A experiência internacional de PPP análise comparada

A experiência internacional de
PPP: análise comparada
Mestre Diogo Pereira Duarte – Rede Internacional da LEGALLINE,
Docente Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Introdução
§ O objectivo principal deste módulo da conferência é o de
procurar obter lições empíricas de experiências que têm
tido lugar em vários países sob a designação de Parcerias
Público Privadas (PPPs) ou Private finance Initiative (PFI).
§ Adicionalmente far-se-á referência ao quadro normativo dos
diversos países analisados no que respeita ao tema.
Introdução
A análise será efectuada em busca de respostas para as
seguintes questões:
a) Quais são as motivações para o recurso às PPPs como um
meio de promoção de uma política de desenvolvimento?
b) Como as diferenças de contexto entre os diversos países
influenciam as características das PPPs e a implementação
de um quadro nacional institucional de acompanhamento da
sua execução? Quais as semelhanças e diferenças?
Introdução
c) Como essas diferenças têm impacto no tratamento
contabilístico das PPPs e como esse tratamento tem
influência no acompanhamento dos projectos por parte do
Sector Público?
d) Que lições retirar das experiências
nomeadamente das experiências falhadas?
no
mundo,
Ponto 1
Apresentação de diferentes modelos e
experiências internacionais
Apresentação de diferentes
modelos e experiências internacionais
§
Foi no Reino Unido que as Parcerias Público-Privadas se deram com maior
intensidade.
§
Sendo concebidas na Inglaterra no início da década de 90, onde após um
período de erros e acertos, passaram a lograr sucesso nos projectos
desenvolvidos, tornaram-se um factor motivador para que as PPPs fossem
adoptadas em diversos outros países europeus, como Portugal, Espanha, Itália,
Holanda, Irlanda, República Checa.
§
Na actualidade cerca de 60 países já adoptam ou estão a introduzir o conceito
de PPPs, movidos, sobretudo, pela necessidade de fazer frente a investimentos
crescentes em infra-estrutura num contexto de escassa disponibilidade
orçamental. Neste leque incluem-se diversos países emergentes ou em vias de
desenvolvimento, como a África do Sul, Quénia, Brasil, China, Índia, Tailândia,
Malásia, Singapura, México e Chile.
Reino Unido
Podemos identificar quatro fases na experiência do Reino
Unido:
§ (i) passos hesitantes com concessões 1984-1991;
§ (ii) busca de Additionality através da PFI experimentação:
1992-1999
§ (iii) busca de value for money (VfM) em procurement 200007
§ (iv) Contenção e reflexão a partir de 2008.
Reino Unido
§ Uma pesquisa realizada pelo Tesouro (2003) constatou que 88% dos
projectos de construção eram concluídos a tempo ou concluídos antes
da data prevista.
§ Em pouco mais de 20% dos casos o pagamento preço unitário
aumentou em relação ao orçamento, mas em todos os casos isso se
deveu a mudanças nos requisitos do usuário por parte do sector
público.
§ O relatório concluiu que as PFI/PPP ofereciam fiabilidade na aquisição
de activos de infra-estruturas para o sector público.
§ A investigação complementar feita pelo National Audit Office, que se
concentrou na fase de construção, concluiu em termos semelhantes.
Reino Unido
§
O Tesouro em 2006 reafirmou o seu compromisso de utilizar o financiamento
privado para a provisão de infra-estruturas públicas, se adequado.
§
No entanto, a evolução dos mercados financeiros durante 2007 e 2008 impôs
tendência de queda.
§
O financiamento privado no Reino Unido é normalmente utilizado em
proporções de 90% de dívida e 10% de capitais próprios. A crise nos mercados
financeiros secou as fontes de dívida que tinham permitido o boom do Reino
Unido em financiamento privado, e como os custos dos empréstimos dobraram
tornaram o financiamento de muitos projectos exorbitante.
§
Em 2011 o Governo de coligação anunciou a necessidade de uma nova revisão
do quadro legal das PPPs que permanece em curso.
Reino Unido
§
No Reino Unido os analistas destacam algumas conclusões da sua experiência
em PPPs (fonte: Taking Stock of PPP and PFI Around the World, Certified
Accountants Educational Trust (London), 2012):
§
O financiamento privado pode trazer benefícios consideráveis para a provisão
de infra-estruturas públicas em condições adequadas, mas não é simples
estabelecer com segurança quais os critérios de VfM na avaliação de
investimentos.
§
Fazendo o financiamento privado a única opção para os contratos públicos
pode levar a uma deturpação da lógica das PPPs e, portanto, ao financiamento
privado de projectos inadequados, com inevitáveis consequências posteriores.
O financiamento privado deve ser considerado apenas como uma entre uma
série de opções de aquisição/promoção de infra-estrutura públicas.
Reino Unido
§
A experiência Inglesa mostra ainda que a prestação de contas é essencial para
a melhoria das políticas públicas. O papel da pesquisa cuidadosa do National
Audit Office desde 1997, e mediada através da Comissão de Contas Públicas
da Câmara dos Comuns, tem continuamente orientado o Tesouro no
desenvolvimento da sua política de financiamento privado.
§
As competências comerciais no lado do Sector Público mantiveram-se mais
fracas do que o esperado ao longo do período. Embora muito tenha sido
aprendido desde a fase experimental 1992-1999, ainda existem deficiências
significativas na capacidade do cliente do sector público para definir
correctamente o que ele quer e negociar em posição equivalente à do sector
privado. Razão pela qual este factor de transmissão de saber-fazer não deve
ser encarado com excessivo optimismo.
França
§
França utilizou por muito tempo as formas tradicionais de financiamento
privado, como Concessão e Delegação de Serviço Público.
§
As novas formas de financiamento privado estão, em particular,
consubstanciadas no contrat de partenariat (CP), criado pela legislação em
2004 (Ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat)
e posteriormente modificada em 2008.
§
O CP é configurado como um contrato administrativo pelo qual a entidade
pública pode confiar a uma empresa ou grupo de empresas, uma missão global
relativa a:
ao financiamento de investimentos imateriais, de obras ou equipamentos
necessários para o serviço público;
à construção e transformação de obras e equipamentos;
à sua manutenção, manutenção, exploração ou gestão;
quando necessário, a outros serviços que contribuem para o exercício, pela
entidade pública, da missão de serviço público que lhe foi confiada.
§
§
§
§
França
§
Em Setembro de 2010, seis anos após o lançamento da CP, apenas 73
contratos foram assinados ao abrigo deste regime - 56 pelas autoridades locais
para um total de 1,5 biliões de € e 17 pelo governo central para um total de €
1,75 biliões de €
§
Os analistas entendem que as especificidades nacionais, fortemente enraizadas
em soluções tradicionais conhecidas e típicas do Direito Administrativo muito
têm contribuído para o relativo insucesso das PPPs.
Portugal
§
§
§
Em Portugal as PPPs têm também tratamento legislativo já antigo, embora alvo
de revisão recente. O primeiro diploma que as regulou foi o Decreto-Lei n.º
86/2003, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de Julho.
As PPPs são reguladas actualmente pelo Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de
Maio.
A fonte legislativa relativa a PPPs no domínio da Saúde é o DL 185/2002, de 18
de Agosto, sendo o primeiro diploma que surgiu ainda que sectorial, antes
mesmo da regulação geral.
No diploma de 2012 notam-se as seguintes características essenciais: (i)
Alargamento do âmbito de aplicação; (ii) Controlo reforçado das decisões do
Parceiro Público, quer na fase de lançamento quer na fase de execução, sob o
ponto de vista da comportabilidade orçamental e relação custo-benefício; (iii)
Criação da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projectos.
Portugal
Ano
PPP Rodoviária
1995
Lusoponte
1999
Ascendi Norte Autoestradas do Atlântico
2000
Brisa/Ascendi Costa de Prata/Euroscut/Norscut
2001
Ascendi Beiras Litoral e Alta/Eurscut
2002
Ascendi Grande Porto
2004
Brisal
2007
Ascendi Grande Lisboa/ AEDL
PPP Ferroviária
Fertagus
Metro Sul Tejo
Autoestradas XXI/ Ascendi Douro/ Autoestrada do
2008
Marão
2009
SPER/VBT/AELO/Rotas do Algarve Litoral
ELOS
2010
Ascendi Pinhal Interior
Velocidade)
(Alta
Portugal
O quadro anterior relatas as PPPs na área das rodovias e
ferrovias.
No domínio da Saúde podem apresentar-se como projectos
de PPPs relevantes as PPPs para a gestão e construção dos
Hospitais Primeira Vaga, a partir de 2002
§ Loures
§ Cascais
§ Braga
§ Vila Franca de Xira
Portugal
§ Em Portugal vive-se actualmente um aceso debate em
torno das PPPs, sobretudo provocado pela diferença de
tratamento contabilístico que foi suscitada por intervenção
da Troika, que alterou a forma como os encargos do Estado
com as PPPs deveriam ser contabilizados como dívida
pública.
§ No relatório da Comissão Parlamentar de inquérito às
PPPs, de Julho de 2013, foram apontadas ainda inúmeras
responsabilidades ao Estado decorrente na deficiência de
elaboração dos casos base, que levaram à necessidade de
o Estado assumir encargos não previstos junto do sector
privado.
Portugal
§ Ainda nesse relatório foi apontada como principal motivação
política ao recurso às PPPs a vontade política de realizar
investimentos em infra-estruturas, superando as regras
orçamentais impostas pelo PEC, o que levou a que fossem
realizados projectos sem recurso ao CSP que permitiria
aferir da verdadeira razoabilidade em termos de economia,
eficiência e eficácia desses projectos.
§ No análise da experiência portuguesa é relevante referir a
quebra dos quadros comunitários de apoio, que levou à
necessidade de realizar investimentos em infra-estruturas
num quadro orçamental mais escasso.
China
§ As PPPs foram implementadas principalmente nos sectores
de estradas, água e energia e têm sido expandidas
gradualmente para os resíduos sólidos, gás, transporte
ferroviário e serviços públicos. Existem diferentes modelos
de PPP na China, mas o BOT foi o prevalente,
especialmente na década de 90.
China
§ A implementação das PPPs conheceu algumas dificuldades
devido à falta de experiência em PPPs e o inadequado
enquadramento legal a nível nacional na década de 90.
Desde então, vários Ministérios e cerca de 20 governos
locais a nível provincial ou municipal emitiram
regulamentações ou decisões políticas relevantes (linhas de
orientação), mas ainda não há um quadro legislativo a nível
nacional ou uma organização nacional apto a lidar
especificamente com PPP, o que apresenta insegurança
jurídica para os investidores.
Indonésia
§ Na Indonésia, a primeira fase da evolução da PPPs na
década de 80 começou no sector de estradas com
portagem através da adopção da Lei n º 13, Ano 1987/
Undang-Undang No. 13 Tahun 1987, sobre Estradas/, e
Regulamento Presidencial n º 8 Ano 1990 / Peraturan
Presiden No. 8 Tahun 1990 sobre Estradas com portagem.
§ O impacto imediato da regulação pode ser visto na
construção da estrada com portagem Tangerang-Merak.
Indonésia
§ Mais recentemente, o desenvolvimento de PPP na
Indonésia foi apoiado pelo Governo, pela a adopção das
melhores práticas internacionais em PPPs através do
Regulamento Presidencial n º 67, Ano 2005, sobre
Parcerias Público-Privada no Desenvolvimento de Infraestruturas. O regulamento serviu de base para todos os
projectos de PPP até a sua revisão em 2010, através do
Regulamento Presidencial n º 13, Ano 2010.
§ Os esforços do governo para desenvolver PPPs também
pode ser constatado no estabelecimento de uma instituição
do governo para apoiar a política de PPP, a Public-Private
Partnership Central Unit (P3CU)
Índia
§ O modelo de parceria público-privada surgiu nos últimos anos como o
instrumento político mais importante para atrair investimento privado no
sector das infra-estruturas, cronicamente deficitário da Índia.
§ O potencial do sector de infra-estruturas da Índia como um destino
atraente para o investimento privado tem de ter em conta que o
elevado crescimento da Índia nas últimas duas décadas, com uma
média de cerca de 7% ao ano, colocou uma grande pressão sobre o já
reduzido nível de infra-estruturas física para o tamanho de sua
economia e seu crescimento ao longo das últimas duas décadas.
Índia
§
Uma série de iniciativas políticas em curso desde 2007 reduziram as barreiras
ao investimento em projectos de PPP (criação de um Comité Nacional de
análise de PPPs, a criação da India Infrastructure Finance Company Limited ,
para o financiamento de projectos; a criação de regras claras para a elaboração
e aprovação de projectos e diversos incentivos fiscais).
§
As concessões do governo central aumentaram entre Fevereiro de 2009 e
Fevereiro de 2010, na medida em que novos projectos no valor de US $ 18.5
biliões foram finalizados, compreendendo projectos de construção de estradas
no valor de US $ 11.3 biliões e de construção de portos no valor de US $ 5
biliões (fonte: Taking Stock of PPP and PFI Around the World, Certified
Accountants Educational Trust (London), 2012).
§
Em contraste, o investimento acumulado em projectos de PPP, entre 1995 e
2006 tinha sido apenas de US $ 15,8 biliões. Actualmente cerca de 1112
projectos ao nível estadual no valor de US $ 135 biliões estão em estudo.
Índia
§ Estes projectos referem-se a vários sectores, como
educação, saúde, desenvolvimento urbano, serviços
municipais, abastecimento de água e saneamento.
Estimulado pelo sucesso de projectos de PPP nos sectores
de rodovias, portos e aeroportos.
Tailândia
§ Na Tailândia o recurso a PPPs no desenvolvimento de
projectos de infra-estruturas foi aumentado gradualmente
desde a década de 80.
§ Começando com projectos de infra-estrutura de transporte
as PPPs expandiram-se, depois, para os projectos de
energia e telecomunicações durante a década de 90. Houve
apenas uma utilização muito limitada de PPP no sector de
abastecimento de água.
Tailândia
§
O quadro jurídico existente para a regulação das PPPs na Tailândia decorria da
Lei de Participação Privada em Empreendimentos do Estado, BE 2535 (1992),
que foi originalmente promulgada pelo governo para garantir a transparência na
realização de projectos de PPP em larga escala cujo valor ultrapasse um bilião
de Baht.
§
A lei definia os processos internos do governo para prevenir a corrupção mais
do que estipular os componentes necessários de um quadro regulamentar e
institucional para as PPP. Apenas alguns tipos de projectos de PPP (por
exemplo, modelos de BOT e BTO) são abrangidos por esta Lei. Vários outros
modelos, incluindo os desenvolvidos, desde 92, não eram abrangidos.
Tailândia
§ De acordo com alguns analistas, a vulnerabilidade do
quadro PPPs da Tailândia era:
§ (i) um quadro legal incompleto e obsoleto;
§ (ii) fragmentação institucional e regulatória;
§ (iii) intervenção política indevida.
Tailândia
§ Para resolver estes problemas foram propostas as
seguintes estratégias:
§ (i) a criação de uma unidade nacional PPP;
§ (ii) uma reforma legislativa;
§ (iii) aposta na formação dos recursos humanos.
§ Assim em 4 de Abril de 2013 entrou em vigor a nova Lei
sobre Investimento Privado nas Empresas do Estado, que
estabelece um Comité Nacional de PPP, que é responsável
pela aprovação dos projectos bem como quanto à definição
de várias regras e procedimentos previstos na Lei.
Japão
§ O desenvolvimento das PFI começou em 1999 com o que
ficou conhecido por Lei da PFI (Minkan shikin tou no
katsuyou ni yoru koukyo shisetsu tou no seibi tou no
sokushin ni kansuru houritsu). De acordo com o artigo 3º da
Lei, por PFI entende-se:
§ (i) um maior envolvimento de empresas privadas com o
objectivo de conseguir uma adequada repartição de papeis
entre o Estado, autoridades locais e empresas privadas e o
uso eficiente dos fundos públicos e
§ (ii) exploração das capacidades de gestão do sector privado
e das suas capacidades de inovação.
Japão
§ Embora o objectivo oficial do recurso às PFI tenha sido o de
alcançar a eficiência económica, dizem os analistas que a
verdadeira razão por trás da introdução das PFI no Japão
residiu na necessidade de um recurso financeiro alternativo
que não fosse de capital público para atender a demanda
por serviços públicos, em razão da política de austeridade
iniciada em 1995
§ O tratamento de contabilização pública do sistema de PFI
não foi verdadeiramente um tema de debate nessa época, e
o método de avaliação do VfM bastante vulnerável.
Japão
§
A direcção da actual política de desenvolvimento nacional PFI pode ser
resumida nos seguintes quatro pontos:
§
Em primeiro lugar, o governo pretende ser menos dependente do tipo de
projectos em que se prevê um pagamento unitário por parte do Estado. Como
os dominantes projectos PFI são tratados agora integrando as contas públicas,
o governo começou a buscar um novo modelo sustentado pelos utilizadores,
que no Japão é actualmente referido como uma concessão.
§
Em segundo lugar, o governo pretende explorar VfM em termos de custo e
qualidade, promovendo maior delegação de trabalhos operacionais, como até
agora tem havido alguns projectos, com espaço para o sector privado a aplicar
novas tecnologias.
Japão
§
Em terceiro lugar, serão tomadas medidas para a redução dos custos de
transacção, para a adjudicação e conclusão dos projectos, embora isso deva
implicar que tenham de ser revistas algumas regras de contratação pública.
§
. Finalmente, a compreensão que o factor mais importante PFIs bem-sucedidas
é que os actores tenham expertise e uma compreensão correta da natureza da
PFI. Do ponto de vista das entidades contratantes, os monitores de projectos
têm de ter conhecimentos e competências que lhes permitam avaliar a
estabilidade da estrutura de gestão de projectos e que lhes permita identificar
os riscos potenciais que podem surgir do comportamento oportunista de
algumas empresas privadas (fonte: Taking Stock of PPP and PFI Around the
World, Certified Accountants Educational Trust (London), 2012).
§
No culminar dessa tendência entrou em vigor, em 4 de Maio de 2011, uma
alteração à Lei da PFI para abrindo a porta a um sistema mais próximo do da
concessão; revendo a tramitação para a negociação e e adjudicação de
projectos, e criando uma unidade nacional, PFI Promotion Department, na
dependência do Primeiro Ministro.
Brasil
§ No Brasil, inúmeras são as causas determinantes do
surgimento das Parcerias Público-Privadas, e decorrem das
limitações do Estado, cuja vertente financeira o incapacita
de realizar os investimentos que a sociedade requer,
sobretudo num contexto de rápido crescimento económico.
O ponto de partida foi dado pelo Governo de Lula em 2002.
Trata-se de uma motivação bastante equiparável à que
vimos suceder na Índia.
Brasil
§ Levando em consideração o cenário internacional que já
contava com uma considerável experiência nos programas
de parceria como forma de suprir as necessidades de
investimento, também o Brasil, frente ao quadro económico
que se encontrava, iniciou em 2002 a discussão sobre a
adopção de um programa de parcerias público-privada,
discussão essa que culminou na elaboração do Projecto de
Lei nº 2.546, de 2003, que buscou adaptar o actual quadro
legal de contratação previsto na Lei de Licitações e de
Concessões de serviços Públicos.
Brasil
§ Entrou em vigor em 30 de Dezembro de 2004 a Lei nº 11.079, que
instituiu normas gerais para a licitação e contratação de Parceria
Público-Privada no âmbito da Administração Pública.
§ A Lei Brasileira aborda: a selecção dos projectos; o caminho até a
licitação; o conteúdo básico dos contratos (valor mínimo, duração,
cláusulas obrigatórias...); o acompanhamento após a assinatura do
contrato; as garantias; a divisão de riscos; a resolução dos contratos; as
manifestações de interesse; restrições fiscais; a arbitragem para
solução de conflitos; step in rights para as instituições financeiras;
reequilíbrio dos contratos; actualização dos valores das receitas;
elevado grau de liberdade para os investidores; reversão dos
investimentos ao final do contrato; regras de pagamento da
contraprestação (output based).
Brasil
§ É ainda importante sublinhar que no Brasil, mesmo antes
de haver a Lei nº. 11.079 que instituiu as parcerias públicoprivadas no âmbito federal, já havia leis estaduais que
previam tal instituto.
§ O Estado pioneiro a legislar sobre as PPPs foi o de Minas
Gerais, pela Lei nº. 14.686 de 16 de Dezembro de 2003,
seguido por Santa Catarina (Lei nº. 12.930 de 04 de
Fevereiro de 2004), São Paulo (Lei nº. 11.688 de 19 de
Maio de 2004), Goiás (Lei nº. 14.910 de 11 de Agosto de
2004) e Bahia (Lei nº. 9.290 de 27 de Dezembro de 2004).
Brasil
§
Quanto a projectos relevantes, pode destacar-se a nível Federal o projecto dos
Sete Lotes de Rodovias e a nível estadual:
§
§
§
§
§
§
Bahia – estádio, hospital, plataforma logística
Pernambuco – estrada/ponte; penitenciária;
Minas Gerais – estrada, penitenciária, estádio
São Paulo – estação de tratamento de água, metro
Piauí – estrada
A maior Parceria Público-Privada da América Latina, e uma das maiores do
mundo, encontra-se em execução na cidade do Rio de Janeiro, onde um
consórcio, integrado pela Odebrecht, Carioca Engenharia e a OAS criou a
Concessionária Porto Novo S/A para implantação do Projecto Porto Maravilha.
África do Sul
§ Na RSA a principal legislação que rege PPPs quer a nível
nacional quer provincial é a Lei de Gestão das Finanças
Públicas, de 1999 (PFMA) e o Regulamento do Ministério
das Finanças 16. As PPPs municipais são regidas sob a Lei
de Gestão Municipal de Finanças, de 2003 (MFMA) e seus
regulamentos, e a Lei Municipal, de 2003 (MSA)
§ A unidade de PPPs do MF é a principal fonte de apoio à
regulação e à fiscalização do cumprimento da legislação,
em coordenação com as tesourarias provinciais.
África do Sul
§
§
§
§
§
§
§
Nos últimos sete anos têm aumentado progressivamente o número de
transacções de PPP que cobrem uma ampla gama de sectores, incluindo:
Transporte;
Instalações de escritórios;
Saúde;
Ecoturismo;
Desenvolvimento social e dos serviços prisionais;
O aumento do número de projectos atesta a experiência crescente relacionada
com PPPs, tanto dentro do governo e entre o sector privado. Foram necessárias
interacções repetidas entre as instituições governamentais e do sector privado
para entender melhor as necessidades de cada sector.
Angola
§
Em Angola as PPPs estão reguladas na Lei 2/11, de 14 de Janeiro que
estabelece o regime jurídico aplicável à intervenção do Estado na
determinação, concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração,
fiscalização e acompanhamento global das PPP, passando esta lei a ser
aplicável, por um lado, a todas as parcerias público-privadas que, careciam de
despacho de autorização pelo Titular do Poder Executivo à data da sua entrada
em vigor, e, por outro lado, às renegociações, contratualmente previstas ou
acordadas pelas partes, das parcerias existentes à referida data, nos limites da
disponibilidade negocial legalmente permitida.
§
Esta lei estabelece como fins das parcerias público-privadas: (i) melhoramento
da eficiência na afectação de recursos públicos; e, (ii) aumentar a capacidade
do Estado para realizar investimentos e a melhoria qualitativa e quantitativa do
serviço.
Angola
§ O Ministro da Economia de Angola definiu, através de um
decreto executivo publicado em Janeiro de 2012, a
organização e funcionamento do Gabinete Técnico de
Apoio às PPP do Ministério da Economia. Tal medida
legislativa é implementada com a entrada em vigor do
respectivo Regulamento Interno deste Gabinete Técnico, o
qual tem por missão prestar apoio técnico ao Ministro da
Economia no acompanhamento do desenvolvimento das
PPP, em cooperação com os departamentos Ministeriais
sectoriais e órgãos da Administração Directa do Estado.
Ponto 2
Conclusões
Conclusões
§
De acordo com a metodologia utilizada vamos então procurar algumas
respostas:
A) quais são os factores para o recurso às PPPs como um meio de promoção
de uma política de desenvolvimento?
§
(i) Procura-se nas PPPs alavancar o capital privado para financiar parte de
infra-estrutura pública.
§
(ii) Procura-se nas PPPs um rigoroso sistema de supervisão sobre a execução
do projecto.
§
(iii) Procura-se nas PPPs alavancar competências do sector privado e a partilha
de saber fazer.
Conclusões
§
(iv) Procura-se nas PPPs utilidade para a fase de planeamento dos próprios
projectos.
§
(v) Procura-se nas PPPs uma alocação eficiente do risco, pois os riscos devem
ser atribuídos à parte mais capaz de o gerir e de o suportar.
§
B) Como as diferenças de contexto entre os diferentes países influenciam
as características das PPPs e a implementação de um quadro nacional
institucional de acompanhamento da sua execução? Quais as
semelhanças e diferenças?
§
(i) Os países em desenvolvimento, com elevadas taxas de crescimento
económico, estão mais interessados em corresponder às necessidades
crescentes de infra-estruturas do que assegurar a eficiência da construção e
operação com as PPPs. Países como a China, India, Indonésia e Brasil não
desenvolveram critérios seguros para uma avaliação ex ante e ex-post do VfM.
Conclusões
§
(ii) Nos países desenvolvidos como a França e o Reino Unido ou o Japão, em
que a limitação à capacidade de financiamento não é tão premente, e em que o
nível de infra-estruturas atingiu relevante maturidade, o factor para a
contratação de PPPs será sobretudo o VfM, pelo que a grande preocupação
gira em torno da criação de mecanismos que assegurem esta valia.
§
(iii) Nos países em desenvolvimento com um ciclo positivo de investimento e
crescimento, acredita-se que instrumentos de infra-estruturas irão gerar
suficiente rendimento através do normal desenvolvimento económico nacional.
Neste cenário predominam as PPPs em torno do sistema do utilizador-pagador,
como está previsto na legislação em Moçambique
§
(iv) Nos países desenvolvidos onde o constrangimento ao investimento advém
de limitações à dívida pública, e em que se atingiu um nível maduro em infraestruturas e um elevado fardo fiscal, até por motivos de constrangimento
político, predomina o cenário em que é o ente público a efectuar um pagamento
unitário ao parceiro privado na construção e gestão de infra-estruturas
Conclusões
§
C) Como essas diferenças têm impacto no tratamento contabilístico das
PPPs e como esse tratamento tem influência num quadro institucional de
acompanhamento dos projectos?
§
(i) Ao nível da Europa e Japão assiste-se a um progressivo estreitar das regras
de contabilização dos encargos da entidade contratante com os encargos em
PPPs, o que têm vindo a reduzir, em muito, a atractividade dos projectos de
PPPs. Esse tratamento mais apertado implica um maior desenvolvimento da
auditoria do VfM pelas entidades competentes.
§
(ii) Nos países emergentes e em desenvolvimento esse tratamento
contabilístico é menos apertado, o que desincentiva estudos exaustivos de
avaliação ex post de VfM, com a consequente desvantagem de não permitir
saber se não existiriam alternativas mais eficientes (fonte: Taking Stock of PPP
and PFI Around the World, Certified Accountants Educational Trust (London),
2012).
Conclusões
Países
com
elevado Países
sem
constrangimento de dívida constrangimento de dívida
pública
pública
(com
menor
capacidade de angariação
de financiamento)
UK
França
China (a nível local)
Portugal
Indonésia
Japão
Tailândia
Brasil
Africa do Sul
Maturidade
do Desenvolvida
Em desenvolvimento
desenvolvimento de infraestruturas
Análise de crédito
Relativamente superior
Condições económicas
Baixas
taxas
crescimento
Forma predominante de Pagamento unitário
Relativamente inferior
de Elevadas
taxas
de
crescimento
Utilizador-pagador
PPP
Sensibilidade
ao Sensível
Pouco sensível
tratamento contabilístico
Avaliação de VfM
Principais
aplicação
áreas
Relevante
Pouco relevante
de Hospitais, Escolas, Prisões e Estradas, Energia Eléctrica,
Estradas
Tratamento de Água e de
Esgotos
Conclusões
§
Regras a retirar das diferentes experiências:
§
1. O recurso a projectos de PPPs deve estar enquadrado por uma quadro
legislativo actualizado, completo e claro, e por modelos estandardizados nas
fases de procurement e nas fases contratuais. Há vantagem, por isso, em
definir-se antecipadamente um programa de concurso tipo e caderno de
encargos tipo, com obediência ao quadro legal moçambicano.
§
2. O recurso a PPPs deve estar suportada por uma rigorosa avaliação
comparativa ex ante com a alternativa CSP, e apenas deve ser opção quando
for clara a maximização de VfM no recurso a esta solução. Há vantagem em
definir-se antecipadamente quais as regras ou orientações para a aferição
do VfM.
Conclusões
§
3. O Sector Público deve estar bem preparado tecnicamente para elaborar ou
acompanhar (e actualizar) o modelo económico-financeiro de referência e os
estudos de viabilidade na base dos quais se estruturam as diversas soluções
contratuais. Esses estudos, na medida em que funcionam na base de
projecções, podem ser orientados de forma a viabilizar a avaliação positiva do
VfM, mas isso reconduz-se posteriormente em encargos públicos inesperados e
bastante onerosos.
§
4. Deve existir uma monitoria bastante intensa na fase de elaboração dos
estudos de viabilidade. Nesse sentido, apresenta utilidade a definição
antecipada de directrizes para elaboração do modelo económicofinanceiro de referência e estudos de viabilidade para projectos em
parceria público-privada, de acordo com o regime legal moçambicano.
Conclusões
§
5. O Sector Público deve estar assessorado por uma forte equipa de
técnicos/economistas/juristas com senioridade nestes modelos contratuais, e
que auxiliem a entidade contratante nas negociações, de forma a construir um
adequado modelo de partilha de riscos que não se venha a traduzir em
encargos financeiros inesperados. Nesse sentido, apresenta utilidade a
definição antecipada de directrizes para elaboração de matriz de risco
para projectos em parceria público-privada, de acordo com o regime legal
moçambicano.
§
6. A tendência a nível internacional aponta para a vantagem da existência de
uma Unidade Técnica a nível nacional que possa adquirir para o Sector Público
a expertise especializada que este modelo pressupõe, o que está previsto na
Lei.
§
7. Deve existir a compreensão de que riscos excessivos por parte do Estado
implicam, depois, o recurso ao mecanismo de reposição do equilíbrio
económico-financeiro do contrato que se pode vir a tornar excessivamente
oneroso, e que não incentiva o parceiro privado à melhoria da gestão
operacional.
Conclusões
§
8. É fundamental que o Estado tenha entidades especializadas vocacionadas
para o acompanhamento da execução dos projectos PPP, e para a sua
avaliação, e que esses dados são essenciais para a definição, pelo Estado, de
uma política de desenvolvimento com recurso a financiamento privado.
§
9. Deve haver um adequado tratamento orçamental dos encargos do Estado, de
acordo com as melhores regras e práticas internacionais, para evitar que a
motivação principal do recurso a PPPs seja a desorçamentação, o que não se
traduz numa real mais-valia com o estabelecimento da parceria.
§
10. Os custos de transacção nas PPPs devem levar a uma rigorosa avaliação
do custo-benefício em função da dimensão do projecto, e devem ser reservados
essencialmente quando a dimensão dos projectos é relevante.
Alternativamente, pode ser criado um enquadramento legislativo específico para
projectos de pequena dimensão que torne mais atractiva a análise custobenefício, o que sucede em Moçambique.
Obrigado !
Mestre Diogo Pereira Duarte,
Docente da FDUL,
Rede Internacional Legalline
[email protected]
www.legalline.co.mz