12 Paradiplomacia no Brasil Mariana de Barros e Silva 1

12
Paradiplomacia no Brasil
Mariana de Barros e Silva
1 INTRODUÇÃO
Desde as primeiras noções de grupamento social organizado
registra-se as relações internaciona is. Tal qual a sociedade, elas não
são estanques e transf iguram-se no t empo acompanhando a evolução
do mundo.
A partir do surgimento da concepção de Estado - seja na ót ica d e
Bodin, Hobbes, Rousseau ou Maquiavel - a sociedade internaciona l
evoluiu, mas permaneceu centrada fig ura estatal originária.
Desde então, o Estado era o único ator legítimo das relações
internacionais. Por deter com exclu sividade a personalidade jurídica de
direito internacional era comum a sa ída de representantes do plano
nacional para celebrar tratativas de alcance internacional.
Este cenário de prevalênc ia intergo vernamental das relaçõe s
estendeu-se até o séc. XX quando a sociedade internac ional, frente
aos efeitos da globaliza ção, se vê compelida a mudanças teóricas,
estruturais e legais. Com a derrubada das fronteiras em função do
desenvolvimento tecnológico espalha- se no mundo um sentimento de
integração universal. Paí ses passam a se associar, inicialmente no
âmbito regional, para obter melhores condições de desenvolviment o
tanto interno quanto externo.
Este espírito invade a América do Su l que registra historicament e
inúmeras tentativas de integração re gional até culminar na atual, o
Mercado Comum do Sul. O pr imeiro capítulo desta dis sertação faz o
recorte espacial sul americano destacando o Brasil como objeto de
estudo. A partir daí, levanta-se todos os processos de integração que
envolveu este país, tratando, e specificamente, da atuação do mesmo
no Mercosul.
Após uma observação aprofundada da atuação do Brasil no
Mercosul percebe-se que, apesar de t er adotado a forma federalista de
Estado, o que se subentende uma descentralização, este desenvolve
tanto as política s internas quanto ex t ernas de uma forma concentrada.
Não só o sistema jurídico brasileiro contribuiu para isto, mas a apatia
13
da sociedade civil fo i marcante para que o legado ditatorial estive sse
presente nos tempos atuais. Na linha deste mesmo pensamento
identifica-se nesta pesquisa que a política externa brasileira está cada
vez mais afastada dos ideais democr áticos, pois como concentra suas
decisões no Executivo Federal nem sempre esse tem condições de
perceber as demandas do povo. O povo vive nos município s e assim,
inicia-se um movimento denominado de paradiplomacia 1 no intuito de
legitimar a participação dos governos subnacionais na elaboração de
política externa. Aborda-se cientifica e empiricamente neste trabalho
que
um
Estado
federalista
pode
exercer
seu
poder
de
forma
concentrada ou não, trata-se de uma faculdade. Por outro lado, a
combinar esta forma de Estado com o regime de governo democrático
torna-se um dever encontrar os melhores mecanismos de atendimento
do bem comum, já que a soberania é popular. Demonstra-se, ainda
neste capítulo, que a forma federalista de estado com políticas
descentralizadas é a que mais apresenta condições de consolidar a
democracia. O estudo sobre democracia e federalismo é o cerne nesta
pesquisa.
Por
isso,
destaca-se
correntes
prós
e
contras
à
paradiplomacia, pois apesar de aproximar o povo do poder, teme-se a
volta do feudalismo ou a quebra do pa cto federativo.
Na seqüência, percebe-se empiricamente, levantando os casos
dos municípios de Santo André (SP) e Ipojuca (PE), que apesar d a
previsão legal de um paí s descentralizado, o Brasil (Estado soberano),
no âmbito do Mercosu l, pouco tem c ontribuído para esta integração.
Como conseqüência dessa inércia, impulsiona a disseminação do
movimento
paradiplomático
municipal.
Apesar
desses
governos
subnacionais estarem sendo considerados unidades ativas de efetiva
contribuição para a integração do Mercosul, principalmente através da
Rede Mercocidades, as desigualdade s regionais e o fator geo-político
brasileiro concentrou este movimento, nas áreas circunvizinhas do
1
O envolvimento de entidades governamentais subnacionais nas relações internacionais. Isso ocorre
por meio do estabelecimento de contatos formais e informais com entidades públicas ou privadas
estrangeiras, com o objetivo de promover interesses políticos e socioeconômicos, bem como outros,
dentro dos limites aos quais cada entidade governamental subnacional está constitucionalmente
vinculada.” (CORNAGO PRIETO, 2003, p. 559).
14
mercosul, grandes metrópoles (geralmente capitais) e cidades d e
desenvolvimento econômico consolida do. Isto reflete o afastamento na
prática do ideal de democracia region al, ou seja, de bem comum a toda
a região nacional (norte, noroeste, sul, sudoeste, leste, nordeste, oes te
e noroeste). Assim, percebe-se que o movimento paradiplomático só irá
contribuir efetivamente com a integração do Mercosul se expandir seu
alcance
territorial
nas
dimensõe s
continentais
do
país.
Os
dois
mecanismos para isso, analisados nessa pesquisa, seria o movimento
paradiplomático
através
da
Rede
Mercocidades
(que
uma
vez
expandido envolveria municípios de e xpressivo potencia l internacional,
como Ipojuca-PE) ou a legitimação desta associação de municípios, por
questões
democráticas,
como
órg ão
componente
da
estrutura
institucional do Mercosu l.
2
RELAÇÃO
ENTRE
O
INTERNO
E
O
INTERNACIONAL
PÓ S-
GLOBALIZAÇÃO
Há muito, compreender as relações internacionais deixou de se r
uma análise intergovernamental. O Estado ainda ocupa um status de
principal na sociedade internacional, porém as relações nesse plano
não se limitam a ele.
Indo muito mais além, percebe-se que o campo de estudo das
relações internacionais pode ser considerado o mais vasto de todas as
ciências sociais e humanas. Is so se dá por não se limitar apenas aos
fenômenos
que
ocorrem
além
das
fronteiras
estaduais,
mas
obrigatoriamente por fazer um liame entre endógeno e o exógeno, um
vínculo entre a realidade interna e a p olítica externa do país.
Assim, surge o que passou a ser cha mado de paradiplomacia, já
que para compreender a atuação externa dos Estados e de outros
atores internacionais é preciso a devida análise das condições internas
que a motivam. É necessário ana lisar o estreito víncu lo entre a
percepção ideológica de um governo e sua atuação internacional.
15
Mesmo assim, apesar de cons iderada a mais consistente da s
políticas
públicas,
as
at ividades
e xternas
governamentais
sofrem
alterações de prioridades com a mudança de governo, regime e
inúmeras variáveis internas.
Ainda por cima, o avanço da tecnologia da comunicação gerou um
questionamento a respeito do f im do território como espaço estanque
no interior da linha da fronteira e mais do que nunca a conexão entre o
endógeno e o exógeno dá vazão ao surgimento de novos atores no
cenário internacional.
Diante da amplitude do campo de pe squisa do internacionalista,
percebe-se também o caráter interdisciplinar desta análise, ou seja,
requer do pesquisador um apanhado não mais meramente político, mas
econômico, social, geográfico, histórico e jurídico.
Esse último, o aspecto formal, até o século XX, lim itava-se
apenas aos quarenta mil tratados registrados nas Nações Unidas, ma s
ampliou-se
em
face
à
competência
normativa
das
Organizaçõe s
Internacionais (declarações, reso luçõ es, decisões e etc.) e indo mais
além incluindo não só os atos unilaterais do Estado Soberano, mas
também os parâmetros constitucion ais internos que possib ilitam a
atuação
externa
de
cada
Estado,
ou
seja,
a
outorga
legal
de
competência internacional a certos at ores internacionais, exemplo dos
arts.15, 21 e 22 da Constituição Fede ral Brasileira 2:
Apesar dos interesses do s naciona is internos, tanto público s
quanto privados, inspirarem a atuação externa do Estado, é esse que
por enquanto domina a forma e o conteúdo de agir no plano externo .
NO caso do Brasil, somente a União detém a chamada personalidade
jurídica
de
Dire ito
Internacional,
ou
seja,
é
a
ún ica
dotada
de
competência normativa para celebrar acordos e tratados.
2
“ Ar t . 2 1 . C o m p e te à U n iã o : . .. I X- e l a b o r a r e e x e c u ta r p la n o s n a c i o n a is e r e g io n a is
d e o r d e n a ç ã o d o t e r r i tó r io e d e d e s e n v o lv i me n t o e c o n ô mic o e s o c i a l ; c /c Ar t . 2 2 .
C o m p e te p r iv a t iv a me n t e à U n i ã o le g is l a r s o b r e : .. . . .. V I I I- c o mé r c io e x t e r i o r e
in t e r e s ta d u a l; c /c Ar t . 1 5 . C o mp e te a o s Es ta d o s e a o D is tr i to F e d e r a l : .. . . .. I I Iin s t i tu ir i m p o s to s r e l a t iv o s à c ir c u la ç ã o d e me r c a d o r ia s e à p r e s ta ç ã o d e s e r v iç o s
d e tr a n s p o r te i n t e r e s ta d u a l e in te r m u n ic ip a l e d e c o m u n ic a ç ã o , a i n d a q u e a s
o p e r a ç õ e s e a s p r e s ta ç õ e s s e in ic ie m n o e x te r io r .” ( PI N T O ; W IN D T ; C É S P ED E S ,
2006).
16
Com o surgimento de novos atores no cenário internacional
começa um movimento de pressão p erante o Estado Soberano para
que, em nome do desenvolvimento econômico e social, as unidades
ativas,
exemplo
estados-membros
da
federação
e/ou
municípios,
também pudessem de alguma form a legislar internacionalmente. O
mecanismo poderia ser através de uma competência concorrente,
complementar ou até mesmo, mediante o aval do governo federal já
que, em face do princípio da tutela da União esta deve controlar
permanentemente as atividades internacionais.
Esta mudança facilitaria a execução do processo de integração
tanto nacional quanto internacional. Enfim, os governos subnacionais,
principalmente
os
municípios
mem bros
da
Rede
Mercocidades,
pressionam o poder central para a elaboração de um novo pacto
federativo.
Convém atentar que não se trata da q uebra do monopólio federa l
frente às relações exteriores, imposs íveis na ordem estatal unitária ,
mas plausível quando falamos em Estados Soberanos Federalistas. No
passado essas unidades federadas foram extremamente ativas no
plano externo. Por isso é imprescindí vel destacar que não se trata de
um retorno ao feudalismo ao se defender a necessidade de um novo
pacto federativo, aparentemente possí vel na ótica do New Medieva lism
(explicado no capítulo 3.2.1).
A crítica à centralização da monarquia no séc. IX fez surgir a
figura dos senhores feudais onde, fiéis a um reinado (supremo frente a
todos), nos limites de seu domínio territorial, usufruíam de ampla
autonomia,
emitiam
moedas,
exerciam
a
tutela
jurisdicional
e
arrecadavam tributos. A autonomia internacional identificada nes ses
novos atores, especificamente nos municípios, pressiona para uma
mudança legislativa em relação à per sonalidade jurídica internaciona l,
mas
jamais
na
amplitude
conced ida
aos
feudos
que
mesmo
subordinados ao reinado (primeiras noções de Estado) podiam até
declarar guerra, como os antigos fecia is de Roma.
Este pensamento seria inconcebível diante das conseqüências do
Tratado de Vestifália que ao atribuir soberania aos Estados, exercidos
17
através de uma política centralizado ra, facultava aos mesmos até a
subdivisão geográfica de sua base t erritorial em unidades de poder,
mas não mais na amplitude anterior. A partir de então, a competência
tributária estatal passava a ser exclusiva e indelegável e a guerra
privada torna-se considerada ilegal com a criação da forças armadas
estatais.
No contexto contemporâneo por sua vez, a política externa s e
concentra na figura da do Executivo F ederal, apesar de existir ca sos de
países que adotam uma distribuição desta competência internacional a
outras unidades políticas da federação 3.
Percebe-se, com a ampliação dos temas da agenda política
internacional a partir do século XX em detrimento da globalização, que
a conseqüente aparição de novos atores, mudou o eixo central ao redor
do
qual
giravam
as
iniciativas
de
competição
e
cooperação
internacional. O Estado soberano ainda continua como personagem
principal, porém coadju vantes intern acionais, tal qual o s município s,
estados-membros e a própria socieda de civil organizada, muitas vezes
de uma forma institucionalizada, passam a atuar paralelamente neste
cenário
internacional.
Mesmo
que
de
uma
forma
oficiosa
(não
autorizada por lei), criam o conceito d e paradiplomacia.
Tomando este movimento paradiplomá tico como objeto de estudo ,
a pesquisa ora desenvolvida se dá n o prisma do território brasileiro .
Compara-se dois municípios, Ipojuca (PE) e Santo André (SP), de
localizações geográficas distintas e iniciat ivas polít icas diferentes
frente ao processo de integração do Mercosul.
Busca-se na análise comparada não se limitar a uma percepçã o
localista da paradiplomacia, reforçando a premissa que e sta pesquis a
não almeja servir a uma causa ideológica, mas, de uma forma
acadêmica, busca-se perceber, entender e explicar a nova dinâmic a
das relações internacionais.
3
Com a modificação do artigo 23 da Constituição alemã, os Estados federados (Länder) ampliaram
sua participação no processo de tomada de decisão em política externa, sobretudo nos assuntos de
integração européia. Eles podem designar um representante em Bruxelas e participam dos debates
prévios na Câmara baixa do Congresso (Bundestag) sobre todos os temas que lhes interessam, no
estudo de Seitenfus ( 2003, p. 77).
18
A percepção formalista (legal) da ação externa paradiplomática
ainda esta muito incipiente e por isso o tema apresenta uma escassa
matéria-prima
aos
pesquisadores
interessados.
Neste
contexto,
apoiando-se na visão do mundo mor alista/otimista que defende uma
sociedade universal, analisa-se a conjuntura da sociedade interna, que
almejando alcançar estrategicamente uma nova dinâmica internacional
requer estudos críticos sobre sua estrutura de dependência e sujeição
internacional
a
ser
formada
como
facilitadora
do
processo
de
integração.
O internacionalista Ricardo Seitenfus 4, não concebe a utilização
do termo paradiplomacia, pois defe nde ser a atuação externa de
iniciativa privat iva da União Federal, único ente soberano. O mesmo
reconhece que a impropriedade é meramente terminológica já que nem
sempre a ação subnac ional cam inha paralela à naciona l, exemplo da
paradiplomacia
contrária
à
canadense
diplomacia
da
província
federal.
Assim
de
Quebec
que
caminha
estaríamos diante
de uma
diplomacia de vários níve is, ou até, de uma pós-diplomacia.
Por outro lado, revela-se como luga r comum nas últ imas dua s
décadas, a tentativa de solidif icação de uma teoria paradiplomática.
Logo, a corrente contrária deste pensamento não o desmerece já que
na percepção formalista/legal esta a ssertiva é verdadeira, porém a
sensibilidade
do
observador
intern acional
deve
estar
atenta
que
compreender as relações internaciona is hodiernas é inic iar a pesquisa
na ponta do iceberg (ação externa do Estado soberano) e cont inuar a
pesquisa
analisando
o
que
muita s
vezes
está
submerso
(não
legitimado, não oficia lizado), não visí vel a todos, ou seja, ir a fund o
nas iniciativas que motivaram e su stentaram determinada atividade
supranacional (muitas delas oriundas de iniciativas de unidades at ivas
internacionais desprovidas de persona lidade jurídica para tanto).
Implica que a construção da atuação internacional requer a
identificação do verdadeiro interesse nacional, oriunda da ligação entre
a política interna e externa. Desta forma, a questão externa hoje
4
SEITENFUS, Ricardo. Conferência ministrada na Faculdade Integrada do Recife por motivo de
inauguração do Instituto Ricardo Seitenfus – IRS em maio de 2006.
19
implica na consideração das variáve is intervenientes durante todo o
processo de definição que vai da percepção, avaliação, decisão, açã o
até a prospecção, e que muitas ve ze s inclu i a participação de setores
públicos, privados, opin ião pública e o rganizações não governamentais.
Isso se dá em fun ção da democracia representativa (variáve l
analisada no capítulo 3.1) que per mite a manifestação de dist intas
percepções. O fato de muitas iniciativas tomadas no âmbito interno ter
incidência além da fronteira e essas últimas para terem eficácia
dependerem de uma internalização condiciona à compreensão das
ações externas às iniciat ivas internas. Podem-se exemplificar dua s
situações: primeira, do chamado “retorno da decisão”, ou seja, a
decisão externa não se exaure quan do é tomada, mas sua eficácia
interna está diretamente relacionada à organização jurídica do Estado,
à internalização do s termos do tra tado e principalmente, de ve-se
interpretar que o exógeno muitas vezes é utilizado como instrumento de
pressão interna quando o consenso se mostra difícil; segunda: quando
um Estado não concorda com um disp ositivo de um Tratado por motivo
de incompatibilidade jurídico/po lítico interna pode emitir reserva ou
deixar de firmá-lo.
A partir deste pensamento foi que esta pesquisa (problema e
hipóteses) foi construída. Elaborad a por sua vez ciente de que,
principalmente no hemisfério sul, o Estado monopoliza a criação d o
conhecimento em Rela ções Internacionais fornecendo ou não matéria
prima para as pesquisas. Para não correr o risco de transformar esse
trabalho em mero ensaio é que se de cidiu comparar a paradip lomacia
em dois municípios do Brasil. O primeiro Santo André (SP), de
paradiplomacia instituciona lmente consolidada, facilitou o acesso à s
informações e dados representativos desta unidade ativa; o segundo,
Ipojuca (PE), apesar do grande pote ncial para o desenvo lvimento de
política externa, ou melhor, apesar de ser uma unidade ativa em
potencial no que tange a integração do Mercosul, ainda apresenta uma
incipiente estrutura institucional na ár ea das relações internacionais, o
que dificultou o acesso às informações necessárias à pesquisa. Ao
confrontar
duas
fontes
diversas
(dois
governos
subnacionais
de
20
realidades diferentes) foge-se do supe rficialismo empírico muita s vezes
oriundos da falta de boa vontade do Estado em fornecer subsídios à
análise do pesquisador.
Neste contexto, para dar consistência acadêmica à pesquisa, já
que as relações internacionais cont emporâneas são analisadas por
juristas, cientistas políticos, sociólo gos, economistas, historiadores,
jornalistas e etc., vincu lam-se a realidade observada à teoria do novo
institucionalismo, no intuito de ordenar, sistematizar e externar a
realidade percebida. Busca-se provar com esse embasamento teórico
que na sociedade internacional, apesar dos Estados serem os atores
principais, ele s dependem dos atores internos, ex. unidades autônomas
de poder governamental, grupos de pressão, eleitorado, pois as
variações da política externa sofre m alterações em detrimento dos
constraints do sistema naciona l intern o de poder.
Em outras palavras, a política ext erna pode ser vista com o
conseqüência
resultante
da
fusão
dos
constraints
oriundos
das
necessidades internas e dos constrang imentos externos.
Esta
dis sertação
desenvolvidas
por
mostra
que
Estado
Federalista
um
as
atividades
internacionais
concentrada
no
plano
executivo federal é considerada ultr apassada (variável analisada no
capítulo 3.2.1.), já que pode ser int erpretada como um resquício do
antigo poder autocrático do regime monárquico e/ou ditatorial.
Com o alastramento do modelo republicano, do Estado de Direito
e
com
a
conso lidação
internacionais
sentem-se
emergente
compelida s
da
a
democracia,
uma
as
relações
descentralização.
A
condução da política externa contemporânea pela União encontra-se
precária devido à ausência de um planejamento de alcance nacional e
à prática da diplomacia presidenc ial (síndrome do Príncipe), ou seja, da
personalização do sistema político int ernacional na pessoa do Chefe de
Estado. Em conseqüência, por essa f resta permite-se enxergar novas
unidades ativas de sign ificativa pressã o internacional.
Esses entes infra-estatais passam a mostrar que através de uma
política de atração de in vestiment os baseadas, por exemplo, na
concessão de incentivos fiscais, tem f orca suficiente para remodelar o
21
mercado industrial nacional (guerra fiscal). Como a constituição federal
(ex.
Constituição
Federal
do
Brasil
-
1988,
marcada
pela
superficialidade no trato das questões externas) permanece apática a
esta demanda, permite-se, mesmo de uma forma velada, que outros
entes federados exerçam a chamada paradiplomacia.
Diante da ausência de uma previsão legal, pois os artigo s
constitucionais
desmotivam
a
participação
subnacional
frente
ao
excesso de etapas (autoriza ção do executivo e aprovação do senado –
art.42, IV), estado s e municípios começam a se institucionalizar
especificamente no campo da política externa criando secretarias,
núcleos, setores, gabinetes, departa mentos e assessoria s capazes de
desenvolver uma política estadual e /ou municipal de efeito externo.
Trata-se
de
uma
conexão
in stitucional
entre
os
interesse s
domésticos e externos que deve ser criteriosamente previsto em lei sob
o risco desses entes ao invés de integrarem a política nacional, as
dispersarem, contraditarem ou enfraquecerem, culminando com uma
secessão (ex. as aspirações de indep endência da Provín cia de Quebec
no Canadá).
Frente a este temor, o Brasil ( Esta do-membro do Mercosul e
objeto de estudo desta pesquisa) legitimou, em 1988, o exercício da
paradiplomacia
através
do
Protocolo
de
Cooperação
Reg ional
e
Fronteiriça 5 onde passa a reconhecer n o cenário internacional tanto no s
governos estaduais quanto nos municipais.
Não se trata de uma competência concorrente nem complementar
da União, mas atribuir condições legais de cooperação local ao s
municípios, intendências, províncias e estados, para no exercício de
uma autonomia limitada contribuírem harmonicamente e em conjunt o
com as questões regionais de alcance internacional.
É quando nasce a rede Mercocidades marco instituciona l de uma
nova fase das ações externas na região. Especif icamente no Brasil, o
próprio Ministério das Relações Exte riores, diante da inquestionáve l
5
Programa de integração e cooperação econômica entre a República Federativa do Brasil e a
República Argentina, Protocolo Regional Fronteiriço no. 23. Diário Oficial da União, n. 247 de 29 de
dezembro de 1988.
22
perda de exclusividade na condução das relações externas, cria
escritórios de representação espalha dos por todo o país 6. Esta é a
comprovação de que o interesse nacional é elemento constitutivo da
política
externa
e,
por
conseg uinte,
essencial
às
relações
internacionais.
Esse interesse nacional pode advir dir etamente da sociedade civil
através de sua representação municipal ou estadual. É ele que orienta
a tomada de decisões de Chefe de Estado, tais como: a inserção ou
não em Blocos Econômicos, a asso ciação ou não a Organiza ções
Internacionais (como também o direcio namento no momento da votação
multilateral), dentre outras situações.
Assim, percebemos que a política externa reflete os anseios
internos, o complexo é conseguir com precisão e nitidez identificar o
verdadeiro conteúdo e limites dessas necessidades nacionais até
transformarem-se no leimotiv da ação externa do Estado (percepção,
avaliação, decisão, ação e prospecção ) já que o interesse nacional não
existe de per se.
No caso democrático estudado, a percepção majoritária do s
responsáveis pela política externa do Estado é que determina o
interesse nacional. Logo, a imparcialid ade do julgamento do que seria o
interesse nacional genuíno se vê comprometida quando a cultura,
moral, ideologia, interesse político/p artidário dessa maioria tende a
interferir na sua visão e o interesse nacional passa a ser visto como
interesse governamental (vontade do governo em exercício).
A vontade política para um processo de integração é condiçã o
sine qua non (princípio do voluntarismo), porém esta não deve ser
interpretada como a vontade govern amental, mas uma estratégia de
6
Er e n e , Es c r it ó r i o d e R e la ç õ e s Ex te r io r e s d o N o r d e s te , s i tu a d o e m R e c i fe - P E ,
r e f le te q u e a p r ó p r ia i n s t it u c i o n a liz a ç ã o d o Mi n is té r io d a s R e l a ç õ e s Ex te r i o r e s d o
Br a s il n e c e s s it o u d e u ma r e e s tr u tu r a ç ã o fr e n t e o n o v o c e n á r io i n te r n a c io n a l .
As s i m , f o r a m c r ia d o s d e p a r ta me n t o s te m á t ic o s p a r a tr a t a r d e a s s u n t o s tr a n s v e r s a is
c o m o d ir e i to s h u ma n o s , m e i o a m b ie n te , in te g r a ç ã o e c o n ô m ic a , c o n ta n d o a in d a c o m
o u tr o s ó r g ã o s a e l e v in c u l a d o s e t a mb é m r e l a c io n a d o s a o s te ma s e m q u e s t ã o , e x . :
As s e s s o r ia d e R e la ç õ e s Fe d e r a tiv a s , S u b s e c r e ta r ia - G e r a l d a A mé r ic a d o S u l .
23
Estado. A soberania popu lar contemp orânea representa outra variável
analisada nesta pesquisa (capítu lo 3.2 ).
Além desse aspecto, o fato do surgimento de novos atores no
cenário internacional e o surgimento de temas transversais trouxeram
uma nova dinâmica à realidade internacional contemporânea onde o
interesse nacional não mais se restringe ao da parcela do ele itorado
que
sustenta
certo
go verno
no
e xercício
do
poder,
mas
uma
consolidação de interesse s das mais variadas unidades ativas de
alcance transnacional, qua is sejam, Ongs, governos subnacionais,
igreja, empresas multinacionais e transnacionais e o próprio indiv íduo.
O surgimento desses, em face da globalização, acalenta a
esperança de mudança do sistema internacional, pois a maioria dos
Estados desenvo lve uma polít ica exter na reativa com o intuito único de
manter ou melhorar seu status quo. E ainda, apresenta como motivação
uma vontade política estritamente singular/personalizada, ou seja,
trata-se de um vínculo entre as raízes nacionais, representadas pelo
aspecto volitivo do grupo situação de poder, e a medida internacional,
mais uma indicação da importância das condições endógenas na
justificação da po lítica externa.
Tendo em vista o exposto, como con seqüência das vicissitude s
internacionais contemporâneas surge o tema paradiplomacia frente à
valorização
do
endógeno.
Por
co nseguinte,
demonstra-se
nesta
pesquisa que não basta a indicação de uma simples causa para
justificar
uma
determinada
política
externa.
A
única
forma
de
compreendê-la é através da combinação do externo com o interno,
considerando tanto o estrutural (variáv eis estáticas e perenes) quanto o
conjuntural (variáveis provisórias e dinâmicas) como modelo causal
explicativo.
A intenção de um estudo comparado de dois municípios reforça o
destaque
dado
ao
endógeno, pois se
existisse
uma
espécie
de
blueprint, fórmula precisa, bastaria a plicá-la em qualquer grupamento
de Estados, independente da singularidade de cada um. Logo, com
fatores nacionais fa z nascer o mo vimento subnacional de política
24
externa peculiar e específica em cada Estado e variáve l em se u
interior.
Dentro do Mercosul a paradiplomacia passa a ser desenvolvid a
por uma série de fatores. Como não há hierarquia entre eles, analisarse-á de uma forma não taxativa /exau stiva os que, por serem de maior
destaque,
condicionaram
e
ainda
condicionam
a
po lítica
externa
mercosulina.
Há
o
regime
condicionante
do
de
governo,
processo
de
ou
seja,
integração
a
democracia
regional
via
com o
governos
subnacionais.
As condições físicas do Brasil, assim também como a da maioria
dos países sul-americanos desde a época de Símon Bolívar, motivaram
a busca de uma integração reg ional p or terem a consciência de serem
espaços
menos
interessantes
do
ponto
de
vista
estratégico
e
econômico.
No caso específico ora analisado, até por uma tendência das
relações internacionais hodiernas, a contigüidade geográfica agiu como
um
pólo
de
aproximação
de
perspectivas
de
cooperação
e
intensificação de trocas. Algo conven cional nesses tempos, já que o
convívio
fronteiriço
desde
das
épocas
remotas
apresentou-se
conflituoso (ex: contrabando, migração clandestina) por isso a maioria
das políticas externas eram lim itadas ao espaço regional da vizinhança.
Ao longo de toda a história da humanidade a posse da terra
sempre simbolizou d imensão de poder , daí a valorização da geopolítica
que vincula a dimensão territorial ao r eal poder estatal. Por outro lado,
com
o
fim
do
modificaram-se
modelo
e
sino-soviético
passaram
a
as
demonstrar
relações
que
as
internacionais
guerras
por
conquistas territoriais foram subst ituí das por batalhas de conquis ta de
mercado. Trata-se da mercantilizaç ão das relações
internacionais
norteadas por princípios que regem o comércio, investimentos, moeda
internacional e a integração econômica.
Apesar desta nova formatação das relações internacionais d e
valorização da potencia lidade econôm ica, a configuração territoria l do
Estado ainda mensura o seu maior ou menor grau de autonomia
25
externa, ex: Estados muito pequenos tendem a ser dependentes dos
que desfrutam de amplo território.
No caso do Brasil, por ter dimensões continentais, apresenta
desequilíbrios regionais também nas mesmas proporções. Isso exig e
uma administração pública atenta à s especificidades locais (variável
analisada através da comparação
empírica entre dois municípios
brasileiros, Ipojuca (PE) e Santo Andr é (SP)). Por isso, selecionam-se
as variáveis “condições física s do Est ado” como de maior destaque, no
caso do Brasil frente a integração do Mercosul.
Esta revelará toda a dificu ldade e os motivos do país ter
procrastinado a enxergar e reconhece r a existência at iva/viva de novos
atores internacionais, como os municí pios. A partir do momento em que
percebeu,
por
pressão
(constraint )
que
ao
escutá-los
estaria
contribuindo para o processo de integração, o país passa a cogitar uma
paradiplomacia.
Toma-se o regime de governo brasile iro democrático, como um a
variável
de
forte
expressão
no
in ventário
causal
do
movimento
paradiplomático. Percebe-se que nu ma democracia abre-se espaço
para que a política externa seja definida pelos mais variados fatores e
não simplesmente pela vontade de uma única pessoa ou partid o
político como nos regimes ditatoria is.
A organização formal do Estado, ou seja, o modelo institucional
adotado (independência entre os poderes 7) funciona como norteador do
tipo e da forma de política internac ion al a ser desenvolvida, ou seja, se
centralizada na figura única do Esta do soberano (países Unitários e
Federados) ou não (movimento paradiplomático identificado em alguns
países federalistas). Apesar de se afastar cada vez mais do caráter
ideológico aproximando-se paulatinam ente da política de conveniênc ia
e por isso se pressiona por mudanças.
7
O judiciário poderá declarar inconstitucional uma parte ou a totalidade de um tratado internacional
firmado pelo Executivo. O Legislativo terá oportunidade de refutá-lo. Há, ainda, Estados que permitem
que o Legislativo aprove parcialmente o teor de um tratado e indique ao Executivo pontos que
deverão sofrer modificações. O embate que ocorre nos EUA em torno do fast track é um exemplo
dessa situação. Aspectos abordados no estudo de Seintfus (2003).
26
O tema analisado aponta a filosof ia econômica liberal como
responsável pela permissão da atuaçã o de novos atores, tais como, os
municípios e intendênc ias, princ ipalm ente no que tange a elaboração
da pauta e opções de política externa.
Por tradição os partidos políticos tendem a se dedicar a política
interna, já que seus eleitores são movidos ao atendimento de suas
necessidades públicas imed iatas. Assim, se configurava até a op inião
pública passar a atuar como um ator singularmente representado tanto
nacional quanto internacionalmente.
Logo, os partidos políticos, por uma questão de estratégia
política,
passaram
a
inserir
no
seu
plano
de
governo
questões
decisivas para o cenário internacional, tais como: o ingresso ou não à
Área de Livre Comércio da s América s – ALCA, sua postura frente à
hegemonia norte-ameriacana ou a indicação de um Estado para a
disputa de uma possível vaga de membro permanente sul-americano no
Conselho de Segurança da ONU.
Reporta-se ao condicionante cultura l relativo a qualidade d o
Chefe de Estado que enxergou nos municípios e intendências a
capacidade
de
ut ilizar
sua
voz
ativa
nas
questões
mundia is,
principalmente no que tange o process o de integração regional.
Logo, a partir das considerações feitas até então, pode-s e
observar uma extrema confluência entre o endógeno e o exógeno .
Mesmo assim, pela complexidade da s relações internacionais e pe la
alta diversidade dos condicionantes do interesse nacional, convém
buscar modelos teóricos de comprova ção de hipóteses como o do novo
institucionalismo, ora utilizado, para explicar todo o itinerário d a
decisão que legitimou a participação de entes subnacionais no cenário
internacional mercosulino.
Em face do caráter recente, é árdua a identificação de toda a
cadeia causal que suscitou no movim ento paradiplomático. Reitera-se
que não se defende a perda da titu laridade da Execut iva Federal, pois
a diplomacia continua frente o processo de integração regional, mas,
mostra-se
inevitável
cons iderar
as
ações
subnacionais
como
27
instrumento de consecução da integração tão almejada entre os países
da América do Sul.
O p r i n c í p i o f e d e r a t iv o r e a l iz a a a s p ir a ç ã o d a p a r t ic ip a ç ã o ,
c o n c i lia n d o - s e , e n tã o , c o m a s id é ia s d e m o c r á tic a s q u e
p r e d o m in a m a t u a l m e n te . Q u a n to ma is p r ó x i mo d o c e n tr o d a s
d e c is õ e s p o lí tic a s e s tiv e r o c id a d ã o , ma i s a c o mu n id a d e
p a r t ic i p a d o e x e r c íc i o . L o g o , o p r i n c í p i o d a p a r t iç ã o p o l í tic a
p lu r a l a p e r fe iç o a m a is fa c il me n t e c o m a d e s c e n tr a liz a ç ã o
p o l í tic a , p e lo q u e s e fo r t a le c e o p r in c íp i o fe d e r a tiv o q u e a
c o n t e mp l a , i n f o r ma n d o u m mo d e lo d e in s t it u c io n a l iz a ç ã o d o
p o d e r s e g u n d o ta l p a r a d ig ma ( R O C H A, 1 9 9 6 , p .7 7 ) .
Em outras palavras, a paradiplomacia no momento em que
pressiona para um reconhecimento da descentralização do poder
político internacional contr ibui para a democracia, pois aproxima o
cidadão do centro das decisões extern as.
2.1
Fundamentos históricos do processo de integração regional
na América do Sul
O séc. XX marcou as relações internacionais por ter criado o
conceito de multilatera lismo inst itucio nalizado, ou seja, atravé s de um
tratado, constituía-se uma organização internacional autônoma dotada
de vontade coletiva própria, onde os Estados associados se uniam com
o ânimus da cooperação militar, política ou econômica.
Essa
onda
convergente
de
cooper ação
coletiva
também
se
manifestou no Continente Americano nessas mesmas três vertentes,
ex: OEA – Organização dos Estados Americanos (cooperação política),
TIAR – Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (cooperação
militar)
e
econômica).
MERCOSUL
No
–
entanto,
Mercado
a
Comum
so cie dade
do
Sul
internacional
(cooperação
americana,
historicamente, foi marcada por uma grande desarmonia geo-política,
onde,
nem
sempre,
a
boa
vontade,
boa
fé,
coordenação
e
a
cooperação, princípios fundamentais n o contexto externo, nortearam as
relações intergovernamentais nas Amé ricas do Norte, Central e Sul.
28
Mesmo tendo iniciado este processo de cooperação econômica
juntamente com a maioria dos paí ses do mundo globalizado não
podemos
comemorar
os
resultados
da
vertente
econômica
de
integração nas Américas.
A hegemonia e onipresença norte-americana, oposições h istórica s
entre países da América Latina (ex. Brasil e Argentina), dificu ldades
estruturais e uma precária cultura política dos povos e das próprias
instituições em certos países americanos, funcionam como inibidoras
dessa integração econômica entre os Estados Americanos.
No que tange à integração das Américas este movimento não é
recente e parte não só dos Estados e Organizações Internacionais,
únicos sujeito s legit imamente detentores de personalidade jurídica d e
direito
internacional,
mas
também
de
empresas
multinacionais,
transnacionais, Ongs, opinião pública e igreja. Dentre esses atores
temos a opinião publica internacional que tem se mostrado como uma
das mais fortes unidades de pressão.
Um outro grupo de ator internacional ora chamado de igreja, ma s
que pode ser qualquer manifestação transnacional organizada de fé,
incute hodiernamente uma imagem m ais conflituo sa do que o aspecto
solidário e integracional de tanta s missões humanitárias.
Isso se dá em face de seitas consider adas movimentos paralelo s
de atuação internacional que nem sempre agem de forma vinculada aos
princípios
norteadores
responsáveis
pela
harmonia
internacional.
Mesmo assim, ao longo da história encontramos movimentos de
solidariedade, cooperação e integração advinda da igreja, e no caso
nas Américas.
Um dos mais antigos exemplos de manifestação em prol da
integração dos Povos e Estados amer icanos se deu através da igreja,
mais
precisamente
da
religião
cristã.
Há
muito,
a
defesa
desta
integração continental foi registrada historicamente não apenas no
cunho político, econômico e militar, mas o próprio cristianismo se
revelou como um dos mais ant igos ato res internacionais neste processo
(desde 1531).
29
Considerando
a
tradição
católica,
ainda
muito
ativa ,
principalmente a América Central e do Sul, destacamos a ingerência
religiosa do cristianismo ne ste proc esso de integração cont inental
através devoção da Virgem de Guadalupe, padroeira das Américas e
que prega a união dos povos americanos. A força dos devotos de
Nossa Senhora de Guadalupe, padroeira/Mãe das Américas, incutiu um
pensamento de cooperação para uma união americana e tornou o seu
santuário o mais visitado depois do Vaticano. Como as normas
religiosas também modelam as relações sociais (principalmente na
ausência de normas coercitivas), percebemos a intensidade da pressão
internacional da igreja cató lica neste p rocesso de integração não só em
assuntos econômicos, mas humanitários de harmonização e integração
social.
Apesar da iniciativa dos sujeitos de dir eito (Estados Americanos e
Organizações Internacionais) e atores internacionais (Igreja, Empresas
Multinacionais, Ongs e outros) pou cos exemplos de integração e
cooperação econômica na totalidade d o continente americano pode ser
registrado. A ALCA - Área de Livre Comércio das Américas, ainda não
preenche os requisitos mínimos para ser considerada uma organização
internacional
de
alcance
continent al,
por
falta
de
aderência
e
principalmente em função da resistência dos países sul-americanos, ex :
Venezuela; o NAFTA – Área Norte Americana de Livre Comércio,
envolve apenas Canadá, EUA e México, somente o BI D- Banco
Interamericano
de
Desenvolvimento,
pode
ser
considerado
um a
organização internacional de alcance continental por atuar em todo o
território americano.
Em suma, há quem questione se as experiências de cooperação e
integração apenas começaram na América Latina e que se trata de um
processo de amplo alcance que iniciado por essa região vislumbrando
uma evolução paulatina de integração que no futuro irá integrar todas
as Américas.
Será que os observadores internacion ais confirmarão no futuro a
hipótese que só tivemos condições de integrar do Alaska à Terra do
Fogo, por que, de uma forma estratégica, lenta e gradual, iniciamos por
30
uma união regional dos Estados da América do Sul, Central e por
último do Norte, para só depois desses organismos devidamente
institucionalizados e cumprindo suas finalidades de integração regional
conquistarmos o alcance harmônico de uma organização internaciona l
de alcance continental no Novo Mun do. Um exemplo desta hipótese
seria a institucionalização da ALCA através do aproveitamento da
estrutura da OEA, Mercosul, Pacto Andino, NAFTA, formatando num
tratado
único
a
primeira
organização
internacional
de
alcance
continental das América s.
A idéia de integração se disseminou por todo o mundo inserindose na agenda política contemporânea como condição essencial para a
sobrevivência econômica na sociedade internacional. Ass im, de uma
vez por todas, o caráter mercantil assumi o papel de norteador dessas
iniciativa s.
A relevância de sta matéria foi tamanh a que resultou na criação d e
uma nova Teoria - a da Integração 8 e no surgimento de um novo ramo
do Direito especializado neste processo - o do Direito da Integração.
Apesar deste arcabouço teórico/legal o processo de integração requer
uma análise bastante acurada, pois não existe um projeto pronto e
acabado capaz de oferecer garantias de um resultado integrativo
eficaz.
Assim, o proce sso de integração de u m determinado grupamento
de Estados só pode ser compreendido nas suas características e modo
de funcionamento se analisar profundamente primeiro as sociedades
que o idealizaram e, sem seguida, as razões que impulsionaram esta
associação.
O processo de regionalização na Am érica do Sul não começou
com o Mercosul. Na verdade a integração econômica da América Latin a
precedeu a própria integração da Co munidade Européia com os ideais
revolucionários
8
bolivariano
que
contribuiu
com
o
processo
de
Although functionalism and neofunctionalism have provided dominant theories that have shaped
integrations studies, more recent work, as noted in this chapter, hás emphasized the interplay
between supranational institutionalism and intergovernmental institutionalism. (DOUGHERTY;
PFALZGRAFF JR, 2001).
31
independência de vários paí ses promovendo a integração econômica e
cultural latino-americana.
Como o nosso recorte espac ial de e studo para esta pesquisa se
deu na América do Sul, exclusivam ente no que tange Brasil, não
convém nesta fase analisar a Liga e Confederação Perpétua entre as
Repúblicas da Colômbia, Peru, América Central e o México, nem a GrãColômbia unindo Colômb ia, Peru, Ve nezuela e Equador, instrumento
decisivo ao alastramento do espírito in tegracionista.
Tendo em vista o exposto, várias iniciativas envolveram o Brasil
nas mais bem intencionadas propostas de integração. Em 1948, a
Organização das Nações Unidas, através da Comissão Econômica para
a América Latina, passa a vislumbra r uma possível união aduaneira
latino-americana.
Em seguida, surge a ALAL C (Associação Latino Americana d e
Livre Comércio – Tratado de Montevidéu, 15 de fevereiro de 1960)
entre Argentina, Bolí via, Brasil, Ch ile, Colômbia, Equador, México,
Paraguai, Uruguai e Venezuela, com o objetivo de criação de uma zona
de livre comércio entre seus membros num prazo máximo de um an o
(prazo alterado para 15 anos após a assinatura da Declaração dos
Presidentes da América, pois a meta s eria com este tempo alcançar um
Mercado Comum).
Não alcançando seu objetivo, surge a ALADI – Associação LatinoAmericana de Integração com o intuit o de promover o desenvolv imento
econômico e social na região.
Diante dos consecutivos insucessos de integração na América
Latina temos que, na década de 90, os presidentes da Argentina e
Brasil, assinam a Ata de Buenos Air es institucionalizando o Mercado
Comum Bilateral até 31 de dezembro de 1994 (reduzindo a metade os
prazos acordados no Tratado de 1988). Com isso, em 26 de março de
1991 é celebrado o Tratado de Assunção, entrando em vigor em 29 de
novembro do mesmo ano e envolvendo a Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai.
Posteriormente, 25 de junho de 1996, ingressam a Bolívia, o Chile
e o Peru como membros assoc iados (sem direito a voto) e, com o
32
objetivo único de integrar-se a esses países no que tange uma zona de
livre comércio. Em seguida, precisame nte em julho de 2006, ingressa a
Venezuela como membro pleno e ou tros como associados, a legando
interesses
meramente
comercias,
mas
que
na
pessoa
do
seu
presidente, Hugo Chávez, nota-se ta mbém a natureza política neste
ingresso.
Nasce o Mercosul com a fina lidade estampada no art. 1º. do
Tratado de Assunção de estabelecer a livre circulação de bens,
serviços
e
fatores
produtivos;
est abelecimento
de
tarifa
externa
comum; a adoção de política comercial comum em relação a terceiros
Estados; a coordenação de posições em foros econômico-comerciais
regionais
e
internacionais;
a
coordenação
de
políticas
macroeconômicas e setoriais visando assegurar condições adequadas
de concorrência entre os Estados part es; o compromisso de harmonizar
as legislações nas áreas pertinentes , com o intuito de fortalecer o
processo de integração.
Trata-se de um processo de integração que envolve o comércio
exterior, agricultura, indústria, moeda, troca de capitais, serviços,
transporte e comunicações, por isso in ternacionalistas, tais como Paulo
Roberto Almeida (1999), acredita que este bloco caminha em d ireção
de um modelo comunitário, porém nas condições atuais, não v islumbrase tanto.
Inicialmente a proposta era criar um M ercado Comum do Sul a ser
construído em longo prazo, através de uma realização progressiva, e
por
isso
percorreria
paulat inamente
as
etapas
do
processo
de
integração convencional (zona de livre comércio, união aduaneira,
união comercial, mercado comum, união econômica e monetária, união
militar e união política) podendo alcançar o expoente máximo almejado,
qual seja, o de mercado comum entre inicialmente Argentina, Brasil,
Paraguai,
Uruguai
e
integracional prevê
a
posteriorme nte
livre
circulação
a
de
Vene zuela.
bens,
Este
capital,
tipo
trabalho,
serviços e tecnologia (sem gravame alfandegário) e uma Tarifa Externa
Comum (TEC), ex: art. 1º. do Tratado de Assunção.
33
Em 1986, os presidentes José Sarn ey (Brasil) e Raul Alfonsin
(Argentina) passaram a firmar dezenas de acordos de cooperação
econômica
no
intuito
de
crescerem
juntos
e
por
isso
foram
considerados os impulsionadores da in tegração platina.
Apesar
de
serem
con sideradas
as
políticas
pública s
mais
estáveis, as inic iativas governament ais externas estão diretamente
vinculadas à situa ção interna.
Então
a
mudança
de
um
governo
representa
uma
variável
extremamente significativa para a configuração de sucesso de uma
política supranaciona l. Os president es Fernando Collor de Mello e
Carlos Menem inic ialmente puseram em cheque a cont inuidade da
cooperação sul-americana, mas geriram as questões internacionais de
forma muito ousadas. Alargaram o blo co de cooperação, incorporando o
Paraguai e o Uruguai, decidiram transformá-lo num Mercado Comum e
para isso fixaram a data de 31 de de zembro de 1994 para alcançar os
objetivos do Tratado de Assunção (de 26 de marco de 1991).
Posteriormente, perceberam que apesar de terem pulado algumas
etapas seria muito difícil cumprir os objetivos do Tratado constitutivo
do Mercosul na data aprazada, as s im com o Cronograma de Las
Lenhas, renova-se o conteúdo determinando que em 31 de dezembro
de 1994, em vez de Mercado Comum o Mercosul se atingiria o patamar
de uma perfeita Zona de Livre Comércio.
Apesar
de
idealizado
desde
1985
com
as
iniciativas
de
cooperação entre José Sarney e Raul Alfonsin, o Mercosul só passa a
existir jurid icamente com o Protocolo de Ouro Preto (dezembro de
1994). Esta convenção jurídica pode ser considerada o primeiro
instrumento legal impulsionador da paradiplomacia (em especial com a
criação do Foro Consultivo), pois cria o modelo instituciona l do
Mercosul.
Inicialmente o Tratado de Assunçã o (26 de marco de 1991 )
vislumbrava
um
aparelhamento
institucional
próprio,
com
a
possibilidade até de criação de um judiciário mercosulino (com juízes
independentes), porém esta modelagem supranacional fora descartada.
34
Cria-se uma estrutura intergoverna mental para dar o suporte
institucional responsável pela con secu ção das fina lidades do Mercosul.
Inicialmente formada apenas por quatro órgãos, quais sejam, Conselho
Mercado
Comum,
Grupo
Mercado
Comum,
Comissão
Parlamentar
Conjunta e a Secretaria Administrativa. Posteriormente, o Protocolo de
Ouro Preto (17 de dezembro de 1994) criou a estrutura considerada
como definitiva do Mercosu l inserind o no aparelhamento instituciona l
dois novos órgãos: a Comissão de Comércio (1994) e o Foro Consultivo
Econômico.
Assim, deposita-se inicia lmente na figura do executivo federal o
arcabouço técnico/administrativo encarregado de refletir, estruturar e
executar
todas
as
questões
relacionadas
à
polít ica
externa
mercosulina.
Esta estrutura se revela precária e e ssa deficiênc ia ins tituciona l
abre espaço para atores, como municí pios e intendências, aturarem no
cenário internacional do Mercosul, atr avés de uma espécie de sind icato
de municípios, chamado Rede Mercocidades.
Uma outra razão da aparição dos municípios e intendências na s
políticas externas do Mercosul se deve ao Protocolo de Ushuaia
(BRASIL, 2001). Este instrumento jurídico transformou o bloco em
análise num guardião da democracia, pois passou a prevê a suspensão
do sócio em caso de ruptura institucional do Estado de Direito. Ora
numa demos=povo, cratos=poder tem-se a obrigação de se empenhar
em ouvir, com mais nitide z, a pressão popular quanto às necessidade s
públicas. Pelo fato das políticas extern as se concentrarem na parte alta
da federação, nem sempre elas atendem as necessidades do povo.
Logo, com o Protocolo de Ushuia, o Mercosul deixa de ser uma
organização internacional meramente econômico/comercial e passa a
agregar também o valor político de defesa da democracia. Ass im,
torna-se mais flexível na recepta ção d e iniciativas de polít icas externas
não oriundas do executivo federal, tais como as paradiplomáticas.
A lealdade democrática facilita a atuação do Estado no cenário
internacional e os que a repudiam sofrem sanções de natureza
econômica, política, podendo, em casos de não se curvarem a esta
35
principal corrente do cenário exter no, serem estigmatizados como
Estados-párias,
ou
seja,
situado s
na
contramão
da
política
internacional universal.
Apesar das deficiências inst itucionais, da mudança de t ipologia
(de bloco econômico para político/ec onômico) o Mercosul demonstra
um crescimento durante quase toda a década de 90. Com a crise da
Argentina
em
1999
o
Mercosul
enfrenta
uma
desestruturação
gravíssima tanto na área social quanto institucional. O que acarreta em
muitos
observadores
o
sentimento
de
fenecimento
de
mais uma
tentativa de integração sul-americana.
É quando surgem as mais variadas propostas de reforma do
cenário externo. A partir daí passa a ser pregada a democratização
internacional forçando uma reestruturação do maquinário institucional
que integrou os mais variados Estados Soberanos como mecanismo
capaz de acarretar maior legitimidade às ações de blocos econômicos
e/ou organizações internacionais.
E dentre as propostas de mudança
encontramos a descentraliza ção do
exercício
também da polít ica
externa através da paradiplomacia.
A assertiva de que um país federalista pode ter uma política mais
centralizada do que um unitário se mostra verídica quando tomamos a
questão da política externa no Brasil. Estados Federados, apesar do
impulso dado pela globalização na última década do séc. XX ainda
padece da ausência de vontade p olítica capaz de reconhecer as
cidades como atores de decisão pa rtícipes de um novo modelo de
elaboração de política externa.
Não se trata de ausência total de reconhecimento, pois o sistema
legal tanto interno quanto ex terno, ainda que de uma forma não ideal,
começa
a
incent ivar,
a
participaç ão
deste
ente
nas
relaçõe s
internacionais, ex: Rede Mercocidades .
As condições físicas do Brasil representavam um condicionante
impeditivo
da
integração
mercosulina.
Simp lesmente
por
que
movimento paradiplomático, ao longo de todas as cidades brasileiras,
se desenvolverem de uma forma assimétrica, ex: se compararmos
36
municípios do Nordeste (Ipojuca-PE) com outros do sudeste (Santo
André).
Em geral, somente as megacidades, tendem a desenvolver a
paradiplomacia. Apesar de muitas já terem despertado para este novo
filão,
priorizam
a
política
interna,
pois
está
mais
próxima
das
necessidades imediatas da popula ção.
A circunscrição federativa permite
que, em nome da união
indissolúvel do Estado, seja criado liv remente um determinado tipo de
sistema jurídico desde que respalde esta iniciativa. Podendo atribuir
poderes às unidades federadas da maneira que melhor lhe aprouver.
Defende-se que quanto mais descentr alizado, mais se aproxima a
política do povo. Assim, a federação brasileira concedeu a s mesmas
autonomias (política, administrativa e financeira) a todas as unidades
da federação, porém como somente a União federal é dotada de
soberania resguardasse a competência internacional ex clusivamente a
ela.
A federação americana não concede autonomias as suas cidades,
assim questionam se o federalismo no Brasil não deveria dar-se por
satisfeito com seus poderes e parar de pressionar por sua ampliação
de poder.
A resposta é negativa, pois a onda convergente de democracia
nas relações internacionais corrobora com a disseminação da forma
federalista de Estado cons iderada a mais democrática por ser a que
mais se aproxima do povo através da descentralização.
Trata-se de uma questão de estrat égia política integrada d a
federação em prol de uma polít ica inte rnacional sustentada que de uma
forma integrada tentaria alastrar-se envolvendo outras cidades e não
apenas as megas.
Assim, com o reconhecimento lega l destes novos atores as
cidades passam a construir no se io de sua administração pública
instituições, órgãos capazes de definir seu interesse regional. Por
conseguinte
fica,
mais fácil articulá-lo
e
alcançá-lo.
Trata-se do
desenvolvimento de uma nova política sintonizada com as relaçõe s
globalizadas.
37
A diplomacia das cidades (no caso do Brasil, com autorização ou
não da Asses soria de Re lações F ederativas) existe e tendem a
aumentar via o movimento organizado desses atores através de
consórcios de municíp ios, frente de pr efeitos, confederação nacional de
municípios ou de redes internacionais regionais como as Mercocidades
no Mercosul.
Fechar os olhos para essa realidade seria o mesmo que andar n a
contramão dos seus próprios projetos de desenvolvimento econômico
do país, pois a paradiplomacia oriu nda das cidades e intendências
representa uma forma regionalizada de defesa do interesse nacional.
É necessário entender que o interesse nacional é o somatório de
todos os interesses específicos de cada região que pela própria
filosofia federalista varia de estado a estado, de província a província,
de município a município, de intendên cia a intendência.
São as peculiaridades regionais, fruto da originalidade singu lar de
cada região, que deve ser preservada. Para isso percebe-se a forte
atuação da política interna para ma nutenção dessa heterogeneidade
econômica, cultural, social de cada localidade combinada com parcas
iniciativa s internacionais.
A fórmula para uma maior percepção das necessidades pública s
regionais não se deve pura e simplesmente à forma de Estad o
federalista. Esta, apesar da sua organização e distribuição de poder,
não garante a eficácia econômico-administrativa, mas funciona como
instrumento
capaz
de
me lhor
aco modar
as
tensões
já
que
tem
mecanismos (via as autonomias concedidas constitucionalmente) de
proteção das diferenças regionais.
Por isso conc lui-se que a forma de Es tado realmente democrática
busca
dar
expressão
à
pluralidade
de
interesses
presentes
na
sociedade através da participação política. Com isso, a atuação
municipal estaria legitimada.
38
3
O
PROCESSO
DE
I NTEGRAÇÃO
NO
MERCO SUL
VI A
GOVERNOS SUBNACIO NAIS
O
Mercosul
é
um
projeto
muit o
mais
que
econômico,
principalmente agora com a entrada da Venezuela. Compreendê-lo
requer uma análise do contexto multifacetado (político, econômico,
social, jurídico e geográfico) das rela ções internacionais que precedeu
o processo de integração econômico e político regional em todo o
mundo.
Todo
fenômeno
internacional
requer
uma
interpretação
multidisciplinar. Identificar a natureza e o vínculo entre a realidade
endógena e exógena do objeto pesquisado se faz essencial em face da
complexidade e extrema vitalidade d as relações internacionais pósguerra fria e pós-11 de setembro.
O cenário internacional hodierno não é de compreensão simples.
Com o término do enfretamento Leste e Oeste, equilibrado pelo terror
bipolar da Guerra Fria, houve uma multiplicação de Estados, um
aumento
de
conflitos
locais
e
a
reviravolta
dada
na
sociedade
internacional resultaram numa época de imprevisibilidade e incertezas.
A partir desse período o mundo passa a pensar em mecanismos de
cooperação coletiva para buscar uma sociedade internacional mais
justa, estável e pacíf ica.
Dos aproximados dez anos que separaram a queda do muro de
Berlim à das Torres Gêmeas esse o bjetivo não foi a lcançado o que
tornou as relações internacionais m uito mais complexas. Torna-se
quase impossível não se inspirar nas escolas teóricas realista e
pessimista
baseada
nas
observações
de
Hobbes
e
Maquiavel
(STEINFUS, 2003) de que o homem é um animal selvagem, de instinto
belicoso e que necessita de um poderoso freio representado pela força
da ordem para detê-lo. É neste context o que volta-se a repensar Kelsen
(1944) e sua teoria de garantir a paz através do Direito (para ele
somente a força da lei seria capaz de inibir a focar instintiva de
destruição da natureza humana).
39
A Segurança Colet iva é o meio atual de se buscar a paz e esta
não é só a ausência de guerra, mas a garantia de condições dignas de
vivência e convivência através de reg ras internacionais de cooperação
e manutenção de justiça trabalhista (OIT), comercial (OMC), saúde
(OMS), monetária (FMI) e etc, pois não se admite a busca da paz for a
do âmbito do multilateralismo, ou seja, seria um retrocesso à ordem
internacional a defesa à supremacia d e um interesse nacional a serviço
da segurança de um só país.
Assim, observa-se uma cu ltura su pranacional de superação
política de potência através de um consenso normativo elaborado a
aproximados cinqüenta anos, porém ainda não adaptado aos novos
fenômenos
multilaterais
internacio nais.
Esses
cada
vez
ma is
demonstram a necessidade de uma jurisdição internacional obrigatória
capaz de harmonizar as relações inter nacionais através da força.
O Estado, desde a Paz de Vestefália, vinha ocupando o papel de
protagonista e ator exclusivo na sociedade internacional, onde, em
certos casos, ex. guerra e paz, a igreja, os senhores feudais e o
sistema colonial, só atingiriam seu
governamental,
pois
as
relações
fim por intermédio do poder
internacionais
lim itavam-se
às
relações interestatais (1648-1945).
Neste contexto, o sistema internacio nal regeu-se de 1648 (final
da Guerra dos Trinta Anos onde surge o Estado como ator inconteste
nas relações internacionais) a 1945 (da paz de Vestfália onde se
reconhece a soberania dos Estados e o princípio da igualdade jurídica
entre eles) condic ionado ao desiderat o dos Estados líderes, detentores
dos
maiores
recursos
mundiais
qu e
através
de
sua
hegemonia
econômica dominaram e colonizaram v árias regiões do mundo.
Com o surgimento do Estado nasce o capitalismo burguês atravé s
do deslocamento do e ixo de produçã o econômica do campo para as
cidades. Esse passa a ser desenvolvido de forma variável entre as
unidades de poder, mas sem prejudicar a noção de unidade territorial
(espaço físico onde o Estado e xerce s ua soberania).
Até esta época, as relaçõe s interna cionais eram consideradas
interestatais.
Dominadas
pela
atuação
exclusiva
dos
Estados,
40
funcionou dessa forma até tornar-se a partir do séc. XX. A partir daí
passa a considerar novos atores, muitas vezes contraditos à vontade
estatal,
ex:
Organizações
Não
Governamentais
de
alcance
transnacional, que pela não participação de Estados é desprovida de
autonomia/personalidade jurídica internacional e atua competindo com
ele tanto no plano nacional quanto inte rnacional.
O reconhecimento desses novos atores, assim como do processo
de integração mundial nada mais são do que conseqüências da
globalização mundial que rompe as barreiras estáticas das fronteiras
estatais e tenta agrupar o mundo como um todo.
Assim
como
os
demais
blocos
econômicos,
a
estrutura
do
Mercosul se opõe, por ser de alcance regional, à pressão de um mundo
globalizado.
Com
o
fim
da
União
Soviética
as
relações
internacionais
passaram a ser conduzidas pela Lex Mercatória e a partir dessa se dá
duas interpretações distintas do cenário internacional. Os defensores
argumentam
ser
este
movimento
positivo
por
internacionalizar
a
produção, liberalizar trocas, elimina r as distâncias, dentre outros
motivos. Por outro lado, os opositore s temem que os Estados tenham
sua
soberania
ameaçada,
principalmente
por
que
a
globalizaçã o
acarreta a perda da singularidade nacional pela massificação.
Apesar
de
ter
t ido
seu
expoente
no
final
do
séc.
XX,
a
globalização ainda é uma realidade q ue justifica a s interdependências
financeiras, comerciais, culturais e d e comunicação entre os Estados.
Dentre essas realidades tomamos como objeto de análise o sistema do
comércio internacional a partir de 1980 para registrá-lo como o ano que
consolida de ve z o regionalismo come rcial (hoje marcado pela crise da
multiplicação de acordos e b locos).
O
inserção
Mercosul foi idealizado
nas
relaçõe s
como
internacionais
um
por
instrumento
enaltecer
o
de
melhor
mecanismo
multilateral frente o individua lismo. Este, como a maioria dos atores de
um processo de integração, foi constituído como um bloco de natureza
econômica, porém com o tempo passa a se redimensionar através de
uma nova estrutura organizacional que vise uma maior integração.
41
Como vantagem de alcance regional temos que quanto mais
próximo os parceiros mais intensos serão a integração e a cooperação
(é a geografia a serviço deste process o contrariando o legado históric o
de que zona de fronteira é local conflit uoso).
A teoria da integração busca explicar o fenômeno planetário que
tem por objetivo a adoção de uma política comum que diminua os
obstáculos entre as relações (geralmente comerciais) dentro da zona
convencionada e uniformize as cond ições entre eles e terceiros que
não fazem parte do b loco. Em suma, e les almejam a construção de uma
nova realidade entre si e a diferenciam da vivenciada com terceiros.
Continuam com a personalidade jurídica individual distinta da vontade
coletiva dos Estado s associados, plen amente aptos a celebrar acordos
bi ou multilaterais fora do bloco.
Ainda de acordo com esta inferência, a aproximação entre
Estados é pos itiva, po is demonstra uma empatia política conjugada,
incrementa
a
produção,
diminuindo
o
custo
e
tornando
melhorando
os
recursos
tanto
a
mais
disponíveis,
qualidade
dos
bens
produzidos quanto a capacidade de in serção internacional.
O incremento do intercâmbio intern acional em face de novo s
atores
transformou
a
antiga
sociedade
nacional
numa
economia
transnacional. Este cenário abriu espa ço para a atuação expressiva de
atores tais como as empresas transna cionais 9.
Como essas não se limitam ao e spaço de suas fronteiras estatais
passam a ser objeto de cobiça entre os Estados Soberanos de todo o
mundo, pois as mesmas propiciam desenvolvimento econômico na
região anfitriã.
Esse tipo de empresa tende a se implantar em Estados que lhe
oferecem mão-de-obra abundante, um bom número de consumidores,
garantias de não-desapropriação e incentivos fiscais (ausênc ia de
barreiras para transferência de lucros a outros países).
9
O termo transnacional se contrapõe ao multinacional, pois a nacionalidade de uma empresa esta
diretamente relacionada ao local onde se estabelece sua matriz, mesmo possuindo inúmeras filiais
espalhadas por todo o mundo ou controlando ações em empresas que desenvolvem sua atividade
em mais de um país.
42
Assim, o Executivo Federal firma acordos bilaterais visando à
promoção desses investimentos. Por precisarem da ratificação temos
um congestionamento de pauta e por isso muitos empreendimentos são
extraviados do solo naciona l pela mora institucional.
O movimento paradiplomático prevê o exercício de uma polític a
externa
descentralizada.
No
caso
específico
ora
pesquisado,
os
municípios, teriam legitimidade para tomarem a iniciativa política de
negociação desse tipo de acordo e pressionariam o Congresso para
uma imediata ratificação.
Por estarem mais perto da sociedade civil, visualizam melhor a
necessidade pública e atuam como objeto de pressão mais eficiente,
pois são dotadas de maior condição para invocar a sociedade civil
organizada a participar deste movimento; podendo ainda funcionar
como mediador entre a empresa transnacional e o Estado hospedeiro.
Através deste contato direto do g overno subnacional teria ma ior
condição de apontar os pontos fracos do país e pressionar o governo
central a tomar iniciativa s de maior eficácia.
3.1
Democratizando o Mercosul
Faz-se lugar comum reconhecer o Mercosul não mais apenas
como um acordo comercial. Além do que foi realizado na área
econômica é visível também o processo de integração política e
cultural 10, tão almejado historicamente.
A inovação recai no reconhecimento de novos partícipes desta
vontade política de cooperação ante s centralizada apenas na figura
estatal central.
A partir do séc. XX as aspirações h istóricas de cooperar para
integrar a América do Sul devem ser somadas à participação at iva de
atores oriundos da: sociedade civil organizada, outras unidades de
10
Municípios nomeados como Unidades Temáticas do Mercosul (2005).
43
poder, empresas multinacionais/transnacionais, igreja, opinião púb lica
nacional (ouvida internacionalmente), ou seja, a pressão internacional
por uma integração passa a ser mult ilateral 11 nos âmbitos nac ional e
internacional.
Esses espaço s de visibilidade internacional só foram possí veis d e
serem concebidos aos novos atores e m função do caminho democrático
que a América do Sul passou a percorrer, no caso do Brasil a partir de
março de 1985.
Há mais de vinte anos os civis reassumiram o poder brasileir o
sucedendo um longo período ditatorial. Trata-se, juntamente com a
Carta Cidadã de 1988 e a eleição direta de 1989, dos marcos mais
significativos da redemocratização. O Estado Democrático Brasileiro
está positivado no art. 1º. do texto con stitucional de 1988.
Democracia, nos séculos V e I V a.C. era um regime de governo
onde as decisões políticas eram toma dos pelo conjunto dos cidadãos,
reunidos em assembléia. Neste o go verno do povo correspondia ao
sentido literal (cada cidadão participa va diretamente das decisões de
governo e os cargos públicos era m preenchidos por sorteio). Os
brasileiros herdaram não só a palav ra, mas sentido de democracia
como “a alma do povo”. O povo brasileiro comungava do mesmo
desejo, qual seja, “que o país cuida sse de seus próprios problemas,
que
seria
a
única
maneira
dele
poder
servir
a
humanidade”
(SCHUMPETER, 1984, p.34).
Frente
à
problemática
brasileira
atual
(tamanho
do
Estado
Nacional, grande quantidade de estad os federados, índice elevado d e
população – inviabilizando reunir tod o o povo numa só assembléia-,
complexidade das questões governa mentais) este conceito grego de
democracia mostra-se inaplicá vel. Um dos motivos de maior destaqu e
que resultou na impossibilidade de uso desta definição, além da
impossibilidade de reunir todo o povo em praça pública, se deve ao fato
11
Diferente da acepção do termo multilateral utilizado nas relações internacionais, a conotação usada
neste trecho da pesquisa refere-se à pressão interna, ou seja, elementos endógenos de pressão
justificando uma determinada política externa.
44
da democracia grega excluir a cida dania da maioria dos habitantes
(mulheres, escravos, estrangeiros e cr ianças).
Logo,
se
a
experiência
democr ática
atual
apresenta
a
incorporação crescente dos vários grupos sociais à cidadania como
uma de suas principais características, a concepção antiga desse
regime foi compelida a ser modificada.
Nossas democracias d itas representativas são criticadas ao pont o
de receberem a adjetivação de delegativas
que segundo O’Donnell
(1992), representa para o presidente a vantagem de não ter praticamente nenhuma
obrigatoriedade de prestar contas (accountabillity) horizontalmente. Ela também tem
a aparente vantagem de permitir uma elaboração rápida de políticas, mas à custa de
uma alta probabilidade de erros grosseiros, de implementação incerta, e de uma
altíssima concentração da responsabilidade pelos resultados no presidente.
Não é de surpreender que esses presidentes sofram vertiginosas variações
em sua popularidade: hoje são aclamados como salvadores providenciais, manha
são almadiçoados como só acontece aos deuses caídos.
Is s o a c o n te c e p o r q u e e s tá c a d a v e z ma is d if íc il g e r a r u ma
v o n t a d e c o le tiv a p a r tin d o d e g r u p o d e p e s s o a s c o m
p r e f e r ê n c ia s d i fe r e n c ia d a s . A d iv e r s id a d e d e in te r e s s e s é
im e n s a , p o r ta n to , mo s tr a m - s e s i n e q u a n o n me c a n is m o s d e
me d ia ç ã o p a r a e v i ta r c o n fli to s s o c ia is e s e a lc a n ç a r e /o u
ma n t e r u ma u n id a d e m ín i m a o n d e in d iv íd u o s d e s ig u a is
p a r t il h e m
pelo
me n o s
de
u ma
ig u a ld a d e
p o lí tic a .
( O ’D O N N E L L , 1 9 9 2 ) .
Neste contexto, na metade do séc. XX, a teoria do economista
austríaco,
Joseph
Schumpeter
(1984),
vincula
a
existência
da
democracia a eleições competitivas, ou seja, se o governo fo i eleit o
pelo método eleitoral, é democrático, porém a qualidade da democracia
representativa (que nem sempre expre ssa a vontade e os interesses do
povo que o elegeu) pode ser variável.
Em outras palavras, O’Donnell (1992), afirma veementemente que
há de se considerar uma tipo logia de democracias, variável em função
de fatores históricos de longo prazo e do grau de profundidade da crise
sócio-econômica
que
certos
governos
recentemente
carregam como legado, conclui o autor citado.
democráticos
45
Assim,
por
ser
considerada
poliarquia na linguagem de
uma
democracia
recente
(ou
Dahl (1 997), o Brasil, a inda padece de
variações de representatividade intern a, de fragilidades institucionais e
de um legado autoritário que o to rna um Estado de Democracia
delegativa e não representativa.
Gostaria de reservar o termo “democracia” para um sistema político que
tenha ,como uma de suas características, a qualidade de ser inteiramente, ou
quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidadãos. A esta altura não
devemos nos preocupar em saber se este sistema realmente existe, existiu
ou pode existir. Pode-se, seguramente, conceber um sistema hipotético
desse gênero; tal concepção serviu como um ideal, ou parte de um ideal,
para muita gente. Como sistema hipotético, ponto extremo de uma escala, u
estado de coisas delimitador, ele pode (como um vácuo perfeito) servir de
base para se avaliar o grau com que vários sistemas se aproximam deste
limite teórico (DAHL, 1997).
Apesar deste rótulo, os constraint internos dos representados
passam ser ouvido por seus represent antes através tanto da soc iedade
civil (ex. Ong s.) quanto do próprio governo (ex. Orçamento Participativ o
de certas prefeituras, ex: Prefeitura Central de Recife em 2006)
envolvendo também tanto políticas pú blicas internas quanto externas.
A partir do fato acima, pelo menos no ponto de vista formal,
percebesse que a democracia brasileira está avançando, pois além d a
participação da sociedade civil nas políticas públicas (nacionais e
internacionais) temos que os poder es executivo e legislativo são
preenchidos através de eleições de competição ampla (onde o sistema
eleitoral de tão efica z é tratado como referencial internacionalmente), o
direito de voto foi ampliado ao seu limite (concedendo esse direito a
analfabetos e jovens entre 16 e 18 an os) e, ainda, existe a alternância
de poder (apesar da possibilidade de r eeleição).
Outra confirmação da evolução formal da democrática no Brasil
se dá através da alternância de poder acontecer de forma pacífica
46
entre governante da situação e seu op ositor 12. Isso é positivo, mas nã o
garante a continuidade das políticas in ternas e externas.
Nacionalmente,
pelo
fato
da
esquerda
atual
brasileira
ter
concentrado seus esforços em justiça social e aceitado o modelo
econômico vigente, não foi sentido muita diferença da política anterior.
O que se mostra at ípico, fora do ordin ário, pois a tendência de um novo
governante
opositor
personalizar
sua
ao
antecessor
política,
é
geralmente
utilizar
seu
mudando
mandato
para
profundamente
o
cenário interno.
Já no aspecto da polít ica internacio nal a tendência se dá ao
continuísmo, pois a própria sociedade internacional, independente do
chefe de Estado, regime de governo, partido político cria espécies de
requisitos de admissibilidade, onde ou o Estado se esforça para
possuí-los ou está condenado à frieza periférica.
A onda convergente que cobre as relações internacionais atuais
ditam regras, tais como: multilateralismo, voluntarismo, respeito à s
normas de direito internacional, inte gração econômica/política/social,
solução pacíficas de controvérsias, segurança coletiva, respeito à
opinião pública internac ional e repúdio ao individualismo.
Tais tendências forçam tanto esquerda quanto direita a moderar
em
seus
programas
de
governo,
abandonando
seus
diferenciais.
Apesar da redemocratização no Brasil, certos direitos, tais como os
tributários, trabalhistas e previdenciár ios, tiveram que recuar para não
prejudicar a competitividade (moment o em que a globalização engessa
as políticas governamentais). Assim, até o poder de voto do cidadã o
passa não mais a representar a vontade coletiva do interesse naciona l,
pois não teria como aplicá-la.
Neste contexto, ao mesmo tempo em que parte da sociedade civil
e do próprio Estado mostram-se inertes frente a um conformismo
generalizado,
outra
parte
revolta-se e
passa
a
sugerir
inúmeras
propostas de transformação desta realidade.
12
O primeiro presidente eleito, Fernando Collor, era opositor do governo Sarney. Fernando Henrique,
ministro de Itamar Franco, sucedeu Collor após seu impeachement e após dois mandatos foi
substituído pelo seu opositor Luiz Inácio Lula da Silva. Todas as transições foram pacíficas.
47
Essa vontade de mudança in stituciona l, em especial nos casos d e
política externa, passa, apó s o séc. XX, a ser ou vida com mais força
em função do somatório de vozes dos novos atores internacionais
(unidades de poder estatal desprovida de personalidade jurídica de
direito
internacional
organismos
(estados-federados,
internacionais,
empresas
distritos
e
município s),
multinacionais/transnacionais,
Ongs, indivíduo, igreja).
Dentre esses atores, destacamos nesta pesquisa as chamadas
unidades
subnacionais
de
poder
municipal.
Desprov idas
de
personalidade jurídica internacional começam a ter visibilidade no
plano internacional como um mecanismo de resposta às demanda s
populares.
Não se trata de negar as conquistas democráticas brasileiras,
mas o regime, embora nascido de e le ições competit ivas ( Schumpeter),
parece incapaz de responder às demandas do povo. Por conseguinte, a
natureza do mesmo compele a mudanças institucionais em prol da
soberania popular (ex. Rede Mercocid ades).
Por
este
motivo,
nasceu
a
paradiplomacia,
permitindo
a
participação subnacional no cenário in ternacional através desses novos
atores,
em
especial
dos
municípios,
objeto
desta
pesquisa.
A
permissão à inserção d ireta 13 desses n a elaboração da polít ica externa
não se deu como mecanismo genuíno e altruísta de melhor e xercer o
demos(povo) crato (poder), ou seja, o poder do povo. Ao contrário,
essa abertura se deve à apatia frente a volonté générale (SCHUMPETER,
1984). Como conseqüência, encaram-se, nos tempos atuais, a filosof ia
da democracia adotada no séc. XVIII como mera ficção. Os paises
utilitaristas da doutrina democrática deixaram de ver a importância disso
simplesmente porque nenhum deles considerou com seriedade qualquer mudança
substancial na estrutura econômica e nos hábitos da sociedade burguesa.
Enxergavam pouca coisa além do mundo do comerciante de ferro do século XVIII.
Apesar do reconhecimento da participação desses novos atores
ter acontecido no séc. XX, a quebra do paradigma democrático
13
Fórum Consultivo Econômico e Social do Mercosul.
48
romântico de alma do povo fora de scartado pelo novo con ceito de
volonté
générale
criado
pelos
utilitaristas
ainda
no
séc
XVIII
(SHCUMPETER, 1984).
A partir desses, a vontade do povo deriva-se da vontade dos
indivíduos e essas devem ser unifica das e soldadas através de uma
discussão racional.
Inspirada neste novo conceito de democracia é que organizações
internacionais, como o Mercosul, criam mecanismos institucionais 14
para ouvir os dese jos ind ividuais des ses novos atores e sanc ioná-los
através de razões utilitárias.
Com este pensamento, Katzenstein (1996) afirma sobre new
regionalism:
Th e n e w r e g io n a l is m c r e a te s l o c a l p r o c e s s e s o f p o l it ic a l
mo b il iz a ti o n a n d d e mo b i liz a t io n a r o u n d in t e r n a ti o n a lly a n d
r e g io n a lly , in d u c e d p o li tic a l s tr u g g le s o v e r p o w e r , ma r k e ts ,
a n d id e n t i tie s . Th e in te r s e c ti o n s o f g lo b a l a n d lo c a l p r o c e s s e s
a n d th e c o n n e c t io n s b e tw e e n r e g io n a l c o n t e x ts a n d n a t io n a l
s ta te s ma y g iv e u s a s e n s e o f s o me o f t h e n e w ly e me r g in g
p r o c e s s e s a n d s tr u c t u r e s a s w e w it n e s s t h e c o ll a p s e o f s o me
o f th e o ld .
Assim, a fragilidade política ins titucio nal democrática e o repúdio
à centralização, herdada do regime autoritário brasileiro, conferem à
variável regime de governo democrático condição essencial para a
prática e desenvolvimento da paradiplomacia.
14
Fórum Econômico e Social do Mercosul.
49
3.2
Relativização do conceito hobbesiano de soberania a parti r
do exercício da paradiplomacia
D e o u tr a ma n e ir a n ã o h á q u a lq u e r o u t r o Es ta d o c u j a
s o b e r a n ia r e s id a n u ma g r a n d e a s s e mb lé ia q u e n ã o s e
e n c o n tr e , q u a n to à s c o n s u l ta s d a p a z e d a g u e r r a e q u a n to à
fe i t u r a d a s l e is , n a me s ma s it u a ç ã o d e u m g o v e r n o
p e r t e n c e n te a u ma c r i a n ç a ( H O B B E S, 2 0 0 6 ) .
Thomas Hobbes em sua obra Leviatã (1651) fundou uma filosofia
política construída através da visão racional da sociedade. Nessa
explicou o poder absoluto dos soberan os e sobre isso defendia:
O ú n ic o le g is l a d o r é o s o b e r a n o e m to d o s o s Es t a d o s , s e ja o
Mo n a r c a o u o Pa r l a me n to . O s o b e r a n o d e u m Es ta d o n ã o s e
e n c o n tr a s u je i to à s s u a s p r ó p r i a s le is c iv is , p o is te m o p o d e r
d e fa z ê - la s e r e v o g á - l a s q u a n d o c o n v é m . Al é m d is s o , a
p r á t ic a e o c o s t u me , s ó tê m v a l id a d e e n q u a n t o o s o b e r a n o
n ã o s e ma n i fe s ta ( H O BB E S , 2 0 0 6 ) .
Um soberano poderia ser uma pesso a ou um grupo de pessoas,
eleitos ou não, mas o pensamento hobbesiano defende a monarquia,
sem a presença concomitante de um Parlamento, como a melhor forma
de governo, pois esse existindo dividiria o poder com o Leviatã,
levando a sociedade ao caos civil.
D o s p o d e r e s h u ma n o s o m a i o r é a q u e l e c o mp o s t o p e lo s
p o d e r e s d e v á r i o s h o m e n s , u n id o s p o r c o n s e n t i me n to n u ma
s ó p e s s o a , n a tu r a l o u c iv i l , q u e t e m o u s o d e t o d o s o s s e u s
poderes na dependência de s ua vontade. É o caso do poder
d e u m Es ta d o ( H O B B ES , 2 0 0 6 ) .
A justificação de Hobbes para o poder absoluto é estritamente
racional e utilitarista. Em todos os seus dizeres ele se afasta da
religiosidade, do sentimentalismo, da origem divina do poder quebrando
assim com todo o modelo político e m oral da Idade Média (por isso que
seus escritos demoraram tanto a serem aceitos).
Este
pensador
aproximava-se
de
Nicolau
Maquiavel
(2006)
quando, na visão pessimis ta, alegava ser os seres humanos egoístas
50
por natureza e por isso necessitaria m de um soberano (Leviatã) que
punisse aqueles que não obedecesse m ao contrato social 15.
A existên cia de um pacto socia l entr e o indivíduo (egoísta) e o
Leviata (Estado soberano) foi a grand e inovação trazida por Hobbes à
estrutura de uma sociedade organizada.
Hobbes enxergava a soberania com o uma forma de projeção
legítima do plano político baseado, exclusivamente, no individualismo
filosófico 16. Neste o Leviatã dominava, sem concorrência, a infinidade
de indivíduos, que substituem sua von tade individual em detrimento da
vontade do soberano que devendo este em contrapartida garantir uma
proteção eficaz.
A ú n ic a fo r m a d e c o n s ti tu ir u m p o d e r c o m u m , c a p a z d e
d e f e n d e r a c o mu n id a d e d a s in o v a ç õ e s d o s e s tr a n g e ir o s e d a s
in jú r ia s d o s p r ó p r io s c o mu n ie r o s , g a r a n tin d o - lh e s a s s i m u ma
s e g u r a n ç a s u f ic ie n te p a r a q u e , me d i a n te s e u p r ó p r io tr a b a l h o
e g r a ç a s a o s fr u to s d a te r r a , p o s s a m a l im e n t a r - s e e v iv e r
s a tis f e i to s , é c o n fe r ir to d a a f o r c a e p o d e r a u m h o me m , o u a
u m a a s s e mb l é i a d e h o me n s , q u e p o s s a r e d u z ir s u a s d iv e r s a s
v o n t a d e s , p o r p l u r a l id a d e d e v o t o s , a u ma s ó v o n t a d e ( . . .)
Es ta é a g e r a ç ã o d a q u e le e n o r me L e v i a t a , o u a n te s – c o m
to d a r e v e r e n c ia – d a q u e le d e u s mo r ta l, a o q u a l d e v e mo s ,
a b a ix o d o D e u s I mo r ta l , n o s s a p a z e d e fe s a . ( H O B B E S,
2006).
Apesar de contrapor-se a filosofia política da Idade Média,
Thomas Hobbes, tinha uma visão bipolar da sociedade. Concentrava
num pólo a figura do indivíduo (ou da infinidade generalizada do s
mesmos) e no outro, a do Leviatã (Estado). Nem a família nem
gerações e gerações marcadas por uma potência hereditária, enf im
nada, era considerado relevante na estrutura de uma organização
social que não as duas partes do contr ato social.
Em sua obra “O Leviatã ou matéria, f orma e poder de um Estado
eclesiástico e civil” (título original), e le chega até a expôr sua crítica a
qualquer mecanismo de densidade social, de sociabilidade natural do
homem, ao seu inst into comunitário e solidário e, principa lmente, à
necessidade de participação do ind iví duo combinada com as açõe s do
Leviatã.
15
A idéia de contrato social é iniciada por Thomas Hobbes, mas Jean Jaques Rousseau é quem
escreve a obra O Contrato Social.
16
No individualismo filosófico o valor absoluto é conferido à vontade individual.
51
Assim, são totalmente estranhas ao pensamento hobbesiano as
iniciativa s de atores não soberanos participarem da elaboração de
políticas públicas sejam nacionais ou internacionais. Em suas palavras
ele argumenta: “são pequenas repúblicas nos intestinos de uma maior,
como vermes nas entranhas de um homem natural”. (HOBBES, 2006).
A teoria hobbesiana enxerga o poder não simplesmente como um
fenômeno de força, mas de uma potência institucionalizada através de
um direito positivo que legit ima o cont rato social centralizado na figura
do soberano.
Trata-se da primeira teoria moderna de Estado, mas que passa a
ser
relativizada
pela
inconformação
dos
novos
atores
(pós-
globalização) por não terem suas nece ssidades públicas a tendidas.
Põe-se em choque o abso lutismo po lítico de Hobbe s versos a
onda convergente da dissipação universal da democracia, ou seja, há
muito mais atores entre o indivíduo e o Leviatã que a “vã” filosofia
hobbesiana desconfiava.
Deste choque percebesse que a consideração da densidade
social, assim como sua necessidad e de participação nas políticas
públicas desses novo s atores, não
pode mais ser comparada a
iniciativa s de pequenos vermes nas en tranhas de um homem natural.
É quando o conceito hobbesiano de soberania passa a perder
visibilidade
por
ser
incompatíve l
com
ao
processo
democrático
atualmente considerado como o pior r egime de governo, com e xceção
de todos os outros 17.
A partir deste pensamento e diante d o mundo globalizado chegase a vislumbrar, como Bobbio: Matteucci e Pasquino (1995), o fim da
própria soberania dos estados nacion ais. Hipótese remotíssima frente
ao sistema mundial de direitos que reconhece a soberania como
elemento
essencial
do
Estado 18
para
exercício
de
um
governo,
somando-se a esse o elemento pessoal (povo) e o espacial (território).
17
Frase do ex-estadista inglês Wiston Churchill (1874-1965).
A Convenção Panamericana de Montevidéu de 1933 sobre Direitos e Deveres dos Estados,
promulgada pelo Brasil (decreto no. 1.570 de 13.04.1937) reza que: “O Estado, como pessoa de
Direito Internacional, deve reunir os seguintes requisitos: a) população permanente; b) território
18
52
A processo de relativ ização do conceito de soberania não inicio u
a partir do século XX. Tivemos em 1762 a concepção de soberania
Rousseauniana que em
sua obra
O Contrato So cial transfere a
titularidade da soberania do governant e para o povo.
Com isso, ainda que de uma forma incipiente, dá margem a o
nascimento do movimento paradiplo mático. Jean-Jaques Rossueau
viveu o fenômeno da democracia direta e por isso vinculou o conceito
de soberania à expressão da vontade geral, interesse comum ou bem
comum (ROUSSEAU, 1996).
Por julgar a soberania inalienável e indivisível, a teoria de
Rousseau mostra-se também ultrapassada frente à globalização. Não
do ponto de vista do formal, do dever ser, mas na ótica do ser.
Este fenômeno do século XX veio para redefinir uma série de
conceitos dentre eles o de soberania , já que a ingerência de certo s
organismos internacionais, na prática, é tamanha que passa a tornar a
soberania vendável.
Assim também, com a mundialização, a soberania centralizada
esta
cada
vez
mais
afastada
do
ideário
democrático
genebrin o
(Rousseau) de indiv isibilidade. Este d efende que a vontade soberana é
representada pela participação de tod os, não sendo necessário, porém,
a unanimidade, mas todos os indivíduo s.
Como
Rousseau
defende
que
a
soberania
ideal
deve
ser
indivisíve l e inalienável percebemos que frente à globalização este
conceito está cada vez mais impraticável, apesar de ser tratada como
um princípio norteador do sistema regulador internacional.
Diante disso, a sociedade g lobaliza da começa a construir u m
novo
conceito
de
soberania
preve ndo:
os
limites
de
ingerência
internacional em assuntos domésticos para evitar a alienação empírica
da soberania (ex. Recomendações das Organizações Internacionais) e
a descentralização da competênc ia int ernacional, antes exclu sivamente
focada no governo central, permitindo a real participação de todos os
determinado; c) governo; e d) a capacidade de entrar em relação com os demais Estados” (que seria
através do poder soberano).
53
atores (antigos e novos) como legítimos representantes da vontade do
corpo inteiro do povo.
Assim,
os
teóricos
contemporâneo s
passam
a
repensar
a
soberania e/ou centralização de poder nos regimes democráticos,
chegando a conclusões tais como a de Diniz:
E m c o n tr a p o s iç ã o à s in te r p r e ta ç õ e s d ic o tô mic a s , p a r e c e - me
ma is a d e q u a d a u ma p e r s p e c tiv a q u e in te g r e o s d o is p l a n o s
da
a n á lis e ,
a s s o c ia d o
à
d i me n s ã o
e x te r n a
os
c o n d ic io n a me n to s in t e r n o s r e l a c io n a d o s a c o r r o s ã o d a o r d e m
p r e g r e s s a . Po r e s t a r a z ã o , o d e s c o mp a s s o e n tr e o Es ta d o e a
s o c ie d a d e s it u a - s e n o c e r n e d a p r e s e n te c r i s e . O h ia to e n tr e
u m a i n s t i tu c i o n a li d a d e e s ta ta l r íg id a , d o ta d a d e fr a c o
p o t e n c i a l d e i n c o r p o r a ç ã o p o lí t ic a , e u m a e s tr u tu r a s o c ia l
c a d a v e z ma is c o mp le x a e d if e r e n c ia d a e x a c e r b o u a s te n s õ e s
lig a d a s a o p r o c e s s o d e mo d e r n iz a ç ã o . In s ta u r o u - s e u m
s is te m a mu l t if a c e ta d o e m u l ti p o l a r d e r e p r e s e n ta ç õ e s d e
in t e r e s s e s , a tr a v é s d o q u a l a s o c ie d a d e e x tr a v a s o u d o
a r c a b o u ç o i n s t i tu c i o n a l v ig e n te , i mp lo d in d o o a n t ig o p a d r ã o
c o r p o r a t iv o d o Es ta d o s o b r e a s o c ie d a d e ( SA N TO S , 1 9 9 7 ) .
Neste contexto, para a lcançar o b em comum ou a volont é
générale após o surgimento da globalização, ou até mesmo para tentar
fazer valer a acepção clássica de sob erania popular de Rousseau após
o séc. XX, somente reconhecendo os mecanismos de part icipação d o
indivíduo na consecução das políticas públicas tanto nacionais quanto
internacionais.
Diante disto, torna-se inevitável o reconhecimento do movimento
paradiplomático tanto do ponto de v ista prático quanto legal (formal).
Não se vis lumbra a hipótese da perd a da soberania estatal, mas, em
nome desta, já que a partir de Rousseau ela se transfere do Leviatã
para o povo, pressiona-se por uma permissão formal para a atuação
combinada de todas as un idades de poder estatal no cenário e xterno,
especificamente, dos governos munic ipais.
54
3.2.1 Neocolonialismo X Neofederalismo X Neofeudalismo como
conseqüência da paradiplomacia
A
dimensão
bicontinenta l
das
re lações
internacionais
fo i
estabelecida com o processo de inde pendência das treze colônias d a
América do Norte (4 de julho de 1776) que criou os Estados Unidos da
América
rompendo
o
víncu lo
ing lês
e
compelindo
o
mundo,
particularmente a Europa, a um novo modelo político e administrativo
estatal, qual seja, federalista, republicano e anticolonialista.
Neste contexto, após a Segunda Gu erra Mundial, Washington e
Moscou dominaram o cenário internacional impondo modelos opostos
de organização estata l e equ ilibrando este dis senso através do temor,
pois
receavam
declarar
uma
guerra
direta
em
função
do
desencadeamento de um conflito nuclear, assim Ramond Aron dizia ser
na época “a paz impossível e a guerra improvável”.
A partir do processo de de scolonizaçã o percebe-se a ascensão n a
agenda política do tema desenvolvimento econômico em detrimento das
questões securitárias. O novo modelo institucional do Estado Norte
Americano impeliu a independência d a maioria das colônias Européias
a partir do séc. XIX, porém chegando ao séc. XX, com a adoção do
multilateralismo percebe-se uma nova dinâmica associativa de Estado s
independentes através das organizaçõ es internacionais.
Já não bastava a legitimação individualista frente ao coletivo
internacional na figura do Estado sob erano autônomo e independente,
eles queriam contemplar suas asp irações econômicas atravé s do
quantitativo numérico de Estados soberanos reunidos de uma forma
cooperada por uma mesma finalidade.
Isso se deu já que a independência n o plano jurídico através de
normas como igualdade entre os Estados e a não intervenção em
assuntos
domésticos
eram
manifestas,
porém
não
escondiam
a
dependência política e econômica do continente Sul para com o Norte.
Estabeleciam-se
Estados
eram
metrópoles
entre
eles
constituídos
(recolonizarão)
rela ções
como
que
clientelistas
patrimônio
canalizavam
onde
os
reservado
recursos
novo s
das
públicos
exe
55
privados para ajuda internacional (esmola), daí a denominação de
Estados débeis ou quase- Estados.
É quando em 1960 a ONU através da sua Assembléia Geral,
adota a resolução no. 1.515 (Ses são XV), no intuito de, in verbis: “
acelerar
o
progresso
econômico
e
social
dos
países
pouco
desenvolvidos” e elegendo está como a Década do Desenvo lvimento,
cria
órgãos
vinculados
a
sua
Assembléia
Geral,
tais
como
a
Conferencia das Nações Unidas par a o Desenvolvimento (Unctad) e
Programa das Nações Unida s para o Desenvolvimento ( Pnud) no intuito
de pensar o desenvolvimento baseado nos princípios da soberania,
igualdade e solidariedade proporcionando o acesso ao mercado e
recursos financeiros/tecnológico s.
Mesmo reunidos em blocos contine ntais sempre foi notório o
fosso e a dependência entre os países abastados e os desprovidos
(pobres). Mesmo assim, não se con ce be a volta dos ideais norteadores
do Movimento dos Não Aliados (espécie de sindicato de países pobres)
que eram anticolonialistas e defendiam, no plano moral e ideológico, o
afastamento
da
política
de
bloco s,
pois
as
nações
dever iam
desempenhar seu papel de forma in dependente já que eram contra
todas as formas de hegemonia seja po lítica ou econômica.
Este movimento fora extinto frente às dissensões internas, mas
principalmente com o término da bipolaridade, uma nova realidade abre
possibilidades
de
uma
cooperação,
integração
e
globalização
econômica entre nações de todo mundo e não mais entre dois eixos.
A universalização das relações int ernacionais se concretizo u
efetivamente na segunda metade o séc. XX. A partir do processo de
descolonização, o fim da União So viética e a crise dos Bá lcãs o número
de Estados prat icamente triplicou (de cinqüenta para quase duzentos) e
é quando surgem as Organizações Internacionais como mecanismo
institucional
de
integração
universal,
seja
econômica,
securitária,
política e etc. Percebe-se que com o advento da Guerra Fria os
conflitos internaciona is deixaram de s er ideológicos (já que os líderes
mundiais são os EUA (unipolar) impondo seu modelo capitalista e de
democracia formal, já que o marxismo só subsiste na Coréia do Norte e
56
Cuba, pois China e Vietnã pratica m o capitalismo) e nucleares,
características da segunda metade do séc. XX, para retornarem à
origem
clássica
em
que
a
his tória,
economia
e
geografia
desempenharam um papel preponderante. É neste contexto que surgem
as
Organizações
Internacionais
de
concertação
buscando
uma
harmonização universal.
Apesar da proposta formal das Organizações Internacionais se
basearem em princípios da igualdade entre Estados, não intervenção
em assuntos domésticos, coordenação e cooperação, o mundo se vê
diante de um movimento que pode ser considerado um Neocolon ialismo
voluntário, ou seja, Estados Soberano s, alguns dotados de c ivilizações
avançadas
são
internacionais
dominados
e/ou
Estados
pelo
colonialismo
poderosos
que
lhe
das
organizações
impõem
valore s
econômicos, culturais, sociais e ide ológicos no intuito de moldar o
mundo a uma só imagem.
Parece
contraditório
defender
este
pensamento,
já
que
se
inserindo voluntariamente numa organização internacional onde todo s
os Estados-membros devem cooperar para a consecução da finalidade
comum ainda assim, em ca so de discordância, é facultado ao Estad o
emitir reserva sobre certas cláusulas.
O termo, neocolonialismo voluntário, se mostra coerente quando
se observa o plano do ser e não do de ver ser. Nesta ótica quest iona-se
até que ponto esse voluntarismo associativo foi genuíno já que o
multilateralismo é lugar comum na sociedade internacional quando
repudia o individualismo/isolacionismo e os Estados se sentem jungidos
a participar de organizações internacionais e blocos econômicos para
não ficar para traz na política internacional; e ainda, até onde a
ingerência política dos demais Est ados-membros e/ou da própria
vontade coletiva da Organização, feita através de pressão internacional
(que busca consenso), compele à aceitação/ratificações de tratados,
resoluções, convenções, regulamentos , recomendações e etc.
Isso acontece por que a vontade coletiva de uma Organizaçã o
Internacional independe da vontade isolada do Estado-membro e por
isso a relação entre a criatura e os criadores são deveras conflituosos.
57
Ainda mais por que o modelo antigo de realidade internacional ainda
não desapareceu completamente e o novo, pós-guerra fria desafia, já
que ainda não conseguiu se firmar. Apesar disso, demonstra guiar-se
por parâmetros como manutenção da paz e segurança internacional,
defesa do meio ambiente, respeito aos direitos humanos, nac ionalidade
e integração econômica regional.
O processo de dominação de um grupo sobre outro não é um
fenômeno
internacional
recente,
porém
o
tipo
mercadológico
de
subjugar é inusitado e desenvolvido através não mais apenas da
persuasão e força armamentista, mas pela demonstração de um outro
tipo de força e convencimento, qu al seja, a econômica (pressão
econômica).
A
extraordinária
superioridade
quanto
à
capacidade
econômica e bélica dos Estados Unidos demonstra a assimetria nas
relações internacionais. Apesar da transnacionalização de interesses e
dos inúmeros atores ora reconhecidos a sociedade internacional ainda
gravita ao redor da estrutura hegemônica unipolar norte americana.
É notório que tanto o surgimento quanto a eficácia de uma
Organização Internacional decorre de iniciativa s de força dos Estados.
Do momento da constituição, passando por todos os atos legais
adotados posteriormente, a vontade c oletiva deveria ser da to talidade
(maioria quantitativa (simples, qualificada), qualitativa ou mista), mas
nem sempre o é.
Assim, tanto o hemisfério Norte como o Sul, defendem uma
profunda transformação institucional deste novo ator, pois argumenta
que Organizações Internaciona is atualmente funciona como uma forma
de
institucionalizar
e
conceder
le gitimidade
a
uma
hegemonia
consensual (neocolonialismo voluntár io). Não seria um problema se
esta liderança pelo consenso representasse a ideologia da organização
internacional agindo, de uma forma autônoma, como sujeito de decisão.
O imbróglio se dá, po is muitas veze s a ideologia de certos atores,
determinados Estados-membros é que prepondera.
As
relações
internacionais,
apesar
de
não
possuírem
um
legislativo supranacional comum a tod os os Estado s, regulam-se pelos
mesmos
princípios
jurídicos,
tais
como
o
da
coordenação.
Est e
58
norteador reforça que não existe , na ótica jurídica, um Estado mais
soberano que outro pelo fato dessa sociedade ser descentralizada.
Assim, exige-se primeiramente para a adesão a uma Organização
Internacional o exercício da soberania primária. A partir da const ituição
deste Organismo Internacional este passa a representar a vontade
singular da própria criatura e não mais dos criadores isoladamente.
Por outro lado, quando se analisa além do caráter institucional e
por
traz
do
processo
decisório
no
âmbito
de
uma
Organização
Internacional percebesse os embates que se travam entre os Estadosmembros praticando uma espécie de lobby chegam a criar instâncias d e
convencimento, ex: instancia P3 e P5 do Conselho de Segurança da
ONU, onde na primeira EUA, Inglaterra e França se reúnem buscando
uma decisão comum, depois na segunda, parte para convencer China e
Rússia, para somente depois levar a questão para os demais membros
não-permanentes do Conselho.
Este paralelo exemplificativo com a forma de negociação do
Conselho de Segurança da ONU se faz necessário, pois ao longo de
toda sua história o Mercosul aparent ou estar nos seus estertores por
não existir uma relação coordenada entre seus membros.
Essa
Organização
Internacional
fun cionou
sob
os
auspício s
norteadores do Brasil (que se auto-intitulou liderança regional SulAmericana) ou da Argentina (que não reconhece a liderança brasileira),
quando não acéfala, em face dos em bates históricos entre esses do is
países.
O Mercosul como um todo raras às vezes se apresentou de um a
forma uníssona e das poucas vezes que isso aconteceu às questões
diplomáticas eram de pouca relevância para os Estados-membros.
Isso se deve simplesmente pelo fato de não existir uma economia
nacional de supremacia mundial. Por isso as potencias hegemônicas
tentam afirmar sua zona de influencia, é o caso do Brasil na América
do Sul.
Argumenta-se existir um neocolonialis mo, embora frágil, também
no âmbito mercosulino quando a lide rança consensual polar izada nos
dois paises (Brasil e Argentina) não considera a vontade genuína da
59
totalidade dos seus Estados-membros. Ficando impossível, devido a
este pensamento, uma coesão sistêmica por conta do perfil hierárquic o
de certos Estados.
Repudiar o neocolon ialismo no merco sul não significa levantar a
bandeira do formalismo conceitual do princípio da soberania estatal.
Até por que o princípio da equidade é tratar os iguais de uma forma
igual e os desiguais de uma forma desigual.
Assim, se ex istem profundas desigualdades entre os parceiros (e
este é o motivo que o fazem buscar uma associação) o processo de
tomada de decisão coletiva atravé s d o consenso deveria expor essas
desigualdades, representando um peso diferenciado entre os paíse s
envolvidos neste processo atentos a cotejar os interesses individuais
no intuito de harmonizá-los.
O e x e m p lo d o V a tic a n o v e m a r e f o r ç a r a te s e d e q u e o s
Es ta d o s p o s s u e m c o mp e t ê n c i a s v a r iá v e is . N o e n t a n to , e s t a
c o n s t a t a ç ã o n ã o p r e ju d ic a o p r in c íp io d a i g u a l d a d e ju r íd ic a
e n tr e o s Es ta d o s . P o s t o q u e , ta n t o d e fa to c o mo d e d i r e i to , o s
Es ta d o s n ã o s ã o ig u a is , d i to p r in c íp i o s c o n s a g r a a ig u a l d a d e
fo r ma l e n tr e a s N a ç õ e s . Is t o s ig n if ic a q u e t o d o s o s Es ta d o s
te m a c e s s o , e m id ê n tic a s c o n d iç õ e s , a o s p r o c e d i m e n to s
ju r íd ic o s in te r n a c io n a is . Q u a n d o d a c o n c lu s ã o d e u m tr a ta d o ,
p o r e x e mp l o , a v o n ta d e m a n if e s t a d a p o r c o n ta d a p a r te
me r e c e
ig u a l
estatuto
j u r íd ic o .
M u i ta s
vezes ,
nas
o r g a n iz a ç õ e s i n t e r n a c io n a is , a d o ta - s e o p r in c íp io d e u m
Es ta d o , u m v o to . N e s t e c a s o , o d e s e q u il íb r i o d o p o d e r
p o l í tic o e e c o n ô m ic o e n tr e o s me mb r o s p o d e m c a u s a r a
in e fic á c ia d a o r g a n iz a ç ã o , p o is a s m a io r e s p o tê n c ia s
d if ic i l me n te p e r ma n e c e r ia m n u m o r g a n is mo o n d e fo s s e m
o b r ig a d a s a a c a t a r d e c is õ e s to m a d a s ma j o r i ta r i a me n te p o r
Es ta d o s q u e n ã o p o s s u e m c o n d iç õ e s d e i m p le me n t á - l a s . Po r
o u tr o la d o , o p r in c íp io d a i g u a ld a d e fo r ma l n ã o r a r o s e r v e a
p r o t e g e r Es ta d o s e m p o s iç ã o d e fr a q u e z a , q u e p o d e m
r e c o r r e r a o s p r o c e d i me n to s in te r n a c io n a is me s m o e m
o p o s iç ã o à s N a ç õ e s Po d e r o s a s . ( SEITENFUS, 2003).
Este tipo de movimento acontece por que após a Segunda Guerra
Mundial
aumentou
a
quantidade
de
Organizações
Internacionais
(aproximadamente trezentos e cinqüenta) e com a inserção de novo s
temas no cenário internacional, assuntos que antes eram tratados no
cerne do Estado passam a ser objeto de discussão desse tipo de
instituição internacional. Não seria ne nhum constraint se a ingerência
entre as Organizações Internacionais e os Estados respeitassem tanto
60
no plano do ser quanto no dever ser os assuntos domésticos, pois a
proposta deste ator é atuar como um instrumento complementar à ação
estatal.
Por outro lado, o que se enxerga é u ma ingerência variável, pois
se o país é poderoso ela serve como mais um instrumento de ação
externa; se intermediário, mais um r ecurso de administração pública
(ex: ingerência do FMI nas questões da América Latina); e por último,
se
debilitado
financeiramente,
as
Organizações
In ternacionais
funcionam como fator de sobrevivência. Este se revela o centro
nevrálgico
entre
internacionais
os
estão
Estados-membros,
numa
constant e
pois
busca
do
essas
instituiçõe s
aumento
de
sua
autonomia e por isso põem em prova na mesma freqüência os
princípios que sustentam a sobera nia dos Estados. É quando os
Estados sentem-se ameaçados por um movimento de dominação similar
ao colonialismo.
No que tange o neofederalismo temos que a nova atuação dos
governos subnacionais rompe o modelo estatal pós-vestifaliano de
soberania
absoluta
e
individualism o
internacional
e
compele
a
sociedade internacional a repensar o papel perene do Estado qu e
muitas
vezes
são
reduzido s
a
me ros
responsáveis em
caso
de
conflitos, ex: a questão da cr ise entre Petrobrás e o governo boliviano
em 2006. Outro ameaçador à soberania estatal se dá com o avanço da
sociedade da comunicação que não r espeita nem as fronteiras nem a
aduana estatal.
A o r d e m b r a s i le ir a r e s tr i n g e à U n iã o a q u a s e to t a li d a d e d o
tr a ta me n t o d a s q u e s tõ e s e x te r n a s . D e n a t u r a l c o mp r e e n s ã o
n o p a s s a d o , é d e s e p e r g u n ta r a té q u e p o n t o e s ta a ti t u d e s e
ju s t i fic a n a a t u a l id a d e . R a r a s s ã o a s C o n s ti tu iç õ e s q u e , a o
a tr ib u ir a c o n d u ç ã o d a s r e l a ç õ e s e x te r io r e s à U n i ã o ,
me n c io n a m c o m o e e m q u e me d id a o s c o m p o n e n te s d a
Fe d e r a ç ã o p o d e m p a r tic i p a r d a s e s c o lh a s d e p o lí t ic a e x te r n a ,
q u e o b v i a m e n te a f e t a m o s s e u s i n t e r e s s e s . A Áu s tr ia , a
Bé lg ic a e a A le ma n h a c o n s ti tu e m u ma e x c e ç ã o , m a s s o me n t e
n o e u a tin e à a p r o v a ç ã o d e tr a ta d o s i n t e r n a c io n a is . A L e i
Ma io r d o Br a s i l n ã o c o n s a g r a s e q u e r e s t a h ip ó t e s e . Pa r a
R e n a u d D e h o u s s e , a p e s a r d a s r e c o me n d a ç õ e s d e n u m e r o s o s
e s p e c i a l is t a s e a r e iv i n d ic a ç ã o d e m u i ta s a u to r id a d e s
r e g io n a is , a c o o p e r a ç ã o d o s Es ta d o s fe d e r a d o s p a r a a
fo r mu la ç ã o d a p o lí t ic a e x te r n a é la r g a me n t e in fo r ma l ,
in c o n s ta n te e p r a g má tic a . D e h o u s s e s u g e r e , e n tã o , n e s te
61
c a s o , a a d o ç ã o d o p r i n c í p io d a s u b s id ia r ie d a d e . C o m a
p r e o c u p a ç ã o d e g a r a n tir q u e o s Es t a d o s f e d e r a d o s .
d is p o n h a m d e u m c o n tr o le d e f u n d o d e d iv e r s o s p r o b le ma s
que
são
p r o l o n g a me n to s
i n te r n a c io n a is
de
suas
c o m p e tê n c ia s , a U n iã o d e v e a g ir a p e n a s n o s d o mí n io s e m
q u e e l a e s tiv e r m a is b e m c o lo c a d a e u a s a u to r i d a d e s
r e g io n a is , o u n o s c a s o s e m q u e a s ú l ti m a s n ã o d is p õ e m d e
c o n d iç õ e s d e b e m c o n d u z i- lo s . ( SEITENFUS, 2003).
A acepção orig inal do termo sober ania deriva-se das teorias
absolutistas marcadas pela concentração de poder. Num primeiro
momento pode-se vincular o conceito de Soberania à própria definiçã o
de Estado (povo, território e governo) , porém a classifica ção moderna
deste conceito requer a subdivisão em dois tipos uno e indivisíveis de
soberania, quais seja, interna e extern a.
A soberania interna é a exercida no interior do território do
Estado (solo, subsolo, espa ço aér eo, mar territorial, embaixadas,
consulados, aeronaves e embarcações) e restringe-se às fronteiras
estatais criadas como limite material ao exercício e ordenação de
poder. Por outro lado, a soberania externa reside no aspecto da
atuação supranacional, ou se ja, dota o Estado de competência para
manter
relações
independente.
Nos
internacionais
moldes
do
de
uma
Estado
forma
autônoma
e
moderno,
defende-se
a
personificação do poder através de en tes estatais como um mecanismo
de direito neutro a ser adotado no intuito de evitar a centralização e/ou
concentração do poder executivo feder al.
Assim,
teríamos
uma
institu cionalização
descentralizada
e
paulatina dos proced imentos intern acionais a serem seguidos por
várias unidades de poder. Com isso se evitaria estar na contramão do
próprio movimento de democratização das relações internacionais.
Não se trata da retirada abrupta da so berania das mãos da Uniã o
para a distribuição entre os demais entes da federação, mas a
legitimação da paradip lomacia. Isso r equer apenas o reconhecimento
pelo sistema jurídico internacional d e algumas prerrogativas já que
neste cenário internacional, além dos Estados e das Organizações
Internacionais, são peculiares à part icipação de outros atores.
62
Esses se vêem igualmente inserido s na formatação de uma
política externa e por isso são denominados de sujeitos fragmentários
(DALLAS, 2005), pois possuem fragmentos de prerrogativas que o
impulsionam a agirem na sociedade internacional. Não se trata de uma
proposta alienígena, muitos Estados Federados já apresentam essa
configuração. Dentro de uma perspectiva integracionista a diminuiçã o
da soberania se dará inevitavelmente, ou seja, quanto maior o processo
de integração regional, menor o grau de soberania dos Estados, em
outras palavras, a cada aumento do nível de integração que se tem,
maior as renúncias de competência s inerentes à soberania do Estado ,
seja ela no conceito moderno, interna ou externa.
Assim, dir imir a soberania interna de scentralizando-a através d a
distribuição entre os demais entes fed erados pode tornar mais dinâmica
a política internacional. Segue abaixo o pensamento direcionado ao s
estados-federados que poderia, muito consistentemente, ser elastecido
englobando também a figura dos municípios:
O s Es ta d o s fe d e r a d o s e o s Es ta d o - me m b r o s e d e u m a U n iã o
r e a l , d e a c o r d o c o m a s d is p o s iç õ e s d o in s tr u me n to
( C o n s ti tu iç ã o ) q u e e s tr u tu r a a U n iã o , p o d e m te r o u n ã o a
p e r s o n a l id a d e in te r n a c io n a l . To d a v ia , q u a n d o a p o s s u e m, a
s u a c a p a c id a d e d e a g ir n a o r d e m e x t e r n a v e m s u je i ta a ta is
li mi ta ç õ e s q u e , n a v e r d a d e , a r e d u z e m a u m m ín i mo ,
in s i g n i fic â n c ia ju r íd ic a q u e le v o u D e l b e z e An z il o t ti a
c o n t e s t a r e m a a f ir ma ç ã o d e S tr u p e L e Fu r , d e q u e o Es ta d o
fe d e r a d o fo s s e Es t a d o f o r a d o c o n c e it o c o n s ti tu c io n a l .
Fic a m o s , p o r é m, c o m a o p i n i ã o d o s ú l ti m o s , d e v e z q u e , s e
n o ti p o a me r ic a n o d e Fe d e r a ç ã o o s Es ta d o s f e d e r a d o s n ã o
te m n e n h u m a c a p a c id a d e d e a g ir in te r n a c io n a l, p e r te n c e n d o à
p e r s o n a l id a d e e x tr e ma e x c lu s iv a me n t e à U n i ã o , o c e r t o é q u e
a F e d e r a ç ã o d o ti p o d o mi n a n t e n a E u r o p a a d mi t e a o s
Es ta d o s - me mb r o s a a tiv i d a d e i n te r n a c io n a l , d e n tr o d e c e r t o s
li mi te s , c o mo é o c a s o d a S u íç a , c u jo s c a n t õ e s p o d e m
c o n c lu ir c o m Es ta d o s e s tr a n g e ir o s a c o r d o s r e la tiv o s à p o l íc i a ,
a o c o mé r c i o e à s f in a n ç a s . J á o I m p é r i o a le mã o ta mb é m
c o n c e d ia a o s Es ta d o s - me m b r o s a fa c u ld a d e d e c r ia r e
e x e c u ta r r e g r a s d e D ir e i to I n te r n a c io n a l , s i tu a ç ã o q u e n ã o s e
mo d i fic o u p e la C o n s ti tu iç ã o d e W e i ma r e a a tu a l C o n s t i tu iç ã o
d e Bo n n . N a U n iã o So v ié tic a , t iv e mo s a U c r â n ia e a Bie lo R u s s ia , c o mo me mb r o s d a O N U , a o la d o d a U n i ã o . É , p o r
c o n s e g u in t e ,
i n a d m is s ív e l
negar
a
p e r s o n a lid a d e
in t e r n a c io n a l a o Es ta d o fe d e r a d o , q u e a p o d e t e , a i n d a
q u a n d o n o s e s tr e i to s l i mi te s d a c o n c e s s ã o c o n s t i tu c i o n a l. O
q u e , p o r mo t iv o s ó b v io s , s e n e g a r á a o Es t a d o fe d e r a d o é a
c o m p e tê n c ia d o J u s b e l li e t a mb é m d o d i r e i to d e c o n c lu ir
tr a ta d o s p o l í tic o s c o m c o mp e t ê n c ia e s tr a n g e ir a , d e v e z q u e ,
e m ú lt i ma a n á l is e , a r e s p o n s a b i lid a d e a s s u mi d a p e lo Es ta d o
Fe d e r a d o , e m q u a l q u e r ma t é r ia , r e c a ir á s o b r e a U n i ã o . Po r
e s ta r a z ã o , e s t ip u la o a r t ig o 5 2 , V e V I , d a c o n s ti t u iç ã o
63
b r a s i le ir a d e 1 9 8 8 s e r d e f e s o a o s Es ta d o s e a o s m u n ic íp io s
c o n tr a ir e mp r é s t i mo s e x te r n o s s e m p r é v ia a u to r iz a ç ã o d o
Se n a d o Fe d e r a l, n a p r e s u n ç ã o , a o q u e p a r e c e , d e q u e ta is
e m p r é s ti mo s p o s s a m s e r p e d i d o s a e n ti d a d e s e s tr a n g e ir a s
n ã o Es ta d o s . C o m e f e i to , o e mp r é s t i mo s ó p o d e r i a s e r p e d id o
a Es t a d o e s tr a n g e ir o e r e a l iz a d o me d ia n t e c o n v e n ç ã o o u
tr a ta d o , c u j a c o n c lu s ã o é d a c o m p e tê n c ia e x c lu s iv a d a U n i ã o ,
s e g u n d o d is p õ e o a r t . 2 1 , I , d a m e s m a C o n s ti tu iç ã o .( B O SO N ,
2000).
Um Estado por ser soberano tem total poder para vestir as suas
unidades federadas de competência para, através de sua ordem
jurídica
interna,
legitimar
a
atua ção
desses
atores
no
plano
internacional, até por que em última in stancia quem responde é a união
federal.
Ciente de que não se admite após os inventores do federalismo, a
confusão entre autonomia com soberania, esclarece-se que não se
trata de conceder um duplo grau de soberania ao complexo federativo.
Como no interior da federação brasileira (desde 1891), diferente
dos
estados-federados
normas
de
direito
norte-americanos
penal
e
processo,
que
a
criam
política
suas
externa
próprias
é
feit a
exclusivamente a partir da voz da União Federal. Por isso, reflete-se
para uma melhoria da integração mercosulina um mecanismo de
ouvidora estadual e/ou municipal.
Estas devem permanecer com seu grau de dependência à União,
mas em prol da melhoria das relações internacionais a constitu ição
federal alteraria seu texto facultando às outras unidades da federação,
dentro de sua autonomia, a utilizaçã o de uma capacidade maior de
expressão e demonstração de suas vo ntade no cenário internacional.
Maior, sim, pois na prática a personalidade internacional desse s
entes não está de toda desaparec ida frente à previsão módica ,
existente no art. 42, I V da Constituição Federal Brasileira que permit e
com autorização do Senado que os Estados, Distrito Federais e
Municípios concluam acordos externos, desde que ouvido o Poder
Executivo Federal.
A proposta seria de ampliação desta autonomia interna com u m
aval da União ao final da negoc iação , já que se revela extremamente
64
burocratizado os tramites atuais de olvidar o Executivo Federal e a
passar pelo Senado previamente.
A atuação dos estados-federados, províncias, intendências e
municípios deveriam a contecer inde pendente de prévia autoriza ção,
mas,
como
toda
tratativa
interna cional,
se
submeteria
ao
rito
processual de internacionalização via o Poder Legislativo Federal.
Teme-se que adotando esta sistemática estaria tentando elim inar
a soberania estatal, ou seja, mais u ma vez a soberania é utilizada
como pano de fundo para os centralizadores de poder. De que vale a
defesa de um Estado Soberano e impe netrável?
A p r e s e n ç a p e r s is te n te d a s o b e r a n ia l e v a a lg u n s a u to r e s a
d e f e n d e r s u a i m u t a b i li d a d e c o mo c o n c e i t o e mi n e n te m e n te
ju r íd ic o , ma s is s o n ã o i mp l ic a a s u a a p lic a b il id a d e il i mi ta d a .
O c o n c e i t o d e s o b e r a n i a te m u m c a r á te r f i c c io n a l h á m u i to
r e c o n h e c id o . T e m t a mb é m u ma fu n ç ã o e s p e c íf ic a : s im p l if ic a a
r e a l id a d e d e m o d o a fa v o r e c e r a a ç ã o d o s a t o r e s
e s ta ta is .( C O U T O , 2 0 0 3 ) .
A concepção de soberania está diretamente relacionada ao
princípio
norteador
das
relações
internacionais
denominado
voluntarismo. Este tem seus efeitos tanto internamente, quando o torna
senhor absoluto do direito interno, e externamente, quando se revela
independente e no mesmo patamar em relação aos demais Estados.
Seria o caso de transformar a sobe rania material (modificar o
poder delegado pelas normas de d ireito internacional) e não elim inálas. Todo Estado dito soberano tem poderes para sistematizar seu
ordenamento jurídico interno e seg undo, o conceito de soberania
inspirado no centralismo da autocracia mostra-se ultrapassado frente à
onda avassaladora da democratização.
So v e r e i g n ty h á s a le g a l me a n i n g , a n d o n ly a le g a l m e a n in g . I t
d e n o te s c o n s t it u tio n a l o r j u r is d ic t io n a l i n d e p e n d e n c e a n d h a s
n o t h i n g to d o w i th a s ta te ’s a c tu a l p o w e r t o p e r fo r m s p e c i fic
fu n c t io n s o r th e w a y s in w h ic h i ts f r e e d o m to a c t m a y b e
c o n s tr a i n e d b y n o n - l e g a l fo r c e s o u ts i d e i ts c o n tr o l . As s u c h i t
is a te r m w it h o n ly l i mi te d w o r th , b u t i t is n o t v a l u e l e s s : in
p a r t ic u la r i t is o f c e n tr a l i mp o r ta n c e i n c o mp r e h e n d i n g th e
n a t u r e a n d r o l e o f fo r m a l r u le s in in te r n a tio n a l s o c ie ty . A
s o v e r e i g n s ta te c a n n o t fo r m a lly b e s u b je c t to a n y e x te r n a l
ju r is d ic tio n e x c e p t b y its o w n c o n s e n t. O n e i mp lic a t io n o f t h is
is t h a t th e s o le s o u r c e o f l e g i t im a t e a u t h o r i ty in s i d e o r o u ts i d e
65
th e s ta te is t h e s t a t e its e l f . H o w e v e r p r o fo u n d th e c h a n g e s i n
in t e r n a t io n a l r e la ti o n s i n th e p a s t 5 0 y e a r s h a v e b e e n , t h e y
h a v e n o t a lt e r e d th is c e n tr a l fa c t . ( A M STR O N G , 1 9 9 5 ) .
Assim, reitera-se que a soberania ho bbesiana é uma concepção
ficcional que deve ser convertida n uma acepção real, revelando a s
desigualdades tanto políticas quanto econômicas. Este conceito se
mostra atrelado à definição de poder . Logo, há muito, não pode ser
considerado exclusivamente jurídico. E mesmo que fosse, com o
alastramento do regime democrático reforça-se a descentralização e
nos casos federalistas impõem-se à idéia de distribuição interna de
poder
internacional
entre
as
unida des
federadas
(contrariando
o
modelo estático de soberania ligada à s noções territoriais).
E me r g in g f o r ms o f “ c o mp le x s o v e r e ig n ty ” b r e a k d o w n th e
in t e r n a l s tr u c t u r a l c o h e r e n c e o f t h e St a t e , r e p la c in g it w it h
o f te n a u to n o mo u s r e g u la to r y a g e n c ie s w h o s e p u r p o s e is to
me d ia te b e tw e e n t h e in te r n a ti o n a l a n d th e lo c a l o r n a ti o n a l
( J A Y A SU R I T A, 1 9 9 9 ) .
Reflete-se ainda sobre a questão:
Th e p o li tic s o f ma n y i n t e r n a ti o n a l n e g o tia ti o n s c a n u s e fu llly
b e c o n c e iv e d a s a tw o - le v e l g a me . A t t h e n a t io n a l l e v e l ,
d o me s tic g r o u p s p u r s u e th e ir in te r e s ts b y p r e s s u r in g th e
g o v e r n m e n t t o a d o p t fa v o r a b le p o l ic ie s , a n d p o li tic ia n s s e e k
p o w e r b y c o n s tr u c t in g c o a l i tio n s a mo n g th o s e g r o u p s . A t th e
in t e r n a t io n a l le v e l , n a t io n a l g o v e r n me n ts s e e k to ma x i miz e
th e ir w o n a b il i ty to s a tis fy d o m e s t ic p r e s s u r e s , w h ile
mi n i miz in g
th e
adv erse
cons equences
of
fo r e ig n
d e v e l o p me n ts . N e i th e r o f t h e t w o g a m e s c a n b e ig n o r e d b y
c e n tr a l d e c is io n - ma k e r s , s o l o n g a s t h e ir c o u n tr i e s r e ma in
in t e r d e p e n d e n t , y e t s o v e r e ig n ( PUTNAM; EVANS, 1993).
Em toda democracia o governo é geralmente d ividido entre os
níveis centrais e de outras unidade s de poder. No caso brasileiro
adota-se
o
modelo
consensual,
temos,
por
conseguinte,
como
característica da política no Brasil a adoção legal da forma federalista
de Estado e do método de descentralização de poder.
Províncias, estados, cantões, länder , intendências, municípios,
distritos
podem
ser
constitucionalmente
considerados
unidades
constitutivas de uma federação. No ar t. 1º. de sua constituição federal
66
o Brasil concede esse s tatus aos estados, municípios e distrit o
federal 19. A todos esse s, acompanha-se a descentralização do poder,
atribuindo aos quatro autonomia política, administrativa e finance ira.
Arend Lipjhart (1989) defende que o f ederalismo não é condiçã o
suficiente para uma descentralização e em sua ót ica ele exclu i o Brasil
como modelo referencial “Somente seis dos nossos vinte e dois
regimes democráticos – os Estados Unidos, o Canadá, a República
Federal da Alemanha, a Suíça, a Áustr ia e a Austrália – são federais”
O caso brasileiro justifica-se pelas marcas da centra lizaçã o
deixadas pelo regime ditatorial. Apesar de formalmente democrático o
Brasil vem enfrentando, principalment e após o séc. XX, uma pressão
interna imensa para mudanças institucionais capazes de consolidar o
seu regime tanto nas políticas in ternas quanto externas.
O termo neofeudalismo ou NEW MEDIEVALISM se deve a um a
interpretação derivada do próprio conceito de federação. Segundo .
Riker (1975) pode-se defini-la da segu inte forma:
O f e d e r a l is m o é u ma o r g a n iz a ç ã o p o l ít i c a e m q u e a s
a ti v id a d e s g o v e r n a m e n ta is e s t ã o d ir ig id a s e n tr e o s g o v e r n o s
r e g io n a is e o c e n tr a l d e ta l m o d o q u e c a d a e s p é c i e d e
g o v e r n o t e m a l g u ma a t iv i d a d e s o b r e a s q u a is te m p le n a
c o m p e tê n c ia .
No momento em que Riker atribu i aos componentes da federaçã o
a adjetivação de governos regionais possibilita a interpretação do
federalismo como uma divisão do próprio território nacional onde as
unidades componentes de uma forma autônoma são geograficamente
definidas.
Soma-se à característica da divisão d o poder (central e regional),
segundo Lipjhart (1989), cinco outras também de identificação do
federalismo, são e las: const ituição esc rita, existência de duas câmaras,
direito
dos
membros
participarem
no
processo
de
emenda
da
constituição federal (podendo, porém alterar unilateralmente as suas
19
Constituição Federal da Republica Federativa do Brasil, art. 1º. : “A Republica Federativa do Brasil
é formada pela união indissolúvel do Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:”
67
próprias)
representação
(igual ou
desproporcionalmente
forte
dos
membros menores na câmara federal) e governo descentralizado.
É importante destacar que dentre as autonomias atribuídas às
unidades federadas encontra-se a polí tica que envolve os três poderes .
De acordo com as palavras de Lipjhart supracitadas no parágrafo
anterior
essas
podem
alterar
unilateralmente
suas
constituições
regionais (desde que na hierarquia Kelseniana respeite os ditames da
constituição federal) e assim tamb ém legislar no âmbito de sua
jurisdição.
Na
maioria
dos
países
federalistas
a
política
externa
é
desenvolvida exclusivamente pelo po der central devendo a iniciat iva
ser do Executivo, mas sob a apreciação posterior do Legislativo
Federal.
Nada
impede
que
e xista m
federações
centralizadas
e
descentralizadas. Não teria problem a algum, pois nas palavras de
Elazar (1976) a descentralização é um a faculdade:
O termo descentralização implica a existência de um governo central que
tem o poder de descentralizar e o governo que pode descentralizar pode
recentralizar se assim entender. Portanto, nos sistemas descentralizadora
difusão do poder é realmente uma questão de favor, e não de direito <...> o
poder é tão difuso que não pode ser legitimamente centralizado ou
concentrado sem quebrar a estrutura e o espírito da constituição.
O
autor
citado
refere
a inda
que
o
incômodo
está
quand o
formalmente, através de um texto con stitucional, a federação revela-se
descentralizada e na prática comporta- se diferente 20.
É
quando
esse
mesmo
autor
su gere
a
troca
do
term o
descentralização por não centralizaçã o, pois a partir daí se mediria o
grau de centralização de uma democracia. Segundo Lipjhart (1989),
mensura-se
este
índice
observando
as
receitas
e
despe sas
das
atividades governamentais. Comparan do a tributação central com a não
central e a distribuição das receitas da União para os governos não
centrais.
20
“O termo descentralização implica a existência de um governo central que tem o poder de descentralizar e o
governo que pode descentralizar pode recentralizar se assim entender. Portanto, nos sistemas descentralizadora
difusão do poder é realmente uma questão de favor, e não de direito”
68
No caso do Brasil, pode-se d izer qu e a maioria dos município s
sobrevive do chamado Fundo de Participação, receita oriunda do
repasse da repartição dos tributos federais e estaduais. Pouco s
possuem uma arrecadação tributária capaz de suprir as necessidade s
públicas municipais. O s estados-federados brasileiros, sobrevivem de
seus
próprios
tributos
(principalmente
do
ICMS
–
Imposto
sob
Circulação de Mercadoria e Serviços, tributo por enquanto estadual,
mas que com a reforma tributária cogita-se a volta à competência
federal), mas contam também com verbas federais (em especial para
grandes obras). Isso demonstra o q uanto, apesar de federalista, o
Brasil é centralizador, já que todas a s unidades demonstram profunda
dependência econômica em relação ao governo central.
Não haveria problema se a federa ção brasileira adotasse a
centralização e respeitasse as d iretivas democráticas. No Brasil, as
políticas
públicas
estão
cada
vez
mais
próximas da
polít ica
de
conveniência carente da representatividade do verdadeiro interesse
nacional.
Nas
palavras
de
Soares
(1989)
corrobora-se
este
pensamento:
A r e la ç ã o e n tr e f e d e r a lis m o e d e mo c r a c ia é c r u c ia l , n ã o s ó
p o r q u e a d e mo c r a c ia é c o n d iç ã o p a r a a v ig ê n c ia d o s is t e ma
fe d e r a l, c o mo t a mb é m p o r q u e a d e mo c r a c i a , e m c o n t e x to s
ma r c a d o s p o r h e t e r o g e n e id a d e s d e b a s e te r r i to r ia l ( q u e
podem
s er
tr a d u ç ã o
de
h e te r o g e n e i d a d e
lin g ü ís tic a ,
r e li g io s a s o u é tn ic a s ) s ó p o d e s u b s is tir s o b a f o r ma fe d e r a d a .
A forma bicameralista de poder no Brasil sub-representa sua s
unidades componentes. Não só por que sua cota de lugares legislativos
não corresponde, em termos geo-proporcionais, à cota populacional
(mesmo havendo vontade polít ica pa ra tanto, ex: propostas reforma
eleitoral, mudança para o sistema de votação distrital), mas também,
mesmo com uma representação mínima, as coligações, conchavos,
lobbys e preferências individuais, f azem com que esta casa não
represente o verdadeiro interesse nacional.
Esta precária dinâmica favoreceu a ascensão, em virtude da
democracia, de novos atores tanto no cenário nacional (ex. OngsOrganizações Não Governamentais, OCIP – Organização da Sociedad e
69
Civil de Interesse Público) quanto internacional (ex. Organizações
Internacionais). Isso se deve nas pala vras de Tocqueville (FREY, 2000)
à ao fato de que:
Q u a n d o o p o d e r é r e p a r t id o , a c a p a c i d a d e d e a ç ã o é
p e r c e p t iv e l m e n te d i f ic u l ta d a , p o r é m , e m c o mp e n s a ç ã o ,
g a n h a - s e u ma s o c ie d a d e c iv il c a p a z d e c o n tr o la r o s
g o v e r n a n te s , o u s e ja , a r e s is tê n c ia s e e n c o n tr a e m to d o
lu g a r .
É o caso dos municíp ios que emerge m no cenário internacional.
Na maioria das vezes, esses são pre ssionados pela própria soc iedade
civil, no intuito de participarem da e laboração da política externa por
não sentirem da representatividade federal condições (ou vontade
política) para atender aos seus anseio s.
Assim, como fruto da desarmonia entr e a descentralização estata l
brasileira (que na prática revelou-se extremamente centralizada) e a
finalidade democrática (governar para se chegar ao bem comum) nasce
a paradiplomacia. A fórceps, inicia a pressão por uma legitimação da
atuação dos novos atores, espec ifica mente para esta pesquisa, no que
tange a participação municipal na po lít ica internacional.
Propõe-se uma nova concepção de federalismo e também uma
real e maior descentralização na política externa. Não confundir,
portanto, com o neofeudalismo ou new medievalism, pois a própria
legislação pátria combinada com a normativa internacional limitaria
esta equiparação (já que a União continuaria respondendo como uma
espécie de avalista).
Este termo neofederalismo, neofeud alismo foi empregado at é
então, ao pleito municipal por uma participação legitima na elaboração
da política externa, pois segundo Mario Telò ( 2001):
N e w s y s te ms o f la w a n d fo r ms o f g o v e r n a n c e , w h ic h
g lo b a l iz a tio n i ts e l f d o e s n o t p r o v i d e , a r e d e ma n d e d . R e g i o n a l
g o v e r n a n c e is o ft e n p o l it ic a l ly s tr e n g t h e n e d a n d l e g i ti m a t e d ,
a s a c o m p le m e n ta r y o r s u b s id ia r y le v e l o f n a ti o n a l a n d lo c a l
governance.
70
Acontece que o cenário externo enfrenta uma realidade parecida
a das federações democráticas, ond e novos atores demonstram uma
maior potência que os originais.
A literatura científica nomeou este fenômeno de paradigma do
novo regionalismo, surgindo vária s correntes, dentre ela s convém
destacar: a globalizante e a do novo m edievalismo.
A primeira desfruta de uma visão n eoliberal e cosmopolita da
economia global e por isso mostra-se receptiva à participa ção de
qualquer unidade ativa no cenário in ternacional conforme segue nas
palavras de Mario Telò (2001)
:
Tr a n s n a tio n a l c o mp a n ie s , g lo b a l f in a n c ia l ma r k e ts , p r iv a t e
a n d p u b lic c o s mo p o li t a n n e tw o r k s a r e in c r e a s in g ly t a k in g
fu n d a me n t a l d e c is io n s a n d c r e a t in g n e w a u t h o r it ie s . As a
c o n s e q u e n c e , m a n y n a tio n a l g o v e r n me n t s o n ly h a v e t o
c h o o s e w h e t h e r t o a d j u s t , o r n o t, to th e c o n s tr a i n ts o f th e
g lo b a l iz e d e c o n o my .
Nesta, a rede transnacional é guiada por decisões dos níveis de
poder mais alto sem muita preocupação com a fonte dessa autoridade
(se formal, informal, institu cional, n ão institucional, estatal ou não
estatal).
Este
pensamento
confronta-se
com
a
acepção
clássica
de
soberania (como já analisado no tópico 2 desta pesquisa). A dimensão
dos arranjos regionais após a globa lização tornaram-se maiores, mais
fortes e extremamente flexíveis. Isso se deu, para não tornar a
globalização uma retórica ideológica. Portanto esta corrente admite a
contribuição das polít icas globais, nacionais e regionais, ou seja,
novamente nas palavras de Telò (2001):
W h e n n a t io n a l a u th o r i ti e s a r e o v e r c o m mi t e d , n e w r e g i o n a l
o n e s in te r v e n e a s ma n a g e r s o f t h e g lo b a liz a ti o n p r o c e s s .
Ev e r y w h e r e i n t h e w o r l d , r e g io n a l a g r e e m e n t s a r e a b o u t to b e
fo u n d e d a n d r e in fo r c e d b y s ta te d e c is io n s . T h e e m e r g in g
e c o n o m ic a n d p o li t ic a l g e o g r a p h y is r e g i o n a l r a th e r t h a n
g lo b a l .
A participação desses novos atores passa a ser reconhecida,
porém o debate atual se faz quanto à forma de consolidação e
71
profundidade desses projetos regionais. É neste contexto que se teme
o retorno do feudalismo, pois somente com um sistema jurídico rigoroso
que controle e limite a potência desses novos atores internacionais é
que eles seriam impedidos de tolh er a soberania estatal. Assim,
defende Marcelo de Almeida Medeiros (VIGEVANI, 2004 apud)
N a v e r d a d e , a tr a n s mu ta ç ã o d a c o n c e p ç ã o d e fr o n t e ir a te m
in s t a u r a d o n o v o s p a r a d ig ma s d e a n á l is e , q u e p r o c u r a m
d e s lo c a r o e p ic e n tr o p o l í tic o p a r a a lé m – e a q u é m – d o
Es ta d o - N a ç ã o . A is ó b a r a p o lí t ic a d e o u tr o r a a s s u me u m a
fe iç ã o q u e é m a r c a d a p o r u m a a l ta p o r o s id a d e e q u e e s ti m u la
o s ma is d iv e r s o s flu x o s , p r ic ip a l me n t e o s d e c a r á te r
me r c a n ti l. D e s p o n t a , a s s i m , o q u e a l g u n s a u to r e s te m
c h a ma d o d e N e w Me d ie v a lis m , n u ma r e fe r e n c ia a o t e c i d o
c o m p le x o d e l e a l d a d e s e x is te n t e s d u r a n te o p e r í o d o fe u d a l.
Neste
mesmo
contexto,
surge
o
paradigma
medievalist a
questionador de onde a soberania deve ser alocada (fator não tão
relevante para o paradigma da globalização). Esta corrente surge como
conseqüência do multilevel global syst em of authority em que os atores
originais de política externa, quais sejam, os Estados soberanos
passam a se relacionar com outras ent idades, tal como, municípios .
O novo medievalismo entende o no vo transnacionalismo com o
embate entre a soberania territorial (poder político) e a funcional, mas
não territorial.
Como
este
cenário
transnacional
globalizado
ainda
não
se
consolidou estamos diante do chamado O.P.N.I. (Objeto Polít ico Nã o
Identificado),
pois
através
de
teorias
(ex.
paradigma
do
novo
regionalismo e suas duas vertentes – globalizante e neomedieval)
busca-se
redefinir
conceitos
como
soberania
(capítulo
2
desta
dissertação) e federalismo (neste cap ítulo), principalmente a partir d a
pressão dos governos subnacionais po r uma maior visibilidade.
3.2.2 Paradiplomacia municipal: a Rede Mercocidades
Apesar do tema desta d issertação ser: “a federalização d a
política externa desenvolvida atravé s da atribuição de competência
internacional
aos
governos
subnacionais
municipais”,
poder-se-ia
72
modificá-lo para um outro mais facilm ente realizável e de terminologia
mais coloquial: “o pleito municipal pa ra a sua inclusão na elaboração
censitária da política e xterna”.
O secretário das re lações internac io nais do municíp io de São
Paulo, Jakobsen (2004), argumenta que:
O d e b a t e in te r n o s o b r e a p o l í tic a e x t e r n a d e u m p a ís , n ã o
p o d e s e r d e r e s p o n s a b il id a d e a p e n a s d o p o d e r e x e c u t iv o d o s
e s ta d o s n a c io n a is < . .. > Vis ã o p a r e c i d a c o m a ju s ti fic a t iv a d o
v o to c e n s i tá r i o n o Br a s il d o s é c . XI X , o n d e a p e n a s o s h o me n s
b r a n c o s in s tr u í d o s e c o m r e c u r s o s t in h a m d i r e i to a e x e r c ê - l o ,
p o is s o me n t e e s te s a d je tiv o s r e u n ia m a s fa c u ld a d e s
n e c e s s á r ia s p a r a o e x e r c íc io d a p o l í tic a .
Os municípios não intentam substituir o papel do Estado Nacional
no plano externo. Por sua vez, clama m, em nome do devido exercício
da democracia, por participar da discussão material dessa s decisõe s
internacionais. Não se trata de um pensamento de rebeldia, muito
menos
revolucionário,
mas
frente
os
efeitos
excludentes
da
globalização (liberalização do comércio, investimentos, avanço da
tecnologia, maior fa cilidade de co municação) os paise s se vêem
jungidos a adaptar sua leg islação n acional (mesmo que debilitand o
seus instrumentos de políticas macroeconômicas).
Diante disso, as cidades assumem um papel de protagonistas nas
relações internacionais. Não significa dizer que um poder municipal
poderá falar em nome do povo de um país, mas que ele tem condições
de fazer bem mais pela nação (isso inclui os habitantes de seu
município) do que simplesmente estabelecer Acordos de Irmanamento.
São exemplos de ações municipais de alcance internacional:
Ar tic u la ç ã o p o l í tic a d e in c lu s ã o s o c i a l in te r n a c io n a l , ta n t o s o b a
ó tic a d o in te r c a m b io té c n ic o q u a n t o d a b u s c a d e r e c u r s o s e
p r o g r a m a s p a r a c o mb a t ê - la a n ív e l l o c a l . A e la b o r a ç ã o d e v is õ e s
c o m u n s d o s a d min is tr a d o r e s mu n ic ip a is e lo c a is , a s fo r ma s
id e a is d e d e s e n v o lv im e n to e c o n ô m ic o e s o c ia l a d q u ir e m u m a
im p o r tâ n c ia
f u n d a me n ta l
para
in fl u e n c i a r
as
in s ti tu iç õ e s
in t e r n a c io n a is q u e o p e r a m a s p o lí tic a s d e a ju s te e s tr u tu r a l e a
busca
de
rec urso
para
i mp l e me n ta r
ações
c o n c r e ta s ,
c o m p le m e n ta a e s tr a té g ia . ( J A KO B S EN , 2 0 0 4 ) .
73
A integração regional no mundo não é um fenômeno recente, mas
a forma e a intensidade da integração via globalização é que torna esta
fenômeno peculiar. Da mesma mane ira, os grupamentos de cidades
foram registrados nos países industrializados desde o início do século
XX.
A inovação se dá quanto à forma de gestão pública que passa a
contar com os governos subnacionais como mecanismo estratégico de
inserção internacional. Assim, nas palavras de Karina L. P. Mariano e
Marcelo P. Mariano 21: “ À medida que os Estados-Nação tornam-se mais
permeáveis
às
interações
transnacionais,
outras
instancias
governamentais acabam assumindo novas posturas e papéis.”
Apesar de estratégicos precisam da soberania do poder central,
já que as relações entre os governos subnacionais nem sempre sã o
harmoniosas (geralmente especulativa s e predatórias, pois, au sente o
pensamento de união ind issolúve l est atal, buscam suas necessidades
de forma individual). E por isso, o movimento paradiplomático pode
classificado nas pa lavras de Eduar do Kugelmas e Marcello Simão
Branco 22 de: centrípeto ou centrífugo.
A retenção do poder no governo central atribuindo de uma forma
regulada e controlada autonomias às unidades nacionais, aproxima os
municípios do poder central. Trata-se do movimento paradiplomático
centrípeto.
Já o movimento que se afasta do centro, onde as unidades
subnacionais buscam maior autonomia para seus próprios interesses
(também
parte
do
interesse
nacion al)
é
chamada
de
movimento
paradiplomático centrífugo.
Na seara interna do Mercosul os municípios não participam da
negociações diretamente, mas busca ndo fortalecer a democracia e a
descentralização foi const ituída a REMI (Reunião Especializada de
Municípios e Intendências) e o Fórum Consultivo Econômico e Soc ial
(FCES). O primeiro se trata de um espaço de expressão dos governos
21
WANDERLEY, Luiz Eduardo e Tullo Vigevani. Governos subnacionais e sociedade civil: integração
regional e Mercosul. São Paulo: EDUC; Fundação Editora da Unesp, 2005.
22
________Op. Cit.
74
locais, mas que por não terem ef eitos vin culantes ao Trado de
Assunção tem sua ef icácia ba stante questionada, e o segundo, até
então se apresenta como um mero espaço de discussões.
Apesar
municípios
do
aparelhamento
brasileiros
passam
institu cional
a
se
reunir
(REMI
e
e
lutar
FCES)
por
os
uma
paradiplomacia centrífuga, de maior participação e visibilidade no
Mercosul. Já que, segundo Marcelo Passini Mariano e Maria Inês
Barreto 23:
É p o s s ív e l a fir ma r q u e a c r is e d o Me r c o s u l p o d e s e r
e x p l ic a d a , e m a lg u m a m e d id a , p e la i n c a p a c id a d e d o b lo c o
a d min is t r a r a q u e s tã o s u b n a c i o n a l e d e , p e lo m e n o s e m
c e r to s a s p e c t o s , a b d ic a r d e s e u fo r m a t o in te r g o v e r n a me n ta l
e m p r o l d e a lg u ma p e r s p e c tiv a d e a tu a ç ã o s u p r a n a c io n a l. Se
o o b je t iv o f o r a lc a n ç a r u ma i n t e g r a ç ã o d e fa t o , h a v e r ia a
p o s s ib il id a d e d e a v a n ç a r p a r a a lé m d e u ma u n iã o a d u a n e ir a
im p e r fe it a . A d e ma is , a a u s ê n c ia d e a tu a ç ã o in t e r n a c io n a l p o r
p a r t e d e m u i to s e s ta d o s s u b n a c io n a is in te g r a n te s d o
Me r c o s u l é t a mb é m u m fa t o r e x p l ic a tiv o d a e s ta g n a ç ã o d o
mo d e l o d e n e g o c ia ç ã o a d o ta d o a té o mo me n t o .
É quando Stuart (2004) ressalta o co nceito moderno do princípio
da subsidiariedade como uma forma de repartição de atribuições ou
competências entre diversos âmbitos, inclusive o munic ipal.
Enquanto a previsão legal da const ituição de cada país em relação
à ampliação da autonomia dos municípios em matéria internacional
não acontece, institucionalizou-se a Rede Mercocidade que segundo
Maria Del Huerto Romero 24 trata-se de:
E m e s t e s e n t id o , e l h i to fu n d a c io n a l l o c o n s ti tu y ó e l
Se m in á r io
Mercos ur:
O p ic io n e s
y
D e s a fi o s
para
lás
C iu d a d e s ” , r e a liz a n d o e l 7 d e m a r z o d 1 9 9 5 , e n As u n c ió n ,
Pa r a g u a y , y p r o m o v id o p o r e s ta c iu d a d . El r e s u l ta d o d e e s ta
r e u n i ó n f u e e x p r e s a d o e m l a D e c la r a c ió n d e As u n c ió n ,
fir ma d a p o r l o s Alc a ld e s d e As u n c i ó n y Mo n t iv i d e o , y
r e p r e s e n t a n te s d e Br a s í li a , R io d e J a n e ir o , Bu e n o s Air e s Y
Sa n t ia g o d e C h il e . E n d ic h a D e c la r a c ió n s e p la n t e ó l a
n e c e s i d a d d e c e r a c ió n d e u ma R e d d e C iu d a d e s d e lo s p a ís e s
q u e c o m p o n e n e l M e r c o s u r ( in c lu y e n d o n o s o lo a lo s p le n o s –
Ar g e n tin a , Br a s i l, U r u g u a y y P a r a g u a y – s in o ta mb ié n lo s
e n t o n c e s p o te n c ia le s a s s o c i a d o s – C h ile y Bo l ív ia ) p a r a
o to r g a r
a
lã s
autoridades
m u n ic i p a le s
e le g i d a s
d e mo c r á tic a me n te l a p o s i b il id a d d e p a r tic ip a r d e l a s
d e c is io n e s p a r a la in te g r a c i ó n r e g i o n a l e m te m a s d e s u s
c o m p e tê n c ia s . Se o t o r g a a l a c iu d a d d e As u n c ió n la
r e s p o n s a b i li d a d d e o r g a n iz a r l a Pr i me ir a C u mb r e d e l a R e d y
c o n s t i tu ir s e e m s u p r i me r a Se c r e ta r ía E je c u ti v a .
23
Vigevani, Tullo. A dimensão subnacional e as relacoes internacionais. São Paulo: EDUC; Fundação
Editora da UNESP, 2004.
24
_______Op. Cit.
75
Inicialmente a estrutura organizacional do Mercosul não reconhecia
oficialmente
o
papel
departamentos
dos
dos
municípios,
países-membros.
estados,
Somente
províncias
a
partir
e
da
implementação da REMI – Reunião Es pecializada de Municípios (2000)
e do Foro consultivo de Municípios, Estados Federados, Provín cias e
Departamentos (decisão 41/04 do Conselho Mercado Comum) que
institucionalmente
o
Mercosul
começou
a
desferir
atenção
aos
governos subnacionais.
Por não atender às demandas polít icas e de partic ipação dos
governos
locais
e
principalmente
por
não
ter
dado
às
cidades
tratamento temático, surge a Rede Mercocidades. Embora não faça
parte da estrutura mercosulina funcio na como um fórum de articulação
política e troca de experiência s de temas urbanos.
As diferenças entre os Estados-membros do Mercosul são muitas.
A concentração das iniciativas polític as internacional é bipolarizadas
entre o Brasil e a Argent ina. Além dis so, apesar de federalistas e dito
descentralizados, ambos centralizam o processo de elaboração da
política externa no Execut ivo Feder al, não permitindo atender com
eficiência as demandas populares (o povo vive nos municípios que é
onde as necessidade s internas e ext ernas estão). As sim, pelo menos
no que tange a política internacion al do Mercosul, permite-se uma
visão
otimista
frente
a
uma
maior
participação
desses
atores
subnacionais.
Um otimismo relativo, pois, e specificamente o Brasil objeto de
estudo
desta
pesquisa,
apresenta
elevadas
assimetrias
sócio-
economicas, física-estruturais, de pr odução, divergência de objetivos
entre
as
unidades
federadas
e
principalmente
desatenção
aos
compromissos assumidos, dentro do seu próprio território nacional.
Isto acontece não apenas pelas dimensões continentais brasileiras,
mas
pela
ausência
de
uma
política
macroeconômica
de
desenvolvimento envolvendo todas a s circunstancias heterogêneas dos
seus estados-federados, municípios e distrito federal.
76
Destacam-se abaixo, dois casos que comprovam ser o Brasil uma
federação dita descentralizada, mas ainda maculada por resquícios da
centralização do período autoritário.
No que tange o Mercosul, esta federação busca, através da
paradiplomacia municipal (em especial da rede mercocidades), uma
melhor
integração.
Para
demonstrar
a
conquista
da
atuação
de
governos subnacionais no cenário int ernacional mercosulino, toma-se
como
exemplo
a
prefeitura
de
Santo
André
(SP),
município
extremamente ativo internacionalment e.
O outro exemplo, mostra que este espírito de integração regional
no Brasil a inda não alcançou, de for ma homogênea, todo o território
nacional.
Por
isso
municípios afastados
das
áreas contíguas do
Mercosul, apesar de terem potencialidades às vezes maiores que
certos governos subnacionais do sul e sudeste, enfrentam ainda o
obstáculo geo-político interno, como exemplo se traz a prefeitura de
Ipojuca (PE).
4
A
FEDERALIZAÇÃO
DA POLÍTICA EXTERNA
ATRAVÉS
DA
ATRIBUIÇÃO DE COMPET ÊNCI A INT ERNACIONAL AO S GOVERNOS
SUBNACIONAIS MUNICIPAIS
It is r e a l ly fr u i tl e s s to d e b a te w h e th e r d o me s tic p o li t ic s r e a l ly
d e t e r min e in te r n a tio n a l r e la ti o n s , o r th e r e v e r s e . Th e a n s w e r
is c le a r ly “ B o t h , s o me ti m e s ” . T h e mo r e i n t e r e s t in g q u e s t io n s
25
are “When?” and “How?.
Tendo em vista o supracitado, após a comprovação teórica de que
tanto o conceito de soberania quanto de federação precisam ser
reestruturados em virtude da integração explícita da política interna
com a externa em prol da consolid ação da democracia brasile ira.
Mostra-se inquestionável nas palavras de Putnam, o e lo existente entre
as
políticas
domésticas
e
as
relações
internacionais,
inquietante é demonstrar como e quando elas se interligam.
25
_______Op. Cit.
porém
o
77
Nesses moldes, segue a apreciação e mpírica de dois casos reais
que demonstram o movimento paradiplomático no Brasil. O prime iro
total e instituc ionalmente materializa do como município plenamente
integrado
à
política
internacional;
já
o
segundo,
pelas
razões
oportunamente apresentadas, encontra-se precisamente na fase de
elaboração deste “How?”, destacado p or Putnam em sua obra.
Busca-se através desta comparação empírica destacar todas as
variáveis (independentes, dependentes e interveniente s) responsáveis
pela ascensão ou não do moviment o paradiplomático municipal no
Brasil. Utilizando a teoria do No vo Institucionalimo convém destacar a s
variáveis a serem analisadas:
Variáveis
Es tát ic as –
Ap pr o ac h 26
St ru c tur a l
Geográficas
Formais
• D i m ens ã o te rr ito ri al d o
c ont in e nte br as i le ir o;
• Or g an izaç ã o
do
Es ta d o – F e de raç ã o;
• Pos iç ão
i nt er n a
(n ac i on al ) estr at ég ic a
do m u nicí pi o p ar a o
pr oc e s so
i nte gr aç ã o
do M e rcos ul.
• R e pa rtiç ão d e p o de r
ent re
as
d ife re nt es
es fe ras d e g ove rn o –
So b er an ia
Aut o no m i as;
• R e gi m e
P olíti c o
D e m oc r ac ia.
D in â m ic a – V ol unt ar is t
Ap pr o ac h 27
26
• D es env olv i m e nto
re gi on al.
–
• Ins e rçã o I nte rn ac i o na l;
• Es tr utu ra ec on ô m ica.
MAHONEY, James; SNYDER, Richard. Rethinking agency and structure in the study of regime
change. Studies in Comparative International Development, vol. 34, no. 2, pp. 3-32. 168, 1999.
27
Idem.
78
4.1 A competência internacional do município de Santo André (SP)
no âmbito do Mercosul
E m a l g u n s p a ís e s e m q u e o g o v e r n o n a c i o n a l n ã o c o n s e g u e
e q u a c io n a r o s i n t e r e s s e s d a s c o mu n id a d e s s u b n a c io n a is , e
p a r t ic u la r me n t e
quando
ess as
c o m u n id a d e s
e s tã o
c o n c e n tr a d a s e m d e t e r min a d a s p r o v ín c i a s o u lo c a lid a d e s , o s
g o v e r n o s p r o v in c ia is o u lo c a is n ã o s ó a tu a m c o m o e n t id a d e s
d e d e fe s a d o s d ir e it o s h u ma n o s e c u l tu r a is d a s c o m u n id a d e s
p r e ju d ic a d a s , ma s t a mb é m , e c a d a v e z m a is , a g e m c o mo s e u s
a g e n te s n o me r c a d o mu n d ia l , n e g o c i a n d o a c o r d o s d e
c o m é r c io
e
de
i n v e s ti m e n to s
com
as
s u b u n id a d e s
g o v e r n a me n ta is
correspondentes
em
o u tr o s
p a ís e s .
( M AH O N E Y , 1 9 9 9 )
A rede Mercocidades conta hoje com 161 Cidades-membro no
total e engloba os países do Mercosul: Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai, certamente em breve a Vene zuela (membro de ingresso mais
recente) e países associados – Bolívia , Chile e Peru.
O município de Santo André foi aceito como membro pleno em
setembro de 1997. Em seu ingresso defendia ampliar parcerias com os
municípios
da
região,
proporcion ar
intercâmbios
e
acumular
experiências onde o objetivo maior é o desenvolvimento coordenado de
ações integradas na formulação de políticas municipais no âmbito do
Mercosul.
Em 2005 (com gestão até o final de 2006) a Prefeitura de Santo
André assume a Secretaria Executiva da Rede Mercocidades e esta
definiu como tema central para seus trabalhos o DESENVOL VIMENT O
LOCAL (cultural, econômica, social, a mbiental e política).
Ela continua defendendo o s ideais da rede de democratização da s
relações internacionais, bem como da inclusão dos municíp ios na
integração
regional
mercosulina
e
para
isso
estabeleceu
quatro
mecanismos de fortalecer polit icam ente a rede mercocidade. São
eles 28:
I. Uma política de integração da rede mercosul: Sugere medidas
de estreitamento entre governos nacio nais e a inserção da Rede
no Mercosul (construindo assim um novo pacto de integração do
28
Plano de Trabalho da Secretaria Executiva da Rede Mercocidades . Anexo II.
79
organismo). Para isso propôs prosse guir com as articulações
junto aos governos nacionais e demais órgãos do Mercosul,
assumir papel de protagonista no Comitê de Municípios e criar
uma agenda de inserção das cidades e inclusão social e
econômica no processo de integração;
II. Uma política ativa de comunicação e divulgação da Rede entre
as cidades para que de uma forma organizada mobilizem ações
e parcerias com os demais atores. Assim objetiva em parceria
com
a
Secretaria
Técnica
Permanente
ampliar
o
d iálogo
institucional e socia l através do port al da Rede Mercocidades
(http://www.mercociudades.org),
publicar
duas
edições
da
revista DI ÁLOGO, apresentar a rede mercocidades em eventos
de relações internacionais, produzir um banco de dados da
Rede, visando uma maior integração e ntre as cidades membros;
III. Promoção da integração regional do mercosul: Principalmente
em relação aos go vernos loca is. Co m isso visa desen volver
convênio com a Rede de Autoridades para a Gestão Ambiental
nas Cidades da América Lat ina e Caribe, do Programa das
Nações
Unidas
para
o
Meio
Ambiente
(PNUMA),
elaborar
estratégias de trabalho com a rede Andina de Cidades, dar
continuidade aos convênios firmados pela Rede Mercocidades
(ex. Associação de Universidades
do Grupo Montevidéu –
AUGM), estudar novos acordos e con vênios internacionais que
colaborem para o desenvolvimento das cidades (participação no
seminário
do
banco
interamerican o
de
desenvolvimento),
promover a integração entre público-privado com abertura à
sociedade civil (finalizar e apresentar a primeira etapa da
pesquisa da cadeia produtiva do setor plástico, em parceria com
a Fundação Friedrich Ebert e Unicamp), estimular projetos de
desenvolvimento lo cal (partic ipação d o World Urban Fórum em
Vancuouver, Canadá e construir u m banco de dados com
informações sócio-econômicas das Mercosciades em parceria
com o IMA - Instituto Mercadológico d as Américas;
80
IV. Garantia
do
bom
funcionamento
da
rede
mercocidades
resguardando a participação ativa das Unidades Temáticas
(UT’s), encorajando o ingresso de membros e incentivando a
integração de novas cidades, visando uma representação cada
vez mais ampla (organização de reuniões com as cidades
coordenadoras das UT’s, com o Conselho da Rede), manter a
contribuição anual das cidades membros e procurar novas
fontes
de
financiamentos
Permanente
de
(apoiar
mercocidades
a
(STPM)
Secretaria
na
Técnica
cobrança
de
contribuição.
O município de Santo André é situado no estado de São Paulo,
sudeste do Brasil, área de grande fluxo econômico. É também local de
maior concentração não só das políticas internas federais, mas também
de execução de políticas externas, já que ne sta concentra-se o s
estados mais ricos e de melhor infra-e strutura, conforme segue a figura
e indicadores abaixo:
INFRA-ESTRUTURA DO MERCOSUL – ESTADO S MAI S RICO S
81
FONTE: GuiaNet - Guia Internet Brazil
(2000) Info: [email protected]
INFRA-ESTRUTURA DO MERCOSUL – INDICADORES ECONÔMICOS
82
Produto Interno Bruto (PIB)
Periodicidade:Anual - Unidade: R$ de 2000(Mil)
Regiões
1999
2000
2001
2002
68.025.564,35
76.541.951,47
80.311.877,96
84.656.871,94
85.358.172,87
46.936.978,06
50.649.598,28
53.076.456,65
57.271.511,90
56.896.570,41
NE - Região Nordeste
138.343.411,55
144.134.602,57
146.406.997,01
153.708.296,08
157.676.689,18
S - Região Sul
187.303.519,45
193.534.259,51
198.609.708,39
200.847.376,83
212.529.802,03
SE - Região Sudeste
614.629.574,81
636.394.495,36
637.304.928,81
640.721.448,71
630.950.064,95
CO - Região Centrooeste
N - Região Norte
2003
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Apesar da estatística do IBGE mais atualizada se reportar ao ano de 2003, a
economia brasileira pouco oscilou até então, ou seja, por maiores variações que
estes índices tenham tido nesses últimos três anos, as regiões de concentração dos
maiores e piores produtos interno bruto continuam as mesmas. O que implica, de
acordo com a tabela acima, uma desproporcional concentração econômica nos
eixos sul e sudeste. Preterindo as demais regiões, demonstra-se o choque dos
ideais democráticos com a forma federalista de estado brasileiro.
No que tange as políticas internacionais há um coeficiente de mesmo efeito:
Exportações Brasileiras por município
Periodicidade: Anual - Unidade: US$ FOB(Mil)
Regiões
2003
2004
CO - Região Centro-oeste
2.029.206.080
3.210.817.127
N - Região Norte
4.065.212.911
5.138.977.174
NE - Região Nordeste
5.958.879.794
7.857.306.190
S - Região Sul
18.538.610.616
24.489.420.185
SE - Região Sudeste
42.336.448.592
55.484.057.613
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior – MDIC/Secex.
83
Assim, percebe-se que inicialmente por questões geográficas
Santo
André
pode
se
considera r
um
município
propíc io
ao
desenvolvimento de uma atividade paradiplomática. Muito embora esta
só se confirme se aliada à vontade po lítica de realizá-la.
Inicialmente, pelo fato do município possuir uma Secretaria de
Desenvolvimento e Ação Regional com um departamento específico
para Relações Internac ionais já se percebe sua predispo sição à
inserção no plano internacional e culmina pela materialização da
vontade municipal de fazer também política externa no momento em
que aceita capitanear a Secretaria Exe cutiva da Rede Mercocidades.
Este caso fora selecionado como um dos municípios brasileiro s
de real e institucional a ção paradiplomática, pois todas as variáve is
conspiraram para que o mesmo fosse considerado unidade ativa deste
processo.
Stephen Van Evera (1999), criou um diagrama de setas visando
descrever e explicar as causas e efeit os de um certo fenômeno social.
Assim, de acordo com o arrow-diagram de Evera, pode-se conectar as
causas e hipóteses da paradiplomacia ter ascendido em Santo André
(SP), da seguinte forma:
DIAGRAMA
I- Numa perspectiva formal te mos:
•
•
•
•
Democracia = A
Federação = B
Descentralização = C
Paradiplomacia = D
A → B→ C →D
X
X
A
A
X
B
Te x to e x p lic a t iv o d o a r r o w - d ia g r a m fo r ma l d e Sa n to An d r é :
D e m o c r a c ia i mp lic a F e d e r a ç ã o ; F e d e r a ç ã o D e m o c r á tic a i mp lic a D e s c e n tr a l iz a ç ã o ;
D e m o c r a c ia F e d e r a d a e D e s c e n tr a liz a d a im p l ic a p a r a d i p lo m a c ia .
84
Como já foi dis cutido nos capí tulos an teriores, não existe um blu e
print, ou seja, uma fôrma para o processo de integração regional. Logo,
o diagrama acima se mostra aplicável apenas no ponto de vista
normativo.
Nada
descentralizada
internacional
garante
permita
que
não
que
a
uma
democracia
atuação
o
de
govern o
outros
central.
federada
atores
no
Existem
e
dita
cenário
variáveis
independentes, dependentes e intervenientes que podem alterar toda a
sistemática de um mesmo fenômeno.
É exatamente isso que se quer demon strar com esta pesquisa, ou
seja, por que o Brasil, um país
democrático, federalista e dit o
descentralizado, não favorece a paradiplomacia municipal em toda a
sua amplitude política e regiona l (continental).
No caso de Santo
André (SP) ap resentam-se as seguintes
variáveis:
•
Dimensão territorial do continente bras ileiro (DV) = a
•
Posição
interna
(nacional)
estratégica
do
município
para
o
processo de integração do Mercosul (DV)= b
•
Desenvolvimento regional (Int. V) = c
•
Organização do Estado – Federação (CV) = d
•
Repartição de poder entre as diferentes esferas de governo:
Soberania e Autonomias (CV) ou (IV) = e
•
Regime Político – Democracia (I V)= F
•
Inserção Internacional (DV) = g
•
Estrutura econômica (DV)= h
Estas podem ser dispostas no seguint e arrow diagram:
F →a→b→d→g→h→E
X
C
Te x to e x p lic a t iv o d o a r r o w d ia g r a m d a p a r a d i p lo ma c ia d e S a n to An d r é ( S P) :
a)
Ap e s a r
da
d i me n s ã o
c o n t in e n t a l
do
t e r r i tó r io
b r a s ile ir o ,
esta
pode
ser
c o n s id e r a d a u ma v a r i á v e l d e p e n d e n t e ( D V ) . Pa r a e s t e c a s o fa v o r e c e u a a t u a ç ã o d e
Sa n t o An d r é n o p r o c e s s o in te g r a tiv o d o Me r c o s u l e m fu n ç ã o d a s á r e a s d e m a io r
c o la b o r a ç ã o a o p r o c e s s o d e i n te g r a ç ã o m e r c o s u l in a c o n c e n tr a r e m- s e n o s u l e
85
s u d e s te ( ma is r ic a s e ma is p r ó x i ma s d a z o n a d e c o n t íg u a d e e s t a d o s - fe d e r a d o s d o
Me r c o s u l) ;
b ) A lé m d a p o s iç ã o g e o g r á f ic a p r iv i le g ia d a d e s te mu n ic íp io p a r a a s a ç õ e s d o
me r c o s u l , s u a l o c a liz a ç ã o p o d e s e r c o n s id e r a d a e s tr a t é g ic a ( v a r iá v e l d e p e n d e n t e D V) p o r s e r u ma d a s p r in c ip a is c id a d e s d e u m d o s e s ta d o s - fe d e r a d o s ma is
d e s e n v o lv id o s e c o n o m ic a me n t e n o Br a s i l ;
c ) O d e s e n v o lv i me n t o r e g io n a l p o d e s e r c o n s id e r a d o u m a v a r iá v e l in te r v e n i e n te
( In t V) , p o is c o mo e le v e m c r e s c e n d o n o mu n ic í p i o ( o b s e r v a r c o m p a r a ç ã o f e i ta n a
ta b e l a a b a ix o ) te mo s a in g e r ê n c i a d e u m fa t o r q u e in e v i ta v e l me n te d e m a n d a r á d a s
u n id a d e s p a r a d ip lo má tic a s m u n ic ip a is a lg u m a ma n i fe s ta ç ã o .
Santo André – SP
Produto Interno Bruto 2000-2001
Valor adicionado na agropecuária – 2001
158
Mil
Reais
Valor adicionado na Industria – 2001
3.358.513
Mil
Reais
Valor adicionado no Serviço – 2001
3.190.743
Mil
Reais
184.992
Mil
Reais
Impostos – 2001
1.013.977
Mil
Reais
PIB a Preço de mercado corrente – 2001
7.378.398
Mil
Reais
Valor adicionado na agropecuária – 2002
163
Mil
Reais
Valor adicionado na Industria – 2002
3.491.963
Mil
Reais
Valor adicionado no Serviço – 2002
3.312.589
Mil
Reais
288.076
Mil
Reais
Impostos – 2002
1.194.138
Mil
Reais
PIB a Preço de mercado corrente – 2002
7.710.778
Mil
Reais
Dummy – 2001
Dummy – 2002
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de Contas Nacionais
d ) A o r g a n iz a ç ã o d o Es t a d o n a fo r ma fe d e r a l is t a d e v e r ia s e r c o n s id e r a d a u ma
v a r iá v e l in d e p e n d e n te n o q u e ta n g e a p a r a d ip lo ma c ia , p o r é m c o m o n e m to d o
Es ta d o F e d e r a d o é d e s c e n tr a l iz a d o e x is te a p o s s i b il id a d e d e c o n c e n tr a ç ã o d a s
p o l í tic a s p ú b lic a s n a s mã o s d o e n te c e n tr a l , i mp e d in d o a ma n i fe s ta ç ã o d e o u tr o s
a to r e s . L o g o , t e m- s e q u e tr a t a r a fo r ma fe d e r a l is t a d e Es ta d o c o m o u m a c o n d it io n
v a r ia b le ( C V) , o u s e j a , v a r i á v e l c o n d ic i o n a l . Ex is t ir á e s p a ç o p a r a a p a r d ip lo ma c ia
86
se
fo r
d e s e n v o lv i d o
e s p e c i f ic a me n t e
um
Sa n t o
fe d e r a lis mo
André,
e s ta
d e s c o n c e n tr a d o .
c o n d iç ã o
passa
No
a
caso
ser
do
Br a s il ,
p a u la ti n a me n t e
c o n q u is t a d a ( le g is l a ç ã o mu n ic ip a l e p r e s s ã o , a tr a v é s d a r e d e R e d e Me r c o c id a d e s ,
p o r u ma a lt e r a ç ã o c o n s ti tu c io n a l) ;
e ) A “ r e p a r tiç ã o d e p o d e r e n tr e a s d i fe r e n te s e s fe r a s d e g o v e r n o : S o b e r a n i a e
Au to n o mi a s ”
podem
ser
c o n s id e r a d a s
n e s te
d ia g r a ma
ta n to
u ma
v ariável
c o n d ic io n a l ( C V) , o u s e ja , s e o s is te m a ju r í d ic o a tr ib u ir a u t o n o m ia a o s mu n ic í p i o s
p a r a p a r tic ip a r e m d a p o l í tic a e x te r n a h a v e r á e s p a ç o p a r a a p a r a d i p lo ma c ia ; q u a n t o
u m a v a r i á v e l in d e p e n d e n te ( I V) , p o is a ma n ife s t a ç ã o d e o u tr o s a to r e s s e mo s tr o u
tã o n e c e s s á r i a a p ó s a g l o b a liz a ç ã o , q u e e le s a t u a m fo r ma l o u in f o r m a l me n t e .
No
c a s o d e S a n to An d r é , c o mo a c o n s ti tu iç ã o fe d e r a l a in d a n ã o a m p li o u a c o mp e tê n c ia
in t e r n a c io n a l
dos
mu n ic í p io s ,
e le s
exercem
p a r a le la me n t e
(ex .
Rede
Me r c o c id a d e s ) ;
f) A D e m o c r a c i a b r a s il e ir a a p e s a r d e m u i to f r a g i liz a d a i n s t i tu c i o n a l me n te p e r mi t e a
p a r t ic i p a ç ã o d o s n o v o s a to r e s n a c io n a l e i n te r n a c i o n a l me n te , e x . o n g s , o c ip s e o
p r ó p r io mu n ic í p i o n a e s f e r a i n t e r n a c io n a l . T r a ta - s e d e u ma v a r iá v e l in d e p e n d e n te
( I V) ;
g ) A in s e r ç ã o in te r n a c i o n a l n e s te c a s o d e Sa n t o An d r é a tu a c o mo u m a v a r iá v e l
d e p e n d e n t e ( D V) , p o is e s t á c o n d ic io n a d a a v o n ta d e p o l ít ic a d o mu n ic íp io . C o m o
h o u v e , a tr a v é s d a c r ia ç ã o d e ó r g ã o s n a p r ó p r ia p r e f e i tu r a e s p e c ia liz a d o s e m
r e la ç õ e s in t e r n a c io n a is e c o m o in g r e s s o n a R e d e Me r c o c id a d e s , e s ta fa v o r e c e u a
p a r a d ip lo ma c ia ;
h ) A e s tr u tu r a e c o n ô m ic a p o d e s e r c l a s s i f ic a d a c o mo u ma v a r i á v e l c o n d ic io n a l
( C V) , p o is a t e n d ê n c i a d e u m g o v e r n o é c r ia r u m a l in h a g e m p r ó p r i a d e p o l í tic a s
in t e r n a s e e x te r n a s , ma s o Br a s i l t e m r e g is tr a d o u m c o n t in u ís mo p o l í tic o , me s mo
quando
o
governo
é
pass ado
para
o
o p o s i to r .
As s i m ,
essa
variável
vem
fa v o r e c e n d o a p a r t ic i p a ç ã o d a s u n id a d e s s u b n a c io n a is n o c e n á r io in te r n a c io n a l.
Sintetizando o diagrama seria como p ercorrer as causas e efeito s
que levaram a democracia brasileira a abrir espaço para o movimento
paradiplomático:
F → E
=
Democracia → Paradiplomacia
Tendo em vista o exposto, percebe-se que o município de Santo
André (SP) é um ator paradiplomático ativo e contribui intensamente
para o processo de integração do Mercosul.
87
4.2
As perspectivas internacionais do município do Ipojuca (PE)
no que tange sua participação no processo de integração do
Mercosul
Inicialmente se faz oportuno relembr ar que apesar de ex istir a
Rede Especializada de Municípios e Intendências do Mercosul - REMI e
o Foro Consultivo de Municíp ios, Estados Federados, Províncias e
Departamentos, é na Rede Mercocidades que os governos subnacionais
são reconhecidos como atores na construção do Mercosul e não como
meras
cidades
temáticas
como
prescreve
o
regimento
legal
mercosulino.
Assim, todo municíp io dos Estados- membros e associados do
Mercosul que quiser participar do p rocesso de integração regiona l
estudado nesta dissertação, deve pleitear uma vaga de membro pleno
na Rede Mercocidades. Destaca-se ab aixo a relação des ses municíp ios
no que se refere ao Brasil.
Alvorada
Fortaleza
Paranhos
São Caetano do Sul
Araraquara
Foz do Iguaçu
Penápolis
São Carlos
Bela Vista
Goiânia
Piracicaba
São José do Rio Preto
Belém
Gravataí
Porto Alegre
São Leopoldo
Belo Horizonte
Guairá
Praia Grande
São Paulo
Brasília
Guarulhos
Recife
São Vicente
Camaçari
Jacareí
Ribeirão Preto
Sumaré
Campinas
Joinville
Rio Claro
Suzano
Caxias do Sul
Juiz de Fora
Rio Grande
Taboão da Serra
Coronel Sapucaia
Londrina
Rio de Janeiro
Uberlândia
Cuiabá
Macaé
Salvador
Varzéa Paulista
Curitiba
Mauá
Santa María
Viamão
Diadema
Maringá
Santo André
Vitória
Esteio
Mossoró
Santos
Vitória da Conquista
Florianópolis
Niterói
FONTE: http://www.mercociudades.org
São Bernardo do
Campo
88
Existem hoje no Brasil vinte e sete unidades federadas e 5.507
municípios de acordo com o censo de 2000 do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística 29.
Convém ser redundante para ser enfát ico - cinco mil quinhentos e
sete municípios brasileiros - de onde apenas quatro nordestinos,
Fortaleza,
Mossoró,
Recife
e
Salvador,
fazem
parte
da
rede
mercocidades.
Ora, vive-se no Brasil sob os auspícios de um regime democrático
e, apesar de não se ter mais a idéia romântica de Democracia, ela tem
por compromisso político que refletir a soberania popular através da
fiel representação do interesse nacio nal. Convém comparar o gráfico
abaixo com o do Produto Interno Bruto (página 101) e concluir que
enquanto o PIB se concentra no sul e sudeste, a maior parte da
população
está
nas
regiões
norte
e
nordeste.
Por
conseguinte ,
integração política e econômica, se faz imprescindí vel, assim como
todos
os
mecanismos
favoráveis
a
esta
dinâmica,
tal
qual
a
paradiplomacia.
Área Geográfica publicada nos Censos30
Periodicidade: Decenal
Unidade: Km2
Regiões
1985
1991
1995
1998
1.592.071,00
1.612.077,20
1.593.172,00
1.612.077,20
1.606.445,80
N - Região Norte
3.838.607,00
3.869.637,90
3.757.485,00
3.869.637,90
3.852.968,00
NE - Região Nordeste
1.539.657,00
1.558.200,40
1.552.552,00
1.558.200,40
1.550.939,70
S - Região Sul
562.071,00
564.305,90
562.459,00
564.305,90
563.404,20
SE - Região Sudeste
918.808,00
927.286,20
923.394,00
927.286,20
924.573,90
CO - Região Centrooeste
2000
Fonte: INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – Censo Demográfico
Comentário: As áreas geográficas podem mudar por redivisão de municípios ou por mudança nos
métodos de mensurações. O universo de municípios da tabela é definido pelo IBGE no levantamento
censitário e não necessariamente coincide com o oficialmente existente ou instalado na data de
referência.
29
30
www.ibge.gov.br
www.ipeadata.gov.br
89
Antes bastava a saída do território físico pátrio para se iniciar
uma relação internacional. A partir d a Rede Mercocidades ela pode ir
diretamente a qualquer município e lá se estabelecer. Esta inic iativa
pode ser considerada os primeiros pas sos de uma cooperação política.
A maioria das cidades brasile iras desenvolve, principalmente n o
que tange a capta ção de recursos no exterior para suprir as carência s
nacionais, um t ipo de rela ção internac ional, mas nem sempre de forma
integrada com demais governos subnacionais e o nacional.
O Estado Bras ileiro prevê o acesso ao Ministério das Rela ções
Exteriores, muito embora exija tramite s formais e burocráticos para que
um município se ja ouvido nacional e internacionalmente em matéria de
política externa.
O
canal
de
interlo cução
entre
o
Ministério
das
Relaçõe s
Exteriores e os municípios pode se iniciar pela Assessoria de Relaçõe s
Corporativas (instância de encaminha mento de questões internaciona is,
mas sem poder de decisão). Além desta, o MRE regionalizou, frente as
vicissitudes trazida pela globalizaçã o, o acesso criando escritórios
regionais
de
representação
do
ministério
da
relações
exteriores,
chefiado no nordeste pela diplomata Mariane Bravo Leite. Assim, o
município diretamente ou através da Frente Nacional de Prefeitos,
Confederação Nacional de Municípios e Associação Brasileira de
Municípios podem ple itear a implem entação de determinada política
pública.
Apesar da possibilidade estatal (através desses dos escritório s
regionais do MRE) e da existência da Rede Mercocidades desde 1995,
é muito baixo o índice de municípios nordestinos reconhecidos como
membros plenos da Rede e/ou atuantes no cenário internacional.
Ora, se a paradiplomacia visa contrib uir com a maior integração
do
Mercosul
porque
não
d isponib ilizar
mecanismos
estatais
de
divulgação da Rede Mercocidades e/ ou instituciona lizá-la de um vez
por todas como um órgão integrante do aparelho mercosulino.
Assim, municípios como o de Ipojuca em Pernambuco, cujo
potencial econômico está em ascensão sentiria mais interesse em
participar do processo de integraçã o regional do Mercosul, via as
90
Mercocidades (particularmente em f ace à instalação
do Estaleiro
Atlântico Sul e da Ref inaria (Petrobrás e PDVSA).
Atualmente convém asso ciar Ipojuca a um município portuário e
turístico de visibilidade internacional. Situado no extremo sul da Região
Metropolitana
do
Rec ife
(50
km
da
capital
do
estado
e
aproximadamente 40 km do aeroporto internacional) tem interligação de
rodovias estaduais com as principais rodovias federais 31 e, em projeto,
uma ligação da malha ferroviária EF-101 com a transnordestina,
importante para o escoamento da produção e recebimento de matéria
prima.
Assim,
instrumento
essa
conexão
facilitador
para
terrestre
a
atua
in tegração
também
regional
como
nacional
um
e
internacional.
Percebe uma média g lobal de R$ 14. 000.000,00/mês (incluindo a
sua própria e repasses) sendo por isso considerado a segunda maior
receita pública do Estado de Pernamb uco 32. Principalmente por que sua
área geográfica concentra além do distrito sede, os povoados de
Camela, Nossa Senhora do Ó, Porto d e Galinhas, Praia de Touquinho e
Suape.
Dentre
essas
convém
destacar
pela
grande
visibilidade
internacional a praia de Porto de Galin has e Suape.
A primeira é reconhecida mundia lmente como uma das praia s
mais belas do Brasil (cartão postal do país). Além disso, conta com
uma infra-estrutura hoteleira que supera a capital em números de
leitos 33, desenvolvendo relações interna cionais voltadas ao tur ismo.
Já a segunda, Suape, em virtude do Porto Marítimo, concentrou
um dos maiores pólos industriais de Pernambuco. Caminha para ser o
maior do Estado a partir da implementação de dois projetos: O
Estaleiro At lântico Sul e a Refinaria de Petróleo (parceria Petrobrás Brasil e PDVSA – Venezuela).
Apesar
Ipojuca
31
de
todo
historicamente
este
desenvolvimento
permanece
também
industrial
como
uma
e
turístico ,
região
de
Sentido norte/sul: através da Rod. PE 60 e 42 com a BR 101 (via município do Cabo de Santo
Agostinho) e sentido leste/oeste: interligação com a BR 232 através da PE 42 e 45 (via município de
Escada e Vitória de Santo Antão).
32
Dados divulgados pela Secretaria de Governo do Município de Ipojuca.
33
Dados da Secretaria de Governo de Ipojuca-PE, IBGE e site do governo do Estado de
Pernambuco.
91
exploração da cana de açúcar (antiga atividade princ ipal). São no total
duas usinas e setenta e dois engenhos de cana.
Numa seqüência gradual pode-se afirmar que da época d o
convento
de
Santo
Cristo
de
Ipojuca
até
então,
as
atividades
econômicas do município foram se acumulando da seguinte forma:
cana, turismo e indústria.
A escolha deste município para aferir o grau de paradiplomacia s e
deu por razões avessas as elencadas no capítulo anterior sobre Santo
André.
Enquanto Santo André apresentou inúmeras variáveis que lhe
confirmou como unidade e xtremamente ativa dentro do processo de
integração
do
Mercosul,
Ipojuca,
apresenta
as
mesmas
como
obstáculos ao exercício da paradip lomacia.
Inicialmente,
econômico
sele cionou-se
concentrar-se
numa
em
z ona
f unção
do
portuária
seu
potencia l
consolidada
e
extremamente ativa, o que facilitaria a integração mercosulina.
Em seguida, pelo fato da Venezuela, desde de julho de 2006, ter
ingressado no Mercosul e concomitantemente estar desde 2005 em
negociação
com
o
Brasil,
Pernambuco
e
especificamente
com
o
município de Ipojuca, para a instalação de uma refinaria de petróleo no
porto de Suape.
A partir desta tratativa comercial com eça uma preparação interna
do município para receber obras tão vultuosas. Con seqüentemente, a
prefeitura de Ipojuca passa a se institucionalizar no que tange as
relações
internacionais;
criando
órgãos
e
departamentos
internos
(departamento de relações internacionais vinculados à secretaria de
projetos especiais – ainda na fa se de discussão do projeto de lei).
O município desde o ano passado já iniciou a implementação da
infra-estrutura para receber um quantitativo de 230 mil pessoas a mais
só à disposição da refinaria, preparan do-se também para os empregos
diretos e indiretos. Para isso e stá instalando uma Escola Técnica
Federal – CEFET na região; em parceria com o Senac busca maiores
qualificações para sua popula ção; inicia obras de me lhoria da malh a
viária no intuito de escoar por outros municípios não concentrando a
movimentação em Ipojuca e favorec endo o crescimento de toda a
92
região; a demanda de energia elétrica passa a ser atendida pela
CHESF (com auxílio da TEMO PE); e ainda, através da 141/2005 prevê
benefícios
fisca is,
no
que
tan ge
tributos
municipais,
para
empreendimentos de natureza econômica que vierem a se implantar em
Ipojuca.
Especificamente a partir deste acordo 34 entre Brasil e Venezuela
(e por que não chamá-lo, entre Ipojuca e Venezuela, po is como no
Brasil os município s possuem autonomia política, administrativa e
financeira,
esta
obra
só
está
sendo
implementada
em
face
da
aquiescência munic ipal) levantou-se uma ponta de esperança e um
forte indício que este processo de integração do Mercosul, no que
tange o Brasil, começa a se desce ntralizar. Saindo das áreas de
concentração já analisadas, sul e su deste, e envolvendo a partir do
município de Ipojuca, outros município s e estados nordestinos.
A partir deste pensamento, poderia, mesmo que de uma forma
arriscada, apostar num incremento da atuação municipal nas relações
internacionais que envolvam o Brasil e, principalmente, um aumento do
número de municípios na Rede Mercocidades.
Assim, percebe-se que este município a partir da instalação da Refinaria e do
Estaleiro Atlântico Sul terá maior visibilidade internacional, principalmente em função
das estimativas de investimentos e criação de empregos diretos e indiretos em
função do mesmo.
Ainda ass im, apesar de todas as pote ncialidades des te município,
no âmbito do Mercosul pouco se tem feito como unidade ativa em prol
da integração. Isso se deve as variáv eis analisadas no arrow diagram
abaixo:
34
Os presidentes Luiz Inácio Lula da Silva, e da Venezuela, Hugo Chávez, firmaram acordo para a
cosntrucao de uma refinaria de petróleo em Ipojuca-PE, resultado de um parceria entre a Petrobrás e
a PDVSA, estatal petrolífera venezuelana. O investimento estimado é de U$ 2,5 bilhões e cada
empresa terá 50% da refinaria, que terá capacidade para processar 200 mil barris de petróleo pesado
por dia. Cerca de 230 mil postos de trabalho devem ser gerados em quatro anos, de acordo com nota
divulgada pela Petrobrás. A unidade de processamento de óleo deve ficar na região de Suape.
93
ARROW DIAGRAM
•
Dimensão territorial do continente bras ileiro (DV) = a
•
Posição
interna
(nacional)
estratégica
do
município
para
o
processo de integração do Mercosul (DV)= b
•
Desenvolvimento regional (Int. V) = c
•
Organização do Estado – Federação (CV) = d
•
Repartição de poder entre as diferentes esferas de governo:
Soberania e Autonomias (CV) ou (IV) = e
•
Regime Político – Democracia (I V)= F
•
Inserção Internacional (DV) = g
•
Estrutura econômica (DV)= h
Dispostas da seguinte forma:
F →a→b→d→g→h→E
X
C
* Me s m o d ia g r a ma , ma s c o m u m mo d e lo c a u s a l ( ju s ti f ic a tiv a ) d is tin t a .
Te x to e x p lic a t iv o d o a r r o w d ia g r a m d a p a r a d i p lo ma c ia d e Ip o ju c a ( P E) :
a)
Ap e s a r
da
d i me n s ã o
c o n ti n e n t a l
do
te r r i tó r io
b r a s il e ir o
e s ta
pode
ser
c o n s id e r a d a u ma v a r i á v e l d e p e n d e n te ( D V ) . P a r a e s te c a s o , n ã o f a v o r e c e u a
a tu a ç ã o d e I p o j u c a n o p r o c e s s o in te g r a tiv o d o Me r c o s u l e m fu n ç ã o d a s á r e a s d e
ma io r c o la b o r a ç ã o a o p r o c e s s o d e in te g r a ç ã o me r c o s u l in a c o n c e n tr a r e m- s e n o s u l
e s u d e s t e ( ma is r ic a s e ma is p r ó x i ma s d a z o n a d e c o n t íg u a d e e s ta d o s - fe d e r a d o s
d o M e r c o s u l) e e s te mu n ic í p i o n o n o r d e s te ;
b ) Su a l o c a l iz a ç ã o p o d e s e r c o n s id e r a d a e s tr a té g ic a ( v a r iá v e l d e p e n d e n te - D V)
p o r s e r u ma d a s p r i n c ip a is c i d a d e s d o e s t a d o p e r n a mb u c a n o e a i n d a p o s s u ir o
Po r to d e Su a p e a t iv o e c o n s o lid a d o , p o r é m p o r e s ta r a f a s t a d o d o s e s ta d o s fe d e r a d o s m a is d e s e n v o lv id o s e c o n o m ic a me n te n o Br a s i l é p r e te r id o p o r a lg u m a s
empresas ;
c ) O d e s e n v o lv i me n t o r e g io n a l p o d e s e r c o n s id e r a d o u m a v a r iá v e l in te r v e n i e n te
( In t V) , p o is c o m o e le v e m c r e s c e n d o n o m u n ic í p i o te m o s a in g e r ê n c ia d e u m fa to r
94
q u e in e v i ta v e l me n t e d e ma n d a r á d a s u n id a d e s p a r a d i p lo m á t ic a s mu n ic ip a is a l g u ma
ma n i fe s ta ç ã o ;
d ) A o r g a n iz a ç ã o d o Es t a d o n a fo r ma fe d e r a l is t a d e v e r ia s e r c o n s id e r a d a u ma
v a r iá v e l in d e p e n d e n te n o q u e ta n g e a p a r a d ip lo ma c ia , p o r é m c o m o n e m to d o
Es ta d o F e d e r a d o é d e s c e n tr a l iz a d o e x is te a p o s s i b il id a d e d e c o n c e n tr a ç ã o d a s
p o l í tic a s p ú b lic a s n a s mã o s d o e n te c e n tr a l , i mp e d in d o a ma n i fe s ta ç ã o d e o u tr o s
a to r e s . L o g o , t e m- s e q u e tr a t a r a fo r ma fe d e r a l is t a d e Es ta d o c o m o u m a c o n d it io n
v a r ia b le ( C V) , o u s e j a , v a r i á v e l c o n d ic i o n a l . Ex is t ir á e s p a ç o p a r a a p a r d ip lo ma c ia
se
fo r
d e s e n v o lv i d o
um
fe d e r a lis mo
d e s c o n c e n tr a d o .
No
caso
do
Br a s il ,
e s p e c i f ic a me n t e I p o j u c a , e s ta c o n d iç ã o p a s s a a s e r p a u l a tin a me n te c o n q u is ta d a
( le g is la ç ã o m u n ic ip a l e p r e s s ã o p o l ít ic a d e me mb r o s d o g o v e r n o e s o c ie d a d e c iv il
p o r u ma a lt e r a ç ã o c o n s ti tu c io n a l) ;
e ) A “ r e p a r tiç ã o d e p o d e r e n tr e a s d i fe r e n te s e s fe r a s d e g o v e r n o : S o b e r a n i a e
Au to n o mi a s ”
podem
ser
c o n s id e r a d a s
n e s te
d ia g r a ma
ta n to
u ma
v ariável
c o n d ic io n a l ( C V) , o u s e ja , s e o s is te m a ju r í d ic o a tr ib u ir a u t o n o m ia a o s mu n ic í p i o s
p a r a p a r tic ip a r e m d a p o l í tic a e x te r n a h a v e r á e s p a ç o p a r a a p a r a d i p lo ma c ia ; q u a n t o
u m a v a r i á v e l in d e p e n d e n te ( I V) , p o is a ma n ife s t a ç ã o d e o u tr o s a to r e s s e mo s tr o u
tã o n e c e s s á r i a a p ó s a g l o b a liz a ç ã o , q u e e le s a t u a m fo r ma l o u in f o r m a l me n t e .
No
c a s o d e Ip o ju c a , c o mo a c o n s t i tu iç ã o fe d e r a l a in d a n ã o a mp l io u a c o mp e t ê n c i a
in t e r n a c io n a l d o s m u n ic í p io s , e le s c o me ç a m , a i n d a d e u ma fo r ma i n c i p ie n t e ,
e x e r c e - la p a r a le la me n t e ;
f) A D e m o c r a c i a b r a s il e ir a a p e s a r d e m u i to f r a g i liz a d a i n s t i tu c i o n a l me n te p e r mi t e a
p a r t ic i p a ç ã o d o s n o v o s a to r e s n a c io n a l e i n te r n a c i o n a l me n te , e x . o n g s , o c ip s e o
p r ó p r io mu n ic í p i o n a e s f e r a i n t e r n a c io n a l . T r a ta - s e d e u ma v a r iá v e l in d e p e n d e n te
( I V) ;
g)
A i n s e r ç ã o i n t e r n a c io n a l n e s te
caso
de
Ip o ju c a
a tu a
c o mo
u ma v a r iá v e l
d e p e n d e n t e ( D V) , p o is e s t á c o n d ic io n a d a a v o n ta d e p o l ít ic a d o mu n ic íp io . C o m o
h o u v e , a tr a v é s d a c r ia ç ã o d e ó r g ã o s n a p r ó p r ia p r e f e i tu r a e s p e c ia liz a d o s e m
r e la ç õ e s
in te r n a c io n a is
e
com
o
ac ordo
Br a s i l
( Ip o ju c a )
e
V e n e z u e la ,
e s ta
fa v o r e c e u a p a r a d ip lo ma c ia ;
h ) A e s tr u tu r a e c o n ô m ic a p o d e s e r c l a s s i f ic a d a c o mo u ma v a r i á v e l c o n d ic io n a l
( C V) , p o is a t e n d ê n c i a d e u m g o v e r n o é c r ia r u m a l in h a g e m p r ó p r i a d e p o l í tic a s
in t e r n a s e e x te r n a s , ma s o Br a s i l t e m r e g is tr a d o u m c o n t in u ís mo p o l í tic o , me s mo
quando
o
governo
é
pass ado
para
o
o p o s i to r .
As s i m ,
essa
variável
vem
fa v o r e c e n d o a p a r t ic i p a ç ã o d a s u n id a d e s s u b n a c io n a is n o c e n á r io in te r n a c io n a l.
95
Verifica-se por fim, que a gestão mu nicipal de Ipojuca dispõe de
diferentes variáveis endógenas, que p ossibilitam estabelecer condições
favoráveis
nacional
para
e
as
diversas
internacional,
relações
norteadas
mercadológicas
pelas
de
características
âmbito
sociais,
econômicas e culturais do município. Podendo perfeitamente encaixarse no perfil de unidade at iva capaz d e contribuir para a integração do
Mercosul e que ainda não houve por questões geo-políticas.
96
CONSIDERAÇÕES FINAI S
Em se tratando de uma análise política pode-se considerar
extremamente recente um fenômeno acontecido há aproximado um
século. Assim, é oportuno dizer que após os efeitos avassaladores do
fim da guerra fria e da globalização as relações internacionais a inda
encontram-se em ebulição.
Isso se deve ao fato de que com a integração regional entre
Estados, conceito s aparentemente (e formalmente) inabaláveis, como o
de soberania (Thomas Hobbes), com eçam a ser relativizados. Isto s e
deve à aparição de novos atores no ce nário internacional antes limitado
a relações intergovernamentais.
A partir do séc. XX temos o surgimento do multilateralismo, onde
os Estados não mais se reuniam para celebrar tratados e acordos
internacionais;
eles
passavam
a
constituir
um
organismo
vivo,
institucionalizado, dotado de vontade coletiva própria e, prin cipalmente,
detentor de personalidade jurídica de direito internaciona l. Este últim o
atributo torna as Organizações Internacionais capazes de celebrar
tratados internacionais nivelando-as a os Estados Soberanos no cenário
internacional. Apesar do ingresso do s Estados a essas organizações
ser regido pelo princípio do voluntarismo, tem-se que a ingerência
deste grupamento possa vir a ferir princípios como da não intervenção
em
assuntos
domésticos
argumentar-se
normativas
que
do
e
existe
tratado,
o
próprio
uma
da
soberania.
a utonomia
sabe-se
que
no
coletiva
Apesar
do
limitada
às
distanciamento
do
distanciamento do ser com o dever ser, o primeiro sempre saí
prejudicado. É por isso que teme-se a volta do colonialismo, só qu e
desta vez encabeçada por organismos internacionais.
Este sécu lo também foi marcado pela abolição das fronteiras e
nesta integração multilateral surge u ma infinidade de atores (muitos
antes
sucumbidos
ao
seu
limite
territorial)
que
de
uma
forma
extremamente ativa começam a ter vis ibilidade internaciona l.
Dentre
eles,
de stacamos
nesta
pesquisa
os
governo s
subnacionais na figura da unidade política municipal. E para legitimar
97
esta atuação a ciência política cria a denominação – paradiplomacia para
representar
qualquer
participação
supranacional
de
sujeitos
desprovidos de personalidade jurídica internacional.
É quando, novamente teme-se a perda da soberania estatal, mas
não
mais
como
dito
anter iormente
por
motivos
de
ingerência
internacional (de cima para baixo), mas pelo movimento contrário (de
baixo para cima), pela pressão centrífuga dos municípios de afastar-se
do centro pleiteando maiores poderes.
Um
país
federalista
pode
de senvolver-se
de
form a
descentralizada ou não, mas, faz-se lugar comum reconhecer que
desconcentrando aproximasse mais a política do povo. Assim, concluise, principalmente baseado nos autores citados no capítulo 2.1., deste
trabalho que a melhor forma de estado para consolidar um democracia
é o federalismo descentralizado. Por isso, em nome do bem comum
percebe-se a inquietação municipa l e m ser tolhida na elaboração de
uma política externa. O po vo vive nos municípios, lo cal onde a po lítica
externa encontrará sua eficácia.
Assim, por viver numa democracia, mesmo que de uma forma
representada, a soberania é popular. Então, mais uma vez relativiza-se
o conceito hobbesiano, podendo atr ibuir a Rousseau o títu lo de pai d a
paradiplomacia.
Ora, se a soberania está concentrad a no povo e, no que tang e
governos,
a
esfera
municipal
é
a
que
mais
tem
condições
de
representar esta volonté généralé, logo o município tem as melhores
condições de todas as unidades de poder do Estado de implementar o
bem comum.
Trata-se de relativizar o conceito de soberania e não de destruílo. O que a paradiplomacia defende é um neo-federalismo e não um
neo-feudalismo.
Luta-se,
antes
isoladamente,
mas
na
seara
do
Mercosul, através da Rede Mercocid ades, por uma maior autonomia
política,
uma
espécie
de
competê ncia
internacional
subnacional,
limitada e controlada pelo governo cen tral.
Ao longo do texto revelou-se que não se trata de um ple ito
alienígena, muitas federações já concedem este tipo de poder aos seus
98
governos subnacionais, principalment e como uma forma de contribu ir
com o desenvolvimento econômico do país.
Assim, comprova-se que no Brasil, no que tange todo o seu
território nacional, em matéria de po lítica mercosulina, o movimento
paradiplomático está muito in cipient e, como se analisa o caso do
município
de
Ipojuca,
mas
que
bem
utilizado
o
movimento
paradiplomático pode contribu ir para o progresso econômico de todo o
país, como no caso da prefeitura de Santo André.
99
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106
ANEXOI
107
QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO CASO:
IPOJUCA – EXEMPLO DE PARADIPLOMACIA MUNICIPAL NO PROCESSO DE
INTEGRAÇÃO DO MERCOSUL
Entrevista realizada em: Ipojuca, _______ de agosto de 2006.
Nome do entrevistado:_________________________________________________
Função: ____________________________________________________________
População:
Mudanças na infra-estrutura (projetos):
Partido Político do Prefeito:
IDH do município:
Índice de desenvolvimento econômico do município:
Índice que mensure a inserção internacional do município:
- Variáveis que tornam Ipojuca um município atrativo para a REDE MERCOCIDADE:
1º.) Pedir dados que fizeram com que a prefeitura de Ipojuca fosse escolhida para
receber/instalar a Refinaria?
1.1. O que objetivamente a prefeitura fez para trazer a refinaria à Suape:
a) Quantas viagens?
b) Se foi à Venezuela?
c) Quantas vezes e como foi o contato direto do prefeito com Hugo Chávez?
d) Quantas vezes falou/reuniu-se com representantes da PDVSA?
e) Qual será o próximo passo neste processo da Refinaria?
1.2. Apesar de ser uma obra de iniciativa do Poder Executivo Federal, em que
momento o prefeito mostrou-se ativo neste processo? Exemplificar.
1.3. O que a esfera municipal tem feito para contribuir com este processo? E o que
planeja fazer ? E as demais unidades da federação (governo estadual e federal)?
108
2º.) Proposta/Posição política da prefeitura sobre o Mercosul?
3º.) Quais os acorodos/contatos/convênios, comerciais (ou não), fechados com os
países do Mercosul (Argentina, Uruguai, Paraguai e Venezuela)?
4º.) Conhece a REDE MERCOCIDADES?
4.1. Se participa de alguma associação de municípios (ou qualquer outro
grupamento, consórcio) de alcance nacional e internacional? Quais?
5º.) Quantas indústrias existem em Suape? Quantas e quais de nacionalidade
argentina, uruguaia, paraguaia e venezuelana?
6º.) Qual o partido do prefeito? Como é sua relação com o governo do estado (PE),
Jarbas Vasconcelos / José Mendonça Filho e federal, Luis Inácio Lula da Silva?
6.1. Como é a personalidade do representante político de Ipojuca (empreendedor,
voltado mais à política interna que externa)?
7º.) O prefeito pretende se reeleger? Quais as chances dele conseguir?
8º.) Falar sobre a posição estratégica do município (Litoral PE, Porto Ativo)?
9º.) O que já tem como tecnologia e infra-estrutura para facilitar este acordo e o que
precisará ser construído?
10º.) Qual a estrutura econômica do município (ideologia do partido político)?
11º.) Se tem algum índice que mensure o nível de desenvolvimento municipal
atualizado evolutivamente de cinco anos para cá (período de maior crescimento
econômico de Ipojuca em função da consolidação do Porto de Suape)?
12º.) Como está a avaliação da inserção internacional do município? Quais as
últimas ações concretas nessa área?
109
13º.) Quais os órgãos da prefeitura que tratam das questões internacionais (se tem
alguma secretaria, departamento ou setor específico para relações internacionais)?
14º.) Quais os projetos de alcance/visibilidade/efeito internacional da prefeitura?
15º.) Informações/Dados adicionais da prefeitura.