A INTEGRAÇÃO DA INFRAESTRUTURA FÍSICA NA AMÉRICA DO

A INTEGRAÇÃO DA INFRAESTRUTURA FÍSICA NA AMÉRICA DO SUL E SUA
INFLUÊNCIA NAS DESIGUALDADES ENTRE REGIÕES1
Autor: Ricardo Bruno Boff
Universidade Federal de Santa Catarina
Correio eletrônico: [email protected]
Resumo
Atualmente fazendo parte da UNASUL e funcionando como um fórum técnico do
COSIPLAN, está a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana
(IIRSA), que inclui a integração física de transporte, energia e telecomunicações. Suas
centenas de obras e projetos estão distribuídas em dez Eixos de Integração e
Desenvolvimento, que são áreas que compartilham características geográficas e produtivas. O
objetivo do presente trabalho é investigar o potencial que a IIRSA possui para promover o
desenvolvimento de regiões mais atrasadas, sendo capaz de contribuir para a diminuição das
assimetrias espaciais que caracterizam a América do Sul. Para isso, serão observados quais
dos seguintes objetivos prevalecem na IIRSA: 1) promover corredores de exportação, ligando
áreas de produção do interior (principalmente de commodities) aos portos; 2) conectar áreas
industriais de grandes centros urbanos entre si ou com as regiões menos desenvolvidas,
beneficiando a expansão do capital concentrado naqueles centros; 3) promover o
desenvolvimento de regiões menos desenvolvidas, ao invés de tratá-las apenas como áreas de
passagem de infraestrutura que beneficiam outras regiões, mantendo-as subordinadas ao
desenvolvimento daquelas. A hipótese é que, embora a infraestrutura física, analisadas
isoladamente, têm o potencial de contemplar as três opções acima, a ausência de políticas
públicas regionais de promoção do desenvolvimento integrado e de redução das assimetrias,
faz com que os dois primeiros prevalecente nas intervenções da IIRSA. Mantêm-se, assim, a
lógica típica da expansão geográfica do capitalismo.
Palavras-chave: Integração de Infraestrutura; IIRSA; Assimetrias.
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Trabajo presentado en el Quinto Congreso Uruguayo de Ciencia Política, “¿Qué ciencia política para
qué democracia?”, Asociación Uruguaya de Ciencia Política, 7-10 de octubre de 2014
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Introdução
O objetivo do presente estudo é observar como o plano IIRSA - Iniciativa para a
Integração Regional de Infraestrutura Sul-americana, que envolve transportes, energia e
telecomunicações, afeta as assimetrias regionais da América do Sul, historicamente
caracterizada pela concentração produtiva em algumas regiões.
A IIRSA foi criada em 2000, na 1ª Cúpula de Presidentes da América do Sul. A partir
dela, pela primeira vez, o espaço regional da América do Sul foi pensado em conjunto em
termos de integração da infraestrutura física. A IIRSA insere-se em um dos conselhos da
Unasul, o COSIPLAN – Conselho de Infraestrutura e Planejamento. Fazem parte da sua
gestão, atuando também como fontes de financiamento, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), a Corporação Andina de Fomento (CAF) e o Fundo de.
Desenvolvimento para a Bacia do Prata (Fonplata). Outras instituições também financiam
obras da IIRSA, como bancos de fomento nacionais – especialmente o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), bancos privados e fundos regionais, como o
Fundo para a Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (FOCEM).
Também está em processo de criação, vinculado à própria Unasul, o Banco do Sul, que
poderá servir como fonte alternativa de recursos para obras de infraestrutura.
O artigo será iniciado com a apresentação do aparato teórico de David Harvey, que
trata do papel da desigualdade geográfica na expansão do capital; na sequência, seguida de
uma breve descrição da formação do capitalismo na América do Sul e das decorrentes
assimetrias regionais. Na sequência, será tratado da formação da IIRSA, incluindo o papel das
instituições que servem como fontes de financiamento, e das características principais da
iniciativa, privilegiando o olhar sobre o seu planejamento territorial. Finalmente, serão
observados dois dos Eixos de Integração da IIRSA – o Mercosul-Chile e do Amazonas, o
primeiro com mais ênfase na agroexportação, o segundo na conexão de grandes polos
industriais; da observação desses Eixos de configuração distinta se buscará compreender a
lógica econômica envolvida na implantação da Iniciativa.
1. DAVID HARVEY E A “GEOGRAFIA DA ACUMULAÇÃO CAPITALISTA”
Essa expressão foi extraída do título de um artigo publicado por David Harvey (2006),
no ano de 1975. No modo capitalista de produção, segundo este autor, o crescimento
progressivo da acumulação constitui não apenas um desejo, mas uma necessidade do capital,
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pois sem expansão constante sequer é possível manter o próprio capital existente. Para que
isso aconteça, é preciso uma contínua ampliação da oferta de força de trabalho, dos meios de
produção e dos mercados consumidores.
Essa necessidade é decorrente das crises estruturais do capitalismo, que se manifestam
tanto como crises de superprodução quanto de subconsumo. Esses momentos exigem a
correção dos rumos do mercado, a qual será feita de diversas maneiras: através do avanço
tecnológico dos meios de produção, do desemprego em massa, da diminuição no custo da
mão-de-obra, da migração do excedente para novas linhas de produção e do aumento da
demanda por bens de consumo. Na definição de Harvey (2006, p.44/45), a ampliação na
demanda de consumo ocorre de duas maneiras, que na prática sempre aparecem conjugadas:
através da intensificação do espaço existente ou da expansão geográfica do comércio. A
expansão geográfica é chamada por Andreas Novy (2002, p.65) de regime de acumulação
dominantemente extensivo, o qual “caracteriza-se por uma dinâmica da expansão social e
espacial do capitalismo”. Em outras palavras, novos locais de consumo são criados para
beneficiar os antigos centros produtores onde o capital se concentra.
Para que ocorra a expansão geográfica, é imprescindível a existência de infraestrutura
de transportes, energia e comunicação. Para Harvey (2006, p.50-52), o transporte e a
comunicação, que consistem em atos contínuos da produção da mercadoria, devem ser cada
vez mais acelerados, fazendo com que a distância espacial se contraia em relação ao tempo.
Com a maior rapidez dos transportes e com a queda dos seus custos, relativiza-se (mas não
desaparece) a importância do local de produção. Disso resulta um aumento da competição
entre lugares, cada qual buscando oferecer maiores vantagens. Quem se beneficia com isso
são as grandes corporações, dotadas de uma logística mais complexa que aumenta sua
capacidade de movimentação, e os próprios conglomerados urbanos, que oferecem melhor
infraestrutura, mercado mais próximo e concentram os serviços de crédito requeridos pelas
empresas. A tendência, portanto, é que o sistema capitalista gere concentração urbana e
inserção subordinada da zona agrícola.
Falando sobre o caso brasileiro, Milton Santos (2006, p. 112-116) afirma que a disputa
entre cidades e estados para receber montadoras de automóveis, com a permissividade do
Governo Federal, é emblemática. Essas unidades territoriais não apenas buscam edificar
“densidades técnicas” para a fabricação e o consumo de automóveis, que consistem na
infraestrutura necessária para receber as fábricas, mas também “densidades normativas”, que
consistem em proteções e atrativos legais.
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Posteriormente, a expansão que se iniciou de modo extensivo tende a pender para o
que Novy (2002, p.66) denomina regime de acumulação dominantemente intensivo, o qual se
caracteriza pelo aumento elevado da produtividade do trabalho, uma vez que novas
tecnologias são introduzidas no processo produtivo. Nesse processo, as primeiras áreas a se
modernizar levarão vantagem sobre as demais.
O inverso também pode ocorrer, onde áreas que concentram grande número de
indústrias passem a ter custos demasiadamente elevados. Segundo Magnoli e Araújo (2006),
aumentam custos tais como dos imóveis, dos salários (devido à força dos sindicatos), devido a
problemas urbanos como de tráfego, que amplia custos de deslocamentos, aumento das
regulamentações municipais, dentre outros. Isso gera as chamadas "deseconomias de
aglomeração", que ajudam a explicar o fenômeno da "fuga de indústrias" de uma grande
metrópole. Para Harvey (2001, p.333), essa mudança tende a gerar as novas áreas de produção
que poderão suplantar as antigas, com a consequente desvalorização, ou até destruição,
daqueles anteriormente rentáveis.
O capitalismo, portanto, necessita de espaços desiguais para expandir-se, pois essa é
única maneira através da qual ele escapa temporariamente das suas próprias contradições e
manter os lucros em níveis crescentes. E para que essa expansão contínua seja bem sucedida,
é fundamental que continuem existindo espaços menos desenvolvidos disponíveis para a
próxima rodada de investimentos. Conforme Harvey (2011, p.133) em O Enigma do Capital:
A diversidade geográfica é uma condição necessária, e não uma barreira, para a
reprodução do capital. Se a diversidade geográfica não existe, então tem de ser
criada. A necessidade de assegurar a continuidade dos fluxos geográficos do
dinheiro, bens e pessoas exige que toda essa diversidade esteja entrelaçada por meio
de transportes eficientes e sistemas de comunicação.
A ideia desenvolvida no presente artigo é que a IIRSA, como projeto de integração de
infraestrutura física, se enquadra nessa característica expansiva do capitalismo. Embora no
discurso oficial fala-se em reduzir as assimetrias e em promover uma integração política mais
ampla entre os países, o que se observa é que a expansão do capital concentrado em algumas
regiões é o motor da iniciativa. Conforme Milton Santos (2011, p.140):
A economia atual necessita de áreas contíguas, dotadas de infra-estruturas coletivas,
unitárias, realmente indissociáveis quanto ao seu uso produtivo. Mas esse
equipamento chamado coletivo é, na verdade, feito para o serviço das empresas
hegemônicas. Construídas com dinheiro público, essas infraestruturas aprofundam o
uso seletivo do território, deixando excluída ou depreciada a maior parte da
economia e da população.
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Isso implica que o padrão de expansão geográfica do capital se dará em benefício das
áreas historicamente melhor inseridas no sistema capitalista de produção. No caso da América
do Sul, são elas as metrópoles dotadas de alto grau de industrialização e as regiões de
produção agrícola para exportação.
2. A FORMAÇÃO HISTÓRICA DO ESPAÇO SUL-AMERICANO
O objetivo dessa seção é lançar um breve olhar sobre como, ao longo da história da
formação do capitalismo na América do Sul, a produção econômica foi se concentrando,
basicamente, de duas formas: 1) em regiões voltadas para a exportação de produtos primários,
tanto agrícolas quanto minerais, caracterizadas pela existência de latifúndios; 2) em algumas
áreas urbanas, geralmente de grandes metrópoles, onde se concentrou a produção industrial. A
construção da infraestrutura física, consequentemente, sempre se deu em benefício das
localidades onde se encontram essas atividades.
Segundo Celso Furtado (2007), mesmo após a independência, os países da América
Latina continuaram com características econômicas semelhantes àquelas do período colonial.
A ausência de uma burguesia nacional e a predominância das exportações de minérios e
produtos agrícolas, complementares à produção inglesa de manufaturados, determinou o papel
dessas nações como exportadores primários na divisão internacional do trabalho. De modo
geral, até os anos 1920, o regime de acumulação foi exclusivamente extensivo, baseado no
emprego de maior quantidade de terra na produção agroexportadora, o que pouco modificou o
caráter estrutural da produção e consolidou a estrutura latifundiária. Para Milton Santos
(2001, p.32), essa função teve ligação direta com o desenvolvimento dos transportes na
região, voltados para integrar as zonas agrícolas e mineradoras com os portos, e não as regiões
entre si, fazendo com que as mesmas se ligassem diretamente com a Europa, quase sem
intermediários, formando um “vasto arquipélago”.
Após a Primeira Guerra Mundial, e mais ainda após a Crise de 1929, a América Latina
sofreu com a redução dos investimentos estrangeiros e das exportações, aumentando a dívida
externa e reduzindo a capacidade de importar. Para Batista de Castro (2011, p.25):
A crise de 1929 é talvez o mais importante ponto de inflexão na história das
economias latino-americanas. Representa o fim do equilíbrio baseado na
monocultura de exportação e a percepção do fenômeno que posteriormente ganhará
a adequada expressão de “deterioração dos termos de intercâmbio”.
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Isso forçou, segundo Furtado (2007), a industrialização desses países, o que ocorreu
nos locais onde se acumulavam os capitais das oligarquias, que eram os centros urbanos da
época. De uma maneira ou de outra, Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, Colômbia, Venezuela
e Peru promoveram esforços de industrialização por substituição de importações e se
empenharam na atração de capital produtivo externo. O sucesso dependeria, principalmente,
do capital acumulado através das exportações de produtos primários e do tamanho do
mercado interno, o que ajuda a explicar a vantagem brasileira. Já para os países capitalistas
centrais, a maneira de se adaptar aos esforços de industrialização dos países da América
Latina, principalmente depois da Segunda Guerra Mundial, foi transferindo parte das unidades
produtoras para esta região.
Sobre os processos internos de industrialização, Novy (2002) afirma que algumas
regiões se beneficiavam com essa industrialização dependente, dando origem a cidades que
passaram a funcionar como nódulos industriais e financeiros das cadeias mundiais,
submetendo as regiões periféricas do próprio país. Isso é mais evidente onde o mercado
interno é mais amplo, como Brasil, México e Argentina. O sistema de transportes, além de
conectar regiões exportadoras aos portos, foi desenvolvido para ligar os novos centros
industriais às regiões interiores desses países, estas exercendo as funções concomitantes de
mercados consumidores e fornecedoras de matéria-prima e de mão-de-obra.
Para Novy (2002), no Brasil, o grande salto paulista ocorreu entre 1919 a 1970, a
partir do capital acumulado com as exportações de café. Embora outras regiões também
recebessem investimentos, o controle do capital concentrava-se em São Paulo. Segundo
Milton Santos (2011, p.45), a partir de 1930 inicia-se a formação da “região concentrada” no
Centro-Sul, sendo que após 1945 os investimentos intencionalmente se concentram na capital
paulista. Segundo ele:
É um momento de consolidação da hegemonia paulista, com aumento acelerado dos
investimentos. Henrique Rattner (1972, p.151) indica que, em 1954, São Paulo
concentrava 34,5% dos investimentos do Brasil, enquanto em 1958 a proporção era
de 62,2%. E o mesmo autor chama a atenção para a forte e constante drenagem que
o sistema bancário e financeiro, situado sobretudo nas áreas metropolitanas do Rio
de Janeiro e São Paulo, fazia de zonas pobres e subdesenvolvidas em benefício
dessas mesmas áreas metropolitanas. O novo discurso político e econômico do
Nordeste no fim dos anos 50 era baseado nessas perdas e resultou na criação da
Sudene (Celso Furtado, 1989).
A partir da capital paulista, Novy (2002, p.222) apresenta três ondas de expansão
geográfica do capital: a primeira, na própria região metropolitana e no ABC paulista; a
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segunda, nas cidades do interior do Estado; a terceira, num eixo esticado, que vai de Belo
Horizonte até o Sul do Brasil, encontrando-se com outro centro concentrador de capital, que é
Buenos Aires. Nessa ótica, o Mercosul explica-se a partir dos seus dois grandes centros de
comando – São Paulo e Buenos Aires – interligados por um eixo que estende-se até Brasília,
Belo Horizonte e Salvador; cruza o Sul do Brasil, incluindo as regiões industriais de Curitiba,
do Norte de Santa Catarina e de Porto Alegre; interliga-se com Montevidéu e Assunção e, na
Argentina, com um eixo que inclui Córdoba, Santa Fé e Rosário, finalmente estendendo-se até
Santiago do Chile.
É exatamente essa zona geográfica que forma o Eixo Mercosul-Chile, que será
observado no presente trabalho. Ele envolve as regiões mais industrializadas da América do
Sul, não por acaso também a mais populosa e com as maiores metrópoles, e tem por objetivo
interligá-las e contribuir para a melhoria da produção em escala dessas áreas industrializadas;
tal Eixo também inclui a fronteira entre Brasil e Uruguai; além desse, também será analisado
o Eixo Amazônico, que liga regiões da costa de Colômbia, Equador e Peru com o Norte,
Centro Oeste e Nordeste do Brasil, o qual aponta para um objetivo muito mais voltado à
exportação de minérios e produtos agrícolas. Ficam, assim, contempladas as duas formas mais
marcantes da dinâmica espacial do capitalismo na América do Sul: concentração industrial e
áreas metropolitanas e grandes propriedades produtoras de commodities para exportação.
3. A FORMAÇÃO DA IIRSA E AS MUDANÇAS NO REGIONALISMO SULAMERICANO
Na presente seção, inicialmente será descrito o contexto político da formação da
IIRSA, até a sua incorporação pela Unasul e a criação do Cosiplan. Também será feita uma
breve análise das instituições que financiam a iniciativa, o que contribui para compreender os
interesses existentes na sua construção.
A crise da dívida dos anos 1980 representou o fim de um ciclo desenvolvimentista,
exigindo a correção dos rumos do mercado. Esse papel coube às políticas neoliberais dos anos
1990, que contribuíram para a formação de conglomerados financeiros e trouxeram grandes
dificuldades para a manutenção de empresas de médio porte. Apenas grandes grupos
transnacionais, como as multinacionais automobilísticas, conseguiram melhor adaptação ao
novo cenário de abertura. Segundo Batista de Castro (2011, p.42):
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No final da década de 1990, a turbulência financeira mundial impõe aos países da
região, ainda que com diferente “timing”, processos de ajuste macroeconômico a fim
de trazer suas dívidas para níveis sustentáveis. No Brasil, a progressiva e violenta
queda das reservas internas e condições desfavoráveis de financiamento externo
levaram o país a desvalorizar o seu câmbio, no início de 1999, com efeitos negativos
nos fluxos de comércio intra-Mercosul, em especial com a Argentina, que ainda
mantinha sobrevalorizada sua moeda.
A estagnação do Mercosul de modelo liberal, no final da década de 1990, deixava
mais claros os entraves ao crescimento econômico em toda a América do Sul. Segundo
Sanahuja (2012, p.27), falta de complementariedade econômica, deficiência de infraestrutura
de transportes e integração física, instabilidade macroeconômica, crises financeiras, barreira
comerciais e “reprimarização das economias” eram algumas das causas. Para Batista de
Castro (2011, p.42), “o que fica claro no final dos anos 1990 é que a integração sulamericana, bem como a sobrevivência do Mercosul, dependia de nova estratégia que não a
mera política de preferências tarifárias”.
Uma das saídas para a crise seria através do investimento em infraestrutura, “uma via
essencial para complementar as outras dimensões da integração regional e especialmente
catalisar o comércio intrarregional” (IIRSA, 2011, tradução nossa). É nesse contexto que é
lançada a IIRSA, em 2000, por iniciativa do Brasil, país onde se concentram as maiores
empresas, as maiores metrópoles e a maior quantidade de capital. O BID foi escolhido para
ser o principal responsável pelo financiamento das obras e para a instalação da Secretaria,
atuando ao lado do CAF do Fonplata na gestão técnica do projeto.
No ano de 2000 também estavam vigentes as negociações com a ALCA, através da
qual os Estados Unidos oferecem a criação de um bloco de integração comercial, de corte
liberal, para todas as Américas. Para Teixeira (2011, p.189), os Estados Unidos queriam uma
extensão do NAFTA (Área de Livre Comércio do América do Norte) para todo o continente,
vendo no Mercosul um transtorno. A União Europeia, segundo Dominguez (2011), para não
perder espaço na região para os Estados Unidos, também negociava um acordo. Contudo, de
acordo com Vigevani e Mariano (2006, p.346), uma vez que o entusiasmo neoliberal ia
diminuindo, a clivagem Sul/Norte embutida na lógica da Alca começou a ficar mais clara e as
diferenças entre Brasil e Estados Unidos se tornaram intransponíveis:
Os assuntos que eram de interesse do Brasil em negociar na Alca eram exatamente
aqueles que os Estados Unidos não se dispunham a ceder, e vice-versa. De um lado
[...] os norte-americanos buscavam incluir, principalmente, serviços, compras
governamentais, investimentos e propriedade intelectual, enquanto os interesses
brasileiros centravam-se no acesso a mercados e no comércio agrícola.
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Por isso, a reunião de Presidentes representa um momento de definição mais clara da
América do Sul como área prioritária da Política Externa brasileira, o que, segundo Teixeira
(2011), reforçou a base de negociação para contrapor a proposta estadunidense. Tanto que, em
2005, na Cúpula de Mar del Plata, a proposta da Alca seria engavetada. A partir de então, a
plataforma política sul-americana foi sendo reforçada: em 2004, em reunião dos Presidentes
da América do Sul realizada em Cusco, no Peru, foi criada a CASA – Comunidade Sulamericana de Nações; em 2008, em encontra da CASA na Ilha de Margarita, na Venezuela,
criou-se a Unasul. Finalmente, em 2009, em reunião da Unasul em Quito, no Equador, criouse o Cosiplan – Conselho de Infraestrutura e Planejamento. A IIRSA foi incluída na sua
estrutura institucional, exercendo a função de “foro técnico de infraestrutura”.
Essas transformações na integração sul-americana respondiam a demandas sociais que
iam além da integração comercial, em um contexto onde vários governos de esquerda subiram
ao poder. O termo “regionalismo pós-liberal” é empregado por alguns autores, como Lima
(2013) e Briceño Ruiz (2014), para definir as características de organizações como Unasul e
Alba. Conforme Ruiz, em entrevista à Assessoria de Imprensa do Governo do Rio Grande do
Sul, “colocam-se objetivos políticos, econômicos e sociais que não faziam parte do modelo de
integração regional da década de 1990”. Malamud (2013, p.5) explica o maior leque de
objetivos presentes na Unasul:
Unasul é um acordo de cooperação regional patrocinado pelo Brasil, idealizado com
o objetivo tácito criar uma esfera de influência brasileira, cortando a influência dos
EUA e compensando a concorrência mexicana pela liderança. Ele contempla a
promoção da integração física através de redes de transporte, energia e comunicação,
mas não prevê qualquer transferência de soberania. Assim, ele deve ser considerado
como uma ferramenta para o diálogo de alto nível e coordenação política, mas não
uma tentativa de integração (tradução nossa).
Embora tenha nascido com uma “agenda positiva” de integração, e esteja inserido em
uma organização considerada “pós-liberal”, a IIRSA traz no seu DNA algumas características
do liberalismo vigentes nesse momento. No documento onde a própria iniciativa faz um
balanço de seus 10 primeiros anos (2011, p.24), afirma-se que o “regionalismo aberto” –
política então defendida pela Cepal (1994) - é um dos seus princípios orientadores. Para
Gentil Corazza (2006), esse modelo prima por liberalização e desregulação para aumentar
competitividade, onde a integração deixa de ser um objetivo em si e passa a ser um meio de
inserção para fora, rumo a um livre mercado internacional.
A iniciativa, portanto, tenta equilibrar uma agenda liberal - “inserção internacional” e
“comércio intrarregional”, com uma pós-liberal - preocupação com as “disparidades
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territoriais” e com o “desenvolvimento sustentável” (IIRSA, 2011, p.21-41). Contudo, a
observação das suas realizações indica que a primeira parte da agenda é a que prevalece.
Segundo Saludjian (2013, p.21), a Unasul não possui força política suficiente para
construir algum rumo alternativo, ou homogeneizador, na América do Sul. A sua capacidade
de atuação é “reduzida à possibilidade de influenciar os atores (nacionais, internacionais,
financeiros ou industriais, grupos de interesse dos empresários ou dos trabalhadores)”. Isso
faz, segundo esse autor, com que a típica lógica da expansão comercial capitalista continue a
prevalecer:
A visão de América do Sul como “uma economia só” (IIRSA, 2009, p.7) teria
como interesse aproveitar as economias de escalas como deduz a economia
neoclássica (nova economia geográfica de P. Krugman) e continua analisando o
interesse da integração econômica em termos de criação de comércio (versus
desvio de comércio). [...] Essa estratégia de grandes corredores visa dar apoio a
um tipo de inserção internacional e de capacidade exportadora sem levar em
conta de maneira significativa o espaço, o meio ambiente e as comunidades
presentes.
Para melhor compreender os interesses presentes na iniciativa, é importante analisar os
atores que a compõem e seus principais financiadores.
4. ORGANIZAÇÃO INSTITUCIONAL E FONTES DE FINANCIAMENTO
Para explicar o funcionamento da IIRSA, traremos uma breve explicação sobre sua
divisão administrativa e suas fontes de financiamento.
No topo da pirâmide organizacional da iniciativa está um Comitê de Direção
Executiva, composto por Ministros de cada país membro. Esse Comitê exerce comando sobre
as Coordenações Nacionais, as quais gerenciam Grupos de Trabalho, e o Comitê de
Coordenação Técnica. Junto a este atuam o BID, a CAF e o Fonplata, sendo que a Secretaria
da IIRSA localiza-se na sede do BID-INTAL, em Buenos Aires. Essa distribuição pode ser
observada no organograma abaixo:
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Figura 1- Organograma da IIRSA.
Fonte: www.iirsa.org
Segundo Batista de Castro (2011, p.114), dentre essas instituições o BID possui, de
longe, maior capacidade financeira, poder de atração de investimentos e experiência em
financiamento de projetos. Contudo, há algumas condicionantes para a sua atuação. Uma
delas é o peso dos EUA e de seus grupos internos de interesses nos financiamentos. Eduardo
Gudynas (2008, p.26) aponta a principal diferença entre o BID e as demais instituições de
financiamento presentes na IIRSA: “A principal diferença está no fato que do total de 47
países membros, apenas 26 são nações latino-americanas e, por tanto, o controle da gestão se
encontra, em grande parte, nas mãos dos países industrializados (como os Estados Unidos,
Canadá, várias nações europeias e o Japão)”. Outra questão relativa ao BID diz respeito a uma
mudança de orientação na agenda de investimentos do Banco nos anos 90, o qual passou a
priorizar, conforme Batista de Castro (2011, p.115), “temas sociais, proteção do meio
ambiente, desenvolvimento institucional”, tendo, por consequência, “reduzido a proporção de
financiamentos destinados ao setor produtivo e à infraestrutura, o que pode comprometer sua
participação em grandes projetos como a IIRSA, por exemplo.”
Já a CAF e o Fonplata, para Batista de Castro (2011, p.120), possuem um histórico de
promoção do desenvolvimento de seus países-membros em prol da integração regional.
Contudo, por serem dotados de orçamentos relativamente baixos e de estruturas limitadas, a
atuação dessas instituições acaba sendo complementar a do BID e do BNDES. No caso da
CAF, a IIRSA foi considerada, desde o início, uma prioridade estratégica: “Por sua
experiência no fomento ao desenvolvimento voltado à integração da CAN, por sua
credibilidade nos mercados financeiros internacionais, a CAF teria se habilitado a atuar no
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ambiente ampliado da América do Sul”. Já o Fonplata tem funcionado como uma espécie de
fundo compensatório, uma vez que a imensa maioria dos seus recursos tem sido empregada
nos países de menor desenvolvimento relativo - Bolívia e Paraguai. O Fundo também coopera
tecnicamente com os Eixos Mercosul-Chile e Capricórnio. Gudynas (2008, p.34) também
destaca a uma relação estreita existente entre o Fonplata e o Comitê Inter-governamental da
Hidrovia Paraguai – Paraná, que é um dos eixos da IIRSA.
Nos anos 2000, segundo Couto (2010), o BNDES se tornou um grande financiador de
obras de infraestrutura na região, tornando-se o principal vetor da expansão do capital
brasileiro. A mudança, portanto, decorre não somente da necessidade da IIRSA de aumentar
suas fontes de investimento, mas também da estratégia brasileira de inserir seu Banco de
Desenvolvimento no plano, aumentando a sua influência e favorecendo as empresas
brasileiras na execução dos projetos, o que corresponde à exigência do seu Estatuto, presente
no Decreto 4.418/2002:
Art. 9º O BNDES poderá também:
II – financiar investimentos realizados por empresas de capital nacional no exterior,
sempre que contribuam para promover exportações;
III – financiar e fomentar a exportação de produtos e de serviços, inclusive serviços
de instalação, compreendidas as despesas realizadas no exterior, associadas à
exportação;
Está em curso uma iniciativa da própria Unasul, idealizada pela Venezuela, que poderá
ser uma fonte de financiamento: o Banco do Sul. Trata-se, segundo Couto (2010, p. 202-203),
da criação de um órgão de financiamento autônomo para os países da América do Sul.
Formalmente criado em 2007 e tornado uma instituição jurídica internacional em 2011, com a
ratificação feita pelo Uruguai (o 5º país a fazê-lo), funciona com capital constituído por vários
países. O Banco poderá servir para aglutinar fontes de financiamento e oferecer créditos de
longo prazo, com menos condicionantes do que instituições como Banco Mundial, BID e
FMI.
Ainda no tocante às fontes de financiamento, cabe uma menção ao FOCEM - Fundo
para a Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul. Embora se
restrinja aos países membros daquela organização e possua um orçamento muito pequeno, há
duas razões para levá-lo em consideração: a primeira é porque se trata do único órgão
sulamericano direta e formalmente constituído para enfrentar as assimetrias regionais; a
segunda, como informa o sitio eletrônico da IIRSA (2014), é porque o FOCEM já participou
do financiamento de obras da Carteira IIRSA, como a “Adequação do Corredor Rio Branco 12
Montevideo - Colônia - Nueva Palmira”, e está cotado para participar da construção do Porto
de Águas Profundas de Rocha, ambos no Uruguai. Além disso, como informa a página do
Ministério do Planejamento do Brasil (2014), o FOCEM possui caráter não-reembolsável, o
que significa uma doação aos países com menor capacidade de investimentos. Isso aumenta a
sua atratividade.
Finalmente, como se pode observar na Base de Dados da Carteira de Projetos do
Cosiplan (2014), outras fontes também participam, com montantes menores, dos projetos
IIRSA: tesouros nacionais, estaduais e municipais; bancos privados, Banco Mundial, União
Europeia e o Banco Japonês para a Cooperação Internacional. Na maioria dos projetos, há
envolvimento de mais de uma fonte.
Percebe-se, assim, que há quatro fontes principais de financiamento à IIRSA: as três
instituições que fazem parte do quadro gerencial e, mais recentemente, o BNDES, que vem
aumentando sua participação. Cada qual, no entanto, apresenta algumas condicionantes: o
BID, maior e mais importante, é muito vinculado aos interesses dos Estados Unidos e outros
países desenvolvidos; a CAF e o Fonplata, mais autenticamente voltados à integração da
infraestrutura, possuem orçamentos e estruturas institucionais limitados; o BNDES, que
embora venha aumentando o seu aporte, prioriza o fomento às empresas de capital brasileiro.
As demais iniciativas, das quais destacamos o FOCEM e o futuro Banco do Sul, apresentam
participação menor.
Biancarelli (2008, p.164) aponta algumas vantagens do fortalecimento da instituições
de financiamento regionais, principalmente no sentido de atender às demandas das economias
menores e de prover liquidez às mesmas em caso de crise no balanço de pagamentos. No
entanto, sugere que é possível que as economias maiores da região, especialmente o Brasil,
reproduzam a relação existente entre o BID e as demais nações, ou seja, privilegiar o capital
do país mais poderoso:
Assim, deve-se evitar que a relação julgada inadequada entre órgãos como o BID e
as nações tomadoras se repita em um âmbito regional, com Venezuela, Brasil e
eventualmente Argentina atuando nessa instituição como fazem atualmente os
Estados Unidos, a serviço do seu projeto de integração para a região.
Esse padrão pode estar se repetindo dentro da IIRSA. O fato de que BID e BNDES vêm se
tornando os principais financiadores do projeto, indica que interesses de capitais de empresas
multinacionais, mais ligadas aos Estados Unidos, e das empresas brasileiras, tendem a ser os mais
atendidos.
13
5. O PLANEJAMENTO TERRITORIAL DA IIRSA
O Planejamento Territorial da IIRSA conta com Eixos de Integração e
Desenvolvimento e Processos Setoriais de Integração. Cada uma delas compõem,
respectivamente, as dimensões geográfica e normativa que ordenam a disposição das obras de
infraestrutura.
No tocante ao planejamento geográfico, a IIRSA baseou-se em Eixos de Integração e
Desenvolvimento (EID), no qual estão contidas e dispostas geograficamente as obras
propriamente ditas, levando em consideração características em comum da área de
abrangência. Segundo publicação do BID/INTAL (2011, p. 64), cada eixo consiste em:
Una franja multinacional de territorio que incluye una cierta dotación de recursos
naturales, asentamientos humanos, áreas productivas y de servicios logísticos. Esta
franja es articulada por la infraestructura de transporte, energía y comunicaciones
que facilita el flujo de bienes y servicios, de personas y de información tanto dentro
de su propio territorio como hacia y desde el resto del mundo.
Ou seja, são identificadas áreas geográficas que contém semelhanças de recursos
naturais, produtivos e humanos, buscando articulá-las entre si e potencializar sua inserção no
comércio mundial. Atualmente, existem 10 EIDs, cada qual contendo uma série de Grupos de
Projetos organizados ao redor de um ou mais “projetos âncora”. A evolução do número de
projetos, de 2004 a 2013, bem como do montante a ser investido (em bilhões), está presente
no seguinte quadro:
Tabela 1- Número de projetos e valor correspondente, ano a ano.
Fonte: http://www.iirsa.org
Ainda em 2004, foi definida uma série de projetos prioritários denominada Agenda de
Implementação Consensuada (AIC). Em 2012, o Cosiplan modificou a denominação e refez a
lista de projetos, que passou a ser chamada, como consta na página da IIRSA (2014), de
14
Agenda de Projetos Prioritários de Integração (API), que “consiste en un conjunto de 31
proyectos estructurados por un monto de inversión estimado en US$16.713,8 millones, de
carácter estratégico y de alto impacto para la integración física y el desarrollo socioeconómico regional”. Os 31 projetos estruturados da API - projetos principais - são
acompanhados por outros 101 projetos individuais que complementam os principais.
Paralela à construção da infraestrutura física está a regulação e harmonização
normativa, com vistas a promover a circulação. Na IIRSA esse papel foi reservado aos
Processos Setoriais de Integração (PSI), que têm por objetivo (BID/INTAL, 2011, p.64):
Identificar los obstáculos de tipo normativo e institucional que impiden el desarrollo
y la operación de la infraestructura básica en la región y proponer acciones que
permitan superarlos. Cada uno de ellos abarca servicios clave en el proceso de
integración, que a veces pueden ser comunes a varios Ejes de Integración y
Desarrollo.
Os PSI, portanto, não estão circunscritos em uma área geográfica específica. Eles
buscam identificar e superar obstáculos normativos e institucionais que travam a circulação
como um todo, o que pode ocorrer tanto em pontos específicos (como passos de fronteira),
quanto gerais (como desarmonia regulatória entre os países, principalmente no campo
energético). Sua abrangência alcança as seguintes áreas: Instrumentos de Financiamento;
Integração Energética; Facilitação de Passos de Fronteira; Tecnologia da Informação e das
Telecomunicações; Sistemas Operativos de Transporte Aéreo; Sistemas Operativos de
Transporte Marítimo; e Sistemas Operativos de Transporte Multimodal.
Observa-se que o enfoque da IIRSA, organizada através dos EIDs e dos PSIs, consiste
tanto em construir e integrar a infraestrutura de transportes, energia e telecomunicações,
quanto reduzir os entraves burocráticos que afetam a circulação possibilitada pela
infraestrutura. A ênfase, portanto, está na promoção da livre-circulação de mercadorias,
conforme preconizada pelo regionalismo aberto. Elói Senhoras (2007, p.14) faz uma crítica
aos objetivos da IIRSA:
As estratégias de integração foram elaboradas a partir da análise da localização das
principais riquezas naturais da América do Sul, as formas como poderiam ser
utilizadas e a infra-estrutura necessária para seu aproveitamento, considerando: as
oportunidades de integração física mais evidentes; a consolidação das cadeias
produtivas competitivas e a redução de custos. A integração propugnada nessa
iniciativa, e que tem o apoio das agências multilaterais, almeja aumentar a fluidez do
território para facilitar o escoamento dos recursos naturais e dos principais produtos
da pauta de exportação dos principais países da região.
15
Em termos teóricos, a construção de infraestrutura e a derrubada de entraves
normativos, em benefício das áreas mais competitivas, representam exatamente requisitos ao
movimento de expansão do capital, conforme descrito por David Harvey. Para melhor
observar essa dinâmica, faremos uma breve análise de dois dos dez EIDs: Mercosul-Chile e
do Amazonas.
6. OS EIXOS MERCOSUL-CHILE E DO AMAZONAS
A escolha desses dois Eixos para serem analisados no presente trabalho se deu porque
cada um deles representa um dos objetivos mais evidentes existentes na IIRSA. O MercosulChile, porque envolve a região mais industrializada da América do Sul, no Cone-Sul,
conectando algumas das principais metrópoles da região e passando pela fronteira entre Brasil
e Uruguai; O Eixo do Amazonas porque cobre uma importante zona de exportação de
riquezas agrícolas, minerais e naturais, no Norte do continente, que se estende do Nordeste
brasileiro até as regiões costeiras de Peru, Equador e Colômbia, abrangendo a maior parte da
selva amazônica; esta, aliás, detentora de grande potencial de produção de energia elétrica.
O Eixo Mercosul-Chile consiste no mais desenvolvido economicamente da América
do Sul. Ele tem por objetivo ligar as principais regiões produtoras dos países do Mercosul
com o Chile. Sua lógica consiste, conforme Nery Costa (2011, p.91), em melhorar a conexão
do eixo São Paulo-Buenos Aires-Santiago, com braços que se estendem para Rio de Janeiro e
Belo Horizonte, no Sudeste brasileiro, Curitiba-Florianópolis-Porto Alegre, no Sul, inclui
Montevidéu e Assunção e, na Argentina, se estende para Bahia Blanca, Rosário e Córdoba, as
quais se conectam com Santiago e La Serena, no Chile.
Figura 2 - Grupos de Projetos.
Fonte: www.iirsa.org.br
16
Ana Esther Ceceña (2007, p.35) proporciona uma ideia da importância econômica da
região destacada para a América do Sul:
Es la región más densamente urbanizada de América del Sur, con más de 10
concentraciones urbanas de más de un millón de habitantes. Entre éstas se
encuentran las ciudades económicamente más importantes no sólo de los países que
conforman el eje sino del subcontinente, con un PIB estimado en 469.7 miles de
millones de dólares. Asimismo, en esta franja se encuentran varios de los territorios
agrícolas más productivos del mundo. De acuerdo con la información ofi cial, esta
región agrupa el 62 % de la economía argentina, el 63% de la brasileña, el 52% de la
chilena y la totalidad de la uruguaya.
O Eixo é subdividido em seis Grupos de Projetos que se interligam, cada qual
contendo ao menos um “Projeto Âncora”, que serve como referência à disposição dos demais
projetos dentro do grupo.
Figura 3 - Área de influencia do Eixo.
Fonte: http://www.iirsa.org/
Para observar mais de perto as obras contidas nesse Eixo, destacamos dois grupos de
projetos: o Grupo 1 - “Belo Horizonte - Fronteira Argentina / Brasil - Buenos Aires”, e o
Grupo 2 - “Porto Alegre - Limite Argentina / Uruguai - Buenos Aires”:
17
Figura 4 – Grupo 1.
Fonte: http://www.iirsa.org/
O projeto âncora desse grupo consiste na “Adequação do Corredor Rio Branco Montevideo - Colônia - Nueva Palmira: Rotas N° 1, 11, 8, 17, 18 Y 26, Rotas 23 Y 12”, que
liga as fronteiras de Brasil, Uruguai e Argentina (Jaguarão-RS/Río Branco/Nueva Palmira),
conectando-se com Montevidéu, e já está concluído. Para otimizar essa ligação, também está
prevista a construção da Ponte Internacional Jaguarão-Río Branco, em substituição à ponte
atual, a qual encontra-se em pré-execução. Percebe-se que essa obras rodoviárias otimizam a
ligação entre as regiões Sul e Sudeste do Brasil com Montevidéu, e desta região metropolitana
com Buenos Aires e o restante da Argentina. Trata-se do melhoramento, no Uruguai e nas
suas fronteiras, das conexões mais amplas entre as metrópoles presentes no Eixo MercosulChile.
Outro objetivo consiste em conectar as regiões interiores, tanto do Uruguai quanto da
Argentina e do Brasil, aos portos da costa uruguaia. Nestea região, estão previstas as seguintes
obras: Modernización del Puerto de Montevideo y obras complementarias, em execução; e o
Puerto de Aguas Profundas Rocha, em pré-execução. Algumas obras ferroviárias
complementam as ligações rodoviárias: O Reacondicionamiento de la Ferrovía entre
Montevideo y Rivera, em pré-execução e Reacondicionamiento de la Ferrovía Rivera Santana Do Livramento – Cacequi, já concluído, com ambas formando um corredor
18
ferroviário do interior do Rio Grande do Sul até Montevidéu; e a Rehabilitación del Ramal
Ferroviario Montevideo - Río Branco, esta em pré-execução. Essas conexões ferroviárias no
sentido interior-portos objetivam melhorar o fluxo agroexportador do Cone-Sul.
O Eixo Mercosul-Chile, Segundo Costa (2011, p.91), promove a aproximação desses
mercados metropolitanos para que haja aumento de escala na produção, o que permitirá
ganhos de produtividade e maior uso da capacidade instalada. Espera-se também, conforme
Simas (2012, p.68), “um importante crescimento de suas cidades secundárias, as quais
servirão de pontos de apoio para a formação de cadeias de produção e comercialização
regionais”.
O segundo Eixo a ser observado é o Eixo do Amazonas. Inicialmente projetado para
criar um corredor bioceânico através do Rio Amazonas, em 2013 foi ampliado para incorporar
os nove Estados do Nordeste brasileiro, até então ausentes do projeto IIRSA. Os Grupos de
Projeto desse Eixo priorizam a ligação entre zonas interioranas, produtoras agrícolas, minerais
e de riquezas provenientes da floresta Amazônica, com os portos de ambos os oceanos.
Segundo Costa (2011, p.101-103), no Brasil, áreas da expansão agrícola de Estados como
Acre, Rondônia, Mato Grosso, Maranhão e Bahia ligam-se aos oceanos, assim como a
produção de minérios de Pará a Amapá. Já nos países Andinos, o eixo contribui para o
escoamento de petróleo e outros produtos de Colômbia, Equador e Peru. É importante
destacar ainda a melhora da distribuição dos produtos industriais da Zona Franca de Manaus,
principalmente para outras regiões do Brasil.
Figura 5 - Área de influência do Eixo.
Fonte: http://www.iirsa.org/
19
O Eixo é dividido em 8 Grupos de Projetos, conforme mapa a seguir:
Figura 6: Grupos de Projetos.
Fonte: http://www.iirsa.org/
É possível observar que 6 dos 8 projetos, incluindo todos aqueles localizados na costa
do Pacífico, priorizam a ligação de modais rodoviários e ferroviários com o complexo de
hidrovias proporcionado pela Bacia Amazônica. Em todos os 5 Grupos que se ligam ao
Oceano Pacífico (Acceso a la Hidrovía del Putumayo, Acceso a la Hidrovía del Napo, Acceso
a la Hidrovía del Huallaga – Marañón, Acceso a la Hidrovía del Ucayali, Acceso a la
Hidrovía del Morona - Marañón - Amazonas), prevalece o padrão de ligação de portos
marítimos com portos hidroviários localizados no início dos afluentes do Rio Amazonas.
Todos esses 5 Grupos se conectam com o Grupo denominado Red de Hidrovías Amazónicas
(no mapa, em azul), o qual desemboca no Rio Amazonas e este na costa atlântica, em
território brasileiro.
Para ilustrar esse grupo, observe-se o mapa do Grupo 4, Acceso a la Hidrovía del
Ucayali. Esse Grupo tem como projeto âncora o Mejoramiento de la Carretera Tingo María Pucallpa, em execução, o qual compõe a rodovia que liga Rio Branco, no estado brasileiro do
Acre, até Lima, no Peru, conhecida como Rodovia Interoceânica ou Estrada do Pacífico:
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Figura 7: Grupo 4.
Fonte: http://www.iirsa.org/
Há dois Grupos localizados totalmente no Brasil, que conectam a costa do Nordeste
com os demais: a Grupo denominado Conexión entre la Cuenca Amazónica y el Nordeste
Septentrional de Brasil, que conecta-se com as hidrovias amazônicas; e o Grupo Conexión
Ferroviaria Porto Velho - Nordeste Meridional de Brasil, que se estende até o Grupo Acceso a
la Hidrovía del Ucayali. Cada um deles têm como projetos âncoras duas ferrovias, que são,
respectivamente, Ferrovia Nova Transnordestina Fase I (Suape - Salgueiro/Pecém – Eliseu
Martins) e Ferrovia Nova Transnordestina Fase II (Eliseu Martins-Porto Franco), e Ferrovia
de Integração Oeste - Leste Fase II (Barreiras - Figueirópolis), em fase de pré-execução, e
Ferrovia de Integração Oeste - Leste Fase I (Ilhéus – Barreiras), em execução. Esse conjunto
de linhas férreas liga as zonas interiores do Norte/Nordeste, produtoras agrícolas e de
minérios, com portos localizados nos Estados do Maranhão, Ceará, Pernambuco e Bahia.
O Grupo Conexión Ferroviaria Porto Velho - Nordeste Meridional de Brasil é aquele
que irá se conectar com o Acceso a la Hidrovía del Ucayali. Aquele Grupo, que tem como
projetos âncora as duas Ferrovias de Integração Oeste, conecta, por via ferroviária, a região de
Acre e Rondônia, grande produtor agropecuária, ao Porto de Ilhéus, na Bahia:
21
Figura 8 - Grupo 6.
Fonte: http://www.iirsa.org/
De acordo com Costa (2011, p.101), o objetivo de interligar dois Oceanos através do
Rio Amazonas, vinculando portos do Pacífico e do Atlântico, como declara a própria IIRSA
no eu sítio eletrônico, não é o mais importante, pois o Canal do Panamá atende esse objetivo
com vantagens de custo. O que se pretende é ampliar os corredores de exportação das
riquezas daquela ampla região. O Eixo do Amazonas funciona efetivamente como “uma veia
aberta para o escoamento da produção regional para seus respectivos mercados extracontinentais e pela integração local dos fluxos regionais de padrão costa-cordilheira-selva”.
Ceceña (2007, p.24/25) também destaca a importância da região para a geração hidrelétrica:
En la región amazónica se concentra el mayor potencial de generación de energía
hidroeléctrica de Brasil (aproximadamente un 50%), con 46 represas hidroeléctricas
construidas y 258 inventariadas, y una previsión en torno a 130.000 MW (MAB,
2007). De este total, 39 represas están planeadas en el estado de Rondônia y las
prioritarias son las que se ubican en el río Madera. […] El proyecto hidroeléctrico
para el río Madera está conformado por la construcción de una Hidrovía de 4.200
kilómetros de largo, que hace posible la navegación de grandes embarcaciones. A
esto se le suma la construcción de 4 represas para la producción de energía.2
Además se planea la construcción de una gran línea de conexión y transporte de la
energía producida de unos 1500 km. de extensión (MAB, 2007).
22
O papel das regiões interiores, que se estendem do Nordeste brasileiro à Costa do
Pacífico, cruzando o território amazônico, e o de fornecer commodities para a indústria da
região e do mundo, recebendo em troca serviços e produtos originados das áreas
industrializadas, predominantemente localizadas na costa. Os riscos ambientais dessas megaobras são evidentes, e o retorno social às comunidades mais afastadas dos grandes centros não
passa de duvidosa promessa.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A IIRSA é a primeira e única iniciativa a pensar a integração da infraestrutura no
espaço da América do Sul. Ela foi criada e desenvolvida principalmente por interesse da
política externa brasileira, em um contexto de resposta à crise do neoliberalismo e de
negociação da ALCA, onde vários governos de esquerda retomaram alguns fundamentos da
agenda desenvolvimentista (COUTO, 2012), avançara na chamada agenda “pós-liberal”
(LIMA, 2013) e reforçam a base sul-americana, sob liderança brasileira, para resistir à Alca e
oferecer alternativas (VIGEVANI e MARIANO, 2006). A iniciativa contém uma ambiciosa
carteira de projetos que, pouco a pouco, começam a dar frutos, contribuindo para a retomada
dos investimentos em infraestrutura e ajudando a consolidar a Unasul.
No entanto, a integração da infraestrutura da América do Sul, a partir do projeto
IIRSA, atende primordialmente os interesses comerciais da indústria e dos setores de
exportação agrícola e mineral. Dessa maneira, o plano privilegia, como observado nos Eixos
Mercosul-Chile e Amazônico, a interligação das áreas mais industrializadas do continente,
primordialmente algumas áreas metropolitanas do Cone Sul, e a criação de novos corredores
de exportação, reforçando a concentração fundiária de zonas interioranas, especialmente da
porção centro/norte do continente. Conforme Nery Costa (2011, p.120):
[...] a IIRSA se coloca com duas diretrizes principais: por um lado facilitar o acesso
a recursos naturais, principalmente do norte do continente e, por outro, secundário,
criar escalas de mercado através de um aumento das conexões de transporte, energia
e harmonização regulatória, principalmente no Cone-Sul.
O que ocorre é que quase não existem políticas compensatórias para os países e
regiões que não obtêm ganhos diretos com a integração. Apenas o FOCEM, com a dupla
limitação de baixo orçamento e alcance restrito, e o Banco do Sul, que sequer entrou em
funcionamento, se propõem ao combate efetivo às assimetrias. Ao mesmo tempo, instituições
como BID e BNDES, comprometidas com interesses empresariais e de grupos econômicos,
23
respectivamente, multinacionais e brasileiros, possuem mais peso na iniciativa. Para Batista
de Castro (2011, p.73), “Na ausência de políticas compensatórias, tenderia a ser beneficiado,
neste processo de integração, o país que apresentasse o maior grau de industrialização”. Neste
caso, a IIRSA pode gerar temores relativos à expansão do capital brasileiro e multinacional:
“Desse modo, é explicável o temor de economias menores diante da possibilidade de que o
espaço regional não apenas não forneça proteção frente às assimetrias do cenário
internacional, mas acabe as reproduzindo, em escala menor”.
Ao se observar mais de perto as obras que compõem os Eixos, se percebe que a
redução das assimetrias e o desenvolvimento das regiões mais afastadas das metrópoles
urbanas não correspondem a prioridades da IIRSA. Na região da fronteira entre Brasil e
Uruguai, por exemplo, a Ponte Internacional Río-Branco-Jaguarão pode até trazer vantagens a
essas cidades, mas seu objetivo mais importante é otimizar o escoamento de mercadorias
entre o Centro-Sul brasileiro, especialmente São Paulo, e Montevidéu, bem como a ligação
com os portos uruguaios; o mesmo se pode dizer da chamada Estrada do Pacífico: os
benefício às comunidades menores dos Estados do Acre, Rondônia e do interior do peru são
totalmente secundários diante da necessidade de se criar novos meios de exportação da soja
brasileira, nesse caso via portos do Pacífico. Senhoras (2008, p.15) fornece uma definição
precisa desse fenômeno:
Na maioria dos casos, os grandes sistemas de engenharia são concebidos em acordo
com as demandas do capital nacional e internacional, de forma a beneficiar minorias
nos lugares onde se instalam. São vetores caracterizados pelo sua quase total falta de
compromisso com o espaço que os abriga, uma vez que promovem uma integração
em favor do capital e a constituição de um “Espaço Econômico” em detrimento dos
interesses da maioria.
Entendemos que a IIRSA tem um papel relevante na construção de infraestrutura sulamericana e na consolidação da Unasul. Contudo, sua lógica corresponde à força propulsora
da expansão geográfica do capital, que se dá em benefícios dos locais onde ele se concentra.
A iniciativa não é acompanhada de esforços políticos regionais no sentido de combater as
assimetrias e melhorar a distribuição geográfica da produção. Há, portanto, insuficiente
atenção às necessidades das regiões menos desenvolvidas da América do Sul – que
correspondem à maioria.
24
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