45.509.580 milhões de
habitantes em 2010, e a população nas cidades passaram de 68% para o 74 % (DANE, 2014). Para o
caso da cidade de Bogotá, o crescimento da população foi mais pausado alcançando os 6.776.009
milhões de habitantes em 13.985 33.018 há.
A produção de moradia de interesse social agenciada
pelo estado em Bogotá vai cair para o 5% com 36.883 unidades, o que é natural pela dependência do
Estado do mercado privado.
Por sua parte o setor da construção assume as novas regras estabelecidas pelas mudanças nas políticas
de moradia, numa época de crescimento do mercado que vai ate o ano de 1999, momento no qual o
sistema UPAC vai entrar em colapso, os bancos têm perdas importantes e paralisam o credito
hipotecário por as novas liquidações sem UPAC, de fato que o governo tem que fazer uma operação
de resgate para o sistema bancário, e muitas famílias vão perder suas moradias, e muitas empresas de
construção vão entrar em quebra. Só ate o ano de 2005 o mercado das moradias vai ter uma
reativação. A consequência natural da queda do setor formal da construção e do abandono do Estado
para produzir moradias de baixo custo, vai ser o crescimento da moradia ilegal, que vai alcançar as
219.065 unidades que representam o 26% do total de moradias, com um crescimento real de 30%
respeito do período anterior.
1.4. Conclusões finais
1.4.1. O papel das políticas de Moradia
As políticas de moradias na cidade de Bogotá tem sua origem numa dupla função estabelecida pelo
Estado Colombiano, por uma parte ele vai definir o setor da construção como uma faixa forte da
economia, que vai promover outras atividades produtivas e gerar riqueza. Por outra parte o Estado e o
governo da cidade vão tentar resolver o déficit habitacional, principalmente das faixas mais pobres da
população. Consequentemente com a ideia central da política do Estado, a moradia fica não como
direito dos cidadãos, ela fico como mercadoria e nesse patamar o comportamento do setor vai ser
dirigido pela lógica capitalista. Neste sentido, o Estado Colombiano fixa políticas de apoio irrestrito
para o setor da construção, e sempre vai estabelecer as condições econômicas e jurídicas para que o
sistema bancário tenha segurança e poda estabelecer um mercado baseado no credito hipotecário.
Gráfica 1
Composição por período das unidades de moradia construídas em Bogotá, 1910-2010.
700.000
600.000
500.000
Unidades de moradia
social Origen Estatal
400.000
Unidades de moradias
origem Privado Formal
300.000
200.000
Unidades de moradias
origen Informal
100.000
1910 1951
1951 1973
1973 1993
1993 2010
Fonte: Elaboração Própria com ajuste dos dados DANE, e ajuste de dados do CEDE, Jaramillo – Cuervo 2009, e SDHT
2011 e SDP 2000.
Assim, as regulações de 1918 estabelecem as primeiras regras para os creditos hipotecários antes que
uma política social de moradia, depois no ano 1953 o estado introduze definitivamente a ideia do
setor da construção como rama estrutural da economia do país e fixa a moradia como mercadoria.
Entre 1971 e 1991 o Estado vai trabalhar para manter a liquidez e estabilidade do setor da construção
promovendo o credito hipotecário como médio de financiamento, e para o 1993 o Estado da um
impulso definitivo deixando todo o negocio nas mãos do setor privado.
Neste sentido o Estado tem um grande sucesso, como pode-se observar na gráfica 1, o setor da
construção sempre tem um crescimento continuo desde 1938, e que supera o 65% das moradias
construídas na cidade desde 1973, independente das crises econômicas do 1980 e 1999. Mais o
sucesso do Estado em termos de apoio ao setor não atinge as faixas mais pobres da população, pois
independente de períodos de auge da construção como os de 1973 ate 1993, o setor não faz moradias
sociais, pelo contrario concentra os recursos e as poupanças em moradias de luxo, de jeito que o
mercado da moradia ilegal surge como resposta para atender as necessidades dos 48 % da população
que estão baixo a linha de pobreza. (DANE 2005)
Por sua parte o mercado da construção ilegal tem um crescimento continuo e alem vai sempre por
acima da produção de moradias sociais promovidas pelo Estado, com a particularidade de
experimentar fortes impulsos nos períodos de formação e crise do setor formal (1938 – 1953 e 1993 –
2010). Neste contexto para o ano 2010 as autoridades estimam que o 33% da terra da cidade foi
urbanizada de maneira ilegal, (SDHT, 2011. Pag. 10) e segundo os dados recolhidos nesta pesquisa o
29% das moradias são feitas por autoconstrução em processos de ilegalidade, frente aos 10% das
unidades totais construídas pelo Estado em Bogotá, e o 60% das empresas privadas, que atingem o
mercado das moradias para outras camadas sociais.
É importante considerar que os programas de moradias feitos pelo Estado não sempre tem como
objetivo as populações pobres, assim os primeiros programa do ICT em 1953 somente tinham o 25%
das moradias disponíveis para esta camada social, e ao longo do programa de moradias sem cota
inicial em 1984, somente foram habilitadas o 50% das moradias para esta faixa.
Gráfica 2
Composição das unidades de moradia construídas em Bogotá 1910-2010
Unidades de
moradias
origen Informal
29%
Unidades de
moradia social
Origen Estatal
10%
Unidades de
moradias
origem Privado
Formal
61%
Fonte: Elaboração Própria com ajuste dos dados DANE, e ajuste de dados do CEDE, Jaramillo 2009,
SDHT 2011 e SDP 2000.
Neste sentido ao longo do século XX, o Estado é um promotor igual aos privados no mercado da
construção, daí que os problemas de liquidez e carteira obrigaram a liquidação do ICT em 1991, pois
ele foi concebido em parte como promotor social e em parte como promotor da economia. Assim o
programa de moradias sem cota inicial tinha como propósito de fundo mitigar a queda do PIB, na
crise da divida de America Latina na década dos 80.
1.4.2. O papel das políticas de Planejamento
Por sua parte, a origem das políticas urbanas tem sua origem nas ideias econômicas trazidas pelo
Lauchin Currie desde o ano 1953 e desenvolvidas como forca desde o ano de 1967, que tem como
fundo a construção como fonte de desenvolvimento econômico, que precisa de um processo de
urbanização acelerado. Deste jeito as políticas para as cidades podem ser consideradas urbanas mais
não de planejamento.
A principal evidencia da inexistência de políticas reais de planejamento
urbano radica na inexistência de leis de ordenamento territorial ao longo do século XX. Assim a
primeira lei que aparece neste sentido e a lei 9 de 1989, mais ela não tem nenhuma aplicação pratica,
daí que para o ano 1997 finalmente é regulamentada a lei 388, que é realmente a primeira que
trabalha o tema do ordenamento territorial. Como se pode apreciar na gráfica 3, o processo de
urbanização foi um sucesso em termos de tempo e área, de jeito que a cidade cresceu de maneira
continua ao longo do século XX multiplicando sua população por 63 e sua área por 93. (DANE,
2005)
Gráfica 3
Crescimento do perímetro urbano e da população em Bogotá 1910-2010
35.000
8.000.000
30.000
7.000.000
6.000.000
25.000
5.000.000
20.000
4.000.000
15.000
3.000.000
10.000
2.000.000
5.000
1.000.000
-
1910 - 1951
1951 - 1973
1973 - 1993
1993 - 2010
1910 - 1951
1951 - 1973
1973 - 1993
1993 - 2010
Fonte: DANE, e ajuste de dados SDHT 2011 e SDP 2000.
Mesmo que a cidade tenha formulado diferentes planos e programas urbanísticos desde 1926 ate o
ano 2000, eles nunca fossem efetivados principalmente porque as leis nacionais não tinham
ferramentas para garantir um controle adequado dos usos da terra e do perímetro urbanos, assim
como para promover patrões de crescimento ordenados. A prova do anterior é que nos períodos de
maior auge da construção (1953 - 1993), o perímetro urbano da cidade foi ampliado sucessivas vezes
(12) em contra do modelo de crescimento denso e compacto proposto pelos planos urbanísticos desde
1951. Igualmente as autoridades de planejamento não tinham ferramentas para deter as construções
ilegais ou para regulamentar o mercado formal da construção, daí que a política de promoção da
moradia como rama importante da economia exigiu da cidade terra constantemente sem reparar nos
problemas urbanísticos o de planejamento.
Em síntese o processo de crescimento da cidade esta baseado nas regras do mercado e das rendas da
terra e dos imóveis, com um atraso evidente na estrutura funcional da cidade, que se revela nos
grandes problemas de transporte publico, dotação de equipamentos e ausência de espaços públicos,
aqui é importante assinalar que ainda o 60% da urbanização tinha uma origem legal, isso não
representa melhores espaços, avenidas, espaços públicos ou qualidade dos serviços públicos.
Pelo
contrario, uma das determinações mais importantes para fortalecer o setor da construção foi eliminar
as normas de qualidade das edificações, expandir o perímetro urbano e habilitar a terra da cidade
para qualquer uso sem controle, assim desde as normas dos anos 1958 ate os acordos 7 de 1979 e 6 de
1990, ao longo do 40 anos o setor da construção operou sem restrições urbanísticas. Deste jeito, as
políticas de planejamento viraram para programas de melhoramento de bairros.
Gráfica 4
Crescimento das áreas de urbanização em Bogotá, 1910-2010.
10.000
9.000
8.000
Área de Urbanizacao
Moradias Origem
Formal
7.000
6.000
5.000
Área de Urbanizacao
Moradias Origen
Informal
4.000
3.000
Areas de moradia
legalizadas
2.000
1.000
1910 1951
1951 1973
1973 1993
1993 2010
Fonte: Elaboração Própria com ajuste dos dados CEDE, MONTOYA 2011 e SDHT 2011.
Como se pode observar na gráfica 4, as políticas de planejamento urbano operaram em dois sentidos.
Por uma parte cumpriu com a tarefa de habilitar terra e eliminar restrições para o setor formal da
construção, desta maneira entre 1951 e 1993 conseguiu urbanizar mais de 14.000 há correspondente
aos 75% das áreas totais de moradia formal da cidade. Por outra parte, o governo da cidade assumiu
a política de apoiar os processos de autoconstrução e de legalização de bairros, de jeito que entre
1953 e 2010 legalizou 1.715 há. que correspondem ao 33% de todas as áreas de moradia da cidade. A
consequência deste modelo de planejamento é um espaço urbano altamente segregado e com grandes
carências urbanas.
Gráfica 5
Densidade das áreas de urbanização em Bogotá, 1910-2010.
300
250
200
Densidad Moradias
por Há. Origem formal
150
Densidad Moradias
por Há. Origem
informal
100
50
1910 1951
1951 1973
1973 1993
1993 2010
Fonte: SDHT 2011. Elaboração Própria 2015.
Assim, a cidade da ilegalidade esta na periferia, feita com processos de autoconstrução, longe dos
centros de trabalho, com grandes dificuldades de mobilidade, carência de serviços públicos, de
espaços públicos e principalmente com processos de ocupação que vão acrescendo a densidade em
estruturas inadequadas. Por sua parte, como se pode observar na gráfica 5, a cidade legal foi
construída com elevadas densidades, principalmente para tornar ótimos os ganhos e os investimentos
do setor da construção, pois sem normas urbanas adequadas os construtores não aportam terras para
equipamentos, avenidas e espaços públicos, aproveitando ao máximo as rendas da terra e
promovendo os processos de especulação na cidade.
Finalmente se pode concluir, que o déficit habitacional que atinge atualmente a cidade de Bogotá e
que esta pela ordem das 258.046 moradias para das quais é preciso construir 116.529, tem um caráter
estrutural que resulta dos desajustes entre as políticas de planejamento e as políticas de moradia.
Assim o setor da construção não tem interesse em produzir uma adequada oferta de moradias, entanto
a população não tem capacidade real para adquirir ou entrar no mercado formal das moradias, e o
planejamento urbano ainda não resolve as dificuldades que gera o processo acelerado de urbanização,
reproduzindo graves problemas de amontoamentos, deterioro e segregação social e espacial.
Imagem 1
Crescimento da urbanização em Bogotá, 1950-2010.
Imagem 2
Localização da população por estratos em Bogotá, 2010.
Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Fonte: SDP Bogotá. 2010
6.59%
36.11%
44.47%
7.61%
3.02%
2.20%
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