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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Mestrado em Economia Empresarial
MODELOS DE COMPETIÇÃO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA
JOSÉ ROBERTO DE SOUZA PINTO
Rio de Janeiro
Dezembro / 2009
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Mestrado em Economia Empresarial
MODELOS DE COMPETIÇÃO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA
JOSÉ ROBERTO DE SOUZA PINTO
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em
Economia Empresarial da UCAM, como parte dos
requisitos para a obtenção do título de Mestre.
Orientador: Professora Dra. Maria Margarete da Rocha
Co-Orientador: Professor Dr. Hamilton Carvalho Tolosa
Rio de Janeiro
Dezembro / 2009
P659m Pinto, José Roberto de Souza.
Modelos de competição no setor de telecomunicações
para serviços de banda larga / José Roberto de Souza
Pinto. -- Rio de Janeiro, 2009.
135 f. : il.
Dissertação(Mestrado)
--
Universidade
Candido
Mendes, 2009.
1. Concorrência 2. Telecomunicação 3. Internet
4. Agências reguladoras
I. Universidade Candido
Mendes II. Título.
CDU 339.137:621.39
4
JOSÉ ROBERTO DE SOUZA PINTO
MODELOS DE COMPETIÇÃO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA.
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em
Economia Empresarial da UCAM, como parte dos
requisitos para a obtenção do título de Mestre.
Aprovada em 04 / Março / 2010
BANCA EXAMINADORA
Professora Dra. Maria Margarete da Rocha.
Professor Dr. Jorge Fagundes.
Professor Dr. Hamilton Carvalho Tolosa.
Rio de Janeiro
Dezembro / 2009
A minha mãe Leopoldina de Souza Pinto, falecida em
Agosto de 2007 com 93 anos de idade, lúcida e que me
acompanhou nesta jornada do curso de mestrado em
economia empresarial, sempre me incentivando para
buscar mais este título de mestre. Os aprendizados
desde a época da infância foram fundamentais para
minha formação pessoal e profissional, confirmando a
importância da educação contínua e atualizada que é
uma das exigências deste mundo em constante
transformação.
AGRADECIMENTOS
1- A minha esposa Sueli Cerqueira de Souza Pinto pela
sua atenção e concordância de dedicar inúmeras
horas que seriam destinadas à família e ao lazer
durante estes últimos três anos em que me dediquei
aos estudos e trabalhos exigidos para a conclusão
deste Mestrado em Economia.
2-
Aos
Professores
do
Mestrado
pela
atenção,
dedicação e paciência com que trataram as minhas
dúvidas, desde a fase inicial do curso até conclusão
desta dissertação.
3- A equipe de Suporte Administrativo do Mestrado, que
sempre me atendeu com celeridade nestes anos de
convivência.
4- Aos meus colegas de Curso que sempre me
apoiaram e me prestigiaram durante todas as fases
do curso, tornando o desafio a cada dia mais
interessante.
5- Ao meu particular amigo e ex-companheiro de
trabalho, Creso Roberto que me incentivou para o
ingresso neste Curso de Mestrado.
A sociedade do futuro será a do conhecimento, e os serviços
de telecomunicações em banda larga disponíveis a toda a
população se apresentam como um fator chave para atingir
este objetivo.
Jose Roberto de Souza Pinto (2009)
RESUMO
Este
trabalho
se
propõe:
1)
avaliar
a
evolução
do
Setor
de
Telecomunicações com ênfase na situação regulatória e de competição e foco nos
Serviços de Banda Larga; 2) identificar os Modelos de Competição adotados em
vários países, os recomendados por instituições internacionais, a sua adoção,
evolução e resultados obtidos nos serviços de banda larga. O referencial teórico se
fundamenta principalmente nos trabalhos de Carlton (2001), de Henten, Samarajiva
e Melody (2003), da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico –
OCDE (2003) (2006) (2007), de Pindick (2003) e Rubinfeld e Singer (2001) sobre
verticalização de serviços e competição no setor de telecomunicações, Gaffard &
Krafft (2000) e Martin Fransman (2000) sobre os processos de regulação, e na
eficiência dinâmica de Schumpeter, ditada pelas características de inovação que
estão sempre presentes no setor influenciando os modelos de competição. O
trabalho também apresenta vasta pesquisa sobre estudos realizados no setor de
telecomunicações, contendo dados sobre a evolução dos serviços de banda larga
obtidos no documento OCDE Communications Outlook 2007, na UIT – União
Internacional de Telecomunicações, no Banco Mundial e em bases de dados
especializadas do setor. A motivação sobre este tema decorre do atraso que o Brasil
está experimentando em relação a outras nações no atendimento de serviços de
telecomunicações em banda larga, conforme Estudo realizado pela Organização das
Nações Unidas (ONU) em 2008, que coloca o Brasil em 77º lugar entre 154 países
avaliados quanto ao desenvolvimento das telecomunicações. Ao final do trabalho,
selecionamos três modelos para a introdução de competição no serviço de banda
larga, que são avaliados quanto à sua pertinência e oportunidade de serem
adotados no Brasil.
Palavra chave: Competição. Modelos. Banda Larga.
ABSTRACT
This research aims: 1) evaluating the evolution of the Telecommunication
Sector, placing special emphasis on the regulatory and competition situation and
focus on the Broadband Services; 2) identify the models of competition used in
several countries, the ones recommended by international institutions, the adoption,
evolution and the results obtained in Broadband Services. The theoretical reference
is founded on the works of, Carlton (2001), Henten, Samarajiva and Melody (2003),
the Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD (2003)
(2006) (2007), Pindick, R. S. (2003), MIT ( 2003) e Rubinfeld D. L., and Hal J. Singer
(2001) “Vertical Foreclosure in Broadband Access” Gaffard & Krafft (2000) and
Martin Fransman (2000) about the processes of regulation and dynamic efficiency of
Schumpeter, dictated by the characteristics of innovation that are always present in
the sector influencing the models of competition. This work also presents a vast
research about studies carried on the telecommunication sector, with data on the
evolution of broadband evolution based on the OECD Communications Outlook
2007, the International Telecommunication Union, the Word Bank and on specialized
databases. The motivation of the accomplishment of this research comes from the
delay Brazil is experiencing compared to other nations in this field, according to
studies of the United Nation Organization (UNO) in 2008 that places Brazil on the
77th
position
among
154
other
countries
evaluated
in
telecommunication
development. At the end of this research, three models to introduce competition in
the broadband services are selected, which are evaluated as to pertinence and
opportunity to be used in Brazil.
Key words: Competition. Models. Broadband.
SUMÁRIO
1 – INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 15
2 – O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NOS ÚLTIMOS ANOS E O BRASIL NESTE
CONTEXTO .............................................................................................................. 18
3 – CONCEITOS E DEFINIÇÕES RELEVANTES SOBRE O SETOR DE
TELECOMUNICAÇÕES ............................................................................................ 24
4 – REGULAÇÃO E COMPETIÇÃO NOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES DE
ACESSO EM BANDA LARGA ................................................................................... 29
4.1 – CARACTERÍSTICA INOVADORA DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES ............ 29
4.2 – TIPOS DE REGULAÇÃO ....................................................................................... 30
4.3 – REGULAÇÃO E DEFESA DA CONCORRÊNCIA.................................................... 33
5 – A BUSCA DE MODELOS PARA INTRODUÇÃO DE COMPETIÇÃO NO SETOR,
SUA RELEVÂNCIA E JUSTIFICATIVA ...................................................................... 40
5.1 – MODELOS PARA INTRODUÇÃO DE COMPETIÇÃO ............................................. 40
5.2 – ABORDAGEM GERAL DA ORGANIZAÇÃO DE COOPERAÇÃO E
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO – OCDE ........................................................ 42
5.3 – ABORDAGEM ESPECÍFICA DOS MODELOS DE SEPARAÇÃO ESTRUTURAL
APLICADA AO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES .................................................. 45
5.4 – ASPECTOS A SEREM CONSIDERADOS NA ADOÇÃO DE MODELOS DE
SEPARAÇÃO ESTRUTURAL ................................................................................. 46
5.5 – PLATAFORMAS ALTERNATIVAS PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA .............. 48
6 – O MERCADO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES EM BANDA LARGA ........ 52
6.1 – OS SERVIÇOS DE ACESSO EM BANDA LARGA E AS SOLUÇÕES ADOTADAS . 52
6.2 – A IMPORTÂNCIA DA PENETRAÇÃO DOS SERVIÇOS DE BANDA LARGA........... 67
6.3 – PRIORIDADE DA BANDA LARGA NO CONTEXTO NACIONAL ............................. 69
7 – EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA ESCOLHA DO MODELO E A SUA
EVOLUÇÃO .............................................................................................................. 73
7.1 – A EVOLUÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO NOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA . 73
7.2 – A EVOLUÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO NA EUROPA .......................................... 74
7.2.1 – Evolução da regulamentação no Reino Unido segundo a OFCOM ................... 75
7.3 – O POSICIONAMENTO DA COMUNIDADE ECONÔMICA EUROPÉIA E DE
OUTROS PAÍSES .................................................................................................. 83
8 – EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NO TOCANTE A PRÁTICAS
ANTICOMPETITIVAS ............................................................................................... 90
9 – A ESCOLHA DO MODELO MAIS ADEQUADO ......................................................... 93
9.1 – OPÇÕES DE MODELOS DE COMPETIÇÃO ESCOLHIDAS ................................... 94
9.2 – RESUMO ANALÍTICO E O PROCESSO DE AVALIAÇÃO ...................................... 96
10 – CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................... 113
11 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 117
ANEXOS ...................................................................................................................... 124
ANEXO 1 – FIRE WALL E APLICAÇÕES EM TELECOM .............................................. 125
ANEXO 2 – CONEXÕES DE BANDA LARGA POR 100 HABITANTES E POR
TECNOLOGIA ADOTADA (junho de 2008) ........................................................... 126
ANEXO 3 – SOLUÇÕES DE UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DE REDE TELEFONICA
LOCAL ................................................................................................................. 128
ANEXO 4 – DESCRIÇÃO DO MODELO DE SEPARAÇÃO FUNCIONAL ....................... 135
ANEXO 5 – PLANOS DE DESENVOLVIMENTO DA BANDA LARGA EM PAÍSES
DESENVOLVIDOS ............................................................................................... 137
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1 – Separação das atividades competitivas das não competitivas nos setores
da economia ............................................................................................................... 44
Tabela 2 – Soluções evolutivas para tecnologias de acesso em banda larga ........... 50
Tabela 3 – Conexões em banda larga por tecnologia no Brasil................................... 53
Tabela 4 – Participação das Empresas Prestadoras de Serviço de Banda Larga no
mercado (%)............................................................................................................... 53
Tabela 5 – Penetração da banda larga e taxa de crescimento anual nos países da
OCDE.......................................................................................................................... 54
Tabela 6 – Comparativo de preços de serviço de banda larga na Europa no atacado
e varejo (Preços em Euros correntes)..................................................................... 58
Tabela 7 – Preços e margem para desagregação de rede na Europa. ...................... 58
Tabela 8 – Preço médio de serviços de banda larga nos países da OCDE ............... 60
Tabela 9 – Preços de serviços de banda larga no Brasil nas tecnologias DSL e
CABO TV .................................................................................................................... 61
Tabela 10 – Práticas anticoncorrenciais e multas aplicadas ........................................ 90
Tabela 11 – Posicionamento dos Agentes em relação ao Modelo de Competição
adorado nos Serviços Telecomunicações em Banda Larga ................................. 96
Tabela 12 – Indicadores de competição em serviços nos países desenvolvidos e em
desenvolvimento ........................................................................................................ 97
INDICE DE ILUSTRAÇÕES
Gráficos
Gráfico 1 – Evolução anual quantitativa das soluções de desagregação de rede na
Europa ........................................................................................................................ 63
Gráfico 3 – Diagrama ilustrativo do processo de competição ...................................... 93
Gráfico 4 – Fluxograma “processo de avaliação da competição no mercado de
serviços de banda larga”......................................................................................... 101
Gráfico 5 – Gráfico comparativo de penetração e preços do serviço de banda larga
................................................................................................................................... 106
Quadros
Quadro 1 – Evolução por tecnologia das soluções de serviços de banda larga no
Japão .......................................................................................................................... 65
Quadro 3 – Comparativo de preços, penetração e capacidade do acesso nos
serviços de banda larga – dados do primeiro semestre de 2009 ....................... 108
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
3G – Terceira Geração de Sistemas Móveis Celulares
ABTA – Associação Brasileira de Televisão por Assinatura
ADSL – Asymmetric Digital Subscriber Line
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações
AT&T – American Telephone Telegraph Corporation
BrT – BRASIL TELECOM
BT – Britsh Telecom
CADE – Conselho de Administração da Defesa Econômica
DSL – Digital Subscriber Line
EC – EUROPEAN COMISSION (Comissão Européia)
ECTA – European Competitive Telecommunications Association
e-government – Serviços e Informações de Governo
EMBRATEL – Empresa Brasileira de Telecomunicações
ERG – European Regulators Group
EUA – Estados Unidos da América
FCC – FEDERAL COMMUNICATIONS COMISSION
FMI – Fundo Monetário Internacional
Gbps – Giga bites por segundo
GVT – GLOBAL VILLAGE TELECOMUNICAÇÕES
IDC – INTERNACIONAL DATA CORPORATION
IP – Internet Protocol (Protocolo Internet)
IPTV – Internet Protocol - Televisão
ISDN – Integrated Services Digital Network
Kbps – kilo bites por segundo
LGT – Lei Geral das Telecomunicações
LLU – Local Loop Unbundling
LRIC – Long Run Incremental Cost
Mbps – Mega bites por segundo
MIT – Massachusetts Institute of Technology
MVNO – Móbile Virtual Network Operator
NGN – New Generation Network
NTT – Nippon Telegraph and Telephone Public Corporation
OCDE – Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OFCOM – Federal Office of Communications (Agência de Comunicações no Reino
Unido)
ONU – Organização das Nações Unidas
PIB – Produto Interno Bruto
PMS – Poder de Mercado Significativo
PPP – Paridade do Poder de Compra
RGI – Regulamento Geral de Interconexão
SCM – Serviços de Comunicação Multimídia
SERCOMTEL – Empresa de Telecomunicações dos Municípios de Londrina e de
Tamarana no Paraná
STFC – Serviço Telefônico Fixo Comutado
TELEBRAS – Telecomunicações Brasileiras
TELECOM – Associação Brasileira de Telecomunicações
TI – Tecnologia da Informação
TIC – Tecnologia de Informação e Comunicação
TV – Televisão
UIT – União Internacional de Telecomunicações
UK – Reino Unido
ULL – Unbundling Local Loop
UNB – UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
USD – Dólares Americanos
WLR – Wholesale Line Rental
15
1 – INTRODUÇÃO
O Setor de Telecomunicações em todo o mundo se desenvolveu
efetivamente a partir de um regime de Monopólio, sendo que na maioria dos países
o Estado era o ente Operador das Redes e dos Serviços de Telecomunicações.
Exceção era o caso dos Estados Unidos da América do Norte em que o Monopólio
era privado e o Estado tinha a função de regulação. As raízes para a adoção deste
modelo estão na configuração de monopólio natural que era típica deste setor
(elevada escala mínima de operação) e na necessidade de enormes investimentos
com longo prazo de retorno.
Novas demandas da sociedade aliadas às novas tecnologias, em particular a
tecnologia digital, alteraram este pensamento, fazendo com que fossem realizadas
reformas estruturais no setor que permitissem a introdução de competição e a
participação de capital privado na prestação dos serviços, ficando o Estado com a
função de regulação e fiscalização da operação das redes e dos serviços prestados.
As motivações de cada país para esta reestruturação se concentram na questão
política de alocação dos recursos públicos para outros setores como educação e
saúde e na dificuldade do Estado de realizar investimentos. Entretanto, o longo
período de regime de Monopólio com alta concentração de poder em poucas
Empresas, principalmente aquelas que detinham a infraestrutura das Redes de
Telecomunicações, criou barreiras à competição, dificultando e até inibindo a
entrada de novos prestadores de serviços no mercado, como era esperado e
previsto nos estudos que precederam a reforma da regulamentação das
telecomunicações nos diversos países.
As legislações decorrentes desta reestruturação do setor, que resultaram em
privatização das Empresas Estatais, foram desenvolvidas considerando esta
dificuldade latente de uma nova Empresa entrar no mercado. Por esta razão, foram
criadas assimetrias regulatórias gerando, entre outras, condições de utilização dos
recursos de redes das Empresas Dominantes no Mercado (aquelas que herdaram as
redes de telecomunicações das Empresas Estatais) pelas novas entrantes. Ademais,
foram criados condicionamentos no caso da verticalização de serviços para evitar
práticas anticompetitivas, visando com isso reduzir as barreiras de entrada.
Os resultados destas iniciativas regulatórias em termos de geração de
Competição no Setor de Telecomunicações podem ser avaliados pela queda dos
16
preços de alguns serviços de telecomunicações e pela maior participação efetiva das
Empresas entrantes, em alguns mercados.
Por outro lado, a evolução do setor de telecomunicações para um regime de
competição nos serviços de telefonia fixa local e em particular nos serviços de
acesso em banda larga tem se dado de forma lenta e muito aquém das expectativas
das instituições de vários países e da sociedade como usuária dos serviços.
A busca de modelos que superem estas barreiras à competição tem sido
preocupação constante de várias organizações governamentais, organismos
internacionais de apoio ao desenvolvimento econômico e de agências reguladoras
do setor, na busca de que a competição se instaure e produza benefícios para as
sociedades.
Desta forma, o objetivo desta dissertação é estudar e avaliar os critérios e as
alternativas de modelos de competição para o serviço de banda larga, dada a
importância desses serviços para o desenvolvimento do país.
Na seqüência do conteúdo apresentado, no item 2 abordamos a evolução
dos modelos de exploração de serviços de telecomunicações de uma maneira geral
e mais especificamente os passos recentemente percorridos pelo Brasil. No item 3
introduzimos
os
principais
conceitos e definições
adotados
no setor de
telecomunicações para um melhor entendimento do conteúdo apresentado.
No item 4 fazemos considerações sobre a característica do setor
extremamente inovadora, os tipos de regulação adotados para superar o desafio da
introdução de competição e a defesa da concorrência, assim como os instrumentos
regulatórios utilizados no setor e os agentes envolvidos.
No item 5 iniciamos a busca de modelos adotados em outros países para
introdução da competição nos serviços de banda larga, criando com isso uma
referência para a escolha de uma melhor alternativa.
O item 6, identificado como mercado de serviços de banda larga é dedicado
a apresentação de dados e resultados das experiências de outros países
comparando-as com o Brasil, nos indicadores de uso de redes, serviço, penetração,
preços e capacidade ofertada para os acessos. Neste item, também os reflexos da
penetração do serviço de banda larga na sociedade são apresentados através de
estudos de diversas entidades, que avaliam a produtividade, o nível de emprego e o
PIB. No contexto do Brasil a prioridade deste tema é comentada por representantes
do setor das telecomunicações.
17
A partir do item 7 a evolução das experiências regulatórias para gestão dos
serviços de banda larga, de um conjunto representativo de países são apresentadas
e avaliadas.
No item 8 a atuação das Agências Reguladoras é explicitada, através de um
quadro de punições e multas aplicadas as Empresas Prestadoras de Serviços de
Telecomunicações, como forma de reprimir práticas anticompetitivas e previlegiar a
competição.
No item 9 refletimos sobre os modelos de competição selecionados para o
desenvolvimento da banda larga, criando uma metodologia para avaliar as situações
de atendimento a sociedade e fazendo comparações com um grupo de países.
Finalmente com base nesta metodologia e considerando o desafio de crescimento
da penetração do serviço, apontamos um caminho para o Brasil.
18
2 – O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NOS ÚLTIMOS ANOS E O BRASIL
NESTE CONTEXTO
A privatização das telecomunicações e a implementação de um modelo de
competição são eventos recentes em todo mundo e em particular no Brasil.
A tendência de privatização iniciou-se na década de 80, com os processos
de liberalização econômica deflagrados pela primeira ministra Margareth Thatcher
no Reino Unido e pelo Presidente Ronald Reagan nos Estados Unidos.
A reforma no setor começou em 1984 nos Estados Unidos, com a cisão da
incumbent1 American Telephone Telegraph Corporation – AT&T em sete
companhias regionais de telefonia local, denominadas “baby bells”, e uma operadora
de longa distância, a própria AT&T. Vale lembrar que nos Estados Unidos, diferente
dos países da Europa, a AT&T já era uma empresa privada antes da divisão,
constituindo-se em um monopólio privado regulado pelo Estado Americano. Os
Estados Unidos era uma exceção porque na maioria dos países este monopólio
natural2 era público, exercido pelo próprio Estado.
No Brasil, a experiência internacional conjugada com as necessidades de
reestruturação
da
indústria
nacional
de
telecomunicações
traduziu-se
na
promulgação da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, a Lei Geral de
Telecomunicações (LGT), cujo objetivo era não somente a privatização das
empresas estatais e a introdução da concorrência na prestação de serviços de
telecomunicações, mas também a universalização dos serviços à população.
O Brasil, portanto, não passou isento às grandes transformações
tecnológicas experimentadas pela indústria de comunicações internacional e muitos
dos desafios encontrados em outros países foram enfrentados à ocasião da
reestruturação da indústria nacional.
Em 1995, o país apresentava um histórico de baixo investimento em
renovação e expansão da indústria sob regime de monopólio estatal. Assim,
inspirado nas experiências internacionais de reforma, o processo de revisão
1 “
Incumbent” termo em inglês utilizado para designar a empresa privatizada que herda a rede de
telecomunicações do monopólio natural. No caso brasileiro o termo pode ser adotado para as
concessionárias que assumiram a rede de telecomunicações do sistema TELEBRAS.
2
“Monopólio natural” é caracterizado por economias de escala significativas em relação ao tamanho
do mercado e que comporta apenas um pequeno número de plantas de escala mínima eficiente,
sendo no limite uma única operação (POSSAS et alli 1997- Regulação e Concorrência nos Setores de
Infraestrutura no Brasil).
19
constitucional no setor das telecomunicações, encerrado com a aprovação da
Emenda Constitucional número 8 em setembro de 1995, deu início à reestruturação
da indústria, consagrada com a já mencionada Lei nº 9.472 (LGT). Foi estabelecido,
então, o novo arcabouço regulatório para o setor, cujos objetivos primordiais eram a
introdução da concorrência na prestação de serviços e a universalização dos
serviços à população.3
Em seu arcabouço, a LGT visava reorganizar a prestação dos serviços de
telecomunicações no país e criar um ambiente favorável à realização de
investimentos
na
indústria,
sob
supervisão
da
Agência
Nacional
de
Telecomunicações Anatel – Agência Nacional de Telecomunicações, o novo órgão
regulador do setor. Este novo desenho da indústria, ancorada em um amplo
processo de privatização, viria a substituir o modelo de gerenciamento direto do
Estado, que vinha demonstrando dificuldades em realizar os investimentos
compatíveis com as necessidades da sociedade.
Notadamente, a adoção do modelo de reestruturação do setor foi cercada de
inúmeras incertezas quanto aos seus resultados efetivos, no que diz respeito
principalmente à introdução da concorrência nos segmentos ditos competitivos e ao
alcance das metas de universalização. De fato, a Exposição de Motivos nº 231, de
10 de dezembro de 1996, que encaminhou o Projeto da LGT ao Congresso nacional,
descreve com clareza as alternativas consideradas, o grau de incerteza e as
estratégias para superar e evoluir com a legislação de modo a estar
permanentemente atualizada com o desenvolvimento da indústria.
Segundo a Exposição de Motivos, de modo a alcançar seus dois objetivos
primordiais, a LGT visava:
(i) O fortalecimento do papel regulador do Estado e eliminação do seu
papel como empresário, contemplando a promoção de um grau
adequado de supervisão sobre o setor e conseqüente privatização das
empresas sob controle acionário da União, bem como a outorga de
novas licenças para que operadores privados prestassem serviços de
telecomunicações no país;
(ii) A expansão e melhoria da oferta de serviços via diversificação da oferta
e melhoria dos padrões de qualidade;
3
Para resenha sobre os problemas comumente enfrentados por países em desenvolvimento na
elaboração e implementação de suas industriais, ver LAFFONT (2005).
20
(iii) A criação de oportunidades atraentes de investimentos na indústria e
renovação tecnológica sob ambiente competitivo, via atração de capitais
privados,
construção
de
um
ambiente
que
propiciasse
o
desenvolvimento da competição justa no mercado e facilitasse a
consolidação de novos participantes e, finalmente, gerando condições
que estimulassem a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico e
industrial;
(iv) A harmonização do desenvolvimento da indústria de telecomunicações
com as metas de desenvolvimento do país via redução das disparidades
de cobertura dos serviços de telecomunicações intra-regionais e entre as
diversas faixas de renda; criação de condições para a prática de tarifas
razoáveis e justas para os serviços de telecomunicações; promoção de
serviços de telecomunicações que incentivem o desenvolvimento
econômico e social do País; e alcance de metas específicas de
universalização;
(v) A maximização do valor de venda das empresas estatais da indústria
sem prejuízo aos objetivos acima listados.
Uma vez fixados em lei, tais objetivos orientariam todo o processo de
reforma do setor até a sua implementação, em especial, na privatização das
empresas do Sistema Telebrás, que era vista como fundamental para atingir os
objetivos preconizados.
Naquele momento, os serviços públicos de telecomunicações no Brasil eram
explorados pelo Sistema TELEBRAS – Telecomunicações Brasileiras, um sistema
composto de uma empresa holding TELEBRAS, por uma empresa de serviços de
longa distância nacional e internacional que também explorava os serviços de
comunicação
de
dados
e
telex,
EMBRATEL
–
Empresa
Brasileira
de
4
Telecomunicações e por 27 empresas de âmbito estadual ou local.
O Sistema TELEBRAS detinha, à época da reforma, cerca de 90% da planta
de telecomunicações existente no País e atuava em uma área em que viviam mais
de 90% da população brasileira. A União Federal detinha o controle acionário da
TELEBRAS, com pouco mais de 50% de suas ações ordinárias, que representavam
4
Existiam quatro empresas independentes, sendo três Estatais (a CRT no Rio Grande do Sul, a
SERCOMTEL em Londrina e a CETERP em Ribeirão Preto) e uma Empresa privada que atuava no
triangulo mineiro, e no nordeste de São Paulo, no sul de Goiás e no sudeste de Mato Grosso (CTBC).
21
cerca de 22% da totalidade do capital. A maior parte das ações era de propriedade
particular, com cerca de 25% em mãos de estrangeiros e o restante pulverizado
entre milhões de acionistas. Ainda, o atendimento à população se concentrava nas
classes A e B, com cerca de 80% dos terminais residenciais, demonstrando que as
classes menos favorecidas não dispunham de atendimento nem na solução coletiva,
dado que o número de telefones públicos era insuficiente e mal distribuído.
Conforme apresentado, tal desproporção na cobertura de serviços tanto entre níveis
de renda como em localização geográfica era um dos grandes desafios do programa
de reestruturação da indústria.
Para enfrentar esse desafio, uma das principais características da
reestruturação da indústria nacional foi sua divisão geográfica e por linhas de
negócios. Embora essa tenha sido a linha mestra da reforma, na Exposição de
Motivos, consideraram-se os prós e contras da continuação de uma estrutura de
monopólio em comparação com uma estrutura de monopólios regionais.5 Dentre os
argumentos listados pela continuação do monopólio nacional, o mais importante era
a criação de uma empresa com economias de escala e escopo grandes o suficiente
para gerar uma empresa de porte internacional, capaz de competir no mercado
internacional mais rapidamente do que empresas de menor porte. Outra vantagem
seria a pujança financeira para incorrer nos investimentos necessários para
renovação e expansão da infraestrutura nacional, e o atendimento das metas de
universalização e qualidade dos serviços almejados pelo governo.
No que tange aos argumentos favoráveis à divisão em monopólios
regionais, foram considerados a atratividade das empresas ao capital privado, em
especial o capital internacional, tendo em vista a importância da transferência
dessas empresas à iniciativa privada e as necessidades de financiamento externo do
governo à época. Em complemento as estes argumentos, adiciona-se a
possibilidade de maior arrecadação com a venda de 3 unidades e a maior facilidade
de venda por envolver menores valores do que uma venda única. Outro aspecto que
foi considerado foi o potencial de competição que seria criado entre estas Empresas
Regionais, quando elas fossem prestar serviços fora da sua área de monopólio,
hipótese esta que não se confirmou.
A decisão do governo, objeto do decreto número 2.534 de 02 de abril de
5
Resenha ver MATTOS (2002).
22
1998, foi pela regionalização e foram criadas quatro regiões.6
Passados mais de dez anos desta reestruturação, apesar dos avanços em
várias áreas e serviços, pouco se fez para se atingir uma efetiva competição na
prestação de serviços ao consumidor final no que diz respeito à banda larga, ficando
o mercado dependente das ofertas das Concessionárias de Serviços de Telefonia
Local.
Diante deste quadro, um novo desafio se estabelece na medida em que as
demandas da sociedade se deslocam para a necessidade de serviços de
telecomunicações em banda larga, dada a influência da rede Internet neste contexto
da sociedade, requerendo a oferta diversificada de acessos a este serviço de forma
rápida eficaz e a preços acessíveis a maior parte da população. Portanto, este novo
desafio, mais uma vez de natureza regulatória, requer a adoção de regras já
estabelecidas na Lei Geral de Telecomunicações, complementadas por novos
instrumentos, seguindo caminhos
já estabelecidos em outros países que
demonstraram ser efetivos.
As justificativas para um novo impulso na indústria de telecomunicações
encontram suporte nos importantes avanços tecnológicos em várias áreas ligadas à
tecnologia da informação e comunicação. O processo de digitalização avançou em
diversos setores criando os circuitos digitais, telefones celulares, satélites, cabos de
fibra óptica, os softwares que realizam o roteamento de circuitos e dados, além de
outras funções ligadas à prestação dos serviços de telecomunicações.
O
conseqüente
aumento
da complexidade
dos
serviços
ofertados
determinou o ritmo de obsolescência de algumas regras regulatórias, cuja rigidez
implicava um tratamento desigual das diferentes linhas de negócios de diferentes
empresas.
Este quadro recomenda uma revisão regulatória e exige uma sofisticação
em todo o processo de supervisão das facilidades consideradas essenciais para o
desenvolvimento da competição no setor de telecomunicações, em particular, no
serviço de banda larga.
Conforme ressaltado por LAFFONT & TIROLE (2000), um aspecto
importante da indústria de telecomunicações é a presença de um grande número de
concorrentes ativos e potenciais. Além dos tradicionais operadores de telefonia fixa e
6
Decreto Presidencial número 2534, disponível em www.anatel.gov.br
23
móvel, outros operadores, como de TV – Televisão a cabo, proprietários de malha
ferroviária, distribuidoras de eletricidade, gás ou água, também podem fazer uso de
suas infraestruturas para prover os mesmos serviços de telecomunicações. Da
mesma forma, empresas na área de software podem contribuir fortemente para
evolução dos serviços ofertados pelo setor. A busca por sinergias (ou economias de
escopo) e a perspectiva de desregulamentação do setor de telecomunicações
explicam em parte um novo movimento de reestruturação observado.7
Há,
portanto,
potencial
para
estabelecer
competição,
dependendo
fundamentalmente da regulamentação que pode incentivar novos investimentos nos
serviços de banda larga e, em especial, da atuação dos órgãos reguladores
responsáveis pela gestão deste processo de competição conforme estabelecido na
LGT.
Ao avaliarmos os últimos dez anos, encontramos novas mudanças no setor
que continuaram a ocorrer em todo o mundo. Movimentos de consolidação entre
empresas em diversos países geraram inúmeros estudos por parte dos órgãos
reguladores e autoridades de defesa da concorrência, sendo que, em alguns países,
reformas na organização regulatória foram adotadas, como é o caso da OFTEL
(Órgão Regulador das Telecomunicações no Reino Unido) que passou a ser
OFCOM (Órgão Regulador das Comunicações) como forma de se adaptar a este
novo cenário.
7
Para maiores detalhes, ver LE BLANC & SHELANSKI (2003).
24
3 – CONCEITOS E DEFINIÇÕES RELEVANTES SOBRE O SETOR DE
TELECOMUNICAÇÕES
Para realizar a análise dos modelos de competição, cabe apresentar como
são configurados
os
diversos
recursos
para
prestação
dos
serviços
de
telecomunicações, de modo a termos um entendimento da terminologia adotada.
A prestação dos serviços depende fundamentalmente de um conjunto de
equipamentos e sistemas que são configurados para a formação de uma rede de
telecomunicações.
Os
serviços
são
então
prestados
com
suporte
nesta
rede
de
telecomunicações.
A idéia de serviços e de rede de telecomunicações está formalmente
definida na Regulamentação de Telecomunicações. Portanto para um melhor
entendimento,
vamos
transcrever
as
definições
do
que
venha
a
ser
Telecomunicações, Estação de Telecomunicações, Rede de Telecomunicações e
Serviços de Telecomunicações, dada a importância destas definições no contexto
deste trabalho:
a) Telecomunicações é a transmissão, emissão ou recepção, por fio,
radioeletricidade,
meios
ópticos
ou
qualquer
outro
processo
eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons
ou informações de qualquer natureza. (art.60, § 1º, da Lei Geral de
Telecomunicações - LGT);
b) Estação de Telecomunicações é o conjunto de equipamentos ou
aparelhos, dispositivos e demais meios necessários à realização de
telecomunicações, seus acessórios e periféricos, e, quando for o caso, as
instalações que os abrigam e complementam, inclusive terminais
portáteis. (art.60, § 2º, da Lei Geral de Telecomunicações - LGT);
c) Rede de Telecomunicações é o conjunto operacional contínuo de
circuitos e equipamentos, incluindo funções de transmissão, comutação,
multiplexação ou quaisquer outras indispensáveis à operação de serviço
de telecomunicações. (art.3º, VII do Regulamento Geral de Interconexão
– RGI);
d) Serviço de Telecomunicações é o conjunto de atividades que possibilita a
oferta de telecomunicações. (art.60, da Lei Geral de Telecomunicações -
25
LGT).
Em resumo, podemos identificar um conjunto de recursos técnicos formado
pelas Estações e Rede de Telecomunicações que chamaremos de Infra-Estrutura de
Rede de Telecomunicações onde estarão, por exemplo, as centrais telefônicas e de
transmissão de dados, os roteadores, os cabos metálicos, de fibras ópticas, os
sistema de radiocomunicação, dutos, postes, torres, prédios e instalações
necessárias.
Os Serviços podem ser os de telefonia, de comunicação de voz / dados /
textos / imagens, apresentados de forma singela ou integrados, ofertados de acordo
com as necessidades do mercado e suportados pela Infra-Estrutura de Rede de
Telecomunicações.
e) A Licença de Prestação de Serviço de Telecomunicações pode ser uma
autorização, concessão ou permissão dependendo do serviço e do
regime de prestação, público ou privado. O uso de uma faixa de
freqüências do espectro eletromagnético também requer uma licença
para a sua utilização, assim como a construção e/ou uso de uma rede
para prestação de serviços;
f) Banda Larga foi inicialmente definida a partir da banda estreita que é a
capacidade
de
transmitir
voz
através
de
sistemas
digitais
de
telecomunicações que se utilizam da taxa de transmissão de 64 Kbps
(Kilo bits por segundo). Desta forma, a banda larga foi definida como
capacidades superiores a 64 Kbps. Com a evolução tecnologia das redes
de telecomunicações, a integração destas redes e serviços como
resultado do processo de digitalização (PINTO, JOSE ROBERTO 2005) e
o surgimento de novas aplicações, em particular com o acesso a Internet,
as demandas de taxa de transmissão no acesso em banda larga se
tornaram muito superiores a estes valores citados. A título de exemplo,
no Brasil os acessos à Internet são realizados em média a velocidade de
transmissão de 512 Kbps e em outros países estes valores já superam 8
Mbps (Mega bits por segundo);
g) No Brasil os serviços de telecomunicações de acesso em banda larga
são enquadrados na legislação como Serviço de Comunicação Multimídia
26
– SCM e são prestados em regime privado8 com exigência de uma
autorização
que
é
concedida
pela
Agência
Nacional
de
Telecomunicações – ANATEL.
Os serviços de telecomunicações de acesso em banda larga servem
fundamentalmente para que o usuário acesse um provedor de serviços Internet (em
inglês, ISP – Internet Service Provider) para enviar e receber dados e mensagens
eletrônicas e comunicações em áudio e vídeo. Este ISP, através de equipamentos
roteadores, envia os dados e as mensagens em pacotes para os pontos de
presença da Internet (POP). Estes POPs se conectam com equipamentos hubs de
alta velocidade de transmissão de dados, que são interligados por circuitos de
comunicação em alta velocidade, normalmente suportados por sistemas de fibras
ópticas que formam o chamado backbone da Internet9. Desta forma, o usuário estará
conectado à rede mundial de Internet em alta velocidade.
A União Internacional de Telecomunicações (UIT) adota como definição de
banda larga a capacidade de transmissão que é superior à taxa primária de ISDN –
Integrated Services Digital Network a 1,5 ou 2,0 Megabits por segundo10, enquanto a
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) aceita
velocidades a partir de 256 Kbps. Entretanto, no Brasil, operadores oferecem o
serviço com velocidades inferiores. Por esta razão, o serviço de acesso a Internet
por banda larga será doravante referido como uma designação genérica de sistemas
que apresentam taxas de transmissão superiores a 64 Kpbs.
A prestação de serviços de telecomunicações em banda larga pode ser
realizada com suporte em um conjunto de plataformas tecnológicas. Estas
plataformas podem ser a rede de telefonia, utilizando-se a tecnologia DSL (Digital
Subscriber Line), as redes de TV por assinatura via cabos com a utilização do “cabe
modem”, sistemas de comunicação móvel na tecnologia de terceira geração (3G),
redes específicas com uso de radiofreqüências na tecnologia WIMAX, sistemas com
uso de satélites de comunicação e utilização de cabos de fibras ópticas para
conexão de acesso às dependências dos usuários. Trabalhos mais recentes
apontam a oportunidade de se utilizar a rede de distribuição de energia elétrica
como infraestrutura para serviços de acesso em banda larga. A tecnologia é
8
A exploração de serviços de telecomunicações no regime privado é descrita na LGT – Titulo III –
Capitulo I, enquanto que o regime público no Titulo II – Capitulo II
9
Ver Economides (2006)
10
Recomendação I.113 do setor de padronização da UIT.
27
conhecida como PLC (Power Line Communications) e permite a transmissão de
dados através dos mesmos condutores usados na rede de energia elétrica11.
A integração de serviços em uma única rede é conhecida como
convergência tecnológica12, que se iniciou com o movimento de uso múltiplo das
infra-estruturas. Na visão de OECD em “Organisation for Economic Co-operation and
Development” - Communications Outlook (2006), está em curso, particularmente em
países desenvolvidos, um primeiro movimento de consolidação, de serviços
múltiplos através de um único provedor. Nessa linha OECD (2007) avalia que há
uma tendência de se pagar por dados, que também transportam voz, em vez de se
pagar por voz que também transmite dados. A dinâmica tecnológica poderá levar a
uma evolução no longo prazo, para uma situação em que qualquer rede poderá
carregar qualquer serviço. Estes movimentos de consolidação são sumariados a
seguir.
A primeira consolidação apontada por OECD (2006) corresponde à
possibilidade de que as diversas redes ofereçam todos, ou alguns dos serviços que
tradicionalmente eram oferecidos por redes separadas. Apesar da tendência, o
Brasil está em estágio ainda incipiente.
HENTEN, SAMARAJIVA e MELODY (2003) lembram que a convergência
não é algo novo e esteve sempre presente em toda a história das telecomunicações.
A principal novidade que trouxe a convergência a uma posição central no debate
concorrencial e regulatório é a possibilidade de digitalização dos conteúdos, que
oferece suporte para a convergência tecnológica e a complementaridade entre
meios distintos.
Entre as conseqüências da convergência está a possibilidade de que as
empresas de TV por assinatura e de telefonia passem a oferecer o “core service”
das outras. Isto também levanta questões regulatórias importantes, em ambos os
sentidos. A entrada das operadoras de TV nos serviços de telefonia tem aumentado
11
Uma descrição completa do conjunto de tipos de tecnologias de acesso à Internet em banda larga
pode ser obtida na publicação do FCC – Federal Commission Communications, disponível no site do
FCC: www.broadband.gov
12
Convergência tecnológica é um termo que, de uma maneira geral, é utilizado para designar a
tendência de utilização de uma única infra-estrutura de tecnologia para prover serviços que,
anteriormente, requeriam equipamentos, canais de comunicação, protocolos e padrões
independentes. Permite que o utilizador acesse às informações de qualquer lugar e através de
qualquer meio de comunicação por uma interface única As tecnologias envolvidas no processo de
convergência são, de forma geral, tecnologias de telecomunicações tais como rádio, televisão, redes
de computadores e de telefonia.
28
a competição nesse mercado que tradicionalmente apresenta posição dominante da
incumbent. Por outro lado, a entrada das operadoras de telefonia no mercado de
televisão permite a estas evitar uma concorrência potencial contra seu “core
service”.
OECD (2006) prevê um possível segundo movimento da convergência, que
somente deverá se tornar efetivo no longo prazo com os elementos de uma rede de
próxima geração (rede ubíqua), motivados pela redução de custos que esta
tecnologia com uma nova geração de rede (NGN – Next Generator Network) deve
proporcionar.
29
4 – REGULAÇÃO E COMPETIÇÃO NOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES
DE ACESSO EM BANDA LARGA
4.1 – CARACTERÍSTICA INOVADORA DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
O setor de telecomunicações é particularmente afetado pelas constantes
inovações tecnológicas e neste sentido as análises e considerações de
SCHUMPETER (1984) encontram sua aplicação como é caso da Eficiência
Dinâmica13. Fagundes (2003 cap II.3 pag 83) aborda esta questão quando cita os
espaços econômicos através da inovação que reproduzimos a seguir:
“O enfoque Shumpeteriano da concorrência intercapitalista – e suas
implicações em termos de eficiência do sistema econômico – fornece uma
alternativa conceitual e radical em relação às concepções tradicionais de
concorrência e de eficiência econômica associada aos modelos de equilíbrio
geral e parcial”,
“Ao conceber a competição como um processo disruptivo – e não como
ajustamento – propelido, sobretudo, por todos os tipos de inovação14”.
O setor de telecomunicações não só passa por constantes transformações,
mas sobre tudo afeta todos os demais setores da economia. O advento da Internet,
de grande efeito transformador na sociedade, é suportado pelos serviços de
telecomunicações.Nesse contexto, o acesso em banda larga em elevada
capacidade torna-se um elemento fundamental que modifica o cenário econômico e
social de um pais e altera as concepções dos tradicionais serviços de
telecomunicações na medida que integra diversos serviços de voz, textos, dados e
imagens
em
um
mesmo
meio
de
telecomunicações
de
acesso.
Estas
transformações, fruto das inovações, vão muito além, incorporando os serviços de
TV (transmissão de vídeos) que aumentam a qualidade na apresentação dos
conteúdos permitindo a diferenciação dos produtos e serviços. As inovações
13 A eficiência econômica tratada por Schumpeter aborda a criação de novos espaços econômicos
por meio das inovações.
14 As inovações são o principal elemento causador das transformações econômicas, segundo
Schumpeter, podendo assumir as seguintes formas: (i) novos produtos; (ii) novos processos de
produção; (iii) novos mercados; (iv) novas fontes de matérias primas e (v) novas organizações
industriais. Estes fatores são entendidos como formas de concorrência, cuja eficácia em relação aos
meios tradicionais – preço, qualidade, etc – é como “um bombardeio comparado a se forçar uma
porta” (Schumpeter, 1984, p. 114).
30
tecnológicas
atingem,
portanto,
a
rigidez
da
tradicional
separação
das
Telecomunicações com a Radiodifusão que, em conjunto, passam a ser um novo
instrumento de comunicação de mídia e propiciam que redes de telecomunicações
que suportem diferentes serviços passem a ter uma nova oportunidade de negócio
com a banda larga.
4.2 – TIPOS DE REGULAÇÃO
As características estruturais, de natureza tecnológica e econômica do setor
de telecomunicações, e em particular as barreiras à entrada de novas empresas, são
fatores que determinam o escopo da regulação a que o setor deve ser submetido.
Sob a ótica teórica, temos dois enfoques distintos em que se aplicam as
condições de uma regulação, a do monopólio natural e a da regulação da
concorrência (Brasil Telecom e PricewaterhouseCoopers,2008) . A regulação do
monopólio natural foi o instrumento desenvolvido para que o Estado pudesse
controlar os setores de infraestrutura assim classificados pela teoria econômica. O
monopólio natural é caracterizado pelas grandes economias de escala, incluídas as
técnicas de produção e distribuição, como também comerciais e gerenciais, onde os
custos são menores se existe uma única firma no mercado, e maiores em caso
contrário. Pinto Jr.e Fiani (2002; p.516) descrevem o monopólio natural como uma
subatividade da função custo. Por outro lado, a regulação da concorrência ou
regulação reativa15 visa a prevenção e repressão de práticas que favoreçam a
concentração e / ou prejudiquem a competição e tem como premissa a liberdade de
escolha dos agentes econômicos. A intervenção somente é admitida na iminência de
risco ou comprovação de prejuízo da ordem econômica por parte dos agentes.
Podemos afirmar que, no Brasil, a regulação do monopólio natural corresponde à
fase “estatal” do setor de telecomunicações e a regulação reativa corresponde à fase
atual.
Segundo VARGENS (2005), a grande influência do progresso tecnológico no
setor, aliada à concorrência imperfeita que lhe é característica, requer que a
15 Na regulação reativa “é realizada monitoração ad hoc, não sistemática, acionada por dois mecanismos: por iniciativa de interesses privados ou difusos
ameaçados, envolvendo condutas anticompetitivas previstas em lei, ou então na ocorrência de atos de concentração (fusões e aquisições), também
previstos em lei, capazes de aumentar substancialmente o poder de mercado das empresas envolvidas, e com isso, o risco de futuras condutas prejudiciais
à concorrência”(Possas et alii;1997 p. 87-88)
31
regulação busque uma combinação dos enfoques do monopólio natural com o de
regulação reativa.
Conforme já exposto, as reformas liberalizantes e a redefinição do papel do
Estado nas ultimas décadas introduziram (ou tentaram introduzir) a competição nos
setores de infraestrutura. As telecomunicações neste cenário saíram de um
monopólio natural para a concorrência (oligopolística na maior parte dos mercados),
que vem gradativamente se consolidando, ainda que de uma forma lenta, mas
suportada pelas características da regulação e do progresso tecnológico. GAFFARD
& KRAFFT (2000) destacam duas correntes teóricas a seguir descritas, que
explicam as condições estruturais das telecomunicações.
A micro-economia tradicional da indústria analisa a estrutura e está
preocupada com a eficiência econômica associada à organização e à competição no
setor16, desta forma a corrente teórica se propõe explicar a estrutura e a dinâmica
industrial do setor. Fransman (2000) defende o arcabouço teórico evolucionista,
tendo como concepção a evolução da estrutura de mercado das telecomunicações
com a introdução de novas redes e serviços de telecomunicações e, portanto,
ampliando o escopo da visão incumbent versus entrante.
Segundo Fransman (2000), a natureza do processo de competição nas
telecomunicações se instaurou sob a forma de um complexo fenômeno do qual
ativos, tecnologias, redes e serviços desempenham um papel relevante. Nesse
processo, a concorrência se dá entre as empresas, tecnologias, padrões técnicos,
redes e serviços prestados. Outro aspecto de destaque são os mercados
financeiros, que através de relações privilegiadas com instituições financeiras
favorecem a competitividade de alguns grupos em relação aos demais. Neste
particular, estão incluídas as fusões e aquisições, a contratação de mão de obra
especializada e a utilização de transações de ações e opções de compra e venda.
Por fim, o efeito da criação de novos segmentos de mercado como, por exemplo, a
telefonia móvel e a Internet propiciam uma segmentação do mercado, gerando
novos serviços como os de acesso em banda larga e inúmeras possibilidades de as
empresas atuarem nos diversos elos da cadeia produtiva das telecomunicações,
desde a infraestrutura até a operação de serviços no varejo.
Desta
forma,
os
evolucionistas
reconhecem que
a
estrutura
das
16 Os principais representantes e defensores dessa corrente são Jean-Jacques Laffont e Jean Tirole, sendo que a análise é focada na competição entre os
operadores incumbents e os operadores entrantes.
32
telecomunicações está evoluindo do monopólio natural típico para uma estrutura
mais competitiva.
Com base nesta leitura das correntes teóricas e na experiência prática dos
reguladores de telecomunicações, pode-se concluir que o arcabouço regulatório do
setor deve abranger uma combinação dos instrumentos de regulação do monopólio
natural e da regulação da concorrência, que podemos denominar de regulação do
mercado de concorrência imperfeita ou regulação assimétrica.
As características desta regulação assimétrica são as seguintes:
a) Utilização de mecanismos para tratamento assimétrico em função do
poder de mercado, seguindo o conceito de Poder de Mercado
Significativo – PMS17;
b) Assimetria regulatória em relação aos deveres das prestadoras
detentoras de PMS (obrigações adicionais);
c) Isonomia regulatória em relação aos direitos das empresas prestarem
serviços nas mesmas condições;
d) Adoção de regulação tarifária, com foco na produtividade e tetos tarifários
para os serviços prestados;
e) Imposição de obrigações de universalização, atendimento e qualidade
dos serviços seguindo um mecanismo de ponderação para atender as
assimetrias regulatórias;
f) Adoção de sistema de incentivo e proteção ao desenvolvimento da
concorrência;
g) Imposição de medidas que coíbam o abuso de poder de mercado.
A União Européia se pautou nesses princípios da concorrência imperfeita
quando em 2002 introduziu o conceito de PMS. No Brasil, a ANATEL também tem
incorporado no seu marco regulatório alguns princípios desta assimetria regulatória.
Em suma a regulação assimétrica visa criar condições para entrada de novas
Empresas no mercado, minimizando os efeitos do poder de mercado das Empresas
estabelecidas (incunbents), dominantes no mercado.
17 O Poder de Mercado Significativo - PMS é definido segundo critério da agência reguladora para cada determinado produto ou serviço e sua área
geográfica de atuação, classificando as Empresas prestadoras de serviços de telecomunicações como detentoras de tal poder e que serão submetidas a
regras mais rígidas, em contrapartida as classificadas como não detentoras de PMS estarão sujeitas a normas mais flexíveis e brandas.
33
4.3 – REGULAÇÃO E DEFESA DA CONCORRÊNCIA
Existem algumas regras básicas comportamentais que emanam da atuação
das empresas e que, em última análise, tem como motivação interesses de
ampliação de ganhos econômicos na exploração dos serviços.
Essa dimensão comportamental é fundamental tanto do ponto de vista
teórico como na prática quando se realiza uma avaliação de um determinado
mercado.
Na criação dos produtos e serviços ofertados por uma Empresa, o
entendimento é que vários componentes formam a cadeia de valor (etapas e passos
a serem percorridos para uma entidade conseguir ofertar o seu produto ou serviço a
uma
pessoa,
seja
física
ou
jurídica).
Esses
componentes
mantêm
um
relacionamento dinâmico e estático entre si e entre este mercado e outros setores
periféricos a ele, inclusive com seus competidores.
As cadeias de valor de determinado setor podem ser agrupadas de formas
diversas especialmente visando uma coordenação e integração das mesmas.
No entanto, em setores regulados, o regulador pode intervir tanto nessas
diversas etapas da cadeia de valor como nos segmentos a ela relacionados. A
regulação aqui tem a função de prevenir a extensão vertical e horizontal do poder de
mercado exercido num segmento da cadeia para os demais.
Em geral, os comportamentos maliciosos das Empresas nestes mercados
englobam ações predatórias para eliminar os concorrentes. Esses estímulos existem
tanto em casos de atuação separada dos elos de uma cadeia, como crescem ainda
mais quando existem segmentos do mesmo setor integrados. Por um lado, são
inegáveis os casos de ganhos de eficiência, decorrentes do alinhamento de
interesses entre esses elos, mas por outro lado podem gerar conseqüências
desastrosas para o mercado.
Historicamente a verticalização é uma iniciativa constante no setor de
telecomunicações que tem suporte nas inovações tecnológicas nas redes e serviços,
o que tem levado a práticas de tentativas de eliminação de competidores.
O fato de que uma empresa tem a possibilidade de utilizar as práticas
anticoncorrencias não implica que ela o fará. É preciso investigar se ela tem
incentivos para fazê-lo.
Isso já foi avaliado na literatura especializada no assunto. RUBINFELD e
34
SINGER (2001), por exemplo, apresentam um modelo simples que compara o lucro
esperado da empresa verticalmente integrada sob as hipóteses de discriminação e
não discriminação. Eles utilizam como exemplo uma empresa verticalmente
integrada nos mercados de prestação do serviço de banda larga e de provimento de
conteúdo e mostram que essa empresa pode ter vantagens em discriminar outros
provedores de serviço de banda larga, por exemplo, quando a cobertura da rede de
banda larga da empresa verticalmente integrada for suficientemente alta. Quando
impede a veiculação de conteúdo de suas empresas afiliadas em plataformas dos
provedores de banda larga concorrentes, a empresa discriminadora faz com que
aumente a demanda pelo seu serviço de banda larga, o que eventualmente aumenta
sua receita. Esse aumento será tanto maior quanto maior for a cobertura da sua
rede. Por outro lado, ela deixa de auferir receitas com a venda de conteúdo para os
usuários das empresas concorrentes. Essa queda na receita é tanto menor quanto
maior for a cobertura da rede da empresa discriminadora.
A análise de RUBINFELD e SINGER (2001) é na verdade uma aplicação de
parte de uma teoria mais geral sobre condutas excludentes e práticas de recusa a
negociar com concorrentes desenvolvida por CARLTON (2001). O foco do trabalho
de CARLTON (2001) é uma situação com dois produtos complementares, A e B. O
produto A é produzido por uma firma que detém poder de mercado (firma 1) na sua
venda, e existem firmas concorrentes que podem produzir A, B ou ambos. A firma 1,
que também pode produzir B, recusa-se a transacionar com uma ou mais
concorrentes.
O caso discutido por CARLTON (2001) que mais nos interessa, e que se
aplica ao mercado de banda larga, é aquele em que há possibilidade de
concorrência nos dois produtos. A concorrência no mercado do produto A ocorre em
períodos futuros. Por certo período de tempo, a firma 1 é a monopolista nesse
mercado. Além do mais, há economias de escala e/ou efeitos de rede na produção
do produto B. A firma 1 pode usar sua vantagem inicial na produção e venda de A
para prejudicar futuros competidores no mercado de A.
Por
exemplo, a
firma 1 pode
recusar-se a comprar
ou
reduzir
substancialmente suas compras do produto B da firma 2. Com isso, a firma 2 perde
escala de produção, o que faz com que ela deixe de ser uma fornecedora importante
do produto B ou mesmo abandone o mercado. Dessa forma, a firma 1 impede a
entrada futura de concorrentes no mercado de A. Os tipos de prática que a firma 1
35
pode utilizar para recusar-se a transacionar com a firma 2 são bastante conhecidas:
contratos de exclusividade, venda casada e recusa de comercializar pura e simples,
dentre outros.
Portanto, ao regular o setor de telecomunicações, é fundamental aferir as
condições e estímulos existentes no mercado e os meios disponíveis para que esses
comportamentos não se manifestem.
Exatamente por conta desse entendimento, os Estados das Nações de uma
maneira geral têm o poder de atuar intrusivamente ex-ante, através das Agencias
Reguladoras do Setor, ou ex-post, em alguns países via também a Agencia
Reguladora do Setor e o Organismo de Defesa da Concorrência, para assegurar um
ambiente concorrencial saudável.
A questão da concorrência pode ser colocada não como um fim em si
mesmo, mas como um instrumento para a consecução do objetivo de aumentar ou
pelo menos evitar a redução do bem estar da sociedade. Esta foi a abordagem de
FAGUNDES (2003 capitulo I.4 p 65) da qual destacamos:
“Neste sentido, defender a concorrência implica evitar o surgimento (e/ou o
incremento) de poder de monopólio (ou de mercado, no jargão mais
empregado na área antitruste), e portanto, de ineficiência de Pareto e de
transferência socialmente indesejável de renda por meio de, ainda que não
necessariamente, fusões,aquisições ou joint-ventures entre empresas ou
ainda condutas de firmas voltadas, ainda que não somente, para redução
estratégica da competitividade de rivais e/ou para eliminação da rivalidade
nos seus mercados de atuação, tais como formação de cartéis ou a
realização de contratos de exclusividade com fornecedores e/ou
distribuidores ao longo da cadeia produtiva. Note-se portanto, que a defesa
da concorrência não é um fim em si mesmo, mas um instrumento para
consecução do objetivo maior de aumentar - ou pelo menos, evitar a
redução – o bem estar da sociedade, expresso, em termos teóricos, pelos
níveis de utilidade de cada individuo que a compõem18”.
No caso Brasileiro, o arcabouço institucional para reprimir essas práticas é
formado pela ANATEL, a Agência Nacional de Telecomunicações responsável pela
regulamentação do setor e gestão das Empresas reguladas, e o CADE, o Conselho
Administrativo de Defesa Econômica que atua em todos os setores da economia. As
18 Afirmação que pode – e deve ser generalizada para qualquer tipo de política econômica, cujo objetivo ultimo deveria ser sempre o bem-estar dos
indivíduos, por meio do manejo de variáveis específicas, como, por exemplo, o nível de concorrência, no caso da política antitruste ou de preços, no caso de
políticas de regulação de monopólios naturais.
36
atribuições do CADE estão previstas na Lei nº 8.884/94. Ele tem a finalidade de
orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econômico, exercendo papel
tutelador da prevenção e da repressão a tais abusos.
Ao buscarmos uma referência no Brasil para aferição do grau da
concorrência em determinado mercado, encontramos o guia da Portaria SEAE/SDE
50, que indica que a concorrência pode ser avaliada em termos de concentração,
rivalidade e contestabilidade. As questões fundamentais dizem respeito à definição
dos mercados relevantes (nas dimensões geográfica e de produto), à análise de
concentração dos mercados relevantes, de probabilidade de exercício de poder de
mercado, de contestabilidade dos mercados e de eficiências geradas por economias
de escopo19.
Além do guia mencionado, deve-se citar também a Resolução nº 20, de 9 de
junho de 1999 (publicada no Diário Oficial da União de 28.6.99) do Conselho
Administrativo de Defesa Econômica – CADE, que em seus anexos trata das
práticas restritivas – definições e classificação dos critérios básicos de análise
dessas práticas, além de apresentar conteúdo conceitual de extrema importância
para identificação e atuação do órgão no combate às condutas prejudiciais à
concorrência.
Por outro lado no setor de telecomunicações, a Agência reguladora, a
ANATEL, participa também do sistema de defesa da concorrência e neste sentido,
cabe destaque a norma N.° 7/99 anexa à Resolução N.° 195, de 7 de dezembro de
1999 da ANATEL que trata dos procedimentos administrativos para apuração e
repressão das infrações da ordem econômica e para controle dos atos e contratos
no setor de telecomunicações.
A atuação do Estado por meio dos órgãos mencionados consiste em
preservar a concorrência e, para tal, por vezes é necessário fragmentar, condicionar
ou regrar a verticalização dos elos da cadeia para atingir dois específicos objetivos:
a. Eliminar a discriminação entre competidores (de preço ou não-preço);
b. Evitar fechamento do mercado ou restrição elevada de acesso a ele.
O ponto chave que encontramos como barreira de entrada para novos
19
Ocorre economia de escopo quando o custo da produção conjunta de mais de um bem ou serviço é
menor do que o custo da produção de cada um deles de forma isolada. Um indicador de economia de
escopo, Ee, pode ser calculado da seguinte forma: Ee = [C(a) + C(b) – C(a,b)]/[C(a,b)], onde C(a) e
C(b) constituem, respectivamente, os custos de produção individual dos bens a e b e C(a,b)
representa o custo da produção conjunta dos referidos bens.
37
prestadores de serviço de telecomunicações é a construção do acesso às redes de
telecomunicações, visto a inviabilidade de se construir redes paralelas em condições
competitivas para prover os mesmos serviços. Na realidade, seria um contra senso a
duplicação ou triplicação de toda esta infra-estrutura de telecomunicações existente
para se ter competição nos serviços.
A simples adoção da regulamentação para obrigar as Empresas detentoras
de infra-estrutura de rede a fornecer aos demais concorrentes acesso a suas redes
não tem surtido o efeito desejado, pois as Empresas Dominantes de Rede e
Serviços não têm os devidos incentivos para atender as solicitações de seus
concorrentes. Na realidade, a prática de preços elevados no fornecimento de
recursos de rede aos seus concorrentes, e até mesmo a recusa de atendimento, tem
sido a sua melhor estratégia de mercado. Conforme cita COUTINHO (2008):
“Tradicionalmente, a análise da questão do “fechamento” (foreclosure) do
mercado de varejo pela empresa detentora da infraestrutura tem enfatizado
o objetivo da empresa de estender seu poder de monopólio em
infraestrutura para o mercado competitivo de varejo. Ou seja, a empresa
propositadamente não permitiria ou reduziria a qualidade do acesso das
concorrentes à sua infraestrutura com o intuito de inviabilizar a concorrência
no mercado de serviços.(pág. 25)”
Os mercados de varejo são potencialmente competitivos, pois a entrada
neste segmento envolve custos iniciais de investimento substancialmente inferiores
àqueles necessários à entrada no mercado de infraestrutura. Desse modo, o
mercado de varejo é muito mais suscetível à entrada de novas empresas do que o
mercado de infraestrutura. A Empresa Dominante (incumbente) então negaria o
acesso à sua rede para inibir a entrada de novas firmas que operassem no mercado
de varejo.
Mas existe outra motivação importante para a Empresa detentora da
infraestrutura buscar o fechamento do mercado de provimento de serviços: fechar o
mercado de infraestrutura contra a entrada de possíveis concorrentes. Os
investimentos em infraestrutura são geralmente vultosos e realizados antes de
vender o serviço de uso da rede. Para que a empresa possa recuperar seus
investimentos, ela precisa de uma base de clientes grande de forma que o custo de
construção da infraestrutura seja diluído em uma base grande de consumidores
38
finais. Todavia, se os clientes estão ligados à empresa verticalmente integrada, fica
difícil a obtenção dessa base de clientes mínima para tornar o empreendimento
economicamente viável.
Tendo como referência o artigo de COUTINHO (2008), que mostra que um
produtor verticalmente integrado, se ele for monopolista no mercado a montante,
pode prejudicar a competição em mercados a jusante, podemos adotar os mesmos
conceitos e aplicá-los no mercado de telecomunicações.
A verticalização acontece no caso específico das Empresas dominantes nos
serviços de telefonia local (que atuavam em regime de Monopólio) que também
atuam na prestação dos serviços de acesso em banda larga. Isto porque as
Empresas de telefonia local são detentoras da mesma infraestrutura de rede de
telecomunicações que é utilizada para banda larga. As Empresas Entrantes no
mercado que atuam na prestação do serviço de banda larga estão sujeitas à
possibilidade de discriminação e práticas anticompetitivas por parte das Empresas
Dominantes no fornecimento de recursos da sua rede.
Uma forma de exercício de poder de mercado da Empresa de serviços de
telefonia local é elevar barreiras à entrada no mercado de telefonia e de banda larga,
barateando seus serviços de uma forma que não possa ser acompanhada pelos
competidores.
Neste caso, ela estará gerando uma redução de artificial de preços. É
importante ressaltar que esta redução será artificial, isto é, não será gerada por
aumento de eficiência, mas pela distância existente entre o preço de utilização dos
recursos da rede e os respectivos custos de uso desta rede.
Nas Telecomunicações, a idéia de recurso essencial tem aplicação
importante para a questão da competição. Podemos então perguntar quando um
recurso pode ser considerado como essencial (Essential Facility). A resposta será:
-
Quando ele é necessário para que todos os participantes acessem seus
clientes ou prestem serviços (gargalos);
-
Quando a duplicação não é técnica e / ou economicamente viável;
-
Quando o próprio controlador não investe na duplicação do recurso,
limitando a sua utilização.
Ao adotarmos este conceito nas Telecomunicações, encontramos o acesso
local ou última milha, que é parte da infraestrutura da rede local, como um recurso
essencial e necessário para os serviços de acesso em banda larga, o que o torna
39
elemento fundamental a ser fornecido em condições isonômicas para todos os
prestadores de serviços de telecomunicações, de modo a termos um ambiente de
competição na prestação de serviços.
40
5 – A BUSCA DE MODELOS PARA INTRODUÇÃO DE COMPETIÇÃO NO
SETOR, SUA RELEVÂNCIA E JUSTIFICATIVA
5.1 – MODELOS PARA INTRODUÇÃO DE COMPETIÇÃO
Os
serviços
de
telecomunicações
desenvolvem um papel
importante
no
desenvolvimento econômico e social de um país. As novas tecnologias com a
introdução da era digital são hoje um fator fundamental no campo do
desenvolvimento educacional e empresarial de todos os países. A busca constante
de
soluções
que
aprimorem
os
modelos
de
competição
no
setor
de
telecomunicações propicia um espaço de análises, pesquisas e desenvolvimento de
alternativas de solução. No caso brasileiro, existe uma determinação legal definida
na Lei Geral de Telecomunicações - LGT quanto à implementação de um modelo de
competição no setor de telecomunicações.
A procura de novos modelos que superem as barreiras de entrada para
novos Prestadores de Serviços de Telecomunicações em banda larga pode mudar
este cenário de déficit no atendimento às necessidades de comunicação da
sociedade, gerando expressivas reduções nos preços dos serviços e no atendimento
ao mercado, com reflexos positivos nos diversos setores da economia e na
competitividade do país.
As experiências internacionais (que serão detalhadas adiante) vêm
demonstrando que a competição é um elemento fundamental no desenvolvimento
do setor. Desta forma, adotando um critério de prioridade política das autoridades
regulatórias, podemos identificar e classificar um conjunto expressivo de Modelos de
competição para os serviços de telecomunicações em banda larga que são
adotados em outros países, notadamente nos países desenvolvidos na Europa, nos
Estados Unidos e na Ásia. O resumo desta análise nos permite concluir que a
competição pode ocorrer entre plataformas de serviços de telecomunicações ou pelo
uso das redes de telecomunicações das Empresas Dominantes pelas Entrantes no
mercado. Esta última forma, entretanto, apresenta um conjunto de variantes. A
seguir passamos a descrever cada um destes modelos de competição adotados:
a) Competição entre Plataformas de Serviços de Telecomunicações.
Esta alternativa se caracteriza predominantemente pela prestação do
41
serviço a ser realizada com recursos técnicos de uma rede de
telecomunicações própria. Como exemplo, podemos citar a rede de
Telefonia, as redes para TV a cabo e as redes móveis celulares, que
prestariam serviços de telefonia, dados e vídeo integrados pela banda
larga, sendo que cada prestador de serviço investe em toda a
infraestrutura de rede para prestar o serviço ao usuário final.
b) Competição com o uso das Redes de Telecomunicações das
Prestadoras Dominantes pelas Empresas Entrantes no Mercado
Nesta
alternativa,
as
Empresas
prestadoras
de
serviço
de
telecomunicações utilizam-se de partes da rede das Empresas
Dominantes sob a forma de compra no atacado, para configurarem as
suas redes e serviços de banda larga, que serão prestados ao usuário
final, na forma de venda no varejo.
A adoção deste Modelo pode se dá de duas formas.
b.1) Com o fornecimento destes recursos de rede de forma
obrigatória. Neste caso, a Agência Reguladora garante que este
fornecimento para as Empresas Concorrentes seja realizado em
condições adequadas de preço e qualidade e de forma isonômica
através da regulação e fiscalização. As Agências Reguladoras do
Setor atuam sobre as Empresas Dominantes para garantir este
processo (Enforcement).
b.2) Por meio da separação estrutural das atividades de exploração
das redes de telecomunicações das de prestação dos serviços
aos usuários sobre estas redes das Empresas Dominantes.
Nesta variante, a regulação do setor separa as atividades de
implantação e operação das redes de telecomunicações da venda
de serviços no varejo, podendo ser realizada de duas formas
básicas.
b.2.1) Modelo de Separação Funcional, onde a Empresa se mantém
como
proprietária
ou
detentora
da
estrutura
rede
de
telecomunicações e da prestação dos serviços, sendo que estas
duas atividades são realizadas em Unidades Organizacionais
diferentes e separadas com planejamento, gestão, marketing e
42
pessoal específico. Regras de funcionamento rígidas são adotadas
para
evitar
troca
de
informações
entre
estas
Unidades
Organizacionais.
b.2.2) Modelo de Separação de Propriedade, onde as atividades são
realizadas por Empresas distintas, não podendo a Empresa
Dominante detentora da rede de telecomunicações prestar serviço
no varejo ao usuário final de serviços de telecomunicações.
5.2
– ABORDAGEM GERAL DA ORGANIZAÇÃO
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO – OCDE
DE COOPERAÇÃO E
De modo a avaliarmos a alternativa de separação estrutural, vamos recorrer
ao estudo desenvolvido pela OCDE que aborda a questão de uma forma geral,
analisando um conjunto de setores da economia visando proteger os segmentos ou
atividades competitivas das não competitivas.
Neste estudo são avaliados os setores, especialmente serviços públicos,
que possuem uma estrutura na qual um componente não competitivo está integrado
verticalmente com um componente ou atividade potencialmente competitivo. Existem
exemplos dessa estrutura em ferrovias, serviços postais, telecomunicações, energia
elétrica, gás natural e em muitas outras indústrias reguladas.
O problema básico nesse contexto é que o proprietário do componente não
competitivo pode possuir tanto o incentivo quanto a habilidade para restringir a
concorrência no componente competitivo. Isso pode ser feito controlando os termos
e condições impostos às empresas rivais, no componente competitivo para acesso
ao componente não competitivo.
Facilitar
a
concorrência
no
componente
competitivo,
porém,
é
freqüentemente benéfico. A introdução da concorrência aumenta a eficiência e a
inovação nas atividades competitivas, aumenta a gama e a variedade de produtos
disponíveis para os consumidores, e concentra as intervenções regulatórias no
“coração” ou “núcleo” de mercado associado.
A questão para os criadores de políticas de concorrência é como preservar e
promover a concorrência no componente competitivo da melhor maneira. Existem
diversas ferramentas ou enfoques de política que podem ser usados para essa
finalidade, como:
43
a) A regulamentação do acesso ao componente não competitivo de uma
empresa integrada;
b) Separação da propriedade dos componentes competitivos e não
competitivos;
c) Associação ou propriedade conjunta do componente não competitivo
pelas empresas concorrentes no componente competitivo;
d) Atribuição do controle do componente não competitivo a uma entidade
independente (separação “operacional”);
e) Separação da empresa integrada em partes recíprocas menores; e/ou
f) Limitação da capacidade da empresa integrada para competir no
componente competitivo.
Explorar o uso dessas ferramentas para proteger e promover a concorrência
em indústrias reguladas foi o que se propôs a OCDE neste estudo20, cuja síntese
com exemplos de todos esses enfoques podem ser encontrados na prática em
países membros da OCDE.
Dentre este conjunto de medidas pró-competição, destacamos para exame e
análise aquelas que através da separação de atividades buscam os incentivos para
a concorrência. O Quadro a seguir apresenta uma visão dos vários setores
indicando as atividades que apresentam componentes competitivos e não
competitivos.
20
OECD: Organization for Economic Co-operation and Development, 26 de abril de 2001, in
“Recommendation of the Council concerning Structural Separation in regulated industries”. Estudo
pela Warwick Business School. Trabalho intitulado: “Network Separation and Investment Incentives in
Telecommunication”, de agosto de 2007 (página 9).
44
Tabela 1 – Separação das atividades competitivas das não competitivas nos setores da economia
Setor
Atividades normalmente
não competitivas
Ferrovias
Infraestrutura
sinalização
Energia elétrica
Serviços postais
Telecomunicações
Gás
Serviços aéreos
Transporte marítimo
de
trilhos
Atividades
potencialmente competitivas
e Operação de trens
Instalações de manutenção
Transmissão de alta voltagem Geração de energia
de energia elétrica
“Comercialização” de energia ou
Distribuição de energia local
atividades de “marketing”
Comércio no mercado de energia
elétrica
Transporte
e
Entrega
de
Entrega porta a porta de correspondência
urgente
ou
correspondência não urgente pacotes.
em áreas residenciais
Entrega de correspondência para
clientes comerciais de grande
volume, especialmente em áreas
densamente ocupadas.
Serviços de longa distância
Serviços móveis
Serviços de valor agregado
Serviços de enlace local para
Fornecimento de uma rede clientes comerciais de grande
ubíqua
volume, especialmente em áreas
Telefonia residencial local em densamente ocupadas
áreas rurais
Serviços de enlace local em áreas
servidas por banda larga (por
exemplo, redes de TV a cabo)
Distribuição de gás local
Transmissão de gás de alta Produção de gás
pressão
Armazenamento de gás (em
alguns países)
“Venda” e “marketing” de gás
Serviços de aeroporto como Operações de aeronaves
espaços de decolagem e Instalações de manutenção
aterrissagem
Serviços de alimentação
Instalações
portuárias Serviços de
(algumas cidades)
portuários
piloto,
serviços
Fonte: OECD: Organization for Economic Co-operation and Development, 26 de abril de 2001, in
“Recommendation of the Council concerning Structural Separation in regulated industries”.
45
5.3
–
ABORDAGEM
ESPECÍFICA
DOS
MODELOS
DE
SEPARAÇÃO
ESTRUTURAL APLICADA AO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
A partir da modelagem apresentada pela OCDE e buscando uma
abordagem mais específica para o setor de telecomunicações, podemos realizar
esta ação de promover a separação estrutural de várias formas, tais como,
Separação Contábil, Separação Virtual, Separação Funcional, Separação Legal
(separação legal em entidades distintas sob a mesma propriedade) e Separação de
Propriedade, cada uma com as suas particularidades, conforme descrito a seguir:
a) Separação Contábil: a medida mais simples e básica de abordagem é a
separação contábil que implica apenas regras de apropriação contábil de
produtos e unidades de negócios ou serviços. Mas essa medida é de
alcance limitado, pois atua somente na questão preço, permitindo ainda
grande manipulação de dados pelos agentes econômicos. Portanto, a
questão relevante de equivalência de tratamento pelo dominante de um
mercado frente aos seus competidores continua não resolvida de modo
pleno. Isso porque o tratamento de todos os compradores da mesma
forma pressupõe medidas fortes no processo da contratação em si.
Como mostra a literatura, a separação contábil é relevante nos casos de
discriminação de preços, pois dá transparência mínima sobre custos e alocações de
cada produto. Garante a inexistência, em tese, de diferenças de preços entre
competidores. Mas para resolver problemas de discriminação por não-preço, como
por exemplo, deterioração da qualidade da rede, ela não é suficiente. Outras
medidas devem ser adotadas.
b) Separação Virtual: pressupõe uma separação apenas no âmbito
específico e delimitado das transações comerciais em si e suas
características, definindo-se até características de produtos. Ou seja,
pretende-se ter a separação entre produtos fornecidos para si mesmo e
aqueles fornecidos para terceiros, evitando o não fornecimento ou prazos
diferentes. Evita-se, nesse caso que haja negativa de ofertar um produto
aos competidores em determinado prazo, mas não garante que se
impeça a degradação da qualidade.
c) Separação Funcional: nesse caso, há a separação de ativos da
46
Empresa em unidades de negócios distintas com definições de processos
e procedimentos que permitam um menor risco de discriminação,
inclusive quanto à qualidade. Em geral, envolve medidas de governança
corporativa e de incentivos aos administradores e empregados, e até
diferentes pessoas para executar os negócios definidos para as distintas
unidades.
d) Separação Legal (separação legal em entidades distintas sob a mesma
propriedade): representa um passo acima da separação funcional em
sentido estrito, representando uma transformação dessas unidades de
negócios em empresas legalmente distintas, com documentos societários
próprios, contabilidade distinta, empregados próprios com planos de
carreira, incentivos próprios etc.
e) Separação de Propriedade: representa uma separação não só de ativos
e negócios, mas de propriedade, isolando a propriedade de uma empresa
dos sócios integrantes da outra original. Nas situações em que os ativos
do Estado em regime de monopólio foram vendidos para investidores
privados, esta opção se torna mais complexa de execução em função
dos compromissos contratuais.
A motivação da separação estrutural também encontra respaldo na
concepção dos chamados “Firewalls” adotados em alguns segmentos de mercado,
em função da necessidade de inibir práticas anticompetitivas por parte de Empresas
que dominam o mercado e operam em regime de verticalização de serviços. Essas
empresas utilizam informações dos seus concorrentes que compram seus serviços
no atacado para venda no varejo e com isso capturam os clientes dos concorrentes.
No Anexo 1, apresentamos dois diagramas de um “Firewall” adaptado para o setor
de telecomunicações.
5.4 – ASPECTOS A SEREM CONSIDERADOS NA ADOÇÃO DE MODELOS DE
SEPARAÇÃO ESTRUTURAL
Na escolha de um modelo mais adequado ao desenvolvimento da banda
larga, alguns aspectos devem ser considerados de modo que medidas como a
separação estrutural não redunde em fracasso ou mesmo inviabilize a operação das
47
Empresas Dominantes no mercado.
FAGUNDES e MATTOS (2008), em seu Parecer
Econômico
em
Contribuição à Consulta Pública nº 23 que trata da revisão do Plano Geral de
Outorgas do Serviço de Telefonia Fixa Comutada – STFC, destacam que o incentivo
à operadora Dominante (incumbente) de discriminar não pode ser tomado como algo
que sempre existe em situações de integração vertical, como é o caso do mercado
de banda larga. Há uma ampla literatura recente na teoria econômica avaliando as
condições nas quais haveria um incentivo econômico à discriminação21. Um dos
resultados importantes dessa literatura é que, quanto mais eficiente for o entrante
relativamente ao incumbente, menor será o incentivo deste último a discriminar. Isso
porque, nesse caso, torna-se mais lucrativo para o incumbente “terceirizar” uma
parte maior das atividades demandantes de acesso, como a própria banda larga, do
que ofertar tais atividades exclusivamente dentro de seu grupo econômico. Nesse
sentido, há uma coincidência de interesses do incumbente e do órgão regulador,
dado ser desejável que a regulação induza a entrada de agentes mais eficientes e
não incentive a entrada de agentes ineficientes no mercado22.
Outro resultado de especial relevância é o de que o incentivo à
discriminação por qualidade depende fundamentalmente do valor regulado do preço
de acesso. De um lado, regulações excessivamente ambiciosas no sentido de
reduzir preços de acesso tendem a gerar incentivos para maior discriminação não
preço. De outro lado, regulações que permitam que o preço de acesso se aproxime
mais do custo de oportunidade do acesso para a operadora que o detém tendem a
remover o incentivo à discriminação não preço, reduzindo sobremaneira a
21
Ver Laffont e Tirole (2000) (Laffont,J.J. and Tirole,J.:"Competition in Telecommunications". Munich
Lectures in Economics. The MIT Press. 2000.), Economides (1998) (Economides, N.: "The Incentive
for non-price discrimination by na input monopolist". International Journal of Industrial Organization.
16, 1998), Sibley e Weisman (1998) Sibley,D. and Weisman,D. :Raising rivals’ costs: The entry of an
upstream monopolist into downstream markets. Information Economics and Policy, 18 (1998). Mandy
(2000) Mandy,D. : "Killing the Goose That May Have Laid the Golden Egg: Only the Data Know
Whether Sabotage Pays". Journal of Regulatory Economics. 17:2, 2000 Weisman e Kang (2001)
Weisman, D. and Kang, J.: "Incentives for Discrimination when Upstream Monopolists participate in
Dowsntream Markets".Journal of Regulatory Economics, 20:2. 2001. Mattos (2002 e 2006), Mattos,
C.: Vertical Integration in Telecommunications and Foreclosure: The Role of Quality and the Long
Run. Vol. 22, Nº 1, May 2002. Brazilian Review of Econometrics. Mattos,C.: Vertical Foreclosure in
Telecommunications in the Long Run: Full Interconnection Quality Foreclosure X Sleeping Patents.
"INTERNATIONAL GAME THEORY REVIEW". Vol. 9. Nº 3. 2007.Sappington e Weisman (2005)
Sappington,D. and Weisman,D.: "Self-Sabotage". Journal of Regulatory Economics. 27:2, 2005 e
Sand (2004) Regulation with non-price discrimination. "International Journal of Industrial
Organization".22, 2004.
22
Essa é a base da literatura do Efficient Component Pricing Rule –ECPR.
48
necessidade de regulações mais intrusivas, incluindo as separações funcional e
estrutural.
Nesse quesito, cumpre mencionar que a regulação do preço de acesso pelo
custo incremental de longo prazo (LRIC)23, a depender do formato de sua
implementação, pode tanto limitar sensivelmente os incentivos à discriminação nãopreço quanto o contrário. Quanto mais o conceito se fundamentar apenas em custos
puramente contábeis e não econômicos, maior será o incentivo à discriminação não
preço. Todavia, quanto mais o custo incremental de longo prazo refletir de fato os
custos de oportunidade do operador24, menor será o incentivo a discriminar pela via
não preço, tornando desnecessárias as medidas de separação.
5.5 – PLATAFORMAS ALTERNATIVAS PARA SERVIÇOS DE BANDA LARGA
Conforme já descrito, existem várias soluções tecnológicas para se produzir
os serviços de telecomunicações em banda larga, não restando dúvida sobre a
dinâmica do setor de telecomunicações em relação à sua evolução tecnológica com
novas plataformas de serviços. Hoje de uma maneira geral predominam as soluções
de acesso em Banda Larga através do uso de recursos das redes telefônicas locais
com a utilização da tecnologia DSL (Digital Subscriber Line) e o uso da rede de
cabos de TV por assinatura na tecnologia “cabo modem”. Entretanto, a utilização da
rede de serviços móveis celular na tecnologia de terceira geração - 3G tem servido
de suporte à evolução dos acessos em banda larga, assim como o uso de fibras
ópticas na conexão direta das dependências do usuário aos sistemas de acesso a
Internet e podem, portanto, alterar o quadro de atendimento por tecnologia,
conforme observado em países desenvolvidos.
A ANATEL, Agência Reguladora das Telecomunicações, através do Estudo
Técnico para Atualização da Regulamentação das Telecomunicações do Brasil de
23
LRIC – ( long run incremental costs). O custo incremental de longo prazo é conceitualmente uma
metodologia de custeio que usa uma aproximação do custo marginal, ou seja do custo incorrido por
se ofertar uma unidade adicional de um produto ou serviço. Esta metodologia vem sendo adotada em
diversos paises pelos órgãos reguladores do setor de telecomunicações (Brasil Telecom e
PricewaterhouseCoopers,2008).
24
O que usualmente é uma dúvida importante na implementação do custo incremental de longo
prazo.
49
Abril de 200825, apresentou diagnóstico da situação do atendimento de serviços de
telecomunicações no país. Nesse diagnóstico a ANATEL reconhece o atendimento
deficiente dos serviços de banda larga e se propõe a desenvolver ações para
superar estas deficiências.
Deste Estudo, destacamos:

Pg
163
“A
competição
é
vista
como
o
principal
motor
do
desenvolvimento das telecomunicações para o período vindouro, em
todos os sentidos. Sendo assim, as ações da Agência deverão se voltar
tanto para o fortalecimento dos grupos existentes como para o incentivo
ao surgimento de novos grupos, sejam eles de pequeno, médio ou
grande porte. Assim, a adoção de mecanismos que contribuam para o
aumento da competição, somada ao estabelecimento de contrapartidas
em favor da sociedade, trarão como principal conseqüência uma maior
oferta de serviços aos usuários, a preços menores e com a qualidade
satisfatória”.

Pg 163 ”O crescimento acentuado no número de autorizações para
prestadores de Serviços de Comunicação Multimídia – SCM demonstra
que ainda há grande demanda não atendida no mercado de banda larga,
que impulsionará as
telecomunicações no período vindouro. A
massificação do acesso em banda larga é imprescindível para garantir, a
todas as camadas da população, acesso ao conteúdo multimídia e,
conseqüentemente, trazer possibilidades de inclusão social e superação
da brecha digital existente em nosso país”.
Com relação às soluções de atendimento a serviços de banda larga,
diversos fatores ligados à evolução tecnológica podem influenciar na escolha dos
Modelos. Desta forma, soluções que se utilizam de DSL e CABO MODEM com
novas tecnologias que ampliam a capacidade transmissão de dados, estendem a
vida útil destas soluções, mantendo-as competitivas no mercado. As plataformas
para prestação dos Serviços Móveis Celulares que foram desenvolvidos para
telefonia tornaram-se também uma alternativa de acesso em banda larga, mas a sua
expansão depende da disponibilidade de espectro de radiofreqüência que é obtida
nos leilões promovidos pelas Agências Reguladoras. Por outro lado o uso intensivo
25
Estudo Técnico para Atualização da Regulamentação do Brasil (Abril 2008) disponível em:
www.anatel.gov.br
50
de fibras ópticas nas soluções de acesso às dependências do cliente final, requerem
investimentos de maior vulto e são mais facilmente viabilizados nos locais de
elevada concentração de demanda. Estas tendências de ampliar a capacidade de
transmissão são resultado do incremento da demanda por maior capacidade de
transmissão no acesso às residências, empresas e instituições de uma forma geral,
motivados por novas aplicações na Internet, em particular as aplicações e sistemas
que se utilizam de imagens e vídeos. O quadro a seguir apresenta um conjunto de
tecnologias já adotadas em países desenvolvidos e que servem de referência
evolutiva.
Tabela 2 – Soluções evolutivas para tecnologias de acesso em banda larga
Tecnologia
Evolução
Taxa de Transmissão
DSL
ADSL
ADSL2
ADSL2+
VDSL
VDSL2
8 Mbps
24 Mbps
24 Mbps
13 Mbps a 52 Mbps
56 Mbps
Distância entre a Central da
Prestadora e o Assinante
3 km a 5 km
4 km
4 km
330 metros
500 metros
GPON
SDH
METRO ETHERNET
3G
HSPA
4G - LTE
2,5 Gbps
155 Mbps a 10 Gbps
10 Mbps a 100 Mbps
7,2 Mbps
14,3 Mbps
21,0 Mbps
20 km
-
FIBRA OPTICA
FTTH / FTTC
SISTEMAS
MÓVEIS
CELULARES
Fonte: Revista Teletime - ano 12 - número 120 – Especial Redes IP Acesso
DSL – Digital Subscriber Line
ADSL – Asymmetric Digital Subscriber Line
FTTH – Fiber-to-the-Home (fibra optica até a residência)
FTTC – Fiber-to-the-Curb (fibra optica até a calçada)
GPON – Gigabit Passive Optical Network
SDH – Synchronous Digital Hierarchy
3G – Terceira geração de sistemas móveis celulares
HSPA – High Speed Packet Access
4G – Quarta geração de sistemas móveis celulares
LTE – Long Term Evolution
A avaliação deste quadro de evolução tecnológica nos permite identificar as
potencialidades e limitações das tecnologias disponíveis no mercado mundial. As
indicações de demandas por capacidade de transmissão no acesso em banda larga
nos países desenvolvidos apresentam a dimensão do crescimento que será exigido
51
pelo mercado brasileiro com relação às taxas de transmissão, requerendo um exame
sobre as tecnologias que deverão estar disponíveis no país a curto prazo em escala
compatível com a demanda.
Portanto, atingindo a diversidade de opções tecnológicas, é previsível que a
competição entre plataformas passe a apresentar resultados significativos, conforme
já recomendado pela OCDE. Entretanto, a situação de cada país é diferenciada em
função de vários fatores, como, por exemplo, a independência e a atuação do órgão
regulador, os seus recursos disponíveis para fiscalização dos serviços, a
propriedade das diferentes plataformas (concentrada ou não nos mesmos grupos
empresariais) e a posição comportamental das Empresas Dominantes no tocante à
discriminação das Empresas Entrantes visando eliminá-las do mercado, entre
outras.
52
6 – O MERCADO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES EM BANDA LARGA
6.1 – OS SERVIÇOS DE ACESSO EM BANDA LARGA E AS SOLUÇÕES
ADOTADAS
Neste item, vamos avaliar a situação de atendimento de serviços de
telecomunicações em banda larga em um conjunto representativo de países de
modo a realizar comparações com o mercado destes serviços no Brasil. Nossa
avaliação vai se concentrar nos indicadores de penetração do serviço, qualidade e
evolução tecnológica, medida pela taxa de transmissão em bit/segundo e preços.
O mercado mundial em 2008 atingiu a marca de 411 milhões de acessos em
banda larga fixa (ver dados consultoria Point Topic abril de 200926), com a seguinte
distribuição:
-
Tecnologia DSL com uso da rede telefônica 64,8%;
-
Tecnologia cabe modem com uso da rede de cabos para TV por
assinatura 20,5%;
-
Tecnologia de fibras ópticas no acesso as residências e escritórios
12,4%;
-
Outras tecnologias como satélite e uso de radiofreqüências no acesso
2,3%;
-
As previsões do Gartner Group indicam um aumento de 98 milhões de
acessos em quatro anos, sendo que as conexões DSL devem continuar
sendo o principal meio de acesso das residências, especialmente entre
os países em desenvolvimento, devendo se manter em 60% das
conexões totais até 2013.
Cabe destaque os acessos em fibra óptica que cresceram 34% em 2008,
atingindo 50 milhões, sendo que o maior crescimento aconteceu na Ásia com 42
milhões de acessos, incluindo, China, Japão, Coréia do Sul e Taiwan.
No Brasil a situação de conexões Banda Larga se apresenta conforme
quadro a seguir:
26
Disponível em www.dslanalysis.phd e www.teleco.com.br/evento/workshop
53
Tabela 3 – Conexões em banda larga por tecnologia no Brasil
(Acessos x 1.000)
Soluções Tecnológicas de redes
1T08
2T08
3T08
4T08
1T09*
ADSL
5.936
6.322
6.706
7.007
7.258
TV Assinatura
1.943
2.100
2.431
2.589
2.757
Outros (Rádio)
405
415
420
420
420
Total
8.284
8.837
9.557
10.010
10.435
4,39
4,67
5,04
5,26
5,47
Acessos/
100 hab. **
Fonte: Operadoras, ABTA e Teleco, não inclui satélite e IP dedicado
* Estimativa preliminar da Teleco
** Estimativa de população do IBGE (Nov/08)
Ao verificarmos a participação das Empresas no mercado brasileiro de
banda larga nesta mesma fonte de dados, verificamos que as Empresas Dominantes
no Mercado de Telefonia Local (Oi, BRASIL TELECOM, TELEFONICA, CTBC,
SERCOMTEL) que prestam serviço na tecnologia DSL tem o domínio do mercado,
como veremos no quadro a seguir:
Tabela 4 – Participação das Empresas Prestadoras de Serviço de Banda Larga no mercado (%)
Empresas de Telecomunicações
Participação no mercado de banda larga
Oi / BrT, Telefônica,CTBC,SERCOMTEL
65,24%
NET
23,50%
GVT
4,73%
Outras*
6,53%
Fonte: mesma do quadro anterior.
*Empresas que utilizam de tecnologias com uso de radiofreqüências e satélite no acesso.
Estudo realizado pela Organização das Nações Unidas – ONU coloca o
Brasil em 77º lugar entre 154 países avaliados segundo o desenvolvimento em
telecomunicações.
Um dos problemas identificados por este estudo é que no Brasil, paga-se um
elevado valor no serviço de banda larga por megabit por segundo, em comparação
com outros países.
54
Uma das análises deste citado estudo compara as despesas familiares,
indicando que o brasileiro consome quase 10% do salário médio nacional com o
serviço de banda larga. Nos Estados Unidos da América – EUA, o comprometimento
da renda não passa de 0,7%.
Dados
recentemente
publicados
pela
União
Internacional
de
Telecomunicações – UIT (2008) apontam para um significativo atraso do Brasil
quando comparado a outros países no atendimento aos serviços de banda larga.
Além dos elevados preços, a penetração do serviço e a taxa de crescimento estão
em valores muito inferiores. Resumidamente apresentamos a seguir uma
comparação desses indicadores entre vários países:
Tabela 5 – Penetração da banda larga e taxa de crescimento anual nos países da OCDE
Comparativo - Banda Larga
País
Penetração - acessos / Penetração - acessos / Velocidade média de
100 hab. – (jun 2002 )
100 hab. – (jun 2008 )
download (Kbps)
EUA
5,49
25,02
8.860
Japão
3,93
22,97
93.693
França
1,57
26,43
44.157
Coréia do Sul
20,26
31,18
43.301
México
0,16
4,71
1.663
Turquia
0,02
6,79
1.395
Brasil
0,40
4,60
1.153
Fonte: OCDE, UIT e Barômetro SISCO
Os dados deste quadro resumido já indicam a posição do Brasil muito distante
dos países desenvolvidos, e ainda inferior ao México e Turquia, que são países em
desenvolvimento, quanto à penetração dos serviços de banda larga. Para uma
análise mais detalhada, vamos recorrer ao quadro anexo 2 que apresenta todos os
países da OCDE, retirado do estudo Professor Paulo C. Coutinho da UNB
(Brasília)27. Deste quadro, podemos concluir, com relação à penetração dos
serviços, que os países da OCDE tinham em junho de 2002 uma penetração do
27
Estudo sobre os impactos regulatórios e concorrênciais da fusão Oi BrT (Concessionárias de
Telefonia - Prof. Paulo C. Coutinho da UNB (Brasília),disponível no site da TELCOMP:
www.telcomp.org.br
55
serviço em média de 3,82 assinantes de banda larga por 100 habitantes e, em junho
de 2008, esta penetração elevou consideravelmente para 21,26 assinantes por
habitante. Além disso, estes países experimentaram taxas de crescimento que
variaram de 55,32% de 2003 em relação a 2002 a 14,29% em 2008 em relação a
2007.
No Brasil atingimos em dezembro de 2008 uma penetração dos serviços de
banda larga inferior a 5 por 100 habitantes28. Uma primeira constatação que resulta
da comparação dos dados do Brasil com os da OCDE é a de que a penetração da
banda larga no Brasil em meados de 2008 era aproximadamente a mesma da que
prevalecia na OCDE no final de 2002 (em dezembro de 2002, a penetração na
OCDE era de 4,84 por 100 habitantes). A segunda constatação é a de que as taxas
de crescimento brasileiras recentes, embora altas, são inferiores às taxas médias da
OCDE correspondentes (a partir do final de 2002).
Comparando os dados do Brasil com os outros países em desenvolvimento,
estamos abaixo do México e Turquia e muito distante dos países desenvolvidos.
A análise destes dados, apresentados na tabela anexo 2 sobre a penetração
dos serviços de banda larga em cada tecnologia, nos permite identificar as
características de cada mercado no tocante à competição existente em cada país.
Por exemplo, o Canadá e os Estados Unidos têm certo equilíbrio entre as
tecnologias de CABO e DSL, o que indica que a política de uso de rede das
Prestadoras de Serviços de telecomunicações dominantes não é a prioridade. Já no
Japão, mesmo com a elevada participação do DSL, a solução de fibra óptica passa a
ser representativa e a Coréia do Sul é o único país com equilíbrio nas três
tecnologias (DSL, CABO e Fibra óptica). A situação no Japão e Coréia do Sul quanto
ao uso da Fibra óptica é confirmada por outras informações sobre o crescimento da
banda larga no mundo que indicam que a Ásia foi a região que mais cresceu neste
tipo de acesso. Na Europa o uso de DSL prevalece e cresceu com a política dos
órgãos reguladores de uso de rede das dominantes pelas empresas entrantes no
mercado.
28
Penetração do serviço de banda larga medido em acessos por 100 habitantes ou simplesmente um
valor percentual. Por exemplo 5 acessos por 100 habitantes igual a uma penetração do serviço de
5%.
56
Este estudo, COUTINHO (2008), destaca que uma comparação direta da
penetração da banda larga no Brasil com a dos países da OCDE está sujeita a
muitos condicionantes, mas duas indicações em relação ao Brasil podem ser
pontuadas:
a) O tamanho do mercado de banda larga no Brasil ainda está muito aquém
do que prevalece em países mais desenvolvidos;
b) Há um grande potencial de crescimento da banda larga no Brasil.
Se considerarmos dados mais recentes em fase de revisão pela ANATEL,
podemos incluir o efeito da tecnologia móvel celular 3G29 neste mercado de banda
larga. Neste caso, se incluirmos os dados de junho de 2009 podemos adicionar a
quantidade de 4 milhões de acessos móveis ao número de acessos em banda larga
nas outras tecnologias que atingiu 10,8 milhões de acessos nesta mesma data.
Desta forma, adicionando aos 10,8 milhões acessos nas soluções fixas
ADSL e CABO TV, os 4 milhões de acessos móveis, teríamos cerca de 15.000
milhões de acessos em junho de 2009. Sem dúvida, uma melhoria considerável,
entretanto esta conclusão carece ainda de estudos mais detalhados sobre a
aplicação da alternativa móvel, bem como migrações de ADSL e CABO TV para esta
tecnologia móvel 3G, assim com a qualidade do serviço prestado se comparado com
as soluções fixas.
De qualquer forma, ainda sem a avaliação de migração, passaríamos a ter
uma penetração do serviço de banda larga no Brasil de menos de 8% em junho de
2009, que é ainda baixa se compararmos com outros países desenvolvidos.
Na comparação entre os países relativa à prestação de serviços de banda
larga, um indicador de grande relevância é a medida da velocidade média de
download em Kbps, pois, do ponto de vista do consumidor, a velocidade se traduz
em qualidade do serviço prestado. Visto pela oferta de serviços, a velocidade média
representa uma questão de inovação e atualização tecnológica da rede e serviços
prestados. Os dados do Estudo COUTINHO (2008).
indicam que a velocidade
média ponderada pelo número de acessos independente da tecnologia utilizada é de
aproximadamente 1.153 Kbps, o que está consideravelmente abaixo da média da
OCDE e abaixo até mesmo da velocidade média de países com renda per capita
semelhante à brasileira.
29
Dados do fabricante de equipamentos de telecomunicações – HUAWEI e da consultoria TELECO
publicados em setembro de 2009 no site da TELECO, www.teleco.com.br
57
Com relação à questão do preço dos serviços, estes certamente deveriam
ser os menores para o consumidor, mas também suficientes para recuperar os
investimentos e custos com uma margem razoável para os Prestadores de Serviços.
Para analisar esta questão, temos que retornar aos dados das experiências de
outros países.
O que se pode afirmar é que a introdução da opção de uso das redes das
Dominantes (Incumbents) pelas Empresas Entrantes na forma de desagregação dos
elementos de rede local, em outros países, tem sido um fator de expressiva redução
destes valores, em função da viabilidade imediata que se cria de aumentar a
competição.
Das experiências de outros países podemos depreender o seguinte:
a) O caso do Reino Unido (que pela sua importância será descrito com mais
detalhes nos próximos itens deste trabalho) indica que a redução do
preço do serviço de banda larga foi significativa no momento da
introdução do modelo de desagregação da rede da British Telecom – BT
Empresa Dominante no mercado do Reino Unido. Recentemente com a
adoção do modelo de separação funcional das Unidades de Atacado
(rede) e Varejo (serviços) na BT, foi eliminado qualquer comportamento
discriminatório por parte da Empresa Dominante. Como resultado,
reduções de preço se acentuaram, sendo que mesmo assim as margens
operacionais da nova prestadora de serviços foram superiores às da BT.
b) Dados recentes da Consultoria Internacional Analysis, disponível no site
www.futurecom.com.br (evento 2008 apresentação de Francesco D.
Ciaccio – International Regulation Affairs Manager), envolvendo países
que adotam a desagregação dos elementos de rede, como a França, a
Alemanha, o Reino Unido (UK) e a Itália indicam que a modelagem de
preços adotada, além de reduzir os preços para os usuários finais dos
serviços de banda larga, também apresentam margens expressivas para
as Empresas Dominantes em redes, na prestação dos serviços e no
fornecimento de elementos de rede desagregados (ULL), como podemos
ver nos quadros a seguir:
58
Tabela 6 – Comparativo de preços de serviço de banda larga na Europa no
atacado e varejo (Preços em Euros correntes)
PAÍS
OFERTA
PREÇO
PREÇO
MARGEM (%)
VAREJO
ATACADO
atacado / varejo
FRANÇA
Internet8
megamax
25,00
17,93
28%
ALEMANHA
T- Online DSL 32,27
Flat 6000
22,99
29%
REINO
UNIDO
Option 3 / 8 25,77
Mbit
15,73
39%
ITALIA
TI Alice Flat 7 25,77
Mbit
15,73
39%
MÉDIA
20,21
12,90
36%
Fonte: Evento Futurecom 2008 (apresentação de Francesco D. Ciaccio – International Regulation
Affairs Manager ) e elaboração do autor.
Tabela 7 – Preços e margem para desagregação de rede na Europa.
PAÍS
ITÁLIA
FRANÇA
ALEMANHA
HOLANDA
ESPANHA
REINO UNIDO
LLU / mês
8,81
10,68
11,51
8,75
10,39
11,41
Varej/mês
15,61
14,66
15,16
16,37
15,85
18,12
44%
27%
24%
47%
34%
37%
Margem%
Varej/ULL
Fonte:Mesmo do quadro anterior.
Nota: ULL (Unbundling Local loop), termo em Inglês que significa a desagregação dos elementos de rede de
telecomunicações local.
59
Estudo realizado pela Comissão Européia30 apresenta a variação de preços
dos serviços de banda larga indicando que a banda larga está mais rápida e os
preços na faixa de 1 a 2 Mbps caíram 19% no período de abril de 2007 a abril de
2008, para velocidades superiores de 2 a 4 Mbps a queda foi de 29%. O estudo
indica que as conexões na sua maioria são realizadas em 2 Mbps e a Comissão
Européia tem o objetivo estratégico de fazer uma transição para uma Internet em
alta velocidade com cobertura de 100% nas residências, incluindo acessos na
tecnologia fixa e móvel.
Com relação à questão da demanda e renda, no caso Brasileiro, poder-se-ia
afirmar que há alguma distorção nos preços praticados e no nível de penetração do
serviço de banda larga em função da baixa renda e da baixa renda per capita.
Contudo, COUTINHO (2008). comparou o Brasil com outros países da OCDE e
chegou à conclusão de que o Brasil está situado entre os países com maior preço
final para os serviços de banda larga e com uma baixíssima penetração do serviço.
Sobre este aspecto, reproduzimos os resultados do citado estudo:
30
Estudo realizado pela Comissão Europeia por Van Dijk Consultor Gerente
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm
disponível em
60
Tabela 8 – Preço médio de serviços de banda larga nos países da OCDE
PAÍSES
PREÇOS US$ / Mbps
Japão
3,09
França
3,70
Itália
4,61
Reino Unido
5,29
Coréia do Sul
5,96
Luxemburgo
7,31
Alemanha
8,44
Suíça
8,71
Noruega
9,81
Portugal
11,52
Estados Unidos
12,60
Finlândia
13,46
Hungria
14,31
Irlanda
14,31
Holanda
15,26
Nova Zelândia
16,75
República Tcheca
17,54
Áustria
17,66
Dinamarca
17,70
Suécia
18,40
Bélgica
18,55
Eslováquia
19,59
Austrália
21,34
Islândia
22,22
Espanha
22,85
Polônia
25,03
Canadá
28,14
Grécia
29,33
Turquia
63,89
México
97,43
Brasil
107,53
Fonte: COUTINHO (2008).
Nota: Preço mensal médio da banda larga por Mbps (USD PPP) – Outubro 2007
61
Observem que temos uma enorme variação entre os preços praticados nos
países desenvolvidos em relação aos países em desenvolvimento. Existem basicamente
4 faixas de preços. A primeira envolvendo 9 paises de um valor de US$ 3 a US$ 10 por
Mbps, uma segunda faixa com 14 países de US$ 11 a US$ 20 por Mpbs, uma terceira
faixa com 6 países de US$ 21 a US$ 30 por Mbps e uma quarta faixa acima de US$ 60
por Mpbs. O valor do preço por Mbps de US$ 107,53 indicado para o Brasil é resultado
do estudo COUTINHO (2008), que será apresentado a seguir.
No caso do Brasil, os dados de que dispomos referem-se apenas a dois tipos de
tecnologia, ADSL e CABO, e são apresentados na tabela a seguir:
Tabela 9 – Preços de serviços de banda larga no Brasil nas tecnologias DSL e CABO TV
TECNOLOGIA
VELOCIDADE
PREÇO USD
VELOCIDADE
PREÇO USD
em Kbps
(junho 07)
em Kbps
(junho / 08)
ADSL
128
27
128
31
ADSL
10.000
211
20.000
301
CABO TV
200
29
200
33
CABO TV
8.000
111
12.000
130
Fontes: OECD, UIT , Cetic.br – Pesquisa sobre o uso das TICs no Brasil 2007 (Brasil
Nota: Os preços em dólares americanos (USD) não estão em PPP (paridade do poder de compra).
Preços da banda larga no Brasil – serviço residencial (USD)
Seguindo a metodologia adotada por Coutinho (2008) e comparando os
dados apresentados dos países da OCDE com os do Brasil (adotada a média
aritmética dos valores para junho de 2008), encontramos o valor de US $ 107,53
para o Brasil, o que nos permite concluir que os preços do Brasil são muito
superiores aos dos outros países, inclusive aos do México (US$ 63,89) e Turquia
(US$ 97,43), que também são países em desenvolvimento e que coincidentemente
também não têm políticas efetivas para competição no setor de telecomunicações.
Estudo recente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA31 de
dezembro de 2009, confirma a diferença de preços dos serviços de banda larga
praticados no Brasil em relação a outros países. Citado estudo destaca que o preço
médio mensal no Brasil está em torno de R$ 162,00 e que 2/3 dos acessos estão
com velocidades abaixo de 1Mbps. Na comparação de preços com o Japão, o Brasil
31
Banda larga no Brasil – por que ainda não decolamos? Estudo do IPEA do Professor Marcio Wohlers de
Almeida, entre outros.Publicado no Valor Econômico em 21/12/2009 e disponível http://www.ipea.gov.br –
boletim radar: Tecnologia, Produção e Comercio Exterior.
62
apresenta valores 9,6 vezes maior.
Cabe também adicionar que com relação aos custos de produção do serviço
de acesso em banda larga a situação do Brasil deve ser semelhante a dos demais
países analisados. A tecnologia e os fornecedores das redes de telecomunicações
são basicamente os mesmos. As escalas de serviços, medidas pelo número de
acessos em muitos países são até inferiores a do Brasil. Portanto era de se esperar
que mesmo com variações no custo de mão de obra no país e nos custos tributários,
estes valores de preços não atingiriam uma variação de mais de 5 vezes, que é a
observada comparando o Brasil com um conjunto representativo de países.
Nos países onde houve crescimento elevado da taxa de penetração
dosserviços de banda larga, objeto da comparação que realizamos anteriormente,
este crescimento da penetração do serviço foi acompanhado de um conjunto de
políticas regulatórias que permitiram esta enorme mudança no cenário, conforme
comentaremos a seguir.
A partir de dados obtidos na OCDE (OECD COMMUNICATIONS Outlook
2007 ISBN 978 -92 -64-00681-2-0), podemos verificar que um conjunto significativo
de países que participam da entidade tem adotado a política de regular o acesso às
redes das Empresas Dominantes de Telefonia (incumbents), no tocante ao uso dos
elementos de rede local de forma desagregada (Unbundling local loop – ULL), como
forma de estimular a competição nos serviços de banda larga, viabilizando com isso
a entrada de novas Empresas no mercado.
Um
diagrama
detalhando
as
formas
de
utilização
da
rede
de
telecomunicações da Empresa Dominante pelas Entrantes é apresentado no Anexo
3 como forma de descrever as diversas aplicações de serviços de telecomunicações
que podem ser configurados e ofertados em regime de competição.
Dados do levantamento realizado pela OCDE indicam os países e as datas
de inicio obrigatório desta oferta pelas Empresas Dominantes e as modificações que
têm sido adotadas ao longo dos anos32. Alguns dos países membros da OCDE que
adotaram a política de uso de rede foram: Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá,
Republica Checa, Hungria, Groenlândia, Irlanda, Itália, Japão, Coréia, Luxemburgo,
Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Polônia, Portugal, Eslováquia, Espanha, Suécia,
Suíça e Reino Unido. Cabe destaque a situação do México, país integrante da
32
OECD COMMUNICATIONS OUT LOOK 2007 Annual table 2.9 - local loop unbundling
63
OCDE que não adota esta política competição com a desagregação dos elementos
da rede telefônica local.
Os gráficos a seguir mostram a evolução da adoção das soluções de uso de
rede das Empresas Dominantes (incumbents) na Europa no período de 2003 a
2008.
Gráfico 1 – Evolução anual quantitativa das soluções de desagregação de rede na Europa
Fonte: Commition Communication (13th Report, 2007) e TELECOM ITALIA FUTURECOM 2008
Estes dados demonstram e comprovam o direcionamento da política na
Europa de uso de redes das Dominantes pelas Empresas Entrantes no mercado.
Destacando que, do total de 183 milhões de linhas telefônicas existentes em 2008
de propriedade das Empresas Dominantes, mais de 41 milhões de linhas foram
desagregadas para uso pelas Empresas Entrantes.
No caso da Europa, cabe destaque a expressiva evolução do número de
linhas desagregadas, no Reino Unido como mostra o gráfico a seguir:
64
Gráfico 2 – Evolução no número de linhas desagregadas da British Telecom - BT no Reino Unido
Milhões de linhas
3,0
2,87
2,5
2,06
2,0
1,5
1,30
1,0
0,97
0,5
0,19
0,56
0,07
ju
n/
05
ju
l/0
ag 5
o/
05
se
t/0
5
ou
t/ 0
no 5
v/
0
de 5
z/
05
ja
n/
06
fe
v/
0
m 6
ar
/0
ab 6
r/
0
m 6
ai
/0
ju 6
n/
06
ju
l/0
ag 6
o/
06
se
t/0
6
ou
t/0
no 6
v/
0
de 6
z/
0
ja 6
n/
07
fe
v/
0
m 7
ar
/0
ab 7
r/
0
m 7
ai
/0
ju 7
n/
07
ju
l/0
ag 7
o/
07
0,0
O Japão acumula uma grande experiência na sua Política de Informatização
da Sociedade, e em relação aos acessos à Internet tomou medidas decisivas ao
obrigar a Empresa de Telecomunicações Dominante no mercado a NTT (Nippon
Telegraph and Telephone Public Corpotation) a fornecer os elementos de rede local
de forma desagregada as Empresas Entrantes no mercado. Essa intervenção do
órgão regulador das telecomunicações em junho de 2000 é uma demonstração do
poder que esta opção de uso rede tem no estabelecimento da competição. Ao
analisarmos os dados de usuários de Internet e forma de acessos no período de
2000 a 2004, observamos que 62% destes acessos são em banda larga e que o
número de acessos teve um enorme crescimento com o uso da tecnologia DSL que
se utiliza da rede telefônica local. De fato, conforme demonstra gráfico a seguir, o
crescimento do uso da tecnologia DSL alterou o quadro de participação no mercado,
do qual a NTT detinha a maior parcela, tendo passado a dividir este mercado com as
Empresas Entrantes numa relação de 41% para NTT contra os 59% para as demais
Empresas.
65
Quadro 1 – Evolução por tecnologia das soluções de serviços de banda larga no Japão
TECNOLOGIA
DSL
CABO FTTH
WIRELESS
2000
8,0%
91,0%
2001
61,4%
37,7%
0,9%
2002
74,4%
21,9%
3,4%
0,3%
9430
2003
75,1%
17,2%
7,4%
0,3%
14950
2004
71,4%
15,4%
13,0%
0,2%
18670
ANO
-
TOTAL
(mil acessos)
-
851
-
3874
Fonte: Based on ITU, “The Portable Internet” (september 2004), Survey on Networks and People’s Lives e
Communicatios Usage Tdend Survey.
Notas: DSL – Digital subscriber line (uso da rede telefônica local)
CATV – Cabe modem TV (uso da rede de cabos de TV por assinatura)
FTTH – Fiber Optic to the home (uso de fibra óptica no acesso as residências)
Wireless – ( uso de acesso por radiofreqüência – sem fio)
Outro aspecto que merece destaque é com relação aos preços dos serviços
de banda larga no Japão que em dezembro de 2004 atingiram o valor US$ 0,06 por
100 kbps, enquanto que outros países desenvolvidos apresentavam valores
superiores, como veremos no quadro a seguir:
Quadro 2 – Comparativo de preços de serviços de banda larga por 100 kbps
PAÍS
Reino Unido
França
Alemanha
China
USA
Canadá
Hong Kong
Taiwan
Suécia
Coréia do Sul
Japão
Fonte: mesma do quadro anterior
US$ / 100 kbps
6,18
4,12
2,77
1,89
1,77
1,34
0,85
0,44
0,24
0,24
0,06
66
Estes preços de serviços foram possíveis de serem praticados em função
dos preços fixados pelo órgão regulador para os elementos de rede desagregados
fornecidos pela NTT (Empresa Dominante no mercado do Japão) às Empresas
Entrantes no mercado.
A experiência do Japão é mais uma demonstração dos efeitos da adoção do
Modelo de uso de rede das Empresas Dominantes no desenvolvimento dos serviços
de acesso em banda larga e na efetiva competição no mercado.
As conseqüências desta estratégia adotada no Japão se caracterizam como
uma situação em que a Empresa Dominante no mercado de telecomunicações, a
NTT, após a decisão de implantação da desagregação de elementos de rede local,
perdeu
significativa
parcela
de
mercado,
conforme
dados
apresentados
anteriormente, fazendo com que a Empresa tivesse que reagir para recapturar os
seus clientes. A solução adotada foi de investir em solução de acesso às residências
com uso de fibras ópticas. A solução é conhecida na terminologia internacional como
FTTH (Fiber To The Home). Os resultados desta estratégia foram apresentados no II
Seminário Internacional – Concentração & Concorrência - TIC 2020 pelo Presidente
da FURUKAWA Brasil – Foad Shaikzadeh e estão disponíveis para acesso no site
www.telcomp.org.br. Destes dados podemos destacar que apesar da tecnologia DSL
ainda ser dominante no mercado mundial, existe uma participação crescente da
tecnologia FTTH. No caso do Japão, em particular, o uso da tecnologia de DSL já
apresenta uma queda, enquanto que o crescimento do FTTH já atingiu a marca de
10 milhões de acessos em banda larga e deve atingir 20 milhões até 2010.
A análise deste caso que caracterizamos como proteção do negócio nos
permite concluir sobre a importância da atuação dos órgãos reguladores no setor de
telecomunicações, que estimularam a geração deste movimento competitivo no
mercado japonês com resultados satisfatórios para os clientes no que diz respeito à
qualidade e à capacidade do serviço que está sendo ofertado em velocidades que
podem atingir 100 Mbps, e para a Empresa Prestadora de Serviços, que já detém
mais de 70% do mercado, nesta tecnologia de fibras ópticas no acesso.
Iniciativas semelhantes no uso de fibras ópticas no acesso às dependências
dos usuários também são verificadas na Europa com mais de 5 milhões de acessos
às residências, sendo que esta solução ainda está concentrada nos países do Norte,
tais como Suécia, Noruega, Holanda e Dinamarca, salvo o caso da Itália que já
67
atingiu mais 300 mil acessos33. Nos EUA, a operadora VERIZON já atingiu em 2008
a marca de 8 milhões de residências conectadas em fibra óptica como estratégia de
capturar o mercado residencial de serviços de banda larga34.
Estas informações credenciam as soluções de acesso em banda larga por
meio de fibras ópticas como uma das alternativas a serem consideradas no exame
dos modelos de competição.
6.2 – A IMPORTÂNCIA DA PENETRAÇÃO DOS SERVIÇOS DE BANDA LARGA.
Neste item, através de estudos e citações, vamos abordar a questão da
influência da banda larga no desenvolvimento econômico e social de um país, de
modo a caracterizar que serviços de telecomunicações em banda larga devam ser
considerados como de elevada prioridade nas políticas públicas.
O presidente dos Estados Unidos, Barack Obama, eleito para o período de
2009 a 2012 no início do seu governo em 2009 considerou prioritário o
desenvolvimento de programas de incentivo à tecnologia de informação no país,
incluso a banda larga e destinou U$ 7 bilhões do seu orçamento. Sem dúvida um
valor significativo, considerando que os Estados Unidos terão um déficit US$ 1,4
trilhão em 200935. A medida tinha como objetivo estimular a economia do país que
se vê em uma recessão. Os dados sobre o Plano de Banda Larga foram
apresentados pela Sra. Meredith Baker Conselheira, da Federal Communications
Commission (FCC), agência reguladora de telecomunicações dos Estados Unidos.
Este Plano será apresentado formalmente ao Congresso americano no inicio de
2010 e tem por objetivo atingir 100% da população, sendo criadas métricas de
acompanhamento de modo a garantir que a meta seja atingida. O citado Plano
(National Broadband Plan) está disponível no site www.broadband.gov/ (official
homepage of the FCC)
Estudo conduzido por CRANDALL (2007) estimou que, para cada ponto
percentual de aumento na penetração da banda larga em uma área particular, o
33
Fonte: FTTH Subscribers 2007 – Council Europe/IDATE 2008
Dados disponíveis para acesso no site www.telcomp.org.br
35
O déficit no orçamento dos Estados Unidos será de US$ 1,4 trilhão no ano fiscal de 2009
http://indexet.investimentosenoticias.com.br/arquivo/2009/10/07/844/EUA-Pais-tem-deficit-de-US-1-4trilhao.
34
68
emprego aumentaria de 0,2 a 0,3 pontos percentuais por ano.
Outro estudo do governo norte-americano36 concluiu que, de 1998 a 2002, as
comunidades dos Estados Unidos que estavam entre as primeiras a adotar a banda
larga em massa experimentaram um crescimento mais rápido em empregos e
número de empresas nos setores de utilização intensiva de Tecnologia de
Informação e Comunicação – TIC.
O economista-chefe responsável pela divisão de tecnologia de informação
do Banco Mundial, Phillipe Dongier, apresentou dados sobre a co-relação entre
crescimento de banda larga e o desenvolvimento do produto interno bruto (PIB) dos
países emergentes. O dado divulgado oficialmente em 30 de junho de 200937 indica
que a cada 10% de crescimento na penetração de banda larga, o PIB cresce 1,2%.
Hoje no mundo, segundo as estimativas do Banco Mundial, há 500 milhões de
usuários de banda larga, e serão 1,2 bilhões em 2014. Segundo o estudo, 40%
deste crescimento será realizado por meio de sistemas móveis.
No caso do Brasil, um país em que a penetração de banda larga está em
torno de 5% e que atinge somente 1% da população no Nordeste, de acordo com
pesquisa da INTERNACIONAL DATA CORPORATION – IDC publicada em 2008, o
investimento em Tecnologia da Informação – TI pode significar um incremento
substancial em receitas e acesso da população a novas tecnologias. Ademais, pode
servir como um fator de fixação da população em seus lugares de origem, evitando
assim a migração interna e o aumento populacional nas grandes metrópoles, pois a
partir de um melhor acesso à banda larga pode-se melhorar a economia das áreas
rurais, conduzindo a um aumento de renda, melhorando os estilos de vida e
reduzindo a necessidade e o desejo de migração para as cidades.
Além disso, a conexão da população fora da área metropolitana através da
banda larga também proporciona acesso ao e-government (Serviços e Informações
de Governo) para cidadãos e empresas e melhores oportunidades educacionais
para os estudantes, que podem ser apresentados à tecnologia necessária para
competir e ter sucesso na economia globalizada.
Embora essas melhorias sejam difíceis de medir, um estudo publicado pela
36 "Medindo o Impacto da Implantação da Banda Larga". Preparado para a Administração de
Desenvolvimento Econômico do Departamento de Comércio dos Estados Unidos, Washington, D.C.,
2006.
37 Disponível no site do Banco Mundial http//www.worldbanc.gov
69
Associação Econômica Européia em 200638 concluiu que os países em
desenvolvimento com melhor infra-estrutura de TIC atraem significativamente mais
negócios do exterior, de terceirização e investimentos estrangeiros.
Um dos exemplos de como a tecnologia pode ajudar economicamente as
nações foi apontado em um estudo realizado em 2006, que mostra que as soluções
empresariais para a Internet permitiram às empresas privadas dos Estados Unidos
economizarem $155 bilhões e ajudaram empresas da França, Alemanha e Reino
Unido a aumentar as receitas em $79 bilhões (VARIAN e LITAN: 2006).
Em outra pesquisa que envolveu cerca de duas mil empresas, VARIAN e
LITAN (2002) concluíram que as soluções empresariais para a Internet resultaram
em um ganho líquido de cerca de $600 bilhões até 2001 e adicionarão 0,43 pontos
percentuais ao crescimento futuro da produtividade até 2011.
No Brasil não existe ainda um programa de alcance nacional que viabilize o
acesso massivo à banda larga nos moldes do que foi feito com o programa
"Computador para todos", sendo fundamental que haja prioridade e senso de
urgência por parte dos governos na implementação das medidas que viabilizarão o
acesso massivo à banda-larga. No nosso entendimento, deve ser buscado um
balanço entre medidas estruturantes de longo prazo com alto impacto e o
pragmatismo da adoção de medidas imediatas de rápida geração de resultados.
6.3 – PRIORIDADE DA BANDA LARGA NO CONTEXTO NACIONAL
Com relação à prioridade deste tema no contexto nacional, destacamos que
um novo ciclo de investimentos centrado na modernização e na ampliação da infraestrutura de redes e serviços de telecomunicações em banda larga é imprescindível
para a oferta de conteúdos multimídia de alto valor adicionado e para a
universalização do acesso a esses conteúdos que são a base da Sociedade da
Informação e do Conhecimento.
Depoimento de Luis Cuza, Presidente Executivo da TELCOMP – Associação
Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas,
publicado no caderno opinião do DCI de 09 de setembro de 2009, aborda a
38 Disponível em http://www.baguete.com.br/artigosDetalhes.php?id=850
70
importância do país ter um plano estratégico para as tecnologias de informação e
comunicação – TIC e faz um breve diagnóstico da situação atual do Brasil neste
contexto, que reproduzimos a seguir:
“Na nova economia global, as tecnologias da informação e comunicação
(TIC) são agentes determinantes do aumento da qualidade de vida dos
cidadãos, além de vetores decisivos do crescimento econômico dos países.
A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)
estima que em 2011 a comunicação a partir da banda larga será
responsável por um terço dos ganhos de produtividade nas operações das
empresas em países desenvolvidos. Por essas razões, União Européia,
Estados Unidos, Japão, Coréia do Sul, Austrália e muitos outros países já
estão implementando planos agressivos para modernizar suas
infraestruturas de redes e permitir a digitalização de todos os segmentos
econômicos - agronegócios, mineral, manufatureiro, serviços, governo - com
o aumento da utilização dos serviços de tecnologia da informação e
comunicação, que serão possíveis com a ampla disseminação de banda
larga de alta qualidade, com confiabilidade de conexão e a preços mais
acessíveis, para todo o território nacional. No Brasil, as políticas públicas
que visam estimular o uso de novas aplicações em tecnologia da informação
e comunicação têm como principais bases legais a Lei Geral de
Telecomunicações e o Decreto Presidencial 4.733 de 2003. Esses estatutos
legais são modernos, adequados à realidade atual e fundados no
pressuposto básico de que a maneira mais eficiente de se assegurar
benefícios socioeconômicos à coletividade em geral é direcionar a
exploração dos serviços de tecnologia da informação e comunicação para a
iniciativa privada. Cabe ao Estado a regulação do mercado, via Agência
Nacional de Telecomunicações (Anatel), responsável pela definição e
implementação de regras que fomentem competição, inovação,
investimentos, qualidade e universalização de serviços essenciais ao bemestar social. Mas os problemas que enfrentamos com a telefonia no Brasil,
por exemplo, indicam que algo não está indo bem. Para muitos agentes, as
causas estão associadas às falhas na implementação dos já mencionados
estatutos legais. Apesar de as telecomunicações no país terem evoluído
muito desde 1998, o fato é que a atual realidade do setor torna o sonho
original de privatização e liberalização desses mercados em um verdadeiro
pesadelo para consumidores residenciais e corporativos. Há reclamações
gerais quanto à falta de qualidade no atendimento e na prestação dos
serviços, sobram multas milionárias para as operadoras, os impostos
continuam encarecendo os serviços e limitando o acesso pelas classes de
renda mais baixa, e pior, mesmo com toda a evidência desses graves
problemas, ainda não há quaisquer discussões para definição de formas de
tratamento da questão. O setor de tecnologia da informação e comunicação
precisa de um plano estratégico que viabilize a expansão e melhora dos
serviços. Para tanto, é fundamental o compromisso de diálogo entre
autoridades públicas, lideranças empresariais e sociedade civil. Só assim
será possível o desenvolvimento de um programa de tecnologia da
informação e comunicação que seja claro e compreensível, focado em
ações que permitam o acesso da população a serviços de telefonia e banda
71
larga com a mesma qualidade e aos mesmos custos de países avançados.
Não é hora de negarmos a existência dos problemas, mas sim de
entendermos que o crescimento do Brasil está totalmente dependente dos
investimentos realizados em tecnologia da informação e comunicação, e
que uma discussão séria e ampla entre as diversas esferas da sociedade
precisa esclarecer quais são as ações do país para a efetivação desse
projeto. O desenvolvimento de um plano em tecnologia assegurará à
população brasileira a oportunidade de adequar sua realidade às demandas
socioeconômicas do século XXI, com a garantia da possibilidade de escolha
entre várias empresas, acessando as mais modernas e eficientes redes
tecnológicas, a preços justos.”
Em todo mundo existe um consenso de que as redes e serviços de
telecomunicações em banda larga possibilitam a aceleração da inovação e o
aumento dos ganhos de produtividade e de competitividade, com geração de riqueza
(emprego e renda), com a melhor utilização desses conteúdos multimídia em
aplicações de alto valor adicionado.
Ao avaliarmos o contexto atual da sociedade em que estamos inseridos,
percebemos as transformações ocorridas no comportamento geral e muitas delas
decorrentes deste avanço das tecnologias da Informação e da Comunicação.
Entretanto, apesar da velocidade com que estas transformações estão em curso,
cabe lembrar dos precursores deste processo que ora se espraia em todos os
segmentos da sociedade. A rede Internet que é a estrutura principal de todo esta
evolução das comunicações se tornou comercial e abrangente apenas na década de
90, após inúmeras experiências realizadas nas décadas de 70 e 8039, como o
Programa TELINDON no Canadá, o Serviço PRESTEL na Inglaterra, o Sistema
RUBE nos Estados Unidos, o Sistema CAPTAIN no Japão e o VIDEOTEXTO na
França.
No
Brasil
a
EMBRATEL,
Empresa
Prestadora
de
Serviços
de
Telecomunicações, na década de 80 criou o Projeto Ciranda, uma comunidade
informatizada formada pelos empregados da Empresa e suas famílias que de suas
residências se comunicavam, fazendo troca de mensagens pelo computador.
Do ponto de vista histórico e conceitual, cabe-nos um registro dos trabalhos
realizados por Simon Nora, no seu famoso relatório “L'informatisation de la societé”,
preparado para o Presidente da França e publicado em 1981 e o livro de Yoneji
Masuda
39
“The Information Society”, publicado em junho de 1980 .
Ambos os
A Sociedade da Informação como Sociedade pós – industrial - Yoneji Msuda (1982)– Livro Editora
Rio pg 98.
72
trabalhos precursores representam marcos do pensamento da sociedade em
transformação que estamos vivenciando.
Mais recentemente, Peter Drucker no livro “The Next Society” publicado em
2001, descreve sobre a sociedade do futuro, e sintetiza o pensamento com a
mensagem; “A sociedade do futuro será a do conhecimento”, não restando, portanto
dúvida sobre a importância das comunicações e da informação neste século.
73
7 – EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA ESCOLHA DO MODELO E A SUA
EVOLUÇÃO
A escolha do modelo mais adequado para adoção em cada país depende de
inúmeros fatores, como as demandas da sociedade, a disponibilidade tecnológica, a
capacidade de investimentos no setor e as políticas de governos associadas às
autoridades regulatórias. A seguir vamos descrever a situação vivenciada em
relação a evolução da regulamentação no setor de telecomunicações em um
conjunto representativo de países, com ênfase nas questões relativas a penetração
do serviço e competição na banda larga.
7.1 – A EVOLUÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO NOS ESTADOS UNIDOS DA
AMÉRICA
No caso dos Estados Unidos da América do Norte, toda a regulamentação
foi desenvolvida no sentido de que a política de uso de rede das Empresas
Dominantes por Empresas Entrantes fosse priorizada. Esta definição consta do
“Telecommunication Act” de 1996 emitido pela Agência Reguladora, o FCC –
FEDERAL COMMUNICATIONS COMISSION. Entretanto, apesar da prática ter se
desenvolvido naquele país durante um longo período, a pressão das Empresas
Dominantes alterou as condições de obrigação regulada de preços para uma
situação de livre negociação entre os prestadores de serviço para definição do preço
a ser praticado.O pensamento atual do órgão regulador nos Estados Unidos pode
ser observado no Plano Estratégico para o período 2009 – 2014 do FCC40 no
capítulo destinado à banda larga, que dá ênfase as políticas regulatórias que
promovam a neutralidade tecnológica, competição, investimentos e inovação de
modo a garantir aos prestadores de serviços incentivos para desenvolver as suas
ofertas de serviços.
Nos Estados Unidos e também no Canadá, predomina a competição entre
plataformas, também conhecida como competição Inter-modal, no segmento de
serviços de Banda Larga. Esta situação deve-se em parte ao fato de que os Órgãos
Reguladores de Telecomunicações em ambos os países impediram que as
40
FCC Strategic Plan 2009 – 2014 disponível em http:/www.fcc.gov/omd/strategicplan
74
Operadoras de Telecomunicações adquirissem empresas de serviços de televisão
por cabo41.
Este é mais um fator que fez com que estes países se afastassem da
solução de uso de rede das Dominantes como solução prioritária, que utilizava o
modelo de desagregação dos elementos da rede local de acesso para promover a
competição.
Ao analisarmos o cenário atual de oferta de serviços de banda larga nos
Estados Unidos, encontramos duas operações de grande porte, uma decorrente das
soluções que se utilizam das redes telefônicas locais como suporte e outra
resultante das redes de TV a cabo. Nos Estados Unidos o serviço de TV por
assinatura com a tecnologia de cabo tem uma enorme penetração, com mais de
90% das residências, o que torna a solução de banda larga via cabo de TV com
condições bastante competitivas em relação às soluções de uso da rede de telefonia
com a tecnologia DSL – Digital Subscriber Line. Mais recentemente com a
introdução de fibras ópticas no acesso direto a residências, conforme dados
apresentados no item 6, e a adoção em larga escala da tecnologia 3G (terceira
geração de serviços móveis celulares para transmissão de dados) para o acesso à
Internet em banda larga o leque de opções tecnológicas na prestação deste serviço
foi ampliado para o consumidor.
7.2 – A EVOLUÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO NA EUROPA
No caso Europeu, a tendência é de uso de redes de telecomunicações das
Empresas Dominantes pelas Entrantes como política prioritária. Esta política tem
evoluído e se fortaleceu com a criação de um novo incentivo para este fornecimento
dos recursos de rede, que foi a adoção dos modelos de separação estrutural nos
moldes dos apresentados pela OCDE. No caso do Reino Unido, foi adotado com
sucesso, e a British Telecom (BT) realizou uma separação funcional das atividades
de venda de recursos de rede no atacado das atividades de prestação do serviço
aos clientes finais no varejo. A unidade de venda no atacado da BT – British
Telecom (Openreach) se tornou uma grande fornecedora de recursos de rede de
41
Ver High-Speed Services for Internet
Communications Commission, January 2007
Access,
Wireline Competition Bureau, Federal
75
telecomunicações
para
as
demais
Empresas
prestadoras
de
serviço
de
telecomunicações, inclusive para a BT que presta serviços no varejo aos seus
usuários finais.
A análise deste caso no Reino Unido é de grande relevância, pois se trata de
uma situação em que a Agência Reguladora do Setor de Telecomunicações vem
realizando uma efetiva gestão da competição e, portanto realizando a sua função
com êxito. A descrição a seguir foi obtida em consultas ao Federal Office of
Communications
–
OFCOM,
(http://www.ofcom.org.uklinks)
Reino
e
ao
Unido
(UK)
no
site
site
da
British
da
instituição
Telecom
(BT)
(http://www.undertakingsbulletin.com) e no site da Teleco (http://www.teleco.com.br).
Esta descrição apresenta os vários passos evolutivos do processo de introdução da
competição o que demonstra a assertiva da efetiva gestão da Agência Reguladora
naquele país.
7.2.1 – Evolução da regulamentação no Reino Unido segundo a OFCOM
A regulamentação inglesa de telecomunicações atravessou três estágios
desde a data de privatização da British Telecom (BT) em 1984. O primeiro estágio
tinha como preocupação principal o controle de preços de varejo para proteger o
consumidor dos preços monopolistas, ao mesmo tempo, objetivava incentivar a BT a
utilizar seus ativos de forma eficiente enquanto apareciam novos serviços
competitivos. No segundo estágio, que se seguiu a uma revisão estratégica do setor
em 1991, a ênfase foi em promover a competição de infra-estrutura, com a
implantação de redes de TV a cabo. Recentemente, a OFCOM reconheceu que
existiam limites para a competição de infra-estrutura, e conseqüentemente, a
regulamentação passou a enfocar a provisão de acesso no atacado por parte da BT
para empresas concorrentes. Mais recentemente ainda, a legislação inglesa passou
a incorporar os conceitos de definição de mercados relevantes, inclusive com o
conceito de Poder de Mercado Significativo, criados pelas diretivas da Comunidade
Européia.
Em dezembro de 2003, a OFCOM, agência reguladora de comunicações do
Reino Unido, anunciou que iniciaria uma Revisão Estratégica de Telecomunicações,
a ser realizada em 2004.
76
Ao olhar de uma forma abrangente o setor, a OFCOM propôs-se a entender
os benefícios para o consumidor, as perspectivas futuras do setor e o impacto de
possíveis alternativas de regulamentação. O produto final seria um novo marco
regulatório para o setor.
A execução da Revisão Estratégica foi estabelecida em três fases:
• Fase 1: Exame da situação atual e perspectivas do setor;
• Fase 2: Identificação e apresentação das opções estratégicas da OFCOM;
• Fase 3: Resumo das conclusões e estabelecimento de uma nova política.
Como ponto de partida, a OFCOM estabeleceu na Fase 1 cinco questões
fundamentais:
• Questão 1: Com relação aos interesses dos consumidores, quais devem
ser as principais características de um mercado de telecomunicações eficaz?
• Questão 2: Em quais segmentos do mercado de telecomunicações do
Reino Unido existe ou pode ser conseguida uma competição efetiva e sustentável?
• Questão 3: É possível reduzir a regulamentação existente ou o poder de
mercado das empresas incumbentes é muito forte e existe necessidade de mais
controle?
• Questão 4: Quais as medidas que a OFCOM deve adotar para assegurar
investimentos eficientes em redes de nova geração (NGN – New Generation
Network)?
• Questão 5: Desde 1984, existe uma discussão sobre uma possível
separação estrutural e organizacional da rede de acesso da British Telecom (BT) e
sobre igualdade de oferta para empresas concorrentes. Estas questões são
relevantes?
Por meio de um processo de Consulta Pública realizada no Reino Unido e
iniciada em Abril de 2004, a OFCOM solicitou comentários sobre estas questões e
iniciou, ao mesmo tempo, uma pesquisa de mercado com mais de 6.000 consultas.
As Principais Conclusões da Pesquisa de Mercado são resumidamente as
seguintes:
 O padrão de uso dos serviços de telecomunicações dos consumidores
residenciais mudou significativamente desde 1991, quando foi feita a
última revisão estratégica de telecomunicações. Os consumidores
gastam
mais
com
telecomunicações
do
que
anteriormente,
principalmente por causa do telefone móvel e da Internet. No entanto,
77
estão gastando menos com telefonia fixa que está sendo substituída pela
telefonia móvel;
 O número de conexões de Banda Larga aumentou dramaticamente no
Reino Unido, passando de aproximadamente 100 mil em 2000 para 5
milhões em 2004 (8 milhões em Junho de 2005). Existem hoje mais
conexões de Banda Larga do que conexões tradicionais de banda
estreita nas residências e empresas, apesar do Reino Unido apresentar
uma penetração inferior à da América do Norte, Escandinávia e Japão;
84% dos consumidores de telefonia fixa, 80% de telefonia móvel e 79%
de Internet informaram que estão satisfeitos com a qualidade dos
serviços, taxa esta equivalente à do mercado de consumidores de gás,
mas inferior à dos mercados de consumo de eletricidade e de serviços
bancários;
 A opção de mudar de operadora depende muito da qualidade da
informação e alguns grupos de pessoas afirmaram que encontram
dificuldades para obter informações sobre preços. 63% das pessoas não
lembraram o nome de um concorrente da BT em telefonia fixa.
Destas conclusões da Fase 1 a OFCOM percebeu adicionalmente que:
 Além da oferta de serviços básicos a custos baixos, os consumidores
residenciais e comerciais querem opções de escolha de serviços e que
novos serviços (como, por exemplo, oferta de banda larga) sejam
introduzidos rapidamente no mercado;
 A melhor forma de atender a este desejo dos consumidores é
promovendo competição entre empresas que sejam proprietárias de sua
própria infra-estrutura, condição esta necessária para manutenção da
competição a longo prazo;
 A forma de competição existente no Reino Unido não é adequada e,
conseqüentemente, é necessário alterar as normas regulatórias vigentes;
 A competição é forte na telefonia móvel, com 5 operadoras e várias
operadoras virtuais (MVNO – Móbile Virtual Network Operator), mas o
mesmo não ocorre no mercado de telefonia fixa, onde a BT é maior do
que a soma de todas as demais empresas concorrentes em termos de
receita,
ativos
e
investimentos.
Existem
“gargalos
de
natureza
78
econômica” em parte da rede fixa. Nesses casos, a competição
dificilmente existirá de forma natural e a regulamentação deve procurar
promovê-la atacando esses gargalos;
 A competição é limitada nos mercados de atacado para serviços de
acesso e de backhaul42. A BT tem poder de mercado significativo no
atacado e é também uma operadora verticalmente integrada em alguns
mercados de varejo, o que limita a concorrência;
 As empresas concorrentes precisam ter acesso à rede da BT e esta
precisa oferecer acesso indiscriminado à sua rede nas mesmas
condições que para ela mesma. Isto é chamado de Igualdade de Acesso;
 Se a igualdade de acesso for introduzida, será possível reduzir a
regulamentação em outros segmentos do mercado. A redução pode
ocorrer de duas formas:
- Eliminando algumas restrições impostas à BT em mercados onde ela
possui uma posição dominante em relação a outros concorrentes
(denominada de Poder de Mercado Significativo) ou,
- Revendo a situação em alguns mercados no sentido de retirar a
situação de Poder de Mercado Significativo da BT.
 As mudanças tecnológicas, em particular para as redes baseadas em IP
– Internet Protocolo irão requerer novos investimentos e oferecer
produtos que possivelmente terão margens menores do que os produtos
e serviços tradicionais. Ao mesmo tempo, não existem incentivos para
que outras empresas queiram competir com a BT nas redes de acesso e
no backhaul entre a central local e a coração da rede;
 Na medida em que a tecnologia avança e as redes tornam-se obsoletas,
é muito importante que a regulamentação continue a incentivar o
investimento das empresas, em particular, que exista interesse das
empresas em investir em redes de acesso. A OFCOM reconhece que isto
é um desafio e irá realizar um estudo específico sobre acesso.
A OFCOM declarou no documento da consulta pública da Fase 2, iniciada
em Novembro de 2004, que considerava imperativo estabelecer um enfoque novo e
42
Backhaul é um dos níveis da hierarquia das redes de telecomunicações. Faz a conexão entre a
parte central da rede (backbone – core network) com as redes locais de acesso (local subnetwork)).
79
coerente para a regulamentação.
Partindo do princípio de que as atividades de regulação devem ser
transparentes, sujeitas à prestação de contas, consistentes e somente aplicadas
quando necessário, a OFCOM estabeleceu princípios para nortear a novo marco
regulatório. Estes princípios estabelecidos e as opções de desenvolvimento das
telecomunicações são apresentados a seguir:
 Promover a competição de forma profunda na infra-estrutura, sempre que
ela for efetiva e sustentável;
 Estabelecer regulamentação para a igualdade de acesso nos demais
casos;
 Assim que a competição estiver assegurada, reduzir a regulamentação;
 Promover um ambiente favorável para estimular investimentos eficientes
e inovação, em particular assegurando um enfoque
regulatório
consistente e transparente;
 Desenvolver soluções diferenciadas na regulação para diferentes
produtos e, se for o caso, diferentes localidades;
 Criar facilidades para a entrada de novas empresas no mercado no
sentido de remover os gargalos de natureza econômica;
 Adotar regulamentações “leves” baseadas na competição e na promoção
de interoperabilidade na cadeia de valor de comunicações, sempre que
não existirem gargalos.
Com base nesses princípios, a OFCOM apresentou 3 opções para
discussão, que são apresentadas a seguir.
Opção 1: Desregulamentação Completa.
 Eliminação completa da regulamentação existente e aplicação da
legislação de defesa econômica expost quando necessário, no sentido de
reduzir a intervenção no mercado de telefonia fixa. Apesar de existirem
argumentos favoráveis a esta opção, existem também muitos contra. Na
Consulta, a OFCOM pediu comentários sobre esta Opção.
Opção 2: Investigação das práticas anti-competitivas da BT.
 Início
de
uma
investigação
sobre
o
mercado
e
as
práticas
anticompetitivas da BT, com base na competência da OFCOM
estabelecida no Enterprise Act de 2002. Dependendo do resultado, a
80
questão seria encaminhada para a Comissão de Concorrência.
Opção 3: BT deverá assegurar uma efetiva igualdade de acesso.
 Exigência, por parte da OFCOM, para que a BT adote medidas que
assegurem uma efetiva igualdade de acesso para seus competidores.
Esta opção implicaria mudanças profundas nas práticas operacionais e
na própria organização da BT no sentido de assegurar que os mesmos
benefícios que a BT usufrui em termos de produtos e processos nas suas
divisões de varejo sejam estendidos para seus concorrentes.
A maior parte dos comentários recebidos na Fase 1 considerou que a Opção
2 seria muito cara e traumática e indicou a preferência pela efetiva Igualdade de
Acesso da Opção 3. No entanto, a OFCOM se reservou o direito de iniciar uma
investigação (Opção 2), caso a igualdade de acesso oferecida pela BT não fosse
adequada, quer na proposta quer na implantação.
A OFCOM declarou sua preferência pela Opção 3, desde que a BT
conseguisse realizar as mudanças necessárias. No seu entendimento, estas
mudanças teriam necessariamente dois componentes: igualdade de produtos e
mudanças comportamentais na empresa.
A igualdade de produtos significa que aos clientes de atacado da BT seriam
oferecidos:
 Os mesmos produtos ofertados para a divisão de varejo da BT (ou
produtos completamente similares);
 Os mesmos preços que aqueles oferecidos para a divisão de varejo da
BT;
 Usando os mesmos processos para a transação que aqueles utilizados
para a divisão de varejo da BT (ou processos completamente similares).
Complementando, seriam também necessárias mudanças comportamentais da BT,
absolutamente fundamentais para resolver o problema da desigualdade de acesso.
Apesar de a OFCOM reconhecer que a BT treinava seu pessoal para atendimento
às exigências regulatórias, existem muitas queixas por parte dos clientes de atacado
da BT, o que significa que não estavam sendo bem atendidos e que existia
discriminação.
A Igualdade de Acesso iria exigir:
 Uma mudança significativa no comportamento da organização da BT,
81
além das mudanças ao nível dos produtos;
 Mudanças nos incentivos, processos e na estrutura gerencial, que ainda
são uma herança da estrutura verticalmente integrada da BT;
 Que o fluxo de informação dentro da BT seja o mesmo para a BT e para
seus clientes de atacado, de tal forma que os clientes possam influenciar
no processo da mesma forma que a divisão de varejo e outras da BT
influenciam; e,
 Que este nível de equivalência dentro da organização seja comprovado
pela transparência.
Embora reconhecendo que a decisão de aceitar as propostas de mudança
caberia exclusivamente à BT e a seus acionistas, a OFCOM declarou acreditar que a
direção da BT iria responder ao desafio e que os custos a serem incorridos pela
empresa não seriam exagerados. Declarou ainda que não considerava necessária
uma separação societária da BT.
Por outro lado, a OFCOM disse acreditar que vários mercados de varejo nos
quais a BT exercia Poder de Mercado Significativo poderiam ser desregulamentados
e estabeleceu como objetivo:
1. Regulamentar os gargalos deixando no futuro apenas 8 mercados de
atacado, e;
2. Reduzir a regulamentação dos demais mercados após a introdução de
competição efetiva, resultante da implantação da Igualdade de Acesso.
Em resposta à OFCOM, a BT apresentou uma relação de mais de 230
Compromissos (“Undertakings”), que foram estabelecidos formalmente como
obrigações da BT em 22 de setembro de 2005 no documento intitulado “Final
statements on the Strategic Review of Telecommunications, and undertakings in lieu
of a reference under the Enterprise Act 2002”.
Desta forma, a BT evitou que fosse aplicado o Enterprise Act e que a
situação fosse levada à Comissão de Concorrência do Reino Unido. As obrigações
possuem base legal e seu descumprimento está sujeito a sanções e ações judiciais
por parte da OFCOM, encaminhamento para a Comissão de Competição e ações de
terceiros por danos.
Como resultado deste processo, foi criada uma Unidade de Negócios na BT,
na realidade uma divisão separada dentro da BT – chamada de OpenReach – para
cuidar da infra-estrutura de acesso com o compromisso de tratar o restante da BT da
82
forma idêntica a outros clientes.
A OpenReach é responsável pela manutenção, reparo e desenvolvimento da
rede de acesso que liga as residências e escritórios até a central local e pela rede de
interconexão da central local até as centrais trânsito e pelos produtos associados a
essas redes, incluindo desagregação dos elementos de rede (Local Loop
Unbundling – LLU), aluguel de circuitos no atacado (Wholesale Line Rental – WLR) e
backhaul.
A OpenReach tem por obrigação prover a igualdade de acesso e não pode
fazer nenhuma distinção entre a BT e as empresas concorrentes. Os sistemas e as
operações da OpenReach são separados do restante da BT. Foram estabelecidos
mecanismos de controle e de transparência, como por exemplo, controle da ordem
de entrada de pedidos.
A unidade é gerenciada por um Conselho que se reporta diretamente ao
Presidente da BT, diferentemente das demais áreas que se reportam ao Comitê
Operacional da empresa, e é auditada por outro Conselho – chamado Conselho de
Igualdade de Acesso – constituído por 5 membros, onde 2 são originários da BT e 3
independentes.
As demais atividades da BT foram reunidas em três divisões: Atacado,
Varejo e Serviços Globais. Para essas, a OFCOM concedeu maior liberdade de
operação por entender que existe competição, em particular para a área de varejo.
Os dados a seguir apresentam alguns resultados operacionais da atividade de
desagregação de linhas da rede de telefonia local (LLU - unbundling) após 1 ano de
implantação:
 Mais de 1 milhão de linhas de acesso para as Empresas Entrantes no
mercado de serviços de telefonia e banda larga (Nov.2006);
 Acréscimo de 420% no número de linhas de acesso instaladas desde
janeiro de 2006;
 Atendimento de 30.000 pedidos por semana;
 Mais de 20 empresas-cliente solicitando desagregação;
 Desagregação da rede existente em mais de 1.000 centrais telefônicas. l
A decisão da OFCOM foi audaciosa, mas tomada conscientemente tendo
considerado a possibilidade de não ser bem sucedida por falhas na sua
implementação. Nesse caso, a questão seria levada para a Comissão de
83
Concorrência, com a possibilidade de resultar numa solução traumática com
prejuízos para os acionistas da BT e para os consumidores (por exemplo, imposição
da obrigação de separar empresas).
Outra possibilidade seria que os custos de implantação resultassem muito
elevados e a rentabilidade da BT fosse reduzida. Após um ano de funcionamento
destas novas regras, com base em alguns resultados pode-se afirmar que a BT não
sofreu queda nos seus negócios.
Stuart Hill, diretor de novos projetos da BT em entrevista ao jornal ESTADO
DE SÃO PAULO publicado em 29 de novembro de 2009, faz um relato sobre os
benefícios da competição no Reino Unido, em função da política adotada pela
Agência Reguladora - OFCOM de compartilhamento da rede, que viabilizou a
concorrência naquele país entre várias Operadoras de Telecomunicações. Esta
estratégia de compartilhamento da rede tem tido resultados muito positivos tanto
para alavancar e estimular a competição nas telecomunicações quanto para
melhorar o padrão de atendimento dos assinantes e baixar as tarifas. Esta
declaração confirma as expectativas do projeto, quando ele indica que o
compartilhamento da rede não trouxe nenhum efeito negativo em sua receita ou
desempenho para a BT.
7.3 – O POSICIONAMENTO DA COMUNIDADE ECONÔMICA EUROPÉIA E DE
OUTROS PAÍSES
Ao se estudar o caso Europeu de uma maneira geral, ficam evidentes as
iniciativas tomadas pelo Grupo formado pelos Reguladores do Setor de
Telecomunicações.
O Grupo de Reguladores Europeu (“European Regulators Group” – ERG)
teve origem simultânea à formação da Comissão Européia, em 2002 (Decision
2002/627/EC), sendo sua finalidade a de corpo consultivo desta Comissão, na área
de telecomunicações. Entre 2006 e 2007, esse grupo (ERG) assumiu o
compromisso de aprimorar a consistência de abordagem estratégica do setor,
visando uma harmonização de tratamento regulatório pelas Agências dos diversos
países membros da União Européia. Iniciaram-se assim as ações nesta direção,
com uma Consulta Pública em junho de 2006, feita pelo ERG às Agências de cada
84
um dos países membros e que culminou em 13 de novembro de 2007 com a
publicação de um relatório final. Nesse relatório sagraram-se as seguintes
recomendações43 para a Comissão Européia as quais foram repassadas para os
países membros:
1. Adoção da separação funcional como mecanismo de não discriminação
no acesso aos gargalos de rede;
2. Inexistência de feriados regulatórios 44.
Essas recomendações seguiram após as seguintes conclusões:
1. As redes de última geração (New Generation Networks – NGNs) também
tendem a reforçar as economias de escala e escopo, reduzindo a
replicação da rede e criando novos gargalos econômicos, especialmente
em razão de os planos das incumbents locais carecerem de falta de
transparência, ou melhor não considerarem a opção de uso da rede pelas
Empresas Entrantes no mercado em condições isonômicas;
2. Ausência em vários países de implementação efetiva de medidas de
abertura do mercado de banda larga, especialmente a desagregação da
rede por meio da solução “bistream”45 (extremamente relevante na
promoção da competição da voz por banda larga, triple play e ofertas
conjuntas em áreas rurais).
Em discurso realizado em 2008, a Dra. Viviane Reding46, membro da
Comissão Européia responsável pela Sociedade da Informação e Mídia da União
Européia, reforça essa posição enfaticamente ao analisar a posição dos países
membros europeus frente aos países asiáticos e os Estados Unidos da América:
“A situação da conexão em alta velocidade na internet;
Primeiramente, onde estamos hoje? Após minha visita aos EUA na semana
passada, estou mais que convencida que a Europa está indo muito bem na
disponibilização e desenvolvimento de banda larga. Em julho de 2007,
tivemos mais de 90 milhões de conexões nos países membros, sendo que
10 milhões a mais que em janeiro de 2007. A média de penetração dos 27
países membros é de 18% e aumenta rapidamente. Cinco países Europeus
43
ERG Opinion ERG (07) 44.
Feriado regulatório, termo traduzido da língua inglesa “regulatory vacations”, significa um
afrouxamento nas regras que disciplinam a prestação dos serviços.
44
45
Modalidade de desagregação de elementos da rede local de telefonia, descrita em detalhes no
anexo 3 desta dissertação.
46
http://ec.europa.eu/commission_barroso/reding/docs/speeches/2008/brussels_20080114.pdf
85
são líderes mundiais (Dinamarca, Suécia, Os Países Baixos, Finlândia e
Bélgica) à frente, até mesmo, da Coréia do Sul e Japão, enquanto os EUA
caíram para o 15º posto.
Temos que reconhecer que a média européia tem caído devido ao lento
movimento dos mercados europeus. Mais de 30 pontos percentuais
separam os Estados Membros líderes dos últimos colocados. O fator único
e mais importante que explica esta distância é a falta de competição efetiva
no mercado devido à falta de acesso a uma regulamentação efetiva que não
foi implementada.47”
A regulação européia não só vislumbra a necessidade de acesso à rede para
gerar competição no provimento de banda larga como antevê a crescente
necessidade de provimento de capacidades cada vez maiores de banda para a
oferta dos serviços atuais e futuros48.
Adicionalmente, Stephan Luiten, Diretor de Políticas Públicas da Liberty
Global Europe, em apresentação realizada durante a “European Competitive
Telecommunications Association ECTA – Regulatory Conference” em 28 de
novembro de 2007, fala sobre a necessidade de fomentar investimentos em infraestrutura que permitam trafegar banda larga, assim como a necessidade de
disponibilizar cada vez mais maior capacidade de banda.
Neste contexto de geração de competição, alguns fatores são especialmente
analisados pela Comissão Européia e podem reduzir ou aumentar a possibilidade de
exercício de poder de mercado por parte das empresas envolvidas no processo de
domínio do mercado. No contexto específico das telecomunicações, a Comissão
Européia identifica, entre outros, os seguintes fatores como sendo críticos para
avaliação do poder de mercado49:
I. controle de infra-estrutura essencial;
II. vantagem tecnológica;
III. ausência
de
poder
de
mercado
compensatório
por
parte
dos
consumidores;
IV. acesso privilegiado ao mercado de crédito ou de capital;
V. diversificação de produtos;
VI. economias de escala;
47
Texto(http://ec.europa.eu/commission_barroso/reding/docs/speeches/2008/brussels_20080114.pdf).
Tradução nossa
48
Texto (http://ec.europa.eu/commission_barroso/reding/docs/speeches/2008/brussels_20080114.pdf)
Tradução nossa.
49
EUROPEAN COMMISSION ( 2002)
86
VII. economias de escopo;
VIII. integração vertical;
IX. rede de distribuição e vendas desenvolvida;
X. ausência de competição potencial;
XI. presença de barreiras à entrada.
De acordo com o artigo 14º da diretiva da Comissão Européia da
Comunidade Européia - considera-se que uma empresa tem poder de mercado
significativo se, individualmente ou em conjunto com outras, gozar de uma posição
equivalente a uma posição dominante, ou seja, de uma posição de força econômica
que lhe permita agir, em larga medida, independentemente dos concorrentes, dos
clientes e mesmo dos consumidores. Foi esta definição que a jurisprudência do
Tribunal de Justiça da CE atribuiu ao conceito de posição dominante constante do
artigo 82º do Tratado - Processo nº 27/76 United Brands/Comissão, Colect. 1978, p.
20750.
No caso específico da separação funcional, objeto da recomendação da
Comissão Econômica Européia, alguns países já tomaram a decisão como é o caso
do Reino Unido, Austrália, Irlanda, Suécia e Holanda, e mais recentemente a Itália
está implementando uma separação funcional na Empresa Dominante no Setor de
Telecomunicações que é a TELECOM ITÁLIA. Esta medida também está também
sendo avaliada por diversos outros países, incluindo o Brasil.
Fora da Europa cabe destaque o caso da Nova Zelândia em que foi adotado
também o modelo de separação funcional, no Japão e na Coréia do Sul a solução
de banda larga está priorizada na adoção do modelo de uso de rede das Empresas
Dominantes pelas Entrantes com gestão da Agência Reguladora para garantir os
resultados.
Na Austrália, o governo anunciou em setembro de 200951, uma reforma na
regulamentação do setor de telecomunicações, com mudanças significativas para a
maior empresa local, a TELSTRA. A proposta é impedir a TELSTRA de adquirir
novas freqüências para banda larga móvel, a menos que a incumbent aceite a
separação estrutural, ou seja, criar diferentes unidades de negócios para atacado e
50 Texto extraído das Orientações da Comissão Econômica Européia - avaliação de poder significativo de mercado no âmbito do quadro regulamentar
comunitário para as redes e serviços de comunicações eletrônicas
51
Disponível em
australiano
http://www.telecomonline.com.br/boletins/15-de-Sep-de-2009 noticias/governo-
87
varejo. A medida visa conter a forte concentração de mercado nas mãos da
TELSTRA, proprietária das redes de telefonia móvel, fixa e TV a cabo.
Na análise do caso da Austrália, CAVE Martin e MATHEW CORKERY (2007)
abordam a questão da atuação da autoridade regulatória com o objetivo de
implementar o “open access network”, isto é, o principio da equivalência de acesso
às redes da Empresa Dominante pelas Empresas Entrantes no mercado de banda
larga em condições isonômicas vis-à-vis o uso da rede pela própria Empresa
dominante. Deste conteúdo, identificamos 3 níveis de atuação das autoridades
regulatórias como soluções a serem adotadas nas Empresas Dominantes, em
função do seu comportamento:
a) Desagregação dos elementos da rede local de telefonia;
b) Separação funcional das operações de rede e de prestação do serviço;
c) Separação da propriedade das redes da prestação de serviços.
Os autores indicam que no caso da Austrália existia a necessidade de
separação estrutural de modo a se criar um ambiente de competição, basicamente
em função da Operadora a TELSTRA ter a propriedade de forma dominante de toda
a infraestrutura das redes que suportam os serviços.
Ao analisarmos a questão de uma maneira geral, seguindo os mesmos princípios
desses autores, concluímos:
A opção a) requer um conjunto de regras a serem estabelecidas e uma
fiscalização intensa da autoridade regulatória para evitar práticas anticompetitivas no
fornecimento dos recursos de rede para os concorrentes.
A opção b) requer um menor esforço da autoridade regulatória na
fiscalização, mas esta definição deve ser resultado de um conjunto de compromissos
a serem assumidos formalmente pelas partes envolvidas com penalidades.
A opção c) requer um maior esforço político / legal pois a implementação
desta solução vai exigir a separação de propriedade de ativos. Por outro lado, a
fiscalização se torna mínima, pois deixa de existir motivação para o não
fornecimento dos recursos de rede.
Um registro importante sobre a adoção do modelo de uso de rede da
Dominante são os resultados alcançados por estes países, seja na Europa ou no
Japão e na Coréia, onde o serviço de Banda Larga atingiu crescimentos
substantivos.
Na França, esta medida de separação funcional não foi implementada,
88
contudo, cabe destaque a política de uso de rede da Dominante (FRANCE
TELECOM), administrada com sucesso pela Agência Reguladora. Esta política
redundou em resultados significativos para a competição nos serviços de banda
larga traduzidos na queda dos preços e no número de novas Empresas entrantes no
mercado, o que recomenda uma análise mais profunda sobre o comportamento das
Empresas Dominantes e da Agência Reguladora na sua função de gerar um
ambiente de competição no setor de telecomunicações.
Utilizando-se dos dados da OCDE e do Fundo Monetário Internacional –
FMI, foi possível realizar uma comparação interessante analisando os dados da
França e do Reino Unido que tem populações e Produto Interno Bruto – PIB / per
capita semelhantes.
A França tem 62 milhões de habitantes e PIB / per capita de US$ 33,1 mil,
ao passo que o Reino Unido tem 61 milhões de habitantes e PIB / per capita de US$
37,3 mil. Em ambos os países, a penetração em banda larga cresceu na faixa de
9,5% no período de 2005 a 2007. No caso do Reino Unido, foi adotado o modelo de
separação funcional para garantir a não discriminação da Empresa Dominante em
relação às Entrantes, enquanto que na França foi adotada uma política de uso de
rede da Dominante com a desagregação dos elementos de rede.
Uma alegação muito comum encontrada em alguns estudos (vide por
exemplo, FAGUNDES e MATTOS 2008) restritivos à política desagregação dos
elementos de rede é a de que esta medida retira o incentivo para que a empresa
incumbente realize a manutenção e expansão da sua rede, especialmente quando o
valor do aluguel de elementos de rede é determinado com base em alguma
metodologia de custo, como a de Custos Incrementais de Longo Prazo (Long Run
Incremental Cost – LRIC). Isso ocorreria fundamentalmente por duas razões:
-
Os preços obtidos com o LRIC não permitiriam à proprietária da rede
recuperar todos os seus custos irrecuperáveis (sunk costs), já que eles
se baseiam nos custos correntes (ou custos futuros esperados) de
equipamentos de rede, que tendem a cair ao longo do tempo, ao invés de
se basearem no custo real de construção da rede;
-
A firma proprietária da rede não seria adequadamente compensada pelos
riscos assumidos: qualquer investimento em infra-estrutura gera retornos
incertos pelo período de vida útil dos equipamentos, risco assumido pela
proprietária da rede, mas não pela concorrente que aluga a rede.
89
O que se depreende desta análise comparativa das políticas adotadas na
França e no Reino Unido é que em ambos os casos a Empresa Dominante está
fornecendo os recursos de rede para as Empresas Entrantes, gerando uma oferta
ampla de soluções no mercado em regime competitivo em função do número
representativo de Empresas no mercado. Ressalta-se que os resultados econômicos
destas duas Empresas - BT e FRANCE TELECOM - são excelentes, inclusive nos
serviços de venda no atacado e varejo, com margens em média superiores a 30%,
conforme vimos nas tabelas 6 e 7 do item 6. Atribuímos este sucesso à qualidade
dos trabalhos de analise dos custos incorridos, realizados pelas Agências
Reguladoras destes países que redundaram nestes resultados, não só para as
Empresas, mas para os consumidores de serviços de banda larga.
90
8
–
EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL
ANTICOMPETITIVAS
NO
TOCANTE
A
PRÁTICAS
A experiência internacional oferece lições úteis com relação às práticas
anticoncorrenciais já condenadas em outros países.
No tocante às punições de práticas consideradas anticoncorrenciais, o
quadro a seguir apresenta exemplos de multas já aplicadas sobre operadores
internacionais de telecomunicações.
Tabela 10 – Práticas anticoncorrenciais e multas aplicadas
Ano
Ente regulador
de
de
Empresa e Valor
Razão
Portugal Telecom
€ 38 milhões
Abuso de posição dominante, impedindo
o acesso de concorrentes a sua rede no
período 2003-2006
Ago
2007
Autoridade
concorrência
Portugal
Jul
2007
Comissão
Européia
Telefónica
€ 151 milhões
Abuso de posição dominante em DSL
Mai
2007
CMT – Comissão
do Mercado das
Telecomunicações
Telefónica
€ 13 milhões
Falta de adequação do Sistema de Gestão
de operadores entre 2002 e 2007,
atrasando a concorrência de outras
operadoras (Orange, Jazztel, Superbanda e
Tele2)
Jan
2006
CFC – Comissão
Federal
da
Concorrência
Telmex
US$ 430 mil ou
(MXN 4,5 milhões)
Abuso de posição dominante: Recusa de
fornecimento do serviço de cobrança
através da conta telefônica para a SCE,
empresa que opera um número de telefone
destinado à comunicação dos habitantes de
uma cidade com os serviços de
emergência. Sem o serviço, a SCE não
pode operar.
2004
TDC – Tribunal de
Defesa
da
Concorrência
Telefónica
€ 57 milhões
Abuso de posição dominante: a empresa
dificultava a pré-seleção de chamadas por
seus clientes.
2003
CE – Comissão
Européia
Deutsche Telekom
€ 12,6 milhões
Conduta anticoncorrencial no acesso à
sua rede de telefonia fixa.
2003
CE – Comissão Wanadoo (France Abuso de posição dominante em ADSL:
Européia
Télécom) €10,4 mi abuso do domínio nas interligações locais e
nos serviços de Internet.
Fonte: elaboração Pezco Consultoria Econômica.
91
Os exemplos apresentados são importantes, pois são situações e Empresas
Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, que nos seus países adotam
práticas de mercado que são condenadas pela regulamentação do setor e pelos
organismos de defesa da concorrência e que tivemos a oportunidade de descrever
anteriormente. No Brasil, apesar dos mais de 10 anos do novo regime determinado
pela Lei Geral de Telecomunicações, que preconiza a competição no cerne do
modelo de prestação de serviços, em relação a práticas anticompetitivas, nenhuma
denúncia ou processo foi acolhido pela ANATEL52, assim como nenhum processo
por prática anticompetitiva no setor de telecomunicações, foi tratado pelo CADE que
resultasse em punição ou multas para Empresas Prestadoras de Serviços de
Telecomunicações.
Estas informações sobre processos e aplicação de multas podem servir de
base para se avaliar o comportamento das Empresas Prestadoras de Serviços de
Telecomunicações no contexto da competição, assim como o desempenho da
Agência Reguladora em relação à sua competência e aos recursos disponíveis para
a gestão sobre as Empresas dominantes. Ademais, pode-se avaliar o grau de
competição nos Serviços de Telecomunicações em um país, indicando um caminho
mais ou menos intrusivo dos órgãos de regulação e de defesa da concorrência no
mercado. No setor de telecomunicações, pelas suas características a Agência
Reguladora tem um papel de suma importância, tanto na fase de regulamentação,
quanto na fiscalização da prestação dos serviços.
Vários estudos destacam a atenção que tem ser dada ao órgão regulador,
visando evitar influências e lobbies53 das Empresas Dominantes que visam, na
defesa dos seus interesses a captura do legislador. O livro Poder Econômico editado
em 2001 pela Manole Ltda, destaca no capitulo Legislação Econômica, Grupos de
Pressão e Regulação, pg 5 e 6, a questão das várias formas pelas quais os
52
Exemplos de práticas predatórias: discriminação de preços de atacado (Exploração Industrial de
Linha Dedicada - EILD); subsídios cruzados; preços predatórios de varejo (“Price Squeeze”);
discriminação de qualidade; interrupção intencional no fornecimento de serviços; atrasos na
disponibilização de insumos básicos; discriminação no uso de informações; empacotamento de
serviços; desenhos estratégicos de produtos, entre outras.
No relato dos motivos que levavam os novos entrantes a evitarem processos por práticas predatórias
encontrou-se principalmente menção a: processos (inclusive de arbitragem) lentos e ineficazes,
dificuldade na obtenção de provas, ameaças de retaliação.
53
Lobbies ou Lobby, a palavra vem do fato de que aqueles que iam para Washington, a capital dos
Estados Unidos, solicitar algum tipo de legislação ou norma que favorecesse determinados
interesses, dirigiam-se ao lobby – sala de estar – de um hotel onde se hospedavam os congressistas
e lá exerciam o seu proselitismo.
92
regulados podem obter uma norma que os favoreça. Assim, quando um empresário
atua no mercado em busca de um determinado objetivo, se ele não consegue atingilo por via diplomática, ele vai tentar obtê-lo por outras vias, pelo lobby, pela captura
das agências reguladoras.
Aliado às questões de defesa da concorrência, fatores como preço,
penetração do serviço na sociedade e número de prestadores de serviço com efetiva
participação no mercado podem indicar, como veremos a seguir, se a regulação
deve ser aprofundada ou não para superar fatores negativos ao desenvolvi mento do
serviço.
93
9 – A ESCOLHA DO MODELO MAIS ADEQUADO
Um aspecto que consideramos central nesta discussão, parte do princípio de
que a competição será benéfica para a sociedade, com a queda nos preços,
inovação e melhor atendimento aos clientes. Nos mercados regulados como o de
Telecomunicações, uma forma de avaliar o nível de competição pode ser visualizada
no diagrama a seguir do autor. Os mercados podem se dizer competitivos quando o
usuário tem opção de escolha do prestador, os preços sofrem quedas e a inovação
é uma prática usual para captura dos clientes.
Gráfico 3 – Diagrama ilustrativo do processo de competição
ATUAÇÃO
QUEDA DE
REGULATÓRIA
PREÇOS
BENEFÍCIO
COMPETIÇÃO
CRIA
OPÇÃO
CONSUMIDOR
PARA
CONSUM
MUDANÇA
NA
PARTICIP.
NO
MERCADO
INOVAÇÃO
Fonte: Elaboração própria
A questão então se resume a que medidas poderão ser tomadas visando à
entrada de novas Empresas no mercado em condições competitivas com a Empresa
Dominante estabelecida, visando estabelecer um ambiente de competição no
mercado.
94
9.1 – OPÇÕES DE MODELOS DE COMPETIÇÃO ESCOLHIDAS
A viabilidade de se estabelecerem novas Empresas com plataformas de
rede completas competitivas depende fundamentalmente de fatores, tais como, a
capacidade de investimento, o acesso à tecnologia o acesso às informações de
clientes assim como a atratividade da oferta de serviço de forma competitiva, visto
pelos clientes. A diferença fundamental no estabelecimento de ofertas competitivas
pode ser verificada quando analisamos o caso das Concessionárias de Telefonia
dominantes no mercado, que estabeleceram as suas plataformas de serviços de
banda larga suportadas pela mesma rede telefônica e ofertam os serviços de banda
larga aos seus já clientes de telefonia. Da mesma forma as redes de TV por
assinatura usam a mesma estrutura da rede e de prestação de serviços para prestar
os serviços de banda larga também aos seus clientes. Recentemente as
Prestadoras de Serviço Móvel Celular, que inicialmente prestavam exclusivamente
telefonia, passam a prestar serviços de banda larga na mesma estrutura de rede.
Outras iniciativas recentes, de investimentos específicos em acessos em fibra óptica
se utilizam da mesma infraestrutura da rede de telefonia para viabilizar a solução.
Em resumo pode-se dizer que a infraestrutura utilizada para prestação dos serviços
de telefonia é o mais importante fator para viabilizar os serviços de banda larga,
porque ela além de suportar a banda larga via DSL, também suporta os serviços
móveis celulares e a banda larga via 3G e a infraestrutura das conexões de fibra
óptica no acesso. .
O caminho da utilização da rede das Dominantes segue o princípio da
viabilidade de entrada rápida de uma nova Prestadora de serviço que viabiliza um
ambiente de competição pela captura de clientes e que pode evoluir para
plataformas próprias de rede, na medida em que esta alternativa se caracterize mais
atrativa para a Empresa entrante no mercado, do que se utilizar da rede da Empresa
Dominante no mercado.
Em resumo, avaliadas as opções de Modelos de Competição, selecionamos
os três caminhos para escolha em relação à principal tônica a ser adotada para os
serviços de telecomunicações em banda larga:
1- A competição entre Plataformas de Serviços (Rede Telefônica com DSL,
Rede de Cabos de TV por Assinatura com o “cabe modem”, Redes de
Serviços Moveis Celulares na terceira geração - 3G e Redes de acesso
95
em fibras ópticas). Este tipo de competição é também conhecido como
INTERMODAL.
2- A competição prioritariamente realizada com o uso da Rede de Telefonia
da Prestadora Dominante. Neste caso, a Prestadora de Serviço Entrante
no mercado usa a Rede da Empresas Dominante e investe em
equipamentos, sistemas e processos para gerar os serviços de banda
larga.
Este
tipo
de
competição
é
também
conhecido
como
INTRAMODAL.
3- A competição com uso da Rede da Prestadora Dominante nos mesmos
moldes da opção anterior, sendo adotado o Modelo de Separação
Funcional na organização administrativa da Prestadora de Serviços
Dominante, separando as atividades de implantação e exploração da
rede de telecomunicações (no atacado) das atividades de prestação do
serviço ao usuário final (no varejo). Este modelo visa garantir que as
regras de tratamento isonômico previstas na regulamentação do setor,
sejam praticadas. Da mesma forma, como no caso anterior podemos
considerar como INTRAMODAL.
Certamente existem prós e contras em cada alternativa, que vão depender
da participação de cada agente neste processo de competição (Prestadoras de
Serviço, Agência Reguladora e Consumidores), das suas respectivas atividades e
comportamentos e, em última análise, dos resultados alcançados para a sociedade.
De forma a explicitar a visão dos agentes envolvidos, elaboramos um quadro
qualitativo das posições que entendemos ser de cada um dos agentes envolvidos
neste processo:
96
Tabela 11 – Posicionamento dos Agentes em relação ao Modelo de Competição adorado nos
Serviços Telecomunicações em Banda Larga
COMPETIÇÃO
INTERMODAL
PLATAFORMAS
DISTINTAS
INTRAMODAL
USO DE REDE
SEM
SEPARAÇÃO
FUNCIONAL
AGENTES
ORGÃO
REGULADOR
Controles
fiscalização
reduzidos54
PRESTADORAS DE
BANDA
LARGA
DOMINANTES EM
TELEFONIA
Modelo
preferido.
Competidores
têm que realizar
investimentos
em infraestrutura
de grande porte.
Não tem interesse em
atender o competidor.
Maior controle do
órgão regulador.
Competidor passa a
ser cliente no
atacado.
Menor controle do
órgão regulador.
PRESTADORAS
ENTRANTES
MERCADO BANDA
LARGA
Requer
investimentos
em infraestrutura
elevados sem
garantia de
clientes.
Risco de não obter os
recursos de rede da
Dominante por falta
de atuação do órgão
regulador.
Maior estabilidade
na obtenção dos
recursos de rede no
atacado e
tratamento
isonômico como
cliente.
Maior número de
Prestadores de
Serviço. Dependendo
do órgão regulador.
Muitas Empresas
Prestadoras de
Serviço atuando no
varejo.
CLIENTES
DE Poucas opções
SERVIÇOS
DE de Empresas
BANDA LARGA
Prestadoras de
Serviço.
e Difícil controle, exige
grande esforço do
órgão regulador e
custos elevados.
INTRAMODAL
USO DE REDE
COM SEPARAÇÃO
FUNCIONAL
Controle
mais
efetivo com menores
custos
Fonte: Elaboração própria
9.2 – RESUMO ANALÍTICO E O PROCESSO DE AVALIAÇÃO
Nos países onde houve crescimento elevado da taxa de penetração dos
serviços de banda larga, objeto da comparação que realizamos anteriormente, este
crescimento da penetração do serviço foi acompanhado de um conjunto de políticas
regulatórias
que
permitiram esta
enorme
mudança
no cenário
conforme
comentaremos a seguir.
54
Atenção deve ser dada pela agencia reguladora nos casos em que a Prestadora de serviço detem
mais de uma plataforma de serviços como Rede Telefônica Fixa, Rede Móvel Celular 3G e Rede de
TV a Cabo de modo a impedir práticas de domínio do mercado por preço.
97
A partir de dados apresentados da OCDE (OECD COMMUNICATIONS
Outlook 2007) e mais especificamente da experiência do Japão, da França e do
Reino Unido na sua fase inicial de competição, podemos verificar que um conjunto
significativo de países que participam da entidade tem adotado a política de regular
o acesso às redes das Empresas Dominantes de Telefonia (incumbents) por meio do
uso dos elementos de rede local de forma desagregada (Unbundling local loop –
ULL) como forma de estimular a competição nos serviços de banda larga,
viabilizando com isso a entrada de novas Empresas no mercado.
Um resumo analítico a partir dos dados apresentados nos permite montar o
seguinte quadro comparativo
em relação
a países
desenvolvidos
e em
desenvolvimento, no tocante a preços e penetração dos serviços de banda larga.
Tabela 12 – Indicadores de competição em serviços nos países desenvolvidos e em desenvolvimento
Países
Desenvolvidos
Em desenvolvimento
Renda
Elevada
Baixa
Preços dos serviços de Banda
Menores
Maiores
Elevado
Baixo
Elevado
Baixo
Larga
Nível de competição em número
de Empresas
Nível de penetração do serviço
de B.L.
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da OECD
Um aparente contra-senso desta análise indica que os países com maior
renda por habitante que poderiam pagar mais pelo serviço, na realidade pagam
muito menos. Por outro lado, de forma coerente nos países desenvolvidos, a
penetração do serviço é elevada, se dá com um maior número de Empresas no
Mercado e os preços praticados são bem inferiores e seguem uma tendência de
queda, conforme dados apresentados de experiências de outros países membros da
OCDE.
O avanço tecnológico que o setor de telecomunicações vem experimentando
gera enormes quedas de custos (tanto no núcleo das redes quanto nos
98
equipamentos e terminais periféricos), o que viabiliza a redução dos preços ao
consumidor final de serviços de banda larga.
Outra questão sobre a evolução da penetração e preços dos serviços de
banda larga refere-se ao nível de competição que possa existir entre diferentes
plataformas de redes e serviços, como é caso da rede de telefonia versus a rede de
cabos de TV por assinatura e, mais recentemente, as redes de serviços celulares
que produzem soluções de serviços de banda larga e que teoricamente estariam
promovendo a competição com a queda dos preços.
O aspecto fundamental a se considerar é sobre a questão da propriedade
destas redes que, em muitos casos, como no Brasil, pertencem ao mesmo grupo
econômico. Nesses casos a Empresa Dominante em telefonia fixa local pertence ao
grupo que também explora o serviço de banda larga com a tecnologia DSL e presta
o mesmo serviço com a tecnologia móvel 3G e também tem rede da TV por
assinatura (cabo ou radiofrequência). Esta situação, sem dúvida, independente dos
custos associados a cada solução tecnológica, faz com que os preços dos serviços
aos clientes finais sejam mantidos num mesmo patamar. Medidas no sentido de
impedir que Empresas do setor de telefonia atuem nos serviços de TV por assinatura
e vice-versa cada vez mais se tornam inócuas dado o processo de integração das
redes, conforme já amplamente explorado neste trabalho.
A competição entre diferentes plataformas tecnológicas de serviços de
banda larga está, portanto sujeita ao risco de práticas anticompetitivas, reduzindo a
competição no caso dos detentores destas plataformas serem dos mesmos grupos
econômicos.
Diante de situações como a descrita acima, a prática de uso de rede com a
desagregação dos elementos de rede como forma de atrair novas Empresas para o
mercado reduz a concentração nos serviços prestados no varejo e gera uma efetiva
competição calcada em inovação e preços e, portanto, ganha mais força na escolha
do modelo.
A alternativa de separação funcional, bastante desenvolvida neste trabalho e
com a aplicação descrita em detalhes no caso do Reino Unido, decorre
fundamentalmente das situações nas quais a prática de uso de rede das Empresas
Dominantes no mercado não propiciou os efeitos desejados, particularmente pela
não adoção de condições isonômicas no fornecimento destes recursos de rede para
as Empresas Entrantes no mercado.
99
Ainda
como
uma
diretriz
para
a
escolha
de
um
modelo
para
desenvolvimento dos serviços de banda larga, é importante buscar uma referência
sobre as principais tendências futuras para as tecnologias e serviços de
telecomunicações. Na nossa pesquisa encontramos o trabalho de Bob Larribeau,
analista principal da TELECOM VIEW, publicado em 2008 (Telecom 2020
Transfomations Strategies - www.telecomview.info) sobre as tendências das
telecomunicações. Deste trabalho destacamos:
-
A questão relativa à necessidade de simplificação dos serviços e redes
de telecomunicações, como forma de facilitar o entendimento dos
consumidores, e desta forma prover serviços que melhor atendam às
suas necessidades;
-
O ambiente atual é cercado por uma diversidade de tecnologias de redes
que tendem a convergir e se consolidar. Uma forma de simplificar a
organização do mercado é permitir a consolidação destas redes,
incluindo redes com e sem fio (wireless), mas promovar a separação do
acesso a estas redes do provimento de serviços aos consumidores finais
que seriam atendidos com muitos prestadores de serviços;
-
A maior fonte de tráfego nas redes será originária de novas aplicações,
como vídeo pela Internet (IPTV – Internet Protocol - Televisão ).
As previsões do autor do citado estudo indicam que o tráfego de dados nas
redes no período até 2020 deve crescer a um fator de 100 vezes e o custo de
transporte destes dados por Gbps deve decrescer a uma taxa 100 vezes.
Estas são, em síntese, um conjunto de variáveis que podem orientar as
escolhas dos modelos e melhores políticas para o desenvolvimento do setor neste
segmento de serviços de telecomunicações em banda larga.
Portanto, observando os diversos pontos de vista, uma análise criteriosa
deve ser realizada em cada caso, de modo a se configurar um modelo mais
adequado às condições de cada país.
Como analisado, as três opções de modelos selecionados para geração de
competição no mercado de serviços de banda larga são:
a) Competição entre plataformas;
b) Competição com o uso da rede das Empresas Dominantes no mercado
pelas entrantes por meio da desagregação dos elementos de rede;
c) Competição com uso da rede das Empresas Dominantes com a adoção
100
da separação funcional das atividades de rede (atacado) das de
prestação de serviço (varejo) em unidades organizacionais distintas.
Um método para escolha da melhor alternativa consiste em responder a um
conjunto de questões que formulamos a seguir:
1) Existem Plataformas de serviços concorrentes em escala suficiente
(cobertura e número de terminais) para gerar competição nos serviços de
banda larga?
2) O mercado é atendido por vários prestadores de serviços de banda
larga?
3) Os preços dos serviços de banda larga têm apresentado quedas
significativas nos últimos anos?
4) A desagregação dos elementos de rede das Empresas Dominantes já é
adotada e várias Empresas Entrantes no mercado se utilizam deste
recurso para prestar serviços de banda larga?
5) A Agência Reguladora realiza uma gestão adequada do fornecimento e
dos preços dos recursos de rede das Empresas Dominantes para uso
pelas Empresas Entrantes no mercado?
Se a resposta a este conjunto de questões for SIM para todas, estamos
diante de um modelo de efetiva competição no mercado de serviços de banda larga.
Caso a resposta a estas mesmas questões seja NÃO para todas, estamos diante de
uma situação de falta de competição e ineficácia da Agencia Reguladora na gestão
das Empresas Dominantes e no processo de competição.
A partir de um fluxograma “Processo de avaliação da competição no
mercado de serviços de banda larga” apresentado a seguir, podemos reproduzir de
forma sistemática o conjunto de questões que devem ser respondidas e com isso
orientar as ações das autoridades responsáveis pelo desenvolvimento das
telecomunicações na escolha do melhor Modelo a ser adotado.
101
Gráfico 4 – Fluxograma “processo de avaliação da competição no mercado de serviços de banda
larga”
PLATAFORMAS
ALTERNATIVAS
PARA SERVIÇOS DE
BANDA.LARGA.
NÃO
INÍCIO
SIM
GRANDE NÚMERO
DE EMPRESAS
PARTICIPAÇÃO
SIGNIFICATIVA NO
MERCADO
SIM
BENCHMARKING
INTERNACIONAL DADOS DA UIT
Preço e penetração de serviços
NÃO
IMPLEMENTAR MODELO DE
DESAGREGAÇÃO DE REDE
LOCAL
NÃO
Agência Reguladora
tem gestão sobre as
dominantes e
competição
NÃO
IMPLEMENTAR
MODELO DE
SEPARAÇÃO
FUNCIONAL
Penetração no
SIM
SIM
REAVALIAR O
PROCESSO
NÃO
Preços
Reduziram
Penetração no
Mercado
aumentou
MERCADO
COMPETITIVO
SIM
Fonte: Elaboração própria
Neste fluxograma introduzimos basicamente nas questões a serem
respondidas apresentadas anteriormente, um ponto adicional de verificação
(benchmarking internacional)55 dos preços e da penetração do serviço de banda
larga em outros países. A comparação entre os resultados de outros países com os
obtidos no Brasil resultaria em referências para fixação de metas que deveriam ser
atingidas no país e o modelo escolhido para o Brasil estaria inserido num contexto
mundial competitivo.
55
Dados para o Benchmarking Internacional podem ser obtidos nas publicações da OCDE e da UIT.
102
9.3 - EXERCÍCIO PARA O CASO BRASILEIRO
Não resta dúvida quanto aos objetivos que se pretende atingir em relação à
disseminação dos serviços de telecomunicações em banda larga por toda a
sociedade, haja vista a enorme contribuição para o desenvolvimento econômico e
social que eles propiciam.
A disseminação do serviço de banda larga, por sua vez, pode ser medida
pelos indicadores de penetração do serviço medido pelo número de acessos por 100
habitantes, redução dos preços e inovação medida pela capacidade de transporte de
dados medida em bit/segundo (bps) atingidos no Brasil. Ao comparar os indicadores
brasileiros com os resultados obtidos em outros países, pode-se fixar metas e avaliar
a evolução dos resultados.
Como ponto de referência para nossa análise, apresentamos os dados
relativos ao Brasil comparando-os com os dos países da OCDE:
1- 14,8 milhões de acesso no Brasil (junho de 2009) comparados com a
média dos paises da OCDE de 21,3 milhões (junho de 2008).
2- Penetração do serviço no Brasil de menos de 8 acessos por 100
habitantes (junho de 2009) comparados com os paises desenvolvidos
que estão acima de 22 (junho de 2008).
3- Velocidade média (capacidade de transporte em bps) no Brasil em torno
de 1,1 Mbps (2007) comparados com a média da OCDE de 13,7 Mbps
(2007).
4- Faixa de preços por Mpbs no Brasil de US$ 107,53 comparada, com os
países da OCDE que variam desde o grupo de países como Coréia do
Sul, Reino Unido, Japão, França e Itália na faixa de US$ 3 a 5 por Mbps,
passando por Noruega, Alemanha, Suíça e Luxemburgo na faixa de US$
7 a 9,8 por Mbps até países com economias menos favorecidas como
México, com US$ 63,3 por Mbps, e Turquia, com US$ 97,4 por Mbps,
conforme mencionado anteriormente.
Para avaliar a penetração da banda larga no Brasil, vamos identificar os
fatores que influenciam este movimento. Os dados apresentados anteriormente
relativos aos países da OCDE mostram a clara evolução da queda dos preços com o
conseqüente aumento da penetração do serviço de banda larga. A simples
extrapolação destes dados para o Brasil levaria a conclusões semelhantes para o
103
caso brasileiro. Entretanto a potencialidade do mercado, medida pelo baixo poder
aquisitivo da população, pode ser um limitador para o crescimento da demanda de
serviços de banda larga e, sempre se traduz numa dúvida em todos os estudos
neste campo.
Em relação aos fatores que podem afetar o mercado de banda larga, existem
estudos na literatura, mas a maioria se limita a fazer uma análise comparativa de
diversos mercados (nacionais) de banda larga, procurando encontrar padrões que
se repetem e afetam o desenvolvimento da banda larga. O estudo de CavaFerreruela e Alabau-Muñoz [2006], faz uma análise empírica dos determinantes da
oferta e demanda por banda larga com base em dados de países da OCDE 56.
Os resultados desse estudo indicam que os principais fatores que impactam o
desenvolvimento da banda larga são a concorrência em infraestrutura, isto é, a
existência de mais de uma rede (diferentes tecnologias) capaz de oferecer serviços
de banda larga, o baixo custo de implantação de novas redes, e a predisposição da
população a usar novas tecnologias.
O estudo de Cava-Ferreruela e Alabau-Muñoz [2006] usa dados para os anos
de 2000 a 2002, quando o mercado de banda larga ainda era incipiente, mesmo nos
países mais desenvolvidos da OCDE.
COUTINHO 2008 no seu trabalho realizou um teste empírico, com base em
dados mais recentes, buscando a validade da tese de que a concorrência entre
infraestruturas é um dos principais motores do desenvolvimento da banda larga. O
estudo se concentrou basicamente na questão da concorrência da plataforma de
telefonia DSL com a de TV por assinatura via cabo, concluindo que a competição
entre estas infraestruturas seria essencial para o desenvolvimento da banda larga no
Brasil.
No nosso ponto de vista não é surpresa que os assinantes de TV a cabo
assinam o serviço de banda larga da mesma empresa e que esta seria uma forma
de crescimento do serviço e da competição. Entretanto, conforme já exposto neste
trabalho, este número de assinantes de TV por assinatura via cabo no Brasil é pouco
representativo e sofre concorrência de um mesmo serviço na tecnologia via satélite.
Este serviço via satélite não cria obviamente a infraestrutura de uma rede de cabos
56
Ver, por exemplo, OECD [2001] e Wu [2004] e Picot and Wernick (2007).
104
para a banda larga57, o que reduz o potencial de clientes de banda larga na
infraestrutura da rede de cabos. Portanto, apesar de concordar com o incentivo a
esta concorrência, proposto no estudo de COUTINHO 2008, não acreditamos que a
rede de cabos decorrente do serviço de TV por assinatura possa influenciar
efetivamente numa queda de preços e no aumento significativo da penetração da
banda larga no país.
A seleção dos três modelos de competição com suas características diversas
quanto ao processo de gestão visa identificar os caminhos que poderão ser
seguidos pelas autoridades de cada país com vistas a atingir estes objetivos e
permite avaliar o relacionamento entre o regulador e as Empresas reguladas.
O desenvolvimento do nosso trabalho, em face das características do setor,
tem como premissa que o setor de telecomunicações evolui de um modelo de
monopólio para um de competição regulada (mercado de concorrência imperfeita).
Como exercício para escolha do modelo mais adequado à realidade
brasileira, pretendemos nos orientar naquele que propicie um maior nível de
competição de modo a obter os melhores resultados para aquele conjunto de
indicadores. Nosso posicionamento é sustentado por inúmeras análises de governos
e autoridades regulatórias58 descritas no trabalho, que consideram a competição
como fator chave para redução dos preços para o consumidor e para a inovação
com o conseqüente aumento da penetração do serviço de banda larga.
Outro recurso que vamos utilizar para escolha do melhor modelo para o Brasil
é a partir dos Planos e perspectivas de crescimento do serviço, realizados pelos
agentes responsáveis ou interessados neste desenvolvimento, que são as
autoridades governamentais e os atuais prestadores de serviço de banda larga no
país. Em relação ao Governo, encontra-se em fase de gestação um Plano Nacional
de Banda Larga, mas ainda sem estratégias e metas fixadas para os próximos anos.
A TELEBRASIL, entidade que congrega um conjunto de Empresas do setor de
57
O número de assinantes de TV por assinatura no Brasil em abril de 2009 apresentou ligeira queda,
passando de 6,61 milhões para 6,58 milhões. Os dados são da ANATEL que apontam a redução da
predominância da tecnologia de cabos, que detém 60,13% do mercado. As TVs por assinatura via
satélite aumentaram a sua participação no mercado de 32,62%, em março para 33,57% em abril de
2009. Os assinantes de TV por assinatura via satélite se utilizam basicamente de serviços de banda
larga na tecnologia DSL providos pelas Concessionárias de Telefonia Local.
58
Vide, por exemplo, entrevista do Senador Stephen Conoy, Ministro da Banda Larga, Comunicações
e Economia Digital da Austrália, e Atila Souto, Diretor de Serviços de Universalização do Ministério
das Comunicações do Brasil, disponíveis em www.teletime.com.br/ Regulamentação 18 teletime out
2009 e Modelo Canguru – Austrália 23 teletime out 2009.
105
telecomunicações, incluindo a indústria e prestadores de serviços, apresentou uma
proposta conhecida como carta de Guarujá59. A TELEBRASIL propõe atingir até o
ano de 2014 a marca de 150 milhões de pessoas com acesso à Internet em banda
larga, o que representa uma penetração do serviço de 75 acessos por 100
habitantes. A proposta elaborada pelas Empresas de Telecomunicações condiciona
esta meta à desoneração tributária do serviço e de alguns insumos, facilidades para
uso das vias públicas para instalações técnicas e alocação de radiofreqüências em
condições menos onerosas. Em resumo, a proposta pretende sair de um cenário de
aproximadamente 15 milhões de acessos em 2009 para mais de 100 milhões em
2014, isto é, no período de 5 anos. A proposta do ponto de vista de desafio é
compatível com o que tem se observado nos planos de países desenvolvidos
membros da OCDE. Vale destacar que hoje estes países estão num estágio bem
mais avançado em termos de penetração e queda dos preços dos serviços de banda
larga. Um breve resumo destes planos dos países desenvolvidos com as principais
metas é apresentado no anexo 5, como referência para analise da proposta da
TELEBRASIL.
Recuperando e comparando os dados dos países da OCDE, constantes do
anexo 2 podemos visualizar a situação de cada país com relação aos preços de
1Mbps e a penetração do serviço apresentada no gráfico a seguir:
59
Plano Nacional de
www.telebrasil.org.br
Banda
Larga,
descrito
como
carta
de
Guarujá,
disponível
em
106
Gráfico 5 – Gráfico comparativo de penetração e preços do serviço de banda larga
1
Fonte: OCDE, TELECO e COUTINHO 2008
A análise do gráfico comparativo demonstra uma grande diferença entre a
maioria dos paises membros da OCDE em termos de preços e penetração do
serviço em relação aos resultados obtidos no Brasil. A observação do gráfico permite
concluir que, salvo pequenas exceções, para preços abaixo de US$ 20 por Mbps a
penetração do serviço de banda larga supera os 20 acessos por 100 habitantes.
Estas relações podem servir como referência básica para o caminho a ser percorrido
em qualquer projeto para o Brasil.
Considerando dados mais recentes publicados no jornal Estado de São
107
Paulo60 de um grupo menor de paises desenvolvidos, assim como os do Brasil,
pudemos atualizar alguns indicadores que apresentamos a seguir:
60
Dados publicados no jornal Estado de São Paulo em 16/11/2009, OESP L5,L6,L7 retirados das
fontes: ANATEL,TELECO,HUAWEI,Barômetro CISCO e Development INDEX
108
Quadro 3 – Comparativo de preços, penetração e capacidade do acesso nos serviços de banda
larga – dados do primeiro semestre de 2009
PAIS
PREÇO EM US$ / Mbps PENETRAÇÃO DO CAPACIDADE
SERVIÇO / 100 hab
MÉDIA (acessos em
Mbps)
Brasil
25,00 *1
7,7 *2
< 1 *3
Japão
0,27
64,0
60,0
Suécia
0,63
69,0
18,0
França
1,64
70,0
17,6
USA
3,33
80,0
4,8
Coréia do Sul
5,96 *4
97,0
46,0
Finlândia
13,46 *4
80,0
22,0
Itália
4,61 *4
50,0
Suíça
8,71 *4
90,0
Fonte: Jornal Estado de São Paulo 16/11/2009
Notas: *1- Preço restrito aos grandes centros como Porto Alegre. Em Manaus o preço de 1 Mbps é de US$
147,00
*2 - Penetração do serviço considerando acessos fixos é de 5,8. Adicionando 4 milhões de acessos
moveis que não constam da fonte de dados citada, a penetração atinge 7,7 acessos por 100
habitantes.
*3 - 51% dos acessos na capacidade até 512 Kbps, 20% de 1 a 1,9 Mbps e acima de 2 Mbps 16%.
*4 - Por falta dados atualizados de preços de 1Mbps para estes países indicados, utilizamos a referência
anteriormente apresentada admitindo que é improvável que os preços tenham subido. Na realidade
o mais correto seria considerar uma queda nestes preços.
A comparação direta dos dados do quadro acima indica que o Brasil, com um
preço mínimo de 1Mbps de US$ 25, uma penetração de 7,7 acessos por 100
habitantes e uma concentração de acessos com capacidade inferior a 1Mbps, está
muito distante dos países desenvolvidos61, portanto qualquer proposta de
recuperação deste atraso, implica em um esforço de todos os agentes envolvidos
neste processo.
Certamente se adotado o Plano proposto pela TELEBRASIL para o
desenvolvimento da banda larga no país medidas de grande impacto no setor vão
ser necessárias, requerendo:
61
Novos investimentos em grande escala nas redes de telecomunicações
Estas comparações internacionais devem ser feitas com reservas, pois segundo a UIT banda larga
é considerada a partir de 1,5 Mbps e a OCDE considera a partir de 256 Kbps. Portanto se
considerarmos a referência da UIT teríamos uma penetração de 1,8 por cem habitantes e se
considerarmos a referência da OCDE teríamos uma penetração de 4,6 por 100 habitantes, o que
coloca o Brasil em uma situação ainda mais defasado em relação ao resto do mundo
109
para suportar este crescimento do serviço, que entendemos, deveriam
ser realizados por um grande número de Empresas Prestadoras de
Serviços de Telecomunicações.
-
Disponibilidade de todos
os
recursos de rede, de forma não
discriminatória, de modo a atrair e motivar a participação de novas
Empresas Entrantes no mercado.
-
Níveis de preços dos serviços aos consumidores finais mais próximos
dos praticados nos países desenvolvidos, que teriam de ser obtidos pela
maior escala, competição e redução da carga tributária aplicada a este
serviço.
Entendemos que a competição na prestação do serviço é uma peça
fundamental em todo processo de modo a obter melhores condições para os
consumidores. Entretanto considerando as características geográficas do país,
associadas a uma população de mais de 190 milhões de habitantes, com uma
elevada concentração de renda, atingir uma penetração do serviço de banda larga
em níveis próximos aos atingidos nos países desenvolvidos vai requerer recursos
adicionais. Estes recursos podem ser obtidos através de fundos para universalização
do serviço, que poderiam ser captados nas tarifas dos serviços de telecomunicações
e aplicados em áreas carentes de baixa renda.
Exemplificando ainda para o caso brasileiro no sentido da escolha do melhor
modelo, vamos ter que considerar um conjunto de hipóteses com relação a 3
aspectos:
1. Grau de verticalização dos serviços;
2. Grau de concentração da oferta do serviço;
3. O processo de gestão do setor de telecomunicações realizado pela
Agência Reguladora.
Quanto ao grau de verticalização, verifica-se no mercado brasileiro de banda
larga predominância da verticalização de serviços como fato marcante nas soluções
de serviços de banda larga, inclusive com a prática de venda casada, procedimento
este ilegal, mas adotado no país 62. A título de exemplo, temos os serviços de banda
larga sobre a rede telefônica que são vendidos exclusivamente para os usuários de
telefonia local.
62
ANATEL confirma que a venda casada é uma prática ilegal.
110
Com relação a verticalização dos serviços, vale dizer que, os serviços de
banda larga prestados pelas Concessionárias Locais de Telefonia se utilizam da
rede telefônica adicionando a tecnologia DSL. Os serviços de banda larga prestados
pelas Empresas de TV por assinatura se utilizam da mesma rede de cabos
destinada aos serviços de TV. Os serviços de banda larga prestados pelas
Prestadoras de serviço móvel celular se utilizam da mesma infraestrutura de rede
com a tecnologia 3G
Em relação à concentração de mercado, o que se observa é que a prestação
dos serviços de telefonia fixa local em regime de domínio do mercado e dos serviços
moveis celulares são realizadas por Empresas do mesmo grupo econômico e,
portanto, a banda larga se encontra altamente concentrada, mesmo que os serviços
sejam prestados por diferentes plataformas. Esta concentração pode ser verificada
pelo número de acessos em banda larga existente em junho de 2009. De um total de
14,8 milhões de acessos, temos 7,8 milhões em DSL (rede telefônica) e 4 milhões
em 3G (rede móvel celular). Vale lembrar que a participação da banda larga via rede
de cabos do serviço de TV por assinatura é pouco representativa no mercado, da
ordem de 20%, quando incluímos a rede móvel celular nesta comparação..
Com relação à gestão do órgão regulador, um possível indicador da sua
atuação seria com relação ao efetivo combate às práticas anticompetitivas, o que
não observamos na nossa pesquisa, como verificamos em outros paises que tem
situações de serviços semelhantes e que aplicaram punições e multas por estas
práticas. Outra forma seria através de medidas previstas na legislação do setor que
incentivem a competição, como é o caso do uso das redes das Empresas
Dominantes (as Concessionárias de Telefonia Local) pelas Empresas Entrantes no
mercado, medida esta que não foi implementada. Portanto, não são adotadas
práticas de tratamento isonômico no fornecimento de recursos da rede de
telecomunicações no país.
Ao adotarmos o processo de avaliação proposto neste trabalho, utilizando o
questionário e o fluxograma decorrente apresentado no item anterior, acreditamos
que o modelo de competição baseado na separação funcional das atividades de
exploração da rede de telecomunicações (venda no atacado) das atividades de
prestação dos serviços aos clientes finais (venda no varejo) na estrutura
organizacional das Concessionárias de Telefonia é a alternativa que pode criar um
ambiente de efetiva competição e gerar resultados mais favoráveis para o país em
111
relação aos indicadores selecionados, pelas razões expostas a seguir:
-
Poucas Empresas estão atuando no mercado de prestação de serviços
de banda larga com uma participação concentrada.
-
A principal plataforma de rede utilizada para prestação de serviços de
banda larga é a rede telefônica seguida da rede celular. Ambas as
plataformas são de propriedade dos mesmos grupos econômicos. Esta
plataforma utilizada para prestação do serviço de telefonia é de caráter
público e sob regime de concessão e suporta praticamente todos os
demais serviços de telecomunicações.
-
A participação da rede de TV a cabo por assinatura é pouco
representativa no mercado de banda larga, assim como as demais
soluções ofertadas por Empresas Entrantes neste mercado.
-
Os dados do benchmarking internacional confirmam a posição do Brasil
muito abaixo da média do conjunto de países avaliados, assim como o
Plano proposto pelas Empresas associadas a TELEBRASIL para
crescimento da penetração do serviço nos próximos 5 anos revelam a
necessidade de medidas extremas para recuperação do atraso.
-
A Agência Reguladora dispõe dos instrumentos legais para garantir o
tratamento isonômico nas relações entre as Empresas Dominantes nas
redes de telecomunicações e as Entrantes no mercado, mas por motivos
diversos, como, por exemplo, falta de recursos e condições de
fiscalização, não implementou a desagregação dos elementos da rede
local de telefonia, não existindo também processos em andamento de
penalidades impostas às Empresas Dominantes pelo não fornecimento
destes recursos em condições isonômicas.
-
Em suma, a separação funcional na estrutura organizacional das
Concessionárias de Telefonia, altera o quadro concorrencial na banda
larga na medida em que as demais Empresas Entrantes no mercado,
prestadoras de serviço, passam de concorrentes para clientes destas
Concessionárias,
eliminando
os
incentivos
à
discriminação
no
fornecimento dos recursos da rede de telecomunicações, com a oferta
destes recursos na forma de venda por atacado.
Entretanto, em face da evolução constante dos processos de gestão do
setor de telecomunicações, recursos adicionais poderiam ser alocados à Agência
112
Reguladora e, portanto, variantes desta alternativa de separação funcional podem
ser adotadas, como por exemplo, se a opção de uso de redes pela desagregação da
rede das Dominantes ainda não foi implementada, esta seria uma alternativa que
dependeria da Agência Reguladora ter capacidade de gestão de garantir um
comportamento isonômico e não discriminatório por parte das Empresas Dominantes
no fornecimento e preços dos elementos de rede desagregados.
Outra hipótese é se as Plataformas alternativas de serviços, como a terceira
geração de sistemas celulares (3G), ainda não são representativas para a
competição nos serviços de banda larga, mas existe uma perspectiva de, em curto
prazo, esta solução de banda larga em plataformas distintas se tornar competitiva,
gerando novos prestadores de serviços e queda nos preços. Neste caso, caberia
uma atenção especial da Agência Reguladora de impedir práticas anticompetitivas
na questão da oferta e preços por parte dos grupos econômicos. Poder-se-ia então
definir um prazo para avaliação e verificar as condições de competição neste
segmento de serviços e após este período tomar as decisões necessárias.
Nosso posicionamento em relação à escolha do modelo de separação
funcional é sustentado também pelo novo regulamento das telecomunicações63 da
Europa, aprovado em 2009, com o objetivo de aumentar os direitos dos usuários e a
competição na oferta de serviços. O atual Órgão Regulador Europeu “European
Regulators Group – ERG” passa a se chamar “Body of European Regulator for
Eletronic Communications”, ampliando o seu espaço de atuação para uma visão
mais atualizada. Dentre o conjunto de 12 novas medidas aprovadas por este Órgão,
cabe destaque a questão das garantias de uma rede aberta e neutra, de forma a
impedir que as operadoras degradem a qualidade de serviços, a independência dos
órgãos reguladores nacionais das estruturas dos governos e a separação funcional
que dão mais ferramentas para que os países obriguem as operadoras a adotar a
medida quando necessário para incentivar a competição. A reforma enfatiza em
particular o uso do espectro radioelétrico e encoraja o investimento em redes de
próxima geração para disseminação da banda larga.
63
Disponível em http://www.telecomonline.com.br/boletins/05-de-Nov-de-2009
113
10 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
A contribuição desta dissertação visa orientar a escolha dos melhores
caminhos para evolução dos serviços de banda larga no país, através da formulação
de 3 modelos e de análises quanto à sua aplicação no caso brasileiro.
O breve histórico sobre a evolução do setor de telecomunicações indicou as
grandes transformações no período recente, em particular nos países desenvolvidos.
A tecnologia digital alterou as barreiras tradicionais dos serviços de comunicações,
evidenciando com isso a banda larga como a principal estrutura de comunicações.
A opção por modelos de competição para propiciar o crescimento dos
serviços de banda larga justifica-se pela evolução do setor que saiu de um regime de
monopólio para um regime de competição regulado. Ademais, a estrutura de
produção dos serviços de telecomunicações, seguindo um modelo de verticalização,
associado à elevada concentração do mercado, recomendam uma intervenção
regulatória para criar um ambiente de efetiva competição.
Do ponto de vista teórico, nosso trabalho se apóia nas considerações de
SCHUMPETER pela característica extremamente inovadora do setor e de
GAFFARD & KRAFFT (2000) e MARTIN FRANSMAN (2000) sobre os processos de
regulação, VARGENS que consolida o conceito da concorrência imperfeita,
RUBINFELD, SINGER (2001) e CARLTON (2001) destacam as barreiras impostas
pelas Empresas Dominantes no mercado às Entrantes.
Na nossa busca de alternativas para um modelo de competição, nos
concentramos no comportamento dos Agentes que participam deste processo
(Empresas Prestadoras de Serviços, Órgãos Reguladores e Usuários) que motivam
os investimentos para o aumento da penetração da banda larga.
Da pesquisa realizada de soluções adotadas, selecionamos 3 modelos;
Competição entre Plataformas distintas, Uso da Rede das Empresas Dominantes e a
Separação Funcional. Estes modelos decorrem dos trabalhos desenvolvidos pela
OCDE e das experiências vivenciadas por vários países, destacadas ao longo de
todo o trabalho.
114
Ainda sobre as experiências de outros países, destacamos as grandes
transformações que vêem ocorrendo no ambiente regulatório como o caso da
Europa, Austrália, Japão e Coréia, todos com enfoque na competição. Estas
experiências formam uma base de referências para consultas especializadas e
permitem o aprofundamento do tema sobre a adoção de modelos de competição.
Os dados de outros países, tendo como sustentação os trabalhos da OCDE,
do Banco Mundial e as Bases de Dados Nacionais da TELEBRASIL, TELCOMP e
TELECO, permitiram uma comparação direta do estágio de desenvolvimento em que
se encontra o Brasil na oferta deste serviço de banda larga, justificando novas
iniciativas das autoridades para recuperar o atraso vivenciado pelo país.
Nossa escolha pelo modelo de uma separação funcional aplicada na
organização da empresa concessionária de telefonia local, separando a área de
rede de telecomunicações (venda no atacado de recursos de rede) da área de
prestação de serviços de banda larga com a venda no varejo aos clientes finais, visa
eliminar a possibilidade de discriminar / sabotar seus concorrentes. Este modelo se
bem desenhado e aplicado
em conjunto com outros instrumentos regulatórios,
como o uso da rede de telecomunicações pela desagregação de elementos de rede
e o apreçamento pelo custo (ou outras formas de apreçamento), deve retirar dos
proprietários de segmentos de monopólio natural (ou de mercados pouco
contestáveis), como a rede de acesso o incentivo à discriminação de Empresas
Entrantes no mercado. Desta forma evita-se que seu poder de monopólio seja
estendido para segmentos competitivos. O mais interessante é que a aplicação
destes instrumentos regulatórios, ao contrário do que se poderia imaginar, cria uma
nova motivação para as Empresas Dominantes em redes que passam a ter um
grande número de novas Empresas como clientes na venda no atacado. A atividade
regulatória é simplificada e facilita a gestão do processo de competição pelo órgão
regulador, o que alavanca os benefícios do uso destes instrumentos.
Estas medidas aqui sugeridas já foram utilizadas por reguladores e
autoridades antitruste de outros países, como tivemos a oportunidade de relatar
neste trabalho. A separação funcional entre segmentos de serviços e de redes de
telecomunicações, por exemplo, tem sido implantada ou está em vias de
implantação em diversos países como Austrália, Irlanda, Itália, Nova Zelândia, Reino
Unido e Suécia, além de ter sido avaliada por diversos outros países.
Os países desenvolvidos, através de recentes planos de desenvolvimento
115
para banda larga divulgados, pretendem atingir níveis bem mais elevados de
prestação do serviço na sociedade com metas de alcançar 100% da população,
independentemente da situação geográfica, que passam a ser uma nova referência
para qualquer plano a ser elaborado para o Brasil.
Em relação às propostas para o desenvolvimento futuro da banda larga,
identificamos programas nos países pertencentes a OCDE64 que são claramente
dedicados a uma melhor utilização dos recursos disponíveis. Esta é uma mudança
de uma política pura de implantação de redes do lado da oferta, em uma abordagem
mais eficaz na qual a acessibilidade desempenha um papel central em assegurar a
ocupação de parcela maior da rede. Em suma; promover a concorrência entre as
redes e dentro de cada rede (com a separação do mercado de atacado - redes do
mercado de varejo - serviços), passam a ser fundamentais para o aumento da
penetração dos serviços estabelecidos em rede, neste caso, a banda larga.
Quanto
a
infraestrutura
de
redes
de
telecomunicações
para
o
desenvolvimento da banda larga, foram identificadas três categorias de estratégias
em grupo de países para a promoção das redes de próxima geração (Next
Generation Networks - NGN)65:
a) Países
que
dependem
da
concorrência
entre
empresas
de
telecomunicações e; de cabo, como os Estados Unidos;
b) Países que dependem da concorrência entre operadores históricos (ou
incumbents) e empresas competitivas de telecomunicações, como a
França, Reino Unido e grande parte dos países da Europa e o Japão, e
c) Países que dependem de incentivos estatais à criação de banda larga
avançada, como a Grécia, a Austrália e a Nova Zelândia.
Estes planos vão requerer investimentos bastante elevados em redes de
telecomunicações, conforme mencionado anteriormente. A concretização destes
planos vai distanciar ainda mais o Brasil dos países desenvolvidos.
Os exemplos de planos apresentados por outros países, indicam que a
proposta de metas de penetração do serviço de banda larga elaborada pela
TELEBRASIL está perfeitamente em sintonia com o objetivo de aproximar o Brasil
dos países desenvolvidos em termos de recursos de banda larga para a sociedade.
64
Fonte: OECD Information Technology Outlook 2009 e TIC 2020 – Estratégias Transformadoras
para o Brasil Outubro 2009, disponível em www.telcomp.org.br
65
Nas redes de nova geração as capacidades disponíveis para os usuários são bem superiores as
atuais, que passam de 1Mbps para acima 20Mbps.
116
Neste cenário um tanto o quanto dramático, nossa expectativa é que as
empresas do Setor de “Informação e Comunicação” a partir de novas regras sejam
incentivadas a prover soluções que realimentarão positivamente o Ciclo de
Investimentos, centrado na modernização e ampliação da infraestrutura de redes e
serviços de telecomunicações em banda larga. O Estado ficaria responsável pelas
atividades regulatória e de fiscalização, assim como pela gestão do processo de
desenvolvimento, participando dos investimentos através de Fundos específicos do
setor de telecomunicações nos casos em que o mercado não for suficiente para
viabilizar o atendimento à sociedade e pela redução tributária como forma de
alavancar o desenvolvimento da banda larga no país.
O ponto chave deste processo é evitar um descompasso na evolução dos
serviços de telecomunicações, em particular na banda larga, conforme amplamente
apresentado neste trabalho, de modo que as demandas da sociedade não sejam
prejudicadas, pois esta restrição no atendimento pode produzir reflexos negativos
em todo o processo de desenvolvimento econômico e social e na competitividade do
país.
117
11 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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124
ANEXOS
125
ANEXO 1 – FIRE WALL E APLICAÇÕES EM TELECOM
ANEXO - SEPARAÇÃO ESTRUTURAL NA PRÁTICA PARA A INDÚSTRIA DE TELECOMUNICAÇÕES?
Recursos Essenciais – elementos que
possibilitem a oferta efetiva para competidores
11
Equipamentos de interface de rede
22
Redes locais
33
Centrais locais (incluindo todos
características de software)
44
Instalações de transmissão entre centrais
55
Instalações de bases de dados de signaling
e relacionadas a chamadas
66
Sistemas e informações de suporte
operacional
77
Instalações de discagem com operador
55
66
77
Toll
Center
44
Outras
Tandem
e centrais
Centrais
Tandem
11
33
Equipamentos
de
interface
de rede
Consumidor
Centrais de
outras
operadoras
Instalações de bases
de dados, informações e
sistemas
Central
Incumbente
Central
Incumbente
Outros
consumidores
22 Local Loops
Criação
Criação de
de Unidades
Unidades de
de Negocio
Negocio ou
ou Empresas
Empresas separadas
separadas (societariamente)
(societariamente) para
para gerir
gerir recursos
recursos essenciais
essenciais
•• Operadoras
Operadoras competindo
competindo no
no mercado
mercado aa jusante
jusante com
com direito
direito de
de acesso
acesso não
não discriminatório
discriminatório aos
aos recursos
recursos
essenciais
essenciais
Compartilhamento
Compartilhamento de
de informações
informações na
na Empresa
Empresa Dominante
Dominante
PROCESSAMENTO DE INFORMAÇÕES COMPETITIVAS PROTEGIDO POR FIREWALL
Ilustração de Solicitação de recursos de rede da Empresa Entrante para Dominante (Incumbente)
Funções do regulador
DOMINANTE
(Incumbente)
Regulador
• Suspender funcionáriosI que
passem informações
• Aplicar multas/penalidades
• Fiscalizar, monitorar e auditar
periodicamente
Grupo de serviços
Novo entrante
Marketing
Processo de informação
Solicitação
• Escritório fisicamente
separado
• Informação não pode ser
repassada para marketing
• Tratamento isonômico do
novo entrante e das áreas
internas da empresa
• Link de interconexão
• Capacidade adicional
• Linha de acesso
Fonte: OECD – Working party on telecommunications and information policies
126
ANEXO 2 – CONEXÕES DE BANDA LARGA POR 100 HABITANTES E POR
TECNOLOGIA ADOTADA (junho de 2008)
PAIS
DSL
LINHA
Dinamarca
22,5
Holanda
21,2
Noruega
24,1
Suíça
22,5
Islândia
31,2
Suécia
19,9
Coréia do
8,4
Sul
Finlândia
26,1
Luxemburgo
24,8
Canadá
12,6
Reino Unido
21,7
Bélgica
15,8
França
25,1
Alemanha
24,6
Estados
10,1
Unidos
Austrália
18,6
Japão
9,6
Áustria
12,9
Nova
18,2
Zelândia
Espanha
15,5
Irlanda
14,0
Itália
17,6
Republica
6,3
Tcheca
Hungria
7,8
Portugal
8,6
Grécia
11,2
Polônia
6,7
Eslováquia
6,0
Turquia
6,7
México
3,1
OCDE
12,8
Brasil
3,4
- CABO
- FIBRA
MODEM
LAN
9,8
3,2
13,7
0,4
5,9
2,6
9,7
0,3
0,0
0,5
6,4
6,0
10,5
12,2
- OUTRAS
TOTAL
TECNOLOGIAS
1,1
36,7
0,2
35,5
0,7
33,4
0,3
32,7
0,3
32,3
0,1
32,3
0,0
31,2
4,0
3,4
14,9
5,9
10,4
1,3
1,6
13,2
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,9
0,5
0,1
0,4
0,1
0,2
0,0
0,1
0,8
30,7
28,3
27,9
27,6
26,4
26,4
26,2
25,0
4,2
3,1
7,1
1,2
0,0
10,2
0,1
0,0
0,8
0,0
0,5
0,9
23,5
23,0
20,6
20,4
3,9
2,1
0,0
3,4
0,1
0,1
0,5
0,6
0,3
2,8
0,2
5,5
19,8
19,1
18,2
15,8
6,5
6,0
0,0
2,7
1,0
0,1
1,4
6,1
1,1
0,0
0,0
0,0
0,0
1,6
0,0
0,0
1,9
-
1,3
0,2
0,0
0,1
0,3
0,0
0,2
0,4
0,2
15,7
14,8
11,2
9,6
8,9
6,8
4,7
21,3
4,7
Fonte: OCDE, TELECO e COUTINHO 2008.
127
QUADRO COMPARATIVO DA PENETRAÇÃO E PREÇOS DOS SERVIÇOS DE
BANDA LARGA
PAÍSES
PREÇOS
PENETRAÇÃO
PAÍSES
US$ / Mbps acessos / 100
out/2007
hab jun/2008
PREÇOS
PENETRAÇÃO
US$/ Mbps acessos / 100
out/2007
hab jun/2008
Japão
3,09
22,97
Repúblic
a Tcheca
17,54
15,79
França
3,70
26,43
Áustria
17,66
23,54
Itália
4,61
18,22
Dinamarc 17,70
36,72
a
Reino Unido 5,29
27,61
Suécia
18,40
32,30
Coréia
do 5,96
31,18
Bélgica
18,55
26,46
Luxemburgo 7,31
28,29
Eslováqui 19,59
8,90
Sul
a
Suíça
8,71
32,70
Austrália
21,34
23,54
Alemanha
8,44
26,25
Islândia
22,22
32,32
Noruega
9,81
33,36
Espanha
22,85
19,82
Portugal
11,52
14,82
Polônia
25,03
9,57
Estados
Unidos
12,60
25,02
Canadá
28,14
27,89
Finlândia
13,46
30,69
Grécia
29,33
11,20
Hungria
14,31
15,72
Turquia
63,89
4,71
Irlanda
14,31
15,72
México
97,43
6,79
Holanda
15,26
35,53
Média
OCDE
--------
21,30
Nova
16,75
20,39
Brasil
107,53
4,60
Zelândia
Fonte: OCDE, TELECO e COUTINHO 2008 e elaboração própria.
128
ANEXO 3 – SOLUÇÕES DE UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DE REDE
TELEFONICA LOCAL
Evolução das soluções de acesso e serviços locais adotadas pelas Empresas Entrantes no
Mercado de Telecomunicações
Revenda
Revenda
Desagregação de
elementos de rede
Velocidade (efetividade)
UNE-P
UNE-P
Bitstream
Bitstream
Line
Line sharing
sharing
Full
Full UNE
UNE
Rede
Rede própria
própria
Duplicação (investimento)
Fonte: Elaboração própria
Esquema Geral da Desagregação de Elementos de Rede Telefônica Local
Full Unbundling
Enlace
Local
Enlace
Local
Enlace
Local
D
G
S
P
L
I
T
T
E
R
Banda
Alta
Modem xDSL
(Nova Entrante)
Banda
Baixa
Banda
Alta
Modem xDSL
(Dominante)
Banda
Baixa
UNE-P
Rede da
Nova Entrante
Line Sharing
Bit
Stream
Access
Rede da
Dominante
129
Quatro Categorias de Desagregação de Elementos da Rede Local Telefônica Local
Full
Full
Unbundling
Unbundling
Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até a
central local onde o mesmo está conectado
 Permite a oferta de serviços de dados e de voz
Line
Line
Sharing
Sharing
Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até a
central local onde o mesmo está conectado para utilização
compartilhada com a Concessionária Local
 Permite a oferta de serviços de dados
Bit
Bit Stream
Stream
UNE-P
UNE-P
Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até um
ponto de concentração escolhido pela operadora entrante
 Permite a oferta de serviços de dados
 O par de cobre já é oferecido com a velocidade contratada pela
operadora entrante
Desagregação da rede local da Concessionária Local para os clientes
que elegerem a operadora entrante
 Permite a oferta de serviços de voz
 Inclui a utilização da infraestrutura de comutação e transporte
local da Concessionária Local
Desagregação Plena do Enlace Local
(Full Unbundling)
Elementos
Elementos Desagregados
Desagregados
Infra-estrutura
Infra-estrutura Mínima
Mínima Necessária
Necessária para
para Desagregação
Desagregação Plena
Plena do
do
Enlace
Enlace Local
Local
(Full
Umbundling)
(Full Umbundling)
Clientes da
Estação da
Concessionária
Local
entrante
1
Extensão
ExtensãoExterna
Externa
Estação entrante
2
modem
2
Extensão
ExtensãoInterna
Interna
modem
3
Distribuidor
DistribuidorGeral
Geral
modem
3
Central
Tele
DG Tele
Estação
entrante
4
Sub-Enlace
Sub-EnlaceLocal
Local
5
5
Enlace
EnlaceLocal
Local
6
6
Co-localização
Co-localização
modem
4
Caixa de
Distribuição
1
130
Desagregação Plena do Enlace Local
(Full Unbundling)
Descrição dos Elementos Desagregados
Fornecimento de espaço físico e infra-estrutura associada necessária para
Coacomodar e conectar os equipamentos de outras prestadoras nas
localização dependências da Concessionária de STFC-Local.
Enlace
Local
Circuito físico de pares metálicos não pupinizados conectando o ponto de
terminação interna nas dependências do usuário ao Distribuidor Geral
(DG) ou facilidade equivalente, localizada na central telefônica da
Concessionária de STFC-Local.
SubEnlace
local
Enlace Local parcial conectando o ponto de terminação interna nas
dependências do usuário a um ponto de concentração ou a um ponto de
acesso intermediário, na rede da Concessionária de STFC-Local.
Distribuidor Armação de distribuição contendo os blocos de pares a serem
Geral (DG) desagregados
Extensão
Interna
Conexão entre o DG da Concessionária de STFC-Local e o DG da outra
prestadora no interior da mesma estação telefônica local.
Extensão
Externa
Meios de transmissão para interligação entre o DI da prestadora localizado
no interior da Central da Concessionária de STFC-Local ou diretamente do
DG e um ponto de entrega nas dependências indicadas pela prestadora.
Desagregação Compartilhada do Enlace Local
(Line Sharing)
Elementos
Elementos Desagregados
Desagregados
Infra-estrutura
Infra-estrutura Mínima
Mínima Necessária
Necessária para
para Desagregação
Desagregação Compartilhada
Compartilhada do
do
Enlace
Enlace Local
Local (Line
(Line Sharing)
Sharing)
Clientes da
Empresa Entrante
Estação
Concessionária
Local
Estação Empresa Entrante
1
Extensão
ExtensãoExterna
Externa
2
modem
2
Extensão
ExtensãoInterna
Interna
modem
Distribuidor
DistribuidorGeral
Geral
modem
3
3
Central
Tele
DG Tele
Estação
entrante
4
Enlace
EnlaceLocal
Local
4
5
Co-localização
Co-localização
Splitter
5
1
131
Desagregação Compartilhada do Enlace Local
(Line Sharing)
Descrição dos Elementos Desagregados
Fornecimento de espaço físico e infra-estrutura associada necessária para
Coacomodar e conectar os equipamentos de outras prestadoras nas
localização dependências da Concessionária de STFC-Local.
Enlace
Local
Circuito físico de pares metálicos não pupinizados conectando o splitter
nas dependências do usuário ao Distribuidor Geral (DG) ou facilidade
equivalente, localizada na central telefônica da Concessionária de STFCLocal.
Distribuidor Armação de distribuição contendo os blocos de pares a serem
Geral (DG) desagregados
Extensão
Interna
Conexão entre o DG da Concessionária de STFC-Local e o DG da outra
prestadora no interior da mesma estação telefônica local.
Extensão
Externa
Meios de transmissão para interligação entre o DI da prestadora localizado
no interior da Central da Concessionária de STFC-Local ou diretamente do
DG e um ponto de entrega nas dependências indicadas pela prestadora.
Desagregação do Circuito de Acesso em Alta
Velocidade (Bitstream)
Infra-estrutura
Infra-estrutura Mínima
Mínima Necessária
Necessária para
para Circuito
Circuito de
de Acesso
Acesso de
de Alta
Alta Velocidade
Velocidade
Elementos
Elementos Desagregados
Desagregados
(Bitstream)
(Bitstream)
1
Extensão
ExtensãoExterna
Externa
Clientes
da
entrante
Rede de Alta Velocidade
Concessionária Local
Estação
Empresa
Entrante
2
VOZ
2
3
Extensão
ExtensãoInterna
Interna
3
Circuito
Circuitode
deAcesso
Acessoem
em
Alta
AltaVelocidade
Velocidade
modem
modem
Central
Local 2
VOZ
Central
Tele
VOZ
DG Tele
Central
Local
Central
Local 1
modem
Central
Tele
4
Radius / DHCP
Endereços IP
Ponto de
Oferta
DG DADOS
DG Tele
Co-localização
Co-localização
Estação
entrante
VOZ
Central
Tele
DG Tele
modem
modem
VOZ
Central
Local N
VOZ
modem
3
4
1
132
Desagregação do Circuito de Acesso em Alta
Velocidade (Bitstream)
Descrição dos Elementos Desagregados
Fornecimento de espaço físico e facilidades técnicas necessárias para
Coacomodar e conectar os equipamentos da prestadora nas dependências
localização da Concessionária de STFC-Local.
Circuito de
para dados em alta velocidade utilizando facilidades da rede local,
Acesso em Acesso
incluindo o transporte bidirecional entre as dependências do usuário e um
Alta
ponto de concentração.
Velocidade
Extensão
Interna
Conexão entre o DG da Concessionária de STFC-Local e o DG da outra
prestadora no interior da mesma estação telefônica local.
Extensão
Externa
Meios de transmissão para interligação entre o DI da prestadora localizado
no interior da Central da Concessionária de STFC-Local ou diretamente do
DG e um ponto de entrega nas dependências indicadas pela prestadora.
Desagregação de Plataforma de Rede Local (UNE-P)
Elementos
Elementos Desagregados
Desagregados
Infra-estrutura
Infra-estrutura Mínima
Mínima Necessária
Necessária para
para Desagregação
Desagregação de
de Plataforma
Plataforma
(UNE-P)
(UNE-P)
Sistemas de Informações
1
Plataforma
Plataformade
deTelefonia
Telefonia
Plataforma
de Serviços
Concessionária
3
2
Plataforma
Plataformade
deServiços
Serviços
3
Sistemas
Sistemasde
de
Informações
Informações(SSOs)
(SSOs)
2
1
Transmissão
Local
Central Local
Enlace
Local
Cliente
entrante
Plataforma
de Serviços
da Entrante
Central
Local
Central Local
Central Empresa
Entrante
133
Desagregação de Plataforma de Rede Local (UNE-P)
Descrição dos Elementos Desagregados
Plataforma
de Telefonia
Conjunto de elementos de rede (enlace local, centrais de comutação e
meios de transmissão) que suportam a prestação do STFC-Local
Sistemas de
Informações
(SSOs)
Conjunto de sistemas de suporte necessários para gerência de rede,
aprovisionamento, manutenção, recuperação, faturamento e atendimento
ao cliente
UNE-P Permite que Entrantes Utilizem Plataforma de Comutação e Transporte Local de
Empresas Dominantes (Incumbents)
Esquema Ilustrativo
Central
Compartilhada
Incumbent
Local
Incumbent
Local
2
Comutação
Comutação
3
Ponto de
Co-location
Transporte
1
Fibra
Última milha
(enlace local)
Plataforma da
Empresa
Entrante
Elementos incluídos
na oferta de UNE-P
134
UNE-P Permite que Entrantes Utilizem Plataforma de Comutação e
Transporte Local de Empresas Dominantes (Incumbents)
Esquema Ilustrativo
3
1
Última milha
(enlace local)
Distribuição
Transporte
2
Comutação
Alimentador
Anel metropolitano
Enlace
SAI/Terminal Remoto Comutação
na Central
Local
Fibra
Plataforma da
Empresa
Entrante
135
ANEXO 4 – DESCRIÇÃO DO MODELO DE SEPARAÇÃO FUNCIONAL
Modelo de Separação Estrutural: Alternativa Separação Funcional
Descrição do Modelo:
No Modelo de Separação Funcional, a Empresa Dominante no mercado
separa as atividades de serviços de rede, caracterizando uma venda no atacado, no
setor de telecomunicações também conhecida como exploração industrial, das
atividades de prestação do serviço no varejo em diferentes Unidades na
Organização da Empresa. Desta forma as Empresas Entrantes no mercado que
atuam no varejo tem o mesmo tratamento que a Unidade “coligada” em termos de
preços e condições de fornecimento dos serviços de rede.
Destaque das Vantagens da Separação Funcional:
 Aumento da demanda no uso da rede e conseqüente fomento aos
investimentos na rede de telecomunicações com novas tecnologias ( fibra
óptica no acesso ao usuário ) e eficiência de escala com a massificação
da solução de banda larga.
 Segue o caminho da convergência tecnológica, convergência de serviços
e de eficiência de escopo.
 Cresce significativamente o número de prestadores de serviço no varejo,
gerando competição.
136
 Resultaria na redução das tarifas de assinatura básica de telefonia e
serviços de banda larga.
 Atacado: evita práticas não isonômicas no fornecimento (preço, prazo,
qualidade e tributos)
 Varejo: atende objetivos de redução de preços, aumento de qualidade,
expansão de oferta no país e inovação com ganho social.
Fonte: Telcomp e elaboração própria para adaptação do texto.
137
ANEXO 5 – PLANOS DE DESENVOLVIMENTO DA BANDA LARGA EM PAÍSES
DESENVOLVIDOS
Recentemente foram divulgados Planos para o desenvolvimento da banda
larga em diversos países, destes podemos destacar:
1 – Finlândia
A Finlândia formulou um Plano Nacional de Ação do Governo para a
melhoria da infraestrutura da sociedade de informação e que estabeleceu que, por
volta de 2010, toda residência permanente, empresa e os órgãos do Governo terão
acesso a uma rede de Banda Larga com taxa média de download de 1 Mbps.
O Plano finlandês tem uma ambição maior de médio prazo, na aposta na
fibra óptica e em redes de cabo, permitindo conexões de 100 Mbps disponíveis a
uma distância de 2 Kms para 99% das residências e empresas e órgãos da
administração pública por volta de 201566. Recentemente, a Finlândia tornou-se o 1º
país do mundo a tornar a conexão de banda larga um direito legal de todo
cidadão.
2 – Alemanha
A Alemanha formulou uma estratégia de Banda Larga, adotando um
modelo de dois passos, com disponibilização universal de pelo 1 Mbps para toda a
Alemanha até o fim de 2010, e uma disponibilidade menos ambiciosa de 50 Mbps
em 75% das residências por volta de 2014 67
3 – França
Na França desde Outubro de 2008, quando lançou seu plano de Banda
Larga chamado Digital France 2012, a França originalmente incluiu o serviço
58 Disponível em: Government Resolution Finland- National Plan of Action for improvingthe
infrastructure of the information Society, Government of Finland, 4 December 2008) e Broadband is a
Right, Dailywireless, 20.oct.2010).
59 Disponível em: The Federal Government's Broadband Strategy, Federal Ministry of Economics and
Technology, February 2009).
138
universal de Banda Larga com a capacidade mínima de 512 Kbps como ênfase foco
e primeiro alvo. Um novo Ministério foi criado e os alvos foram reorientados em
termos de fibra óptica e definição de novas aplicações como também, o suporte para
a convergência fixo-móvel68.
4 – Reino Unido
A penetração da banda larga no Reino Unido é de quase 99% dos
assinantes do telefone fixo69. Isso quer dizer que os assinantes dispõem
efetivamente dessa tecnologia de alta velocidade, e fazê-lo em apenas algumas
horas após sua solicitação.
Todos os hospitais e escolas do Reino Unido dispõem hoje de conexões de
banda larga, com velocidade típica de 20 megabits por segundo (Mbps), com
serviços pagos pelo governo. Essa velocidade é mais do que suficiente para as
aplicações mais sofisticadas mesmo as de vídeo de alta qualidade. No caso de
serviços especiais, como em alguns casos de telemedicina, essa velocidade pode
chegar a 100 Mbps.
O grande esforço governamental de implantação e financiamento dessa rede
de banda larga permite que os hospitais possam trocar informações visuais, seja de
raios-X seja de exames clínicos em que a imagem tem importância fundamental.
5 – Comissão Européia
A Comissão Européia reconheceu o modelo adotado nestes países, como
uma boa estratégia para evoluir para uma Sociedade de Informação, e estabeleceu
algumas linhas mestras para ajudar aos seus países membros nesta estratégia. Nos
países membros, a meta é para pelo menos 2 provedores, implantarem suas redes
de fibra óptica de próxima geração no mercado em até 3 anos70.
Disponível em: Preparing ‘Digital France 2012’, epractice.eu, 29.oct.2008 e Digital France 2012,
Eric Besson, October 2008.
69
Entrevista de Stuart Hill Vice Presidente e Paul Stuart Diretor de Inovações da British Telecom – BT
publicada no jornal ESTADO DE SÃO PAULO em 29 de novembro de 2009 referente a preparação
da cidade de LONDRES para as OLIMPIADAS DE 2012.
70
Disponível em: Community Guidelines for the application of State aid rules in relation to
rapid deployment of broadband networks, 17.9.2009.
68
139
6 – Quadro resumo das principais metas dos Planos de Banda Larga
A seguir apresentamos um extrato das principais metas retiradas dos Planos
de Banda Larga de um conjunto de países desenvolvidos.
Quadro Resumo de metas dos Planos de Banda Larga
PAÍS
Alemanha
HORIZONTE DE TEMPO
2009 – 2018
PRINCIPAL META (Banda Larga)
1 Mbps a 100% Domicílios até 2010
50 Mbps para 75% Domicílios até 2014
Austrália
2010 – 2017
100 Mbps por fibra óptica a 90% dos
domicílios, escolas e empresas e 10% via
rádio.
Canadá
2009 – 2012
Todas as comunidades do país.
Cingapura
2009 – 2013
Domicílios e empresas com banda larga
ultra-rápida em fibra óptica, sendo 60% dos
domicílios em 2010.
Coréia do Sul
2009 – 2013
1 Gbps até 2013 e rede com capacidade
de atender 40 milhões de assinantes.
Espanha
2009 – 2012
Atender área rural, com investimentos em
fibra óptica na rede de transporte.
Estados Unidos
2009 – 2010
Atender área rural e melhorias de serviço
em áreas deficientes.
Finlândia
2009 – 2015
1 Mbps a 100% dos domicílios até 2012 e
aumentar para 100 Mbps em 2016.
França
2008 – 2012
4 milhões de domicílios em fibra óptica até
2012 e serviço universal a preço acessível
até 2010.
Irlanda
2009 – 2010
1 Mbps a 33% do território ainda não
atendido (10% da população).
Japão
2009 – 2010
Toda área rural e telecentros.
Portugal
2009 – 2010
1,5 milhão de domicílios e empresas em
fibra óptica e atingir 50% de penetração
domiciliar até 2010.
Fonte: Plano Nacional de Banda Larga, proposta do MINICOM ao Presidente da República novembro 2009 e
síntese do autor .