Colaboração intermunicipal por meio do agrupamento forçado

Transcrição

(fusão = amalgamation):
Um resumo das experiências recentes em Toronto e Montreal
Projeto “Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana”
(NPC Project)
Por Deming K. Smith
Outubro, 2007
Introdução
O objetivo deste trabalho é fornecer uma visão geral das experiências de colaboração
intermunicipal nas recém consolidadas áreas metropolitanas de Toronto e Montreal, como
resultado da recente fusão/agrupamento1 das municipalidades. O trabalho apresenta as
estruturas políticas e os mecanismos de colaboração municipal nestas regiões metropolitanas
antes do agrupamento, bem como relatórios sobre as razões pelas quais estas estruturas
foram redesenhadas em favor do agrupamento forçado dos municípios em uma megacidade.
A eficácia destas novas megacidades no alcance dos objetivos fixados pelo governo da
província também é analisada.
Além de investigar os objetivos provinciais e a racionalidade ao legislar os agrupamentos
municipais, o trabalho busca avaliar os impactos desses agrupamentos forçados em outros
importantes objetivos sociais, tais como o envolvimento público na vida cívica, a redistribuição
mais equitativa da riqueza, o acesso aos serviços, etc. Embora não exista uma grande
quantidade de indicadores quantificáveis para fornecer dados em algumas destas áreas,
algumas tendências são identificadas.
Este documento foi elaborado a partir da análise e interpretação de fontes publicadas on-line,
relacionadas com a governança municipal em Toronto e Montreal. O trabalho conclui que uma
investigação adicional é necessária a fim de melhor quantificar o impacto social e político
resultado destes agrupamentos.
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A palavra agrupamento está sendo usada, neste contexto, como um sinônimo de “amalgamação ou aglomeração”, que foi o
fenômeno urbano que aconteceu tanto em Montreal como em Toronto, ou seja, várias municipalidades desapareceram enquanto
entidades politicamente definidas. Assim, neste texto, às vezes essas palavras serão usadas como sinônimas: aglomeração,
agrupamento, fusão, municipalidades fundidas e o antônimo sendo de-fusão ou de-fundidas.
By Deming Smith
Projeto NPC Oficina, Vancouver, outubro 2007
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Toronto
Colaboração intermunicipal antes do agrupamento em 1998
A evolução da coordenação intermunicipal formalizada na região metropolitana de Toronto
remonta a 1953, quando o governo da província de Ontário, naquela época, promulgou o Ato
Municipal da Região Metropolitana de Toronto, que estabelece o primeiro sistema federativo
vertical de governança municipal na América do Norte.
Ao invés de sintetizar ou agrupar a cidade de Toronto e municípios adjacentes (como foi feito
posteriormente, em 1998), o Ato Metropolitano de Toronto previa a criação de uma nova
entidade política regional para servir Toronto e doze municípios no seu entorno. A Região
Metropolitana de Toronto, ou Metro, como veio a ser conhecida, tornou-se o nível superior do
governo municipal naquela região. Os limites geográficos em torno dos treze municípios que
integravam a Metro Toronto em 1953 são praticamente os mesmos que delimitam as fronteiras
da cidade de Toronto após o agrupamento em 1998.
A literatura que trata deste assunto não dá qualquer indicação de que a criação daquele novo
nível de governo tivesse gerado tanta controvérsia quanto o processo de agrupamento que
acabou por ser promulgado no fim dos anos 1990. Pelo contrário, parecia haver algum
consenso na região de que certo nível de consolidação apresentaria benefícios para Toronto,
bem como para os crescentes subúrbios que necessitavam de infra-estruturas e serviços
prestados pela cidade de Toronto. Ainda, a cidade de Toronto se beneficiou por ser o ator
central de uma economia regional mais forte e desenvolvida.
No início dos anos 1950, os 12 municípios suburbanos estavam crescendo em um ritmo muito
mais rápido do que a cidade de Toronto. Isto porque, Toronto tinha esgotado suas áreas com
potencial de desenvolvimento, o que saturou sua capacidade de oferta habitacional, resultando
no aumento do custo de vida para a mão-de-obra crescente. Em meados dos anos 1950,
havia tantas pessoas morando nas doze cidades arredores quanto dentro da cidade de
Toronto (Alan S. Alexandroff, The Toronto Region: A World Class City-Region? University of
Toronto).
No entanto, o crescimento dos subúrbios se tornou cada vez mais limitado pelos desafios
relacionados com a necessidade de expandir os sistemas de abastecimento e tratamento de
esgotos, redes de transporte e outros serviços urbanos de um modo integrado e eficiente. Sem
acesso direto ao lago Ontário para o abastecimento de água e tratamento de esgotos, os 12
subúrbios foram forçados a fazer acordos bilaterais com a Cidade de Toronto e entre si, para
fornecer esses serviços essenciais. Alexandroff relata que até 1953 foram firmados 163
acordos, para este tipo de serviços municipais, entre os municípios em torno da cidade de
Toronto.
É importante salientar que o crescimento dos subúrbios havia sido inibido pelos efeitos
remanescentes da Grande Depressão da década de 1930, que causaram graves problemas
financeiros para a Toronto suburbana. Esta condição inviabilizou a capacidade dos municípios
da região no financiamento de projetos de melhoria da infra-estrutura, necessários para
acompanhar o crescimento acelerado dos suburbios no início dos anos 1950. A noção de
consolidar a prestação de serviços em uma escala regional se tornou a alternativa lógica para
enfrentar estes desafios, considerando a rápida expansão do suburbio de Toronto para a área
rural. Esta abordagem visou catalisar a economia regional de Toronto, para continuar a crescer
By Deming Smith
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e prosperar, compartilhando um objetivo entre a cidade e seus subúrbios (Alexandroff and
Encyclopedia Britannica Online, Toronto: Evolution of the Modern City).
Metro
O Ato Metropolitano de Toronto de 1953 criou um sistema vertical de governança, no qual os
municípios mantinham a sua identidade e fronteiras existentes, além de continuar a exercer
uma gama de responsabilidades locais. O órgão de decisão da Metro, Conselho da Metro, era
composto por membros eleitos pelos conselhos locais de cada município. Similar ao modelo
usado na Grande Vancouver, os vereadores atuaram como representantes regionais, sem
serem eleitos diretamente pela população, para o Conselho da Metro. Isto foi dito para
assegurar “um elevado grau de coordenação e uma boa comunicação” entre o nível de
governo municipal e a Metro (Encyclopedia Britannica Online).
A criação deste novo nível de governo regional era vista como um compromisso entre o statusquo, que se traduzia no crescimento descontrolado dos subúrbios de Toronto e o agrupamento
de treze municípios, um conceito bem aceito em Toronto, mas não tão popular nos 12
subúrbios (Alexandroff).
No novo sistema, o novo governo metropolitano assumiu o papel de fornecer alguns serviços
municipais, como por exemplo: abastecimento, tratamento de esgotos, estradas principais e
assistência social. Ainda, outros serviços foram fornecidos pelos municípios, como por
exemplo: parques, programas recreação, ruas locais e centros comunitários. Além disso,
alguns serviços municipais foram entregues de maneira compartilhada, como por exemplo:
habitação social, creches, limpeza de ruas (Amalgamation in the City of Toronto: A Case
Study, City of Toronto, 2004).
Notavelmente, a criação deste novo governo regional também marcou o início do
planejamento regional, em Ontário. O Conselho Consultivo de Planejamento da Toronto
Metropolitana foi estabelecido como uma vertente do planejamento da Metro, com a missão de
desenvolver planos de uso do solo e transporte para a região. (Planning and Governing
Metropolitan Areas, Chapter 8, Planning and Governing Canadian Regions, Page 232, Gerald
Hodge and Ira M. Robinson).
A Metro Toronto sofreu duas alterações relativamente significativas em relação à sua estrutura
de governança, resultando das recomendações entregues pelas Comissões Reais criadas
pela província nas décadas de 1960 e novamente na de 1980. Em 1967, os 13 municípios
originais foram consolidados em apenas seis municípios dentro dos limites jurisdicionais da
Metro Toronto. Isto incluiu as cidades de Toronto, North York, Scarborough, Etobicoke, York e
East York, que foram finalmente agrupadas com a Metro Toronto, a fim de formar a nova
cidade de Toronto em 1998 (Amalgamation in the City of Toronto: A Case Study, City of
Toronto, 2004).
A eleição direta dos representantes políticos para o Conselho da Metro foi introduzida em
1988, por meio da legislação do governo provincial. Isto criou uma estrutura de governança
composta de 34 vereadores eleitos. A finalidade desta mudança na estrutura de governança
no Conselho da Metro foi, aparentemente, para dar maior independência da cidade Toronto
para a Metro, que de acordo com alguns vereadores dos municípios suburbanos, dominou os
debates da Metro, além de criar mais responsabilidade direta aos eleitores. No entanto, esta
mudança levou a diminuição da cooperação entre os municípios inferiores e seus
representantes políticos, que já não tinham mais assento no Conselho da Metro.
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Então, qual foi o sucesso da Metro em exercer o seu mandato? Quais as ações realizadas
pela Metro que geraram pontos positivos e negativos? Como já observado, medir os
resultados da cooperação inter-jurisdicional pode ser problemático por uma série de razões,
principalmente pelo fato que a cooperação e o sucesso não são dimensões facilmente
mensuráveis (Planning Report for the New Public Consortia Action Team, UBC, 2006).
Alexandroff e outros fazem alusão ao fato de que havia disputas territoriais entre a Metro e os
municípios do nível inferior. O autor afirma que, embora o novo Governo Metropolitano de
Toronto tenha sido constituído sob a noção de que os municípios executariam funções "locais",
enquanto o governo metropolitano teria responsabilidade sobre questões "regionais", era
evidente que a definição do que é “local” ou “regional” ficava por vezes controversa.
No entanto, tais controvérsias sobre a disputa territorial e jurisdicional fazem parte do cenário
político em outras regiões dentro e fora do país. O consenso na literatura aponta que essas
controvérsias não prejudicaram a Metro no alcance de seus objetivos.
Um artigo da Encyclopedia Britannica sobre a evolução de Toronto afirma:
“O Conselho Metropolitano funcionou bem; resolveu muitos dos problemas de
abastecimento e tratamento de esgotos; melhorou a rede de transportes,
aumentou a capacidade do aeroporto internacional (1962) e um expandiu o
sistema de metrô; autorizou a construção e renovação de escolas públicas; e
introduziu um sistema de parques regionais, na tentativa de controlar o
desenvolvimento futuro.”
Alexandroff é ainda mais generoso em sua avaliação da Metro como um modelo bem sucedido
de governança metropolitana:
“A Metro foi universalmente elogiada por urbanistas como uma experiência bem
sucedida na gestão do crescimento urbano na era do automóvel. Sobretudo,
alcançou sua meta principal de equipar os municípios com sistemas de
abastecimento, tratamento de esgotos, rede viária, sistema integrado de
transportes públicos, por meio da Comissão de Trânsito de Toronto, fomentando
o crescimento desses municípios e evitando a decadência e êxodo do centro da
cidade de Toronto.”
Finalmente, a repetida citação de Peter Ustinov (1987): "Toronto é uma espécie de Nova
Iorque operada pelos suíços" parece refletir a opinião geral da cidade de Toronto que se
instalou na mente de muitos visitantes, pelo menos, até meados da década de 1990. Alguns
poderão discutir o grau em que o governo da Metro foi responsável por ter criado essa
percepção, mas poucos podem argumentar que esta percepção é sem mérito.
A revisão da literatura relacionada a uma avaliação objetiva da Metro Toronto conclui que a
Metro foi uma organização eficaz que respondeu às necessidades da região durante a época
em que se inseriram. No entanto, essa investigação não foi capaz de responder a algumas das
outras questões fundamentais relevantes para o Projeto NPC (por exemplo, o nível e a
qualidade da participação do público nos processos de tomada de decisão, resultados sociais,
ambientais, etc.).
É evidente que em meados da década de 1990 o público estava vendo a Metro com uma
relevância cada vez menor para as suas vidas. Isso ocorreu porque a maioria das pessoas
resolvia suas questões locais no âmbito municipal, além da área metropolitana de Toronto ter
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se tornado muito maior do que o escopo da Metro. A literatura indica que não houve clamor
público por qualquer mudança na estrutura de governança regional, além de algumas
tentativas isoladas para expansão da Metro com objetivo de incluir novos municípios da
Grande Toronto.
O crescimento da área metropolitana de Toronto
Na década de 1990, a Metro já não era grande o suficiente em escopo para atender as
necessidades ou ser de grande relevância para o que tinha se tornado uma aglomeração
urbana conhecida como a Área da Grande Toronto (AGT).
Ao mesmo tempo em que as seis cidades que compunham as fronteiras da Metro se
desenvolveram e as áreas verdes começaram a ser preenchidas com unidades habitacionais e
propriedades comerciais, a região circundante exterior também continuou a crescer, embora
num ritmo ainda mais rápido. Muitas das mesmas pressões e questões que precederam a
criação da Toronto Metropolitana, no início dos anos 1950, estavam sendo vistas nas regiões
ao redor da Metro nos anos 1990, com a diferença de que estas regiões suburbanas incluíam
também grandes áreas de terras rurais e agrícolas (2004).
Mais uma vez a questão de como facilitar a cooperação e a coordenação inter-jurisdicional
entre a Toronto Metropolitana e os subúrbios em rápido desenvolvimento da AGT, tornou-se
um tema cada vez mais importante de discussão e debate para os planejadores e políticos da
Metro. Em 1996, Alan Alexandroff escreveu:
"A AGT não é um nível de governo ou órgão estatutário com autoridade de
qualquer tipo, mas a utilização do termo sinaliza uma crença de que as
economias de todas as cinco regiões (somando ao que se refere à AGT) são
cada vez mais interdependentes e integradas. Ao longo dos anos, tem havido
preocupações crescentes entre urbanistas, planejadores e alguns políticos que
apelam por uma coordenação para esta região".
Mais uma vez, em referência ao mesmo assunto, o relatório da cidade de Toronto, datado de
2004, declarou:
"É reconhecido que Toronto é o coração complexo, interdependente, econômico
e social da cidade-região. Muitos serviços e questões transbordam as atuais
fronteiras municipais e deveriam ser abordadas em nível regional, dentro do
contexto da gestão de crescimento em longo prazo. A falta de um mecanismo de
coordenação para a tomada de decisões e planejamento em longo prazo se
tornou um obstáculo para as perspectivas econômicas de toda a região."
A busca de um mecanismo de coordenação para costurar em conjunto uma visão comum para
a AGT levou o partido socialista (NDP) de Ontário, ao nível provincial, naquela época (1995), a
designar uma força tarefa sobre a AGT, liderada por Anne Golden. A principal recomendação
do relatório da força tarefa de Golden (1996) apelou para a criação de uma instituição
governamental que englobasse todas ou a maior parte do AGT. Outra recomendação foi que
os agrupamentos municipais, enquanto potencialmente desejáveis, não eram uma prioridade
imediata (Andrew Sancton, Differing approaches to Municipal Restructuring in Montreal and
Toronto: From the Pichette Report to the Greater Toronto Services Board, Canadian Journal of
Regional Science, 1999).
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Todavia, até o momento em que o presente relatório foi entregue, um novo governo provincial
havia sido eleito, trazendo com ele a sua própria visão de governança municipal na região de
Toronto.
O agrupamento de 1998 da Metro Toronto
O Ato da cidade de Toronto foi introduzido em 1997 pelo governo conservador de Mike Harrys,
de Ontário, forçando o agrupamento dos seis municípios da Metro Toronto em uma
megacidade, com uma população de 2,5 milhões. Esta foi uma decisão completamente de
cima para baixo executada pelo governo provincial, que não havia sido solicitado por qualquer
um dos seis municípios que constituem a Região Metropolitana de Toronto. Os referendos nos
municípios afetados pelo plano provincial da megacidade demonstraram uma forte mensagem
de reprovação com uma margem maior do que dois para um. Esta experiência contrasta com a
evidência constatada na literatura sobre o processo consensual dos acordos firmados nos
anos 1950 que levaram à criação do governo regional da Metro (City of Toronto, 2004 and
Wendell Cox, The Toronto Megacity 10 Years Later, 2007).
A racionalidade do agrupamento
No que diz respeito à racionalidade do agrupamento forçado, Andrew Sancton deduz que a
posição do governo provincial para forçar o agrupamento dos seis municípios de Toronto foi
fraca, na melhor das hipóteses.
"Não há nenhum arcabouço teórico que seja totalmente útil para explicar a razão
pela qual o governo Harris introduziu a megacidade. Não existe precedentes
para um governo central neoliberal utilizar sua autoridade legislativa para
descartar os resultados dos referendos locais, de modo a impor um governo
municipal no lugar onde atuavam vários entes federados" (1999).
De fato, nenhum dos estudos de governança na Área da Grande Toronto (AGT), anteriormente
encomendados pela província, enfatizou os problemas dentro da Toronto Metropolitana ou a
necessidade de criar um megacidade. Em vez disso, estes estudos identificaram problemas
com a coordenação dos transportes, o planejamento, a gestão de resíduos e o saneamento,
entre as regiões dentro da AGT e centraram-se na necessidade de um órgão de coordenação
dos serviços para solucionar estas questões.
A partir da literatura, só podemos concluir que as razões para forçar o agrupamento eram
políticas e não com base em princípios de uma boa política pública e de melhoria da
governança.
Certo número de críticos na literatura apresenta teorias especulativas, o que faz sentido,
sobretudo em função da acentuada polarização política existente entre o município e o
governo provincial, naquela época.
O governo Harris era geralmente visto como a ala mais de direita do governo provincial no
Canadá em tempos modernos. Apesar da oposição no início dos anos 1990, Mike Harris
criticou a estrutura e os custos dos governos municipais na província. Na eleição de 1995, os
conservadores propuseram uma plataforma de governo, comprometendo-se com a redução de
desperdícios e ineficiência do setor público, um tema comum entre os políticos conservadores
no Canadá.
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Os conservadores caracterizaram os dois níveis do sistema hierárquico de governo como
ineficiente, causando a duplicação de serviços. Eles perceberam uma exagerada existência de
políticos e burocratas dentro deste regime, que inclusive minou os mecanismos de
accountability. Eles também estavam determinados a reestruturar a relação financeira entre
província e município, transferindo as responsabilidades para os governos municipais,
acompanhado por uma agenda de cortes e redução de custos (Jean-Pierre Collin/Mariona
Tomas, Metropolitan Governance in Canada or the Persistence of Institutional Reforms, Urban
Public Economics Review, 2004). No entanto, pareciam ter pouca consideração ou
preocupação em saber se a questão do agrupamento forçado iria realmente melhorar a
prestação de serviços e a qualidade de vida urbana nas comunidades afetadas.
Alguns especulam que outro motivo político, para o agrupamento forçado dos seis municípios
em uma megacidade, foi que Harris queria aproveitar o momento em que a Metro estava
sendo construída para criar um amplo governo na AGT. Embora esta idéia tenha ganhado em
popularidade, especialmente entre os burocratas e os políticos da Metro e da cidade de
Toronto, foi fortemente contestada nas regiões de fora da AGT, onde os conservadores
tiveram sua maior base eleitoral na província. Além disso, um amplo governo na AGT teria
criado uma forte política urbana contrabalançando o governo provincial, com o qual Harris
provavelmente teria dificuldades (Alexandroff).
Outra teoria relevante explica que a razão para esse agrupamento, frequentemente
mencionado na literatura, é a de que houve um esforço deliberado por parte do governo de
Harris para eliminar o poder da maioria dominante de tendência esquerdista, maioria na
Câmara Municipal de Toronto, forjando um novo conselho com mais representantes
conservadores dos subúrbios (Sancton, Why Municipal Amalgamations? 2003). O atual
prefeito de Toronto, David Miller, concorda com uma opinião semelhante. De acordo com
Miller, "o agrupamento ocorreu por causa de uma disputa entre o governo de uma cidade
moderadamente de esquerda e um governo provincial de direita radical" (Cox).
Tentando fazer a fusão (o agrupamento) acontecer
A literatura que discute o agrupamento forçado é coerente em caracterizar o processo como
sendo composto de desafios, frustrações e grande tumulto. Está fora do âmbito deste artigo a
descrição deste período em seus detalhes, uma vez que muito tem sido escrito por outros
autores sobre estes tempos difíceis para o governo local em Toronto. O objetivo aqui é focar
sobre os prós e contras do agrupamento, o que parece estar e não estar funcionando após o
ocorrido, além da forma como as novas estruturas e processos de governança contribuem
para o progressivo engajamento público e de suas políticas.
Um ponto claro na literatura é que em qualquer avaliação para saber se o agrupamento tem
"funcionado" ou não, a análise fica extremamente obscura pelo fato da província ter assumido
uma série de responsabilidades sobre a nova megacidade, a partir de sua criação. Estas
novas responsabilidades provinciais, os cortes nas transferências da província para os
municípios e o caos inerente ao processo de agrupamento, faz com que a análise comparativa
dos níveis de serviço "antes" e "depois" seja extremamente desafiadora.
Foram dados aos governos dos sete municípios aproximadamente oito meses para definir a
nova estrutura organizacional da megacidade, antes da sua criação em 1º de janeiro de 1998.
A ampla gama de serviços municipais que a nova cidade ficou responsável subestima a
complexidade deste processo. A cidade de Toronto tem responsabilidades em matéria de
assistência social, polícia, bombeiros, ambulâncias, asilos, creches, albergues, parques e
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recreação, arte e cultura, desenvolvimento econômico, turismo, estradas, trânsito, gestão de
resíduos, planejamento urbano, abastecimento e saneamento (City of Toronto).
Estrutura de Governança
A Câmara Municipal da cidade de Toronto é composta pelo prefeito e 44 vereadores. O
prefeito é eleito pela cidade, e cada Vereador é eleito para servir um dos 44 distritos da
cidade. O processo político de tomada de decisões ocorre por meio de deliberações, reflexões
e debates em comissões permanentes, conselhos comunitários e forças tarefa, incluindo:
• Seis comitês permanentes (políticas e finanças, administração, planejamento e
transportes, obras, serviços comunitários, desenvolvimento econômico e parques);
• Quatro conselhos comunitários predefinidos geograficamente (Toronto Leste, Toronto
Oeste, Toronto Norte e Toronto Sul);
• Vários conselhos consultivos (conselho nomeador, conselho de auditoria, conselho
orçamentário, conselho de ética e outros, quando necessários) (2004).
O papel dos quatro conselhos comunitários é fornecer recomendações para a Câmara
Municipal da cidade em matéria de planejamento e desenvolvimento local, bem como
questões comunitárias, incluindo os planos de tráfego, regulamentos sobre estacionamentos e
isenções para determinados leis municipais.
A coordenação intermunicipal dentro da AGT
Uma questão precária vista permanente pelos planejadores da Metro Toronto como de grande
importância, que ainda não parece estar funcionando, é a falta de um arcabouço institucional
ou um mecanismo eficaz para coordenar e integrar à cidade de Toronto pós-agrupamento com
os municípios limítrofes. A criação do novo agrupamento da nova megacidade de Toronto não
resolveu esta questão.
A vontade de uma maior cooperação GTA foi reconhecida pelo governo Harris, que tentou
lidar com essa questão por meio da instituição do Painel de Serviços da Grande Toronto –
PSGT. Esse painel foi criado em 1999, um ano após o agrupamento da megacidade. O
Conselho Diretivo do PSGT foi composto por representantes de cada município e sub-região
dentro da AGT, além de atribuída a responsabilidade pelo sistema de trânsito regional GO. A
nova cidade de Toronto agrupada apoiou a criação desse painel como "um primeiro passo na
direção certa", mas também, queria que a província definisse um mandato mais forte para
implementar a gestão do crescimento e a coordenação do transporte regional (City of Toronto,
2004).
O governo provincial se recusou a conceder esses poderes adicionais e, em 2001, dois anos
após a sua criação, o mesmo governo eliminou o painel, criando um vazio institucional no nível
AGT.
Um relatório de 2004, escrito pelo superintendente do agrupamento da cidade de Toronto,
constata que desde desmantelamento do PSGT, a cidade e as regiões limítrofes continuaram
a cooperar em uma série de questões específicas que vão desde o abastecimento de água,
integração de trânsito entre fronteiras e em gestão de resíduos sólidos, embora não existisse
qualquer plano de longo prazo ou arcabouço estratégico para orientar estas atividades.
"Há um alto risco de que as ações esporádicas, orientadas às questões isoladas
poderiam resultar em soluções fragmentadas e de curto prazo que, futuramente,
poderão prejudicar as soluções sustentáveis em longo prazo. Existe uma grave
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e crescente necessidade de um mecanismo para coordenar a gestão do
crescimento em toda a GTA. É essencial que a estrutura de governança da ATG
alcance o ritmo do crescimento rápido da cidade-região de modo que será
possível equilibrar as necessidades de toda a região, com as demandas
especificas para cada uma de suas comunidades" (City of Toronto, 2004).
É importante notar que, desde a introdução do Ato da Cidade de Toronto em 1997, a cidade
de Toronto pode agora entrar em um acordo com qualquer governo municipal, sem ter que
pedir permissão à província. Isto é muito importante, pois dá a nova cidade muito mais
autonomia do que anteriormente.
No entanto, a literatura não indica que qualquer criação de uma estrutura formal que facilite
coordenação intermunicipal entre os municípios da AGT. Há pouca informação que ajude
compreender a natureza das relações intermunicipais na região da AGT hoje. O que
subentendido na literatura é que Toronto é o mais motivado dos municípios na coordenação
execução do planejamento e serviços no nível regional.
a
a
é
e
A eficácia do engajamento da sociedade civil
O site da cidade de Toronto indica que se um cidadão ou grupo organizado pretende abordar
publicamente o conselho, devem fazê-lo por meio do seu conselho comunitário, ou a uma
reunião da comissão permanente. A Câmara Municipal, como um todo, não permite às
delegações abordá-la diretamente. Dado o tamanho relativamente grande da Câmara (45
vereadores eleitos), este regulamento pode ser prático, mas diminui o acesso e dificulta a
apresentação das idéias dos cidadãos. Aqueles que desejam falar sobre questões ao nível
regional (por exemplo: moradores de rua, qualidade do ar, sistema público de transporte), são
encaminhados aos vereadores do conselho comunitário ou reuniões dos comitês
permanentes.
Alguns podem caracterizar o engajamento da sociedade civil como superficial. O site da cidade
indica que, após apresentação da questão ao conselho comunitário, que atua em uma função
consultiva ao Conselho Municipal, o assunto pode ser submetido à apreciação do conselho em
uma próxima reunião (City of Toronto website).
A relação distante entre o cidadão e o órgão executivo decisório é um dos argumentos que
são muitas vezes utilizados contra o conceito da criação de um governo maior, composto de
entes menores e mais acessíveis ao público.
Já houve exemplos, nos quais a cidade engajou os cidadãos e da sociedade civil no processo
de decisão. Um notável exemplo recente foi a criação da Equipe Comunitária de Avaliação
Ambiental, em 2006, para orientar as políticas públicas de resíduos sólidos da cidade, em
coesão com a lei provincial de avaliação ambiental. O conselho nomeou 22 cidadãos para esta
comissão.
No entanto, em outras áreas-chave nas quais a participação dos cidadãos poderia ser vista
necessária, o site da cidade não fornece nenhuma informação que esta é uma prioridade para
a cidade. Por exemplo, além de fazer uma apresentação ou escrever uma carta ao conselho
comunitário ou a comissão orçamentária, parece não haver qualquer outro mecanismo em
vigor para incentivar a contribuição ativa do público, especialmente em questões
orçamentárias, nas quais, muitas vezes, as prioridades municipais já estão estabelecidas.
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O grau de envolvimento da sociedade civil ou sua alienação dos processos de tomada de
decisões são assuntos que requerem mais investigação. Relatórios escritos por ou para o
município indicam que, embora os servidores públicos estejam conscientes sobre a
importância da participação da sociedade civil nos processos decisórios, não existe consenso
sobre a melhor abordagem (Robinson, 2005).
Robinson também observa que o engajamento dos cidadãos e da sociedade civil tende a ser
esporádico, ao invés de sustentável, sendo institucionalizado como parte da cultura da
Câmara Municipal. A autora lembra que, “as oportunidades permanecem limitadas para os
cidadãos, no sentido de participar de atividades ou fóruns com foco regional de forma
contínua". Além disso, a autora lembra que não existem medidas formais de participação
cívica ou indicadores utilizados pela cidade para avaliar os progressos no que se refere à
participação da sociedade civil.
Finalmente, Robinson observa que as oportunidades de participação dos cidadãos não
existem no governo da megacidade, mas, devido à ausência de um local central para buscar
informações sobre as oportunidades de envolvimento, é necessária a implementação de novos
mecanismos.
A atual avaliação da experiência de agrupamento
Conforme mencionado anteriormente, é difícil avaliar o relativo sucesso da nova Toronto em
qualquer tipo de forma comparativa. Cortes no financiamento e o repasse das
responsabilidades provinciais para o governo municipal indicam que a cidade tinha mais para
oferecer do que foi entregue coletivamente pela Metro e os seis municípios agrupados, com
recursos mais escassos. Isto representou grandes desafios ao longo dos quase dez anos de
existência da cidade.
Todavia, se a utilização do critério financeiro de redução da burocracia e eliminação da
duplicidade de serviços for utilizada para medir o sucesso do agrupamento (o principal
argumento do governo Harris), concluiríamos que o agrupamento foi um fracasso. Em 1997, o
governo de Harris previu que o agrupamento iria reduzir os custos em US$ 300 milhões por
ano, eliminando pessoal e serviços. No entanto, o orçamento da cidade tem inchado de US$
4,2 bilhões em 1998 para US$ 7,8 bilhões em 2007, com um déficit de cerca de US$ 575
milhões previstos para este ano.
Apesar do relatório anual de 2004, escrito pelo superintendente da AGT, ter documentado que
os departamentos foram capazes de reduzir 1104 empregados em 1998, a folha de
pagamento aumentou 1646 durante os primeiros seis anos e meio de agrupamento (Pittsburgh
Post Gazette, Sept 20, 2004).
É importante notar que a harmonização dos 56 acordos coletivos entre os municípios e
sindicatos dos servidores públicos, firmados antes do agrupamento, aumentou os custos
agrupamento, contrariamente às afirmações do governo provincial. Naturalmente, porque
sindicatos lutaram para que não houvesse redução salarial e, ainda, insistiram
padronização de seus contratos utilizando como base os maiores valores contratados.
os
do
os
na
Ainda, a literatura menciona que o sistema de conselhos comunitários encorajou o
paroquialismo por parte dos membros eleitos para esses conselhos, que estão sendo
criticados por direcionar seu foco de forma muito restrita para seus próprios bairros, em
detrimento da cidade como um todo.
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A descentralização da burocracia em quatro zonas, representadas pelos conselhos
comunitários, distanciou ainda mais a sociedade civil do governo central da cidade. A
implementação de pesquisas de opinião pública em relação ao agrupamento forçado e seus
resultados esperados poderiam avaliar com mais clareza os benefícios da nova estrutura de
governança metropolitana. Finalmente, a AGT precisa implementar um mecanismo
institucional para a cooperação intermunicipal.
Montreal
Antes de janeiro, 2002, a ilha de Montreal tinha uma estrutura de governança regional com 2
níveis, não muito diferente do que havia em Toronto antes da sua “ amalgamação” A ilha tinha
22 municipalidades independentes, incluindo a cidade de Montreal. A estrutura de governança
regional para toda a ilha era chamada Comunidade Urbana de Montreal (Montreal Urban
Community: MUC).
Em 2002, houve uma legislação do governo provincial, na época liderado pelo Partido
Quebecois, que fundiu as 28 municipalidades e a MUC, formando a nova megacidade de
Montreal. As funções regionais que eram exercidas pela MUC seriam então exercidas ou pela
nova cidade de Montreal ou por uma organização enormemente expandida chamada
“Comunidade Metropolitana de Montreal” (Montreal Metropolitan Community: CMM), que
atenderia a 82 municipalidades na área da grande área metropolitana de Montreal.
Essa fusão forçada foi bastante impopular, especialmente entre os subúrbios de Montreal
onde majoritariamente se fala inglês. Não apenas essas pessoas não gostaram da idéia de
perder seu governo local, mas também se sentiram ameaçadas pela idéia de que suas
vizinhanças poderiam ser absorvidas totalmente pela população francófona. Entretanto, a nova
legislação de Quebec não atingiu somente a área metropolitana de Montreal. Ela implicou na
fusão de inúmeras outras regiões metropolitanas da província. No total, mais de 200
municipalidades suburbanas, que eram independentes, foram extintas. Este documento foca
apenas na experiência de Montreal.
Em abril de 2003, o Partido Quebecois foi derrotado nas eleições provinciais e o Partido
Liberal de Quebec assumiu o poder. Um dos pontos da campanha do Partido Liberal havia
sido a promessa de realizar referendos junto às municipalidades “fundidas” para que as
mesmas pudessem optar por seu retorno ao status quo prévio à sua fusão forçada. O governo
Liberal cumpriu sua promessa e em junho de 2004 foram realizados referendos em 22 das 27
municipalidades previamente independentes da ilha de Montreal.
Como resultado desses referendos, 15 das municipalidades que haviam sido previamente
independentes optaram por sair da “megacidade”. Essas municipalidades recuperaram alguns
dos poderes que tinham durante sua prévia independência, mas não todos. Por exemplo, a
policia, os bombeiros e as cortes judiciais continuaram sob o controle de um conselho de
aglomeração de toda a ilha, criado pela fusão.
Entretanto, deve ser colocado que as regras estabelecidas pelo governo provincial para os
referendos dificultaram muito a posição dos que haviam feito campanha para desmanchar a
fusão. Para que isso acontecesse, 35% dos eleitores registrados nas municipalidades fundidas
tinham que votar “sim” para “de-fundir”(de-merged, voltarem a ser independentes), ao invés de
uma maioria simples de votos. Em função da tradicional baixo atendimento às votações
municipais, isso criou um limite muito difícil de ser atingido. Se houvesse sido aplicado o
By Deming Smith
11
padrão 50% mais um dos votos, muitas das outras municipalidades teriam revertido à sua
condição prévia de independência. (Whelan) (observação: votar não é compulsório na
Canadá; a situação só poderia ser revertida se houve um comparecimento maciço às urnas,
de forma a garantir os 35% reais de eleitores do “sim”, o que é bastante raro em quaisquer
eleições).
Conselho da Aglomeração
Para acomodar a necessidade de uma estrutura colaborativa de governança entre as 15
municipalidades que recuperaram sua independência e Montreal, em janeiro de 2006, a
governança da Ilha de Montreal foi reestruturada novamente através de legislação provincial
introduzida pelo governo Liberal. O conselho de aglomeração foi criado como o comitê de
governança que permite representatividade para as municipalidades que optaram pela saída
da fusão, a nível municipal, e como uma estrutura institucional que possa manter e coordenar
serviços na ausência de um governo único municipal na ilha de Montreal. As municipalidades
que se retiraram da fusão foram obrigadas a participar e contribuir financeiramente para esse
novo conselho de aglomeração, assim como também para com a nova estrutura regional
Comunidade Metropolitana de Montreal (CMM).
Sob esse ajuste de governança mais recente, a estrutura municipal dentro da cidade é agora
composta de 19 bairros (city boroughs) e o conselho da aglomeração. A Cidade continua a
oferecer serviços através de toda a área da ilha de Montreal, incluindo as 15 cidades que
retornaram ao seu estado de independência (de-merged). Os contribuintes nas
municipalidades “de-fundidas” recebem uma conta da Cidade de também dos de serviços
fornecidos pelo governo metropolitano (CMM).
Enquanto que o conselho da aglomeração, como a câmara da cidade e os conselhos de
bairros, é um dos entes políticos da cidade, é importante enfatizar que esse não é um ente
supra-municipal (como o MUC). A constituição política do conselho compreende um comitê de
31 membros, consistindo do prefeito de Montreal, 15 membros da Câmara Municipal de
Montreal designados pelo prefeito, 14 prefeitos das cidades que retornaram à sua
independência e um representante extra de uma grande municipalidade suburbana (DollardDes Or meaux), designado pelo prefeito daquela cidade.
Os representantes da Cidade de Montreal detêm 87% do poder dos votos ponderados,
deixando os representantes das cidades de-fundidas com apenas 13% do voto no conselho da
aglomeração. Essas porcentagens nas votações refletem o tamanho das populações de cada
uma das municipalidades da ilha. (i.e, Montreal representa 87% da população da ilha –
aproximadamente 1.6 milhão contra aproximadamente 200,000 das municipalidades “defundidas”).
Conselhos de Bairro
Os 19 conselhos de bairros são responsáveis pelo manejo dos serviços locais dentro dos
mesmo que incluem: ruas locais, coleta de lixo, recreação, parques, cultura, desenvolvimento
comunitário, consulta pública e alguns aspectos de planejamento. Cada bairro tem um prefeito
e vereadores eleitos pelos seus residentes. Sob este complexo sistema há vereadores do
bairro e vereadores da cidade, cujo número varia de acordo com o tamanho do bairro.
A câmara da cidade é composta do Prefeito e 64 membros de cada um dos 19 conselhos de
bairro nas cidades fundidas.
By Deming Smith
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O texto a baixo do site da Cidade de Montreal ilustra o desenho complexo e confuso dessa
estrutura de governança embora isto não seja a intenção da cidade:
“Os 19 conselhos de bairro têm jurisdição local sobre seus respectivos territórios. Isso
significa que estes conselhos gerenciam os serviços para os cidadãos residentes no
bairro.
O Prefeito de cada bairro é eleito através de uma eleição universal onde participam todos
os residentes do bairro. Como Montreal tem agora 19 bairros, há 19 prefeitos de bairro.
Um conselho de bairro é composto por não menos do que 5 vereadores. Eles são
igualmente vereadores da cidade e vereadores do bairro. O número de vereadores de
bairro e da cidade deverá variar pois depende de cada bairro.
Vereadores de bairro são partem somente do conselho do bairro. Há no total de 45
vereadores da cidade para os 19 conselhos de bairros.
Vereadores das sub-prefeituras têm lugares apenas nas suas assembléias. Existem ao
total 40 vereadores municipais [sic] para as 19 sub-prefeituras. (Cidade do Montreal)
A Comunidade Metropolitana de Montreal (CMM)
A CMM é o governo regional, muito semelhante ao que foi proposto para o ATG. Compreende
82 municipalidades em 5 áreas fundidas inclusive a aglomeração de Montreal.
Criada no dia 1 de Janeiro de 2008 a CMM é uma entidade de coordenação de planejamento
e financiamento, atendendo a 82 municipalidades na região metropolitana da grande Montreal
que tem 3,6 milhões de habitantes (a população da megacidade de Montreal depois da defusão é de 1,6 milhões).
A CMM tem jurisdição sobre as seguintes áreas temáticas muitas das quais são
compartilhadas com as municipalidades-membros:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Planejamento territorial;
Desenvolvimento econômico;
Promoção de arte e cultura;
Moradia social;
Infra-estrutura, serviços, equipamentos e atividades de importância metropolitana;
Transporte público e a rede de estradas rodovias arteriais metropolitanas;
Planejamento e gerenciamento de resíduos sólidos;
Qualidade do ar;
Saneamento.
Complexidade parece ser a norma em relação às estruturas governamentais em Montreal. A
CMM é administrada por um conselho composto de 28 membros com Prefeitos de 5
municípios fundidos na região e vários membros eleitos (num sistema ponderado de votação)
provindos daquela municipalidade designadas pelos Prefeitos locais. O Prefeito de Montreal é
o Presidente.
As reuniões do CMM são públicas e incluem um período durante o qual os cidadãos podem
fazer questões ou apresentar informação aos membros do conselho. Neste contexto o público
pode parecer que tenha um razoável acesso ao conselho. Entretanto não há nada no site da
By Deming Smith
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CMM que ajude ou encoraje os cidadãos a participarem. Por exemplo, o site não dá nenhuma
indicação de quando haverá a próxima reunião nem disponibiliza as minutas das reuniões
anteriores.
A CMM é financiada através de contribuições coletadas das municipalidades membro. O
maior item orçamentário dentro do orçamento anual da CMM é o programa da moradia social.
50 milhões foram gastos nesta área em 2006 representando mais de 50% do orçamento total
da organização.
A função da CMM em relação à moradia social é significativa porque ajuda a estabelecer o
direito a moradia e a assistência a moradia como uma responsabilidade regional, ao contrário
do sistema anterior onde os assuntos relativos a moradia eram tratados pelos municípios
individualmente (ou ignorados em muitos casos). Algumas dessas pequenas mais ricas
municipalidades nos subúrbios contribuíam pouco para o programa das moradias sociais antes
da fusão e criação da CMM e o Município de Montreal arcava com o maior custo. Hoje em dia
todas as municipalidades da região compartilham conjuntamente desses custos e
responsabilidades.
A CMM se orgulha de que seu programa de moradia oferece contribuições financeiras para
mais de 27 mil famílias na forma de aluguel social, além de aceitar como elegíveis 8.500
famílias para os seus programas de suplemento de aluguel. Além disso, mais de 9.400 novas
moradias foram ou estão sendo construídas desde que a CMM foi criada em 2001.
Justificativa para a fusão forçada
É interessante notar que o governo da provincial de Quebec, a despeito de forte oposição local
impôs a megacidade de Montreal, da mesma forma que o governo de Ontário o fez em relação
a Toronto, onde havia forte objeção também. Em contraste ao governo neo-liberal
conservativo de Ontário, o governo do Partido Quebecois em Quebec era social-democrata. A
equidade fiscal e a justiça social eram termos usados pelo governo de Quebec para justificar a
fusão em quanto que os conservativos de Ontário justificam a fusão através da busca de
eficiência e redução do inchamento da burocracia. No entanto ambos os governos
propuseram legislação fundindo municipalidades em megacidades como uma solução para
essas metas de alguma forma opostas.
Deve se notar ainda que diferentemente o que ocorreu em Toronto havia um certo apoio para
fusão em Montreal. O Prefeito de Montreal, Pierre Bourque, era um forte adepto da fusão e
tem sido criticado como o fator principal na decisão do governo provincial sobre a legislação
de fusão. Bourque argumentou que os subúrbios em volta a Montreal não estavam pagando
sua contribuição justa em relação aos custos da cidade de Montreal, a despeito do fato de que
os mesmos se beneficiam significantemente da proximidade desta grande cidade. Na visão de
Bourque, Montreal, poderia ser uma potência maior no cenário mundial se tivesse uma
população maior e uma base de taxas correspondente. (Andrew Sancton, Why Municipal
Amalgamations? 2003).
Argumenta-se que devido a disparidade de riqueza entre as municipalidades os serviços
públicos locais refletem desigualdade e falta de equidade. Fusão e a criação de uma nova
cidade que assegure uma distribuição de riqueza mais igualitária foram consideradas a
solução do problema. (Collin & Tomas)
Ainda assim, no havia outras forças sociais organizadas que estavam promovendo a fusão
naquela época.
De fato não havia nenhum relatório de conselhos consultivos ou
By Deming Smith
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governamentais pré-existentes que promoviam esta idéia. Nas cidades suburbanas da Ilha de
Montreal, a noção da fusão com Montreal foi extremamente impopular e imprevista. (Sancton,
Vengroff & Whelan)
Vengroff e Whelan identificam cinco razões chaves que eles consideram foram criticas na
decisão do governo do Partido Quebecois para a fusão municipal em Quebec:
•
Primeiramente o assunto foi equidade fiscal: O governo buscou re-alocar custos e taxas
sobre um formato progressivo que fosse mais justo para aqueles que se beneficiavam
dos serviços da cidade central (em outras palavras, fazer com que os subúrbios
pagassem mais pelos benefícios que usufruíam de Montreal).
•
Segundo, desejavam responder as pressões da crescente globalização dando à
Megacidade um poder mais centralizador na tomada de decisões. A Megacidade era
também considerada uma solução para acabar com a concorrência entre as
municipalidades para investimentos que nenhuma delas favorecia.
•
Terceiro, haveria aumento significativa na eficiência através da provisão de serviços de
forma abrangente e eliminando a fragmentação;
•
Quarto, a consolidação esta sendo concebida pelo governo como mecanismo para
melhorara a qualidade e consistência dos serviços através da região metropolitana.
•
Quinto, havia crença que a clareza de ter uma única autoridade local na ilha faria com
que os cidadãos compreendessem de forma mais fácil o que estava acontecendo e
pudessem cobrar dos representantes eleitos.
Um motivo não verbalizado (mas totalmente político), teria sido que a fusão em Montreal sobre
uma clara maioria francófona, em um único governo, evitaria a ruptura de Montreal durante um
referendo de sucesso em relação a secessão do Quebec. Em anos anteriores houve muita
discussão sobre a secessão de Quebec e um número de subúrbios predominantemente
anglofonos, foi visto como potencialmente abandonando Quebec para continuar dentro do
Canadá. O assunto cultural e da língua continua ser um importante fator em toda a fusão, a
de-fusão os processos de governança que tem acontecido em Montreal desde 2001.
Efetividade do engajamento Público
De acordo com o site da cidade, a política de consulta pública e participação de Montreal
objetiva “promover o exercício da democracia participativa, um componente chave de qualquer
democracia representativa... Montreal reconhece os direitos fundamentais do público de
influenciar as decisões que o afetem e de participar no desenvolvimento da sua comunidade”.
Um dos princípios norteadores da cidade dentro da sua política de participação e consulta
estipula que a cidade “deve construir parcerias concretas e douradoras com os membros da
sociedade civil com objetivo de trocar informação e identificar necessidades, definir projetos,
programas e políticas e avaliar resultados”. (City of Montreal)
Quanto isso realmente se traduz em bons processos públicos de engajamento da sociedade
civil, não está claro na literatura. Entretanto uma revisão das agendas da câmara-conselho da
cidade indica que as reuniões desse conselho começam com uma oportunidade para os
membros do público de fazer perguntas aos seus representantes eleitos. Esta é uma estrutura
extraordinária para os municípios especialmente um tão grande quanto Montreal.
By Deming Smith
15
Enquanto pode se duvidar que um conselho com 65 membros possa ser realmente acessível
ou estar em contato com cidadãos em relação a alguns assuntos, Montreal parece ter
conseguido tratar disto de uma forma melhor de que outros governos municipais.
Avaliação Atual da Experiência de Fusão e De-fusão
É difícil se chegar a conclusões em relação ao quanto o modelo de megacidade está
funcionando bem, em termos de seus objetivos sociais e ambientais e da participação pública
em processos de tomada de decisão. Talvez seja muito cedo para uma avaliação desse
processo com a de-fusões e o subseqüente conselho da aglomeração sendo muito novos.
Alguns aspectos da fusão parecem ser promissores, outros nem tanto. A literatura indica que
taxas mais eqüitativas e a estrutura de serviços hoje existente na Área Metropolitana de
Montreal, deveriam estar promovendo uma sociedade geralmente mais justa. Como um dos
resultados da expansão da base de taxas incluindo os subúrbios mais ricos, uma cidade como
Montreal que tem renda mais baixa do que a média, a população se beneficia. Desde que a
vasta maioria de residentes da Ilha de Montreal mora na cidade, isso é relevante em relação a
provisão dos benefícios para a maioria da população.
A criação da Comunidade Metropolitana de Montreal como uma estrutura de governança
regional, que substituindo a geograficamente menor da Comunidade Urbana de Montreal,
parece ter criado benefícios sociais tangíveis para a região (por exemplo, compromissos
importantes em relação a moradia social, planejamento regional mais amplo, etc..). Uma vez
que por volta de metade da população da Montreal Metropolitana mora fora das fronteiras
jurisdicionais da Comunidade Urbana de Montreal (que basicamente consiste da Ilhas de
Montreal e Leval), ter uma agência regional única coordenadora parece trazer óbvios
benefícios.
Entretanto, na Ilha de Montreal permanece um número significante de descontentes com a
nova estrutura de governança e de taxação dentro das municipalidades de-fundidas. Muitas
dessas frustrações são expressas como um sentido de impotência junto ao comitê (que tem
somente 13% dos votos) e o sentimento que as taxas cobradas deles pela megacidade estão
fora da proporção em relação ao tamanho de suas populações ou riqueza relativa. Os
subúrbios de-fundidos falam que embora eles tenham 13% da população estão pagando por
volta de 20% do orçamento do conselho de aglomeração. Também se ressentem com o fato
de que os dividendos das taxas que eles pagam não voltam para suas próprias
municipalidades mas para projetos de infra-estrutura que acontecem em Montreal. Eles
acusam Montreal de taxação sem representação porque tem pouca voz e limitado poder de
voto junto ao conselho de aglomeração. (CBC News stories, November 30 & December 1 and
6, 2006)
Poder-se-ia argüir que as reclamações dos subúrbios de Montreal meramente refletem uma
reação típica dos mais abastados porque estão pagando taxas para ajudar os menos
abastados na sociedade, neste caso, aqueles que moram na cidade de Montreal. É difícil
saber quanto esses aspectos relativos a representação e taxação junto ao conselho de
aglomeração versus as preocupações legítimas das dificuldades inerentes à coexistência com
uma pequena minoria dentro de uma estrutura metropolitana aglomerada.
Um exemplo onde o modelo de megacidade falhou para os pequenos subúrbios e seus
residentes pode ser feito em relação a municipalidade de-fundida de Cote Saint-Luc. Uma
unidade de atendimento médico emergencial sempre existiu na cidade por décadas.
By Deming Smith
16
Entretanto para racionalizar a oferta de serviços através da megacidade, esta pequena
unidade médica foi fechada e retirada da cidade a despeito de grandes protestos e objeção
dos residentes de Cote Saint-Luc. Perder o controle de serviços locais importantes como
esse, parece ser uma razão legítima dos residentes locais se oporem ou nada terem a ver com
a fusão.
Mesmo após vários anos se reconhece que há problemas com a fusão e as subseqüentes
estruturas políticas que foram forçadas sobre a Ilha de Montreal e suas municipalidades. O
Partido Liberal de Quebec está se organizando para mais uma vez introduzir uma legislação
para tentar adequar governança local. A Lei 22, que deverá ser discutida neste outono está
tentando responder às reclamações dos subúrbios de desempoderamento junto ao conselho
de aglomeração. Supondo que essa lei passe, a Montreal terá a capacidade de aumentar sua
base orçamentária através de taxas impostas sobre varias novas áreas, mas em retorno
deverá abdicar de seu poder sobre o conselho de aglomeração, o que poderá ser suficiente ou
não para satisfazer as preocupações das municipalidades de-fundidas.
O fato de que a província tenha uma vez mais tentar resolver a governança local é uma
indicação que reconhece que o sistema atual não esta funcionando.
Finalmente, deve se notar que o assunto das línguas está subjacente a todos os demais, o
que complica as políticas regionais em Montreal. A linguagem oficial de Montreal é francês, o
que é uma condição explicitamente escrita dentro da legislação provincial que criou as fusões.
(“Montreal is a French-speaking city.” - Bill 170)
Muitas, mas não todas das objeções, das municipalidades que foram forçadas a fundir dentro
da mega Montreal, estão relacionadas direta ou indiretamente a este fato. Os residentes dos
subúrbios, predominantemente brancos e anglofonos, são cultural e linguisticamente
diferentes da crescente diversidade étnica de Montreal que tem maioria francófona. A classe
social também é um fator nesta alienação entre Montreal e os subúrbios anglofonos. Como na
maioria das grandes cidades norte americanas, a Cidade de Montreal tem uma porcentagem
maior de moradores mais pobres do que os subúrbios.
Conclusões e lições aprendidas
Uma revisão das experiências de Toronto e Montreal com a cooperação intermunicipal e o
agrupamento forçado leva a algumas conclusões e lições fundamentais sobre o que funcionou
e o que não funcionou para as megacidades e os seus cidadãos.
Em primeiro lugar, não é difícil concluir, a partir da literatura, que a maneira como Toronto e
Montreal e seus subúrbios adjacentes foram forçadas à junção de cima para baixo por meio de
legislação provincial, que essa imposição criou um ambiente não indutivo à mútua cooperação
e coordenação. Após o agrupamento dos municípios, verificaram-se dificuldades tanto para
que houvesse cooperação entre todos, e para com os respectivos governos provinciais. Se
houvesse um maior apoio público à criação desses tipos de megacidades, os resultados teriam
sido provavelmente melhores do que os que vemos hoje.
No entanto, não houve real apoio público em qualquer um desses casos. A literatura indica
que se os cidadãos tivessem sido consultados e/ou se tivessem tido a oportunidade de votar
sobre a questão da formação das megacidades, teriam rejeitado tal agrupamento. No entanto,
estes mesmos cidadãos têm sido bastante abertos à colaboração e apoio de outras estruturas
By Deming Smith
17
metropolitanas, além das várias formas de consórcios públicos. A coordenação regional de
serviços como trânsito, abastecimento, tratamento de esgotos, policiamento, gestão ambiental
e outros serviços essenciais tem sido aceita ao longo da vida metropolitana nas grandes
cidades canadenses. Os agrupamentos municipais são bastante normais e publicamente
aceitos historicamente, embora nunca feitos em qualquer lugar numa escala tão grande como
os recentes agrupamentos de Toronto e Montreal.
Parece que a oposição popular ao modelo da megacidade resulta da vontade dos cidadãos
em se sentirem ligados aos seus governos municipais. A megacidade é amplamente entendida
como sendo incomodativamente grande e, de certa forma, mais distantes de seus residentes.
Embora os sistemas de autarquia e comunidade/município introduzidos em ambas as cidades
foram concebidos para superar esses sentimentos, não é claro que isso foi alcançado, nos
dois casos. Enquanto os cidadãos podem ter suas preocupações com sua comunidade ou
município, esses organismos regionais não têm o poder de decisão ou outros poderes, que os
antigos municípios tinham. Portanto, agora o poder é um pouco mais distante do cidadão
médio, assim como sua capacidade de questioná-lo.
Em um nível mais amplo, o governo de Quebec abordou a questão da cooperação municipal
na Área da Grande Montreal com a criação da Comunidade Metropolitana de Montreal. Esta
entidade supra-municipal parece ser, no mínimo, pouco eficaz na coordenação regional de
serviços e planejamento. O compromisso com a construção e financiamento de programas e
projetos acessíveis de habitação em torno da região é notável.
Por outro lado, Ontário falhou na criação de uma estrutura de cooperação intermunicipal na
Área da Grande Toronto, fora da megacidade de Toronto. O órgão que foi criado, o Conselho
de Serviços da Grande Toronto, nunca teve autoridade suficiente para ser de relevância como
um organismo regional, e foi dissolvido após dois anos. A relutância do governo de Ontário em
fortalecer sua autoridade levou a um vácuo no planejamento regional e coordenação do AGT.
Isso pode ser visto como um fracasso da aglomeração, já que uma das razões para a
introdução desta estrutura foi criar uma melhor cooperação na região.
Por outro lado, um processo que poderia ter ajudado a fusão a ter resultados sociais positivos
teria sido um sistema mais eqüitativo de tributação na região. Os municípios centrais de
qualquer região metropolitana incorrem em despesas mais elevadas do que seus vizinhos
suburbanos, tanto por causa da infra-estrutura mais desenvolvida, necessária no núcleo da
cidade, bem como devido a uma maior despesa em serviços sociais do que aquilo que é típico
em comunidades suburbanas.
Desde que as cidades-subúrbios existem primordialmente (e muitas vezes prosperamente)
apenas por causa da presença da maior cidade central, o argumento é que as mesmas
deveriam contribuir mais para com os custos de infra-estrutura social da cidade central. Como
resultado do agrupamento, os subúrbios passam a contribuir de forma mais justa para com os
custos municipais. Do ponto de vista da riqueza e distribuição, houve uma melhoria na
eqüidade social. Portanto, pode-se concluir que esses agrupamentos, pelo menos, foram um
passo nessa direção (de uma maior equidade entre as municipalidades e a cidade-central).
Os governos de Ontário e Quebec frequentemente utilizaram a alegação do aumento de
custos competitivos como justificativa para forçar o agrupamento dos municípios. Estas
alegações não foram claramente demonstradas. Enquanto alguns serviços municipais foram
consolidados e as economias resultantes, em termos globais, tiveram seus orçamentos
municipais aumentados, gerou-se opiniões contraditórias sobre o alcance da redução de
By Deming Smith
18
custos. É também evidente que os custos de transição foram maiores do que aqueles que
eram esperados pelo agrupamento proposto.
Infelizmente, ainda hoje, não é possível quantificar se as pessoas em Toronto ou Montreal
estão ou não, de maneira geral, em melhor situação como resultado das alterações na
governança introduzidas na última década. Isto porque a qualidade de vida nas cidades
canadenses é fortemente influenciada pelas políticas provinciais e federais. Cortes nas
transferências para as províncias, no financiamento da habitação social, nos subsídios de
desemprego e assistência social, elegibilidade e taxas, bem como a falta de índice de
assistência social e programas de pensões têm servido para exacerbar problemas como a
pobreza e habitação social, que estão crescendo em muitas cidades canadenses.
Hoje, alguns autores têm concluído que, se houver um resultado positivo da fusão das
megacidades de Toronto e Montreal, será porque estas duas grandes metrópoles desfrutam
de maior influência com os governos provincial e federal, o que não existia anteriormente. Se
este for o caso, e a maioria dos observadores acredita nisso, esses municípios vão utilizar esta
nova influência lobista para criar políticas públicas que irão contribuir para resolver algumas
das questões sociais mais prementes.
By Deming Smith
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By Deming Smith
21

Colaboração intermunicipal por meio do agrupamento forçado

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