Preparando para períodos de vacas magras: Por que o g

Informativo da Oxfam
21 de junho de 2011
Preparando para períodos de
vacas magras
POR QUE O G-20 DEVE MANTER A QUESTÃO DOS
ESTOQUES REGULADORES NA AGENDA
www.oxfam.org/grow
Katelin Nwaka, no banco de cereais de Manchali, na região
de Dodoma (Tanzânia).
© Pablo Tosco, Intermón Oxfam (Tanzânia, 2009).
A questão da volatilidade dos preços dos alimentos está de volta
às agendas políticas do G20 e do Comitê sobre Segurança
Alimentar Mundial. Chegou a hora de reavaliar o potencial das
reservas de alimentos no contexto de mercados agrícolas mais
integrados mas também mais voláteis. Com base em boas
práticas, recomenda-se testar instrumentos inovadores e
complementares que possam melhorar a eficácia das reservas de
alimentos, ao mesmo tempo abordando as falhas de mercado e
oferecendo benefícios e incentivos aos pequenos produtores
rurais.
1
INTRODUÇÃO
"Desde que comecei a participar,
eu tive acesso a alimentos
suficientes, sem me mudar para um
outro vilarejo. Consegui pagar o
empréstimo e armazenar depois o
excedente de milho quando a
colheita foi boa”.
Apesar da vontade deles de demonstrar um forte engajamento político,
líderes mundiais têm lutado para definir respostas coordenadas para
lidar com os efeitos da crise do preço dos alimentos. “Já nos
esquecemos dos “tumultos” ocorridos no Haiti ou na África quando os
preços de certos produtos alimentares inesperadamente explodiram?”
perguntou o Presidente Francês, Nicolas Sarkozy, em um discurso
recente, antes reconhecendo que “Entre 2008 e 2010, nada foi feito”,1
embora a questão tivesse sido levantada como uma prioridade nas
reuniões do G8, G20 e no Comitê da Organização das Nações Unidas
para Agricultura e Alimentação (FAO) sobre Segurança Alimentar
(CFS).
Katelin Nwaka começou a
participar no banco de cereais
em 2006, quando perdeu a sua
colheita e solicitou um saco de
milho a crédito. Dodoma,
Tanzânia, 2009
As causas que estão por trás da crise e os instrumentos para se lidar
com a volatilidade do preço dos alimentos têm sido acompanhadas
pela comunidade internacional desde 2008. Embora historicamente os
níveis baixos das reservas de grãos sejam unanimemente destacados
como uma causa importante da crise do preço dos alimentos, as
reservas de alimentos têm estado em grande parte ausentes da
agenda internacional – isoladas em relação às respostas emergenciais.
A opção de se estabelecer reservas nacionais de alimentos tem sido
desconsiderada utilizando-se os mesmos argumentos que levaram ao
seu desmantelamento na década de 1990. Apesar do fato das recentes
flutuações do preço dos alimentos refletirem “um colapso na confiança
do mercado”, como salientado por Justin Lin, Economista Chefe do
Banco Mundial, líderes mundiais ainda estão prescrevendo as mesmas
medidas de políticas para aprofundar a integração de mercado.
Mas o que o mercado pode fazer para alimentar as pessoas que estão
vivendo agora na pobreza extrema devido ao colapso econômico
global? Alimentar as pessoas que não possuem poder de compra não
é algo abrangido pelas estratégias de mercado. Os países pobres
serão capazes de comprar seus alimentos nos mercados internacionais
em momentos de crise, quando a sua falta de moeda estrangeira não
permitir a eles competirem com outros compradores? Milhões de
consumidores pobres poderão comprar alimentos a preços razoáveis,
quando produtores de biocombustível e consumidores com melhores
condições financeiras estiverem querendo pagar mais pelas mesmas
reservas alimentares?
Este boletim informativo argumenta que reservas locais e nacionais de
alimentos podem desempenhar um papel vital nas políticas de
estabilização de preço e segurança alimentar. As reservas de
alimentos têm estado fora de moda faz tempo. Mas é hora de
examinarmos novamente as evidências. Exemplos da Indonésia,
Madagascar e Burkina Faso mostram que se as reservas de alimentos
forem montadas adequadamente, elas podem ser eficientes. Alguns
países do G20 e instituições internacionais estão começando a avaliar
isto. Esta é a hora de todos eles fazerem isto, sem preconceito.
2
As reservas de alimentos podem realmente ser um instrumento –
quando combinadas com outras medidas – para apoiar ganhos de
produtividade doméstica, reduzindo assim a dependência dos países
de importar alimentos nos mercados internacionais e aumentar a
segurança alimentar nacional.
Os formuladores de políticas precisam aprender com experiências
passadas, mas as soluções precisam também ser adaptadas ao
contexto. Regular os mercados não necessariamente significa conduzir
políticas altamente intervencionistas. É chegada a hora de se reavaliar
o potencial das reservas de alimentos no contexto de mercados
agrícolas mais integrados mas também mais voláteis e de testar
instrumentos inovadores e complementares que possam melhorar a
eficácia das reservas de alimentos, ao mesmo tempo abordando as
falhas de mercado e oferecendo benefícios e incentivos aos pequenos
produtores rurais.
3
2
“Creio que temos de armazenar
reservas de alimentos no âmbito
global de forma mais efetiva do que
o fizemos no passado.”
Barack Obama, comentários sobre
a “crise global de alimentos”
durante uma sessão de Perguntas
2
& Respostas, 10 de junho de 2008
PERSUADINDO LÍDERES
DO G20 A COLOCAR A
QUESTÃO DAS RESERVAS
DE ALIMENTOS NA
AGENDA
Os choques dos preços e momentos econômicos turbulentos
estimularam o interesse internacional em reservas de grãos no
passado. Após a Segunda Guerra Mundial e até 1969, os Acordos
Internacionais de Trigo foram negociados de maneira bem-sucedida
entre os maiores exportadores e importadores de trigo. Assim, em
1974, na Conferência Mundial de Alimentos, o então Presidente dos
EUA Gerald R. Ford falou em favor de um sistema internacional de
reservas de grãos,3 após os choques de preços de 1973/74. Mas as
negociações realizadas pela Conferência das Nações Unidas sobre
Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) quatro anos mais tarde
fracassaram devido à falta de acordo entre as partes envolvidas sobre
o preço de desencadeamento e níveis dos estoques, e quem deveria
contribuir.4
Após décadas de pouco interesse nas políticas de manutenção de
reservas, a crise do preço dos alimentos de 2007–08 colocou
novamente a questão das reservas de alimentos na agenda, e em julho
de 2009, no Encontro de Cúpula de L’Aquila, líderes do G8
concordaram em explorar mais “a viabilidade, efetividade e
modalidades administrativas de um sistema de manutenção de
reservas… como forma de limitar a volatilidade dos preços”.5 Porém,
em seu relatório preliminar ao G20 datado de maio de 2011, cujo título
era Price Volatility in Food and Agricultural Markets: Policy
Responses'6(Volatilidade dos Preços nos Mercados de Alimentos e
Agrícolas: Respostas das Políticas), as instituições internacionais
apenas fizeram uma revisão bem rápida das reservas de alimentos e
concluíram que “como as tentativas de estabilizar os preços dos
alimentos têm se mostrado muito caras ou ineficazes, as iniciativas
baseadas no mercado podem conter melhor a volatilidade do preço
dos alimentos e aumentar a segurança alimentar nos países em
desenvolvimento.7
Níveis de estoque atuais colocam a
segurança alimentar em risco
É amplamente reconhecido que o nível dos estoques mundiais de
cereais – tanto os estoques privados quanto aqueles dos principais
países produtores – influencia a estabilidade dos mercados
internacionais. Historicamente, quando os estoques globais de cereais
caem abaixo de 15 a 20 por cento do consumo mundial8, grandes
4
aumentos de preço e uma ruptura no funcionamento dos mercados
ocorrem. Os três principais aumentos de preço observados nos
mercados mundiais de cereais nos últimos 50 anos – 1973/74, 1995/96
e 2007/08 – coincidiram com baixas taxas de estoque para uso.9 Em
2007, esta taxa chegou a 16,5 por cento da produção global de grãos –
o menor nível desde 1973.10 Este ponto baixo anterior também levou a
uma crise global de alimentos, em 1974.
O crescimento da produção de cereais nos principais países
produtores declinou significativamente entre 1980 e 2000,11 resultando
em grandes mudanças nos mercados mundiais. A China ocupou o
lugar dos EUA como principal controlador de estoque, com 50 por
cento dos estoques mundiais de trigo durante o período de 1996–
2000.12 Mas após algumas colheitas ruins que afetaram seus estoques,
os estoques mundiais de cereais entraram em colapso, chegando ao
equivalente de apenas dois meses de consumo em 2009.13
Atualmente, não há país nem mecanismo internacional coordenado
que desempenhe o papel de controlador de estoque de mercado.
Depender de estoques privados também pode ser uma estratégia
arriscada. Produtores privados não possuem incentivo para manter um
“nível socialmente adequado de estoques”;14 além disto, estoques
privados estão espalhados entre produtores, comerciantes e
vendedores e, assim, são difíceis de serem acompanhados.
Apesar de um aumento relativo de cereais em 2009/10 após uma boa
colheita, os estoques de grãos globais reduziram-se novamente em 15
por cento no início de 2011.15 Isto poderia resultar na redução da
relação estoques-utilização mundial de grãos para 17,1 por cento16 no
final de 2011, colocando a segurança alimentar sob risco. Em seu
relatório aos líderes do G20 entitulado Price Volatility in Food and
Agricultural Markets: Policy Responses, instituições internacionais
alertam para o alto risco da volatilidade dos preços nos próximos anos.
Até mesmo expectativas de estoques escassos podem ser suficientes
para se aumentar os preços bruscamente.
Dados o alto nível de risco e a relutância de líderes do G20 de
desenvolver mecanismos globais de reserva de grãos, a Oxfam
acredita que os países em desenvolvimento – especialmente aqueles
que são dependentes da importação de alimentos – devem ser
incentivados a desenvolver reservas de alimentos – ou estoques
reguladores – no âmbito regional, nacional e local para limitar os
aumentos repentinos de preço e como parte de uma estratégia mais
ampla para aumentar sua segurança alimentar nacional.
5
3
DA IDEOLOGIA À
REALIDADE
O custo de não se ter reservas de alimentos
“Embora as reservas sejam caras
para se manter e difíceis de serem
gerenciadas, os custos de se
manter uma reserva de grãos
pública podem ser vistos como um
gasto para um bem público.”
Justin Lin, Vice-Presidente Sênior e
Economista Chefe do Banco
Mundial, 17 de outubro de 2008
Existem, logicamente, certos custos associados à manutenção e
operação de uma reserva de alimentos. Como as instituições
internacionais afirmaram em seu relatório ao G20: “a compra
doméstica, as liberações de alimentos de estoques reguladores e
programas comerciais exigem alocações orçamentárias contínuas para
cobrir quaisquer perdas operacionais que ocorram no comércio
doméstico e internacional” e “os custos operacionais de estoques
reguladores são significativos”.17
Porém, os custos humanos, políticos e econômicos de não se ter uma
reserva de alimentos são ainda maiores. Como já foi dito, após os
grandes aumentos dos preços dos alimentos em 2007–08, estima-se
que 150 milhões de pessoas passaram a fazer parte do grupo de
pessoas que passam fome. Os grandes aumentos do preço dos
alimentos são desastrosos para as pessoas que estão vivendo na
pobreza nos países em desenvolvimento, que gastam até três-quartos
de sua renda com alimentos básicos. Para estas famílias, mesmo
pequenos aumentos de preço representam uma grande pressão nas
finanças da família e as forçam a reduzir os gastos com educação e
saúde. Entre as famílias pobres, as mulheres e crianças são as mais
afetadas; elas são as últimas a comer e comem menos e são as mais
prováveis de terem problemas de saúde pois sua dieta não possui
alimentos nutritivos. Tendo em vista que a maioria dos pequenos
produtores são também compradores líquidos de alimentos,18 eles
também são diretamente afetados.
A aceitação e legitimidade dos custos das reservas de alimentos
apenas podem ser verdadeiramente apreciadas tendo-se em vista
estas dramáticas conseqüências dos inesperados aumentos
vertiginosos dos preços. A partir desta perspectiva – infelizmente
raramente adotada por doadores e instituições internacionais – os
custos de se manter uma reserva são um gasto necessário.
Análise da crise do preço dos alimentos de 2007–08 revela que os
custos de se operar uma reserva de alimentos não precisam ser tão
altos quanto se imagina. De acordo com Justin Lin, Vice-Presidente
Sênior e Economista Chefe do Banco Mundial, uma diferença
“relativamente pequena” nos níveis de estoque poderia ter feito toda a
diferença entre “estoques muito pequenos e estoques adequados”.
Como ele explicou: “A diferença nos estoques globais no final do ano
em 2004/05 e 2007/08 foi de apenas cerca de 60 milhões de toneladas
– apenas cerca de 2,7 por cento da produção global.’19
6
Pesquisa recente mostrou que um volume adicional de 105 milhões de
toneladas de cereais armazenados no mundo todo, que teria sido
suficiente para se evitar o transtorno no mercado global de 2007–08,
teria custado $1,5 bilhões, com o menor preço de armazenamento
possível.20 Talvez ver este custo em termos humanos seja útil para
aqueles tomadores de decisões que estão tentando determinar se o
custo de se manter estoques adicionais é aceitável ou proibitivo: $1,5
bilhões representam $10 para cada pessoa que passou a fazer parte
do grupo dos que passam fome como resultado direto do grande
aumento de preço dos alimentos de 2007–08.21
Quem arca com o custo de uma crise do preço
dos alimentos?
Países em desenvolvimento – e especialmente Países de Baixa
Renda com Déficit de Alimentos (LIFDC) – arcam com os custos das
crises do preço dos alimentos. Aumentos repentinos nos preços
internacionais aumentam sua conta com alimentos, forçando os
governos a utilizarem políticas monetárias restritivas que são
prejudiciais aos produtores locais e aumentam os problemas ligados ao
balanço de pagamentos e orçamentos.
De 2005 a 2010, a conta dos LIFDCs com importação de alimentos
quase triplicou, de $58,3 bilhões para $163,6 bilhões, aumentando em
23 por cento por ano em média.22 Para os cereais, apenas, a conta
com importação anual média para os LIFDCs foi de $12,3 bilhões de
2001 a 2005. Isto aumentou para uma média de $25,6 bilhões entre
2006 e 2010.23
No nível macroeconômico, países da África subsaariana estimam que
o custo de várias medidas fiscais (isenções fiscais e alfandegárias
sobre os subsídios de alimentos, controles do preço dos alimentos e
aumentos salariais) representaram, em média, 5 por cento do produto
interno bruto (PIB) em 2008.24 O preços crescentes dos alimentos
fizeram as taxas de inflação subir entre os países em desenvolvimento
em 2008 e o acesso a crédito tornou-se mais difícil pois as fontes de
liquidez globais foram contraídas e os países em desenvolvimento
comprimiram suas políticas monetárias em resposta à crise financeira.
O preço crescente dos alimentos também tem um impacto direto na
oferta de ajuda alimentar. De acordo com o Programa Mundial de
Alimentos (WFP), 4,5 milhões de toneladas de trigo, milho, arroz e
sorgo foram entregues em 2008, com um custo de $1,6 bilhão. Porém,
se os preços do ano 2000 tivessem prevalecido, as entregas poderiam
ter sido triplicadas em 2008.25 Em 2009, quando o nível de necessidade
foi o maior, as ofertas de ajuda alimentar globais ficaram em 5,7
milhões de toneladas – o menor nível desde 1961.26 Em 2011, o WFP
precisa angariar $3,75 bilhões para atender às necessidades mais
urgentes. Até o início de março, as contribuições totais representaram
apenas $824 milhões.27
7
4
APOIANDO AS RESERVAS
DE ALIMENTOS
“As reservas de alimentos podem
ser usadas para apoiar a renda dos
produtores rurais, comprando-se a
preço bom e,assim, os alimentos
ficam com preço razoável durante
os momentos de subidas de preço.
Se uma reserva de alimentos for
bem gerenciada e transparente, ela
pode limitar a volatilidade e garantir
renda.”
Dada a relutância dos líderes mundiais em desenvolver mecanismos
de reserva de grãos globais, os países que dependem de importações
devem considerar a criação de reservas estratégicas nacionais como
parte de uma política para segurança alimentar doméstica. De acordo
com a FAO, 35 países liberaram estoques públicos durante a crise de
alimentos de 2007–08.29 Na Índia, uma compra massiva de arroz e
trigo em 2008 permitiu que o governo liberasse estoques suficientes no
mercado para estabilizar os preços.30
Olivier De Schutter, Relator
Especial das Nações Unidas sobre
o Direito a Alimentação, janeiro de
201128
Estoques públicos limitados e a escassez de reservas cambiais têm
imposto um grande desafio para a segurança alimentar em vários
países em desenvolvimento com déficit de alimentos; eles têm
importado muito menos do que precisam, e tiveram de apelar para
ajuda alimentar ou apoio externo para preencher a lacuna.
Estabelecendo as regras
Estoques reguladores estão frequentemente associados a monopólios
ou a controles rígidos sobre comércio, marketing, venda e até mesmo
produção e têm sido culpados por desincentivar ou prejudicar
atividades privadas nos países em desenvolvimento. As instituições
internacionais também relatam que uma “gestão ruim torna os
estoques reguladores inefetivos… Existem várias evidências de que as
liberações são feitas muito tardiamente para influenciar os preços dos
alimentos ou salvaguardar a segurança alimentar. Mudanças abruptas
e imprevisíveis nas operações de estoque regulador aumentam
significativamente o risco de mercado e desincentivam os
investimentos privados.’31
Se as reservas de alimentos foram mal gerenciadas no passado ou
não contribuíram para a segurança alimentar ou estabilidade de preço
em vários casos, isto não significa que as ferramentas da política em si
são incapazes de estabilizar os preços. Poderia ser defendida, em vez
disto, uma melhor implementação de política e melhor governança das
reservas de alimentos para se evitar patronagem ou reações lentas
entre os anúncios do governo e real implementação de medidas de
políticas.
Adotando-se abordagens “baseadas em regras”, através das quais
líderes estão empenhados em agir de acordo com regras e
acionamentos pré-definidos, pode-se reduzir o nível de incerteza das
políticas e contribuir para se ampliar o desenvolvimento do mercado de
grãos. Uma melhor gestão implicaria também um investimento em
treinamento e pesquisa para se aumentar a capacidade de agências
implementadoras de se adaptarem a parâmetros-chave, inclusive o
tamanho dos estoques necessários ou o nível da banda de preços
8
domésticos (tendo em mente as tendências internacionais). Por fim,
garantindo-se que as associações de produtores rurais, o setor privado
e as organizações da sociedade civil tenham a chance de participar
ativamente da governança e gestão dos estoques públicos poderia se
aumentar cada vez mais sua transparência e prestação de contas.
Líderes do G20 estão preocupados com um possível retorno de
políticas de reserva de alimentos, mas deve-se ter em mente que a
adoção de uma abordagem altamente intervencionista não é a única
opção disponível. A Oxfam acredita que os governos devem manter a
capacidade de regular o mercado para alcançar seus objetivos de
segurança alimentar nacionais. Mas isto deve estar dentro de uma
estrutura clara e transparente de comprometimento confiável para
apoiar o investimento no desenvolvimento da agricultura sustentável,
resiliente e produtiva dos pequenos produtores. Experiências passadas
mostram os benefícios da intervenção do governo quando ela se
restringe a evitar falhas de mercado, fazer o mercado funcionar de
maneira mais eficiente ou até mesmo criar mercados quando eles não
existem – em vez de substituir atividades públicas por atividades
privadas. De 1975 à década de 1990, por exemplo, as reservas de
alimentos da Indonésia foram eficientes ao apenas controlar cerca de
10 por cento do mercado de arroz do país (veja o Quadro 1 abaixo). O
governo criou instituições para promover poupança e incentivou o
investimento na infraestrutura de transporte e locais de mercado, ao
mesmo tempo mantendo uma banda de preço (definindo os preços
mínimo e máximo) ampla o suficiente para promover atividades quando
os mercados de capitais estiverem particularmente fracos.
Quadro 1: Indonésia: compras públicas de arroz
Durante as décadas de 1970 e 1980, a política de arroz da Indonésia visou
garantir que consumidores pobres tivessem um acesso adequado ao arroz
e com preço razoável e que os produtores de arroz obtivessem retornos
razoáveis por seu produto. As políticas de preço incluíram armazenagem
pública de arroz e fixação dos preços mínimo e máximo. A Agência de
Logística Nacional, BULOG (Badan Urusan Logistik), gerenciou agências
locais no âmbito do distrito; ela comprou arroz quando foi necessário
aumentar o preço nos mercados rurais para o nível do preço mínimo e
armazenou-o em depósitos, enquanto o arroz era comercializado no
atacado. Estes estoques de arroz, acumulados através da aquisição
doméstica e importações (a BULOG também tinha controle sobre o
comércio internacional) eram então utilizados para defender um preço
máximo em mercados urbanos.
Preços estáveis em vez de preços altos deram aos produtores rurais a
confiança de promover os investimentos necessários para se aumentar a
produtividade.32 A lucratividade do arroz veio principalmente dos massivos
investimentos públicos no setor de arroz: da reabilitação e construção de
instalações para irrigação (3,7 milhões de hectares entre 1969 e 1989),33
mercados, estradas e portos e da orientação técnica e disseminação de
pacotes técnicos, inclusive variedades de alta produtividade e fertilizantes (o
uso de fertilizantes aumentou em 500 por cento entre 1970 e 1985).34
A produção de arroz cresceu em cerca de 150 por cento entre 1968 e
198935 e a Indonésia, que era geralmente a maior importadora mundial em
9
meados da década de 1970 – frequentemente com um quinto do arroz
fornecido internacionalmente – alcançou a auto-suficiência em 1984. Ao
mesmo tempo, o consumo de arroz aumentou drasticamente,
especialmente entre as famílias pobres. A pobreza rural caiu de 40 por
cento em 1976 para 21 por cento em 1987,36 seguida por uma imensa
melhoria na segurança alimentar; o percentual de pessoas desnutridas caiu
de 24 por cento (1979 a 1981) para 13 por cento (1995 a 1997).37 De
acordo com avaliações macroeconômicas, o programa de estabilização do
preço do arroz também gerou quase um ponto percentual do crescimento
econômico a cada ano de 1969 a 1974.38
Algumas ressalvas, porém, devem ser feitas em relação à governança da
Indonésia sob o regime da Nova Ordem de Suharto, que foi caracterizado
por uma forte repressão contra o Partido Comunista (PKI) e opressão de
organizações de produtores rurais independentes.
Porém, apesar da crítica em relação à legitimidade política, a experiência da
Indonésia mostra que a intervenção do governo pode ser altamente capaz
de ser adaptada a um contexto de mudança e contribuir para um rápido
crescimento econômico, ao mesmo tempo promovendo o desenvolvimento
do mercado doméstico. De 1975 a 1985, as compras públicas nunca
excederam a 12 por cento da produção total e 15 por cento do consumo (10
por cento em anos normais),39 enquanto o preço máximo para os
consumidores foi mantido por volta do nível de preço internacional.
Consequentemente, a eficiência da estrutura de marketing privado foi
sempre crucial para a Indonésia. A banda de preço foi fixada para não
desincentivar o comércio privado. As margens foram basicamente
determinadas com referência aos custos de armazenagem e distribuição
incorridos pelo setor privado. A banda foi progressivamente ampliada40
quando o país havia alcançado a autossuficiência. Nesta época, a
Indonésia também reduziu seus estoques para dar mais flexibilidade ao
sistema, e foi ainda mais eficiente na estabilização dos preços
domésticos.41
Para alcançar isto, a BULOG investiu significativamente em liderança e
treinamento de funcionários, permitindo atualizações regulares dos preços
mínimo e máximo do arroz, assim como o tamanho dos estoques
reguladores necessários, ou o valor dos subsídios de fertilizante. A
integração com a formulação de políticas macroeconômicas e acesso a
recursos financeiros foram também vitais para o sucesso da agência em
estabilizar os preços domésticos.
Após a crise financeira asiática de 1997, o crescimento econômico da
Indonésia foi drasticamente reduzido e o país teve de recorrer ao Fundo
Monetário Internacional (FMI) para evitar o colapso econômico. Em troca, o
FMI sujeitou o governo a uma forte pressão para reduzir as atividades da
BULOG e limitar as intervenções públicas no mercado de arroz.42
Utilizando instrumentos inovadores como
parte de uma estratégia de reserva de
alimentos global
Mecanismos pertencentes localmente e bem-gerenciados podem
reduzir a vulnerabilidade das pessoas a desastres naturais, flutuações
sazonais de mercado e choques de abastecimento, assim como a
necessidade de ajuda internacional de alimentos. Como tais
10
mecanismos estão baseados em produtores locais, eles também têm
potencialmente uma forte influência sobre a produção local de
alimentos e rendas rurais. Há muitos anos, a Oxfam tem apoiado
bancos de grãos da comunidade através de programas de meios de
subsistência. Bancos de cereais e sistemas de recibo de depósito
permitem sistemas descentralizados ou baseados na comunidade de
gerenciamento de alimentos que são destinados a proteger produtores
rurais e consumidores contra as flutuações de mercado.
Experiências com sistemas de recibo de depósito têm mostrado que
eles podem ser fortes instrumentos para promover a capacidade de
armazenagem dos produtores rurais. Em vários países do leste
africano, tais sistemas têm permitido que os produtores rurais
obtenham mais benefícios de atividades de mercado, ao mesmo tempo
também atuando como uma fonte valiosa de crédito nas áreas rurais,
que tendem a ser negligenciadas pelo setor bancário formal.
Quadro 2: Madagáscar: crédito de estoque para melhorar a
segurança alimentar
Em Madagáscar, em 1993, a Associação para o Progresso dos Produtores
Rurais, FIFATA (Fikambanana Fampivoarana ny Tantsaha ou Association
pour le Progrès des paysans), criou bancos para poupança e crédito
agrícola mútuos (Caisses d'Epargne et de Crédit Agricole Mutuels,ou
CECAM) para desenvolver serviços de crédito para seus membros.
Atualmente, a CECAM oferece às famílias rurais uma série de produtos
financeiros inovadores, desde empréstimos rurais até empréstimos para
cobrir emergências familiares. Seus serviços incluem um produto de crédito
de estoque de arroz, chamado Common Village Granary43 (CVG), que
possui o objetivo declarado de “ajudar o produtor rural camponês a controlar
os preços de seus produtos desde a colheita até a comercialização.44
O mecanismo do CVG permite que os produtores armazenem parte de sua
colheita para consumo ou para venda fora de estação, quando os preços de
mercado local são mais altos. Tendo em vista que a única garantia exigida é
o estoque de arroz e a quantidade mínima é de apenas 75kg,45 ele é
facilmente acessível a pequenos produtores de arroz. Com uma taxa de
juros de 3 por cento, o nível de quitação de pagamento tem sempre sido
perto de 100 por cento. A maioria dos produtores rural utiliza o CVG em
conjunto com outros produtos financeiros da CECAM, como os
empréstimos rurais.46
A rede da CECAM expandiu-se rapidamente e, no final de 2008, ela tinha
110.000 membros (o dobro do que ela tinha em 2003), dos quais 30 por
cento eram mulheres.47 Ela opera um sistema altamente descentralizado,
com grande número de pequenas lojas. Em geral, estima-se que a
capacidade é de cerca de 55.000 toneladas.48
O CVG permite que famílias pobres economizem em sua conta anual de
alimentos e atua como um mecanismo para aliviar o consumo. Ao mesmo
tempo, ele permite que outros produtores rurais obtenham melhor acesso
ao mercado de arroz e participem de atividades produtivas fora da estação.
Uma abordagem inovadora para desenvolver a demanda de bens do
setor público mantidos em recibos de depósito está à caminho na
Zâmbia, através do programa “Compra para o Progresso” (P4P) do
11
WFP.49 Ao comprar e carregar recibos de depósito, que garantem
disponibilidade, qualidade e quantidade do estoque em depósitos
certificados, governos podem realmente reduzir o fardo da gestão de
estoque, ao mesmo tempo criando um ambiente mais previsível para
atividades privadas. Estes sistemas podem também ajudar o governo a
coletar dados mais precisos sobre o valor das reservas privadas, que
ele poderia utilizar como base de informações para tomar decisões
sobre o quanto importar em momentos de escassez no mercado
doméstico.50
Outros estudos também estão sendo realizados para analisar como os
instrumentos de mercado poderiam ser utilizados para gerenciar
melhor as reservas de alimentos nacionais. Na Zâmbia, uma proposta
da Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
(USAID)51 inclui a utilização da ZAMACE, Bolsa de Mercadorias
Agrícolas da Zâmbia, apoiada por um sistema de recibos de depósito,
com opções de alimentos locais e de importação. O objetivo é
aumentar a capacidade do país de manter a estabilidade do preço dos
alimentos ao mesmo tempo fomentando aumentos de longo prazo na
produção dos produtores rurais e apoiando o desenvolvimento do
mercado.
Alguns estudos recentes52 têm analisado o potencial de instrumentos
de hedging, como futuros e opções para reduzir parte das incertezas e
riscos associados às importações de alimentos para países em
desenvolvimento. Mas quase nenhum deles tem avaliado o potencial
destes instrumentos para melhorar a gestão e eficácia das reservas de
alimentos. Utilizando opções de compra, que dão ao governo o direito
– mas não a obrigação – de comprar o produto a um preço fixado e em
um momento estabelecido no futuro, pode porém reduzir o nível dos
estoques reais necessitados por um país, e dar mais transparência ao
estabelecer regras claras para as intervenções do governo. Isto pode
também reduzir a vulnerabilidade das reservas nacionais frente a
ataques especulativos. Ao adquirir opções de compra, o governo
enviaria um sinal para especuladores em potencial que os
desincentivariam a acumulação para tirar vantagem de lucros
esperados pois as importações a um preço fixado previamente cobriria
uma exaustão em potencial de estoques nacionais.
Finalmente, o aumento repentino do preço dos alimentos de 2007–08
tem aumentado o interesse de se criar uma reserva regional de
alimentos entre órgãos como a Associação das Nações do Sudeste
Asiático (ASEAN), Comunidade Econômica dos Estados da África
Ocidental (ECOWAS) no oeste da África e a Comunidade para o
Desenvolvimento da África Austral (SADC) e, para tanto, isto pode
significar unir esforços para coordenar as reservas pertencentes ao
estado ou seria uma reserva gerenciada por um órgão regional
independente. Ter uma reserva de alimentos no âmbito regional
ajudaria os governos a aliviar e gerenciar as diferenças entre as áreas
com excedentes de alimentos e aquelas com escassez dentro da
mesma região. As reservas regionais podem também melhorar a
estabilização de preço devido ao escopo mais amplo do sistema de
abastecimento e distribuição, permitindo economias de escala e,
12
portanto, custos mais baixos. Por fim, mas não menos importante, o
monitoramento requerido no âmbito supranacional poderia ajudar a
evitar que governos individuais monopolizassem reservas para ganhos
políticos de curto prazo.53
Aquisição pública de pequenos produtores:
uma ferramenta para aumentar a segurança
alimentar
Embora as reservas de alimentos nacionais possam ter o objetivo
específico de apoiar pequenos produtores, experiências anteriores
mostram que fixar um preço mínimo para as aquisições públicas é uma
medida necessária, embora nem sempre suficiente por si só. A maioria
dos pequenos produtores não produz o suficiente para atender às suas
necessidades de subsistência e assim, eles são compradores de
alimentos, ou eles podem apenas atender seus próprios requisitos de
alimentos, mas precisam de apoio complementar específico para
aproveitar ao máximo os programas de aquisição pública. Isto é
particularmente verdadeiro para as mulheres. Embora as mulheres
produzam 60% a 80% dos alimentos na maioria dos países em
desenvolvimento54, os investimentos na produção de alimentos
tipicamente são voltados para os homens em vez das mulheres porque
presume-se que o conhecimento deles será compartilhado por toda a
família55. Porém, frequentemente, estas informações são inadequadas
para as necessidades das mulheres. A questão de gênero é também
um determinante fundamental de acesso a terra, crédito, treinamento e
controle sobre a produção. É, portanto, essencial para programas do
público abordar estas limitações específicas para se alcançar o
potencial das mulheres.
Várias tentativas têm sido feitas para se implementar esquemas de
aquisição pública envolvendo pequenos produtores, como o programa
brasileiro “Fome Zero” ou o programa inovador P4P da WFP (veja o
quadro 3 abaixo para mais informações sobre o programa P4P em
Burkina Faso). Embora ambos os esquemas não visem reduzir a
volatilidade do preço dos alimentos com estoques reguladores, eles
oferecem ensinamentos úteis para governos que estão planejando
construir reservas de alimentos ao mesmo tempo apoiando os ganhos
de produtividade dos pequenos produtores rurais.
No Brasil, por exemplo, a agricultura de pequena escala produz 70 por
cento do consumo doméstico de alimentos. Apesar de utilizar apenas
um quarto da terra cultivada do país, o setor fornece 38 por cento do
Rendimento Nacional Bruto Agrícola (GNI), garante segurança
alimentar nacional e emprega três de cada quatro trabalhadores das
áreas rurais. Através da Companhia de Abastecimento Nacional
(CONAB), o governo brasileiro compra alimentos de pequenos
produtores rurais sem requerer procedimentos de licitação, contanto
que seus preços não sejam superiores aos praticados nos mercados
regionais. Os produtos alimentares comprados são utilizados para
abastecer programas públicos em escolas e hospitais. No início de
2009, o Programa de Compra de Alimentos já tinha investido cerca de
$646 milhões para comprar 1,25 milhões de toneladas de produtos
alimentares de 86.000 pequenos produtores rurais.56
13
Quadro 3: Burkina Faso: Programa “Compra para o
Progresso” do WFP
O Programa Mundial de Alimentos criou seu programa “Compra para o
Progresso” (P4P) em Burkina Faso em 2008.57 Pequenos produtores rurais
são responsáveis por 70 por cento da produção agrícola no país, mas os
níveis de produtividade são baixos e os produtores rurais são extremamente
dependentes das chuvas incertas. O programa propõe contratos a termo
(com quantidades e preço definidos) a organizações de pequenos
produtores rurais, para assegurar a eles um mercado garantido no
momento do plantio, portanto incentivando uma maior produção e
promovendo o acesso a crédito de seus membros, o que é crucial para se
comprar fertilizantes ou sementes. O programa também trabalha com
organizações parceiras locais para oferecer treinamento em gestão de
qualidade, armazenamento e contratos.
Em Mali e Burkina, estes contratos totalizaram mais de 3.700 toneladas
métricas de sorgo, painço, feijão e milho, a serem entregues após a colheita
no final de 2010. Porém, apenas 1.200 toneladas métricas foram
efetivamente entregues ao WFP até agora, principalmente porque algumas
organizações de produtores rurais em Burkina não conseguiram atender às
especificações de qualidade do WFP.58
O WFP está buscando maneiras de superar este problema através de
programas de treinamento para aumentar o conhecimento das
organizações dos produtores rurais sobre questões de qualidade e sua
capacidade de gerenciamento de commodities. Só em Burkina Faso, o
programa P4P planeja comprar 16.800 toneladas métricas de alimentos
através de contratação direta e a termo nos próximos cinco anos.59
14
RECOMENDAÇÕES
Os países em desenvolvimento devem manter a capacidade de
desenvolver e regular seus mercados domésticos de alimentos e
contribuir para seus objetivos de segurança alimentar através da
redução da volatilidade do preço por meio de estoques reguladores ao:
• Estabelecer uma estrutura durável e transparente e adotar regras e
acionamentos claros, tais como banda de preço e taxas para uso de
estoque, para intervenções públicas em estoques reguladores;
• Promover a compra pública dos pequenos produtores a um preço
suficiente, juntamente com programas de apoio pretendido, como
acesso a crédito, insumos, e treinamento;
• Desenvolver uma sólida capacidade institucional para regularmente
atualizar parâmetros-chave (ex.: o nível de estoques necessário,
tendência nos preços de mercado, etc.) e adaptar-se rapidamente a
todas as realidades em constante alteração;
• Garantir governança eficiente e responsável, com a participação
ativa de organizações de produtores rurais, setor privado e
organizações da sociedade civil. É preciso haver apoio específico
para pequenos produtores e organizações de mulheres para que
desenvolvam sua capacidade de se engajar significativamente na
gestão de reservas de alimentos no âmbito local e nacional;
• Desenvolver sinergias e complementaridades entre as reservas
locais, nacionais e regionais para fortalecer a segurança alimentar
local e aumentar o comércio regional.
Membros do G20, doadores e instituições internacionais devem:
• Oferecer suporte técnico e financeiro aos países em
desenvolvimento para a criação e gestão de reservas de alimentos
no âmbito local, nacional e regional para limitar os aumentos
repentinos de preço e como parte de uma estratégia mais ampla
para aumentar a segurança alimentar nacional;
• Apoiar abordagens e instrumentos inovadores para melhorar a
gestão e eficácia das reservas de alimentos no contexto atual dos
mercados integrados de alimentos e agrícolas.
15
NOTAS FINAIS
1
Nicolas Sarkozy (2009) Discurso sobre “O Futuro da Agricultura”, 19 de fevereiro.
2
‘Obama diz “Stockpile food reserves”’, Survival Food – Freeze Dried & MRE website, http://bulk-survival-food.com/obama-saysstockpile-food-reserves/97
3
S. Murphy (2009) “Strategic Grain Reserves in an Era of Volatility”, Minneapolis: Institute for Agriculture and Trade Policy (IATP).
4
S. Wiggins e S. Keats (2010) “Grain Stocks and Price Spikes”, Overseas Development Institute (ODI),
http://www.odi.org.uk/resources/details.asp?id=4705&title=grain-stocks-price-spikes
5
“L’Aquila Joint Statement on Global Food Security”, L’Aquila Food Security Initiative (AFSI). Endossado pelo G8 e pela Argélia,
Angola, Austrália, Brasil, Dinamarca, Egito, Etiópia, Índia, Indonésia, Líbia (Presidência da União Africana), México, Países Baixos,
Nigéria, República Popular da China, República da Coreia, Senegal, Espanha, África do Sul, Turquia, Comissão da União Africana,
FAO, Agência Internacional de Energia (AIE), Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola (IFAD), Organização
Internacional do Trabalho (OIT), FMI, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), A Força Tarefa de
Alto Nível da Secretaria Geral da ONU (HLTF) sobre a Crise da Segurança Alimentar Global, WFP, O Banco Mundial e a
Organização Mundial de Comércio (OMC) (todos participaram da sessão de segurança alimentar no Encontro de Cúpula do G8 em
L’Aquila no dia 10 de julho de 2009) e pela Aliança para uma Revolução Verde na África (AGRA), Grupo de Biodiversidade
Internacional/Consultivo sobre Pesquisa Agrícola Internacional (CGIAR), a Plataforma Global de Doadores para o Desenvolvimento
Rural e o Fórum Global sobre Pesquisa Agrícola (GFAR).
6
No Encontro de Cúpula de Seul do G20 realizado em 2010, líderes do G20 definiram em acordo um “Plano de Ação de Vários Anos
sobre Desenvolvimento” no qual eles “solicitam que a FAO, IFAD, FMI, OCDE, UNCTAD, WFP, Banco Mundial e OMC trabalhem
com seus stakeholders principais para desenvolver opções para avaliação do G20 sobre como melhor mitigar e gerenciar os riscos
associados à volatilidade do preço dos alimentos e outras commodities agrícolas sem distorcer o comportamento do mercado,
visando principalmente proteger os mais vulneráveis.” Em maio de 2011, estas instituições internacionais submeteram sua segunda
versão preliminar a líderes do G20: FAO, IFAD, FMI, OCDE, UNCTAD, WFP, Banco Mundial, OMC, Instituto Internacional de
Pesquisa de Políticas de Alimentos (IFPRI) e a Força Tarefa de Alto Nível das Nações Unidas sobre a Crise da Segurança Alimentar
Global (UN HLTF) (2011) Price Volatility in Food and Agricultural Markets: Policy Responses. Relatório de Políticas para o G20
7
FAO, IFAD, FMI, OCDE, UNCTAD, WFP, Banco Mundial, OMC, IFPRI e a UN HLTF (2011) Price Volatility in Food and
Agricultural Markets: Policy Responses. Relatório de Políticas ao G20, p. 28.
8
Wiggins e Keats, op. cit.
9
Wiggins e Keats op. cit. também observam que os 20 por cento mais baixos foram rompidos em 2003/04, mas que a liberação
dos estoques chineses no mercado mundial evitou que ocorresse um aumento repentino de preço neste momento. De acordo
com Wiggins (2010), os preços do milho subiram 90 por cento de janeiro de 1995 até o pico na primeira metade de 1996, os
preços do arroz subiram 30 por cento e do trigo subiram 70 por cento.
16
10
J. Lin (2008) Prepared Remarks. Mesa redonda sobre “Preparing for the next global food price crisis”, organizada pelo Centro
para Desenvolvimento Global, Banco Mundial.
11
Entre o período de 1970-80 e o período de 1990-2000, as taxas médias de crescimento da produção de cereais anuais
declinaram de 4.9 para 2.1% na China; 2.2 para 1.6% na UE; 0.1 para -4.3% na ex-URSS; 5.1 para 1.9% nos EUA. Fonte : B.
Daviron (2009) “La forte volatilité des prix depuis 2007/08 – Analyse des facteurs conjoncturels ainsi que des facteurs spéculatifs
ayant exacerbé la hausse” , CIRAD/Pesquisa Agrícola para o Desenvolvimento.
12
B. Daviron (2009) “La forte volatilité des prix depuis 2007/08 – Analyse des facteurs conjoncturels ainsi que des facteurs
spéculatifs ayant exacerbé la hausse” , CIRAD/ Pesquisa Agrícola para o Desenvolvimento.
13
Ibid.
14
D. Ray, citado em Murphy, op. cit.
15
Volatility of Commodity Prices, op. cit.
16
FAO Outlook, Novembro de 2010, http://www.fao.org/docrep/013/al969e/al969e00.pdf
17
Price Volatility in Food and Agricultural Markets, op. cit.
18
T. Cavero e C. Galián (2008) “Double-Edged Prices. Lessons from the food price crisis: 10 actions developing countries should
take”, Oxfam Briefing Paper 121. Oxford : Oxfam International.
19
Lin, op. cit.
20
Wiggins, S., Compton, J. e Keats, S. (2010) “Preparing for Future Shocks to International Staple Food Prices. What Can the
International Community and the UK Government Do to Help?” Londres: Overseas Development Institute,
http://www.odi.org.uk/resources/download/5095.pdf
21
Cálculo do autor
22
Cálculo do autor baseado em FAO Food Outlooks (2004–10)
23
Cálculo do autor baseado em FAO Food Outlooks (2004–10)
24
Volatility of Commodity Prices, op. cit.
25
WFP 2008 Food Aid Flows: http://home.wfp.org/stellent/groups/public/documents/newsroom/wfp205880.pdf
26
WFP 2009 Food Aid Flows: http://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/newsroom/wfp223562.pdf
27
WFP Facts Blast 2011: http://home.wfp.org/stellent/groups/public/documents/communications/wfp187701.pdf
28
M. Bunting (2011) “How can we feed the world and still save the planet”, blog Poverty Matters, The Guardian, 21 de janeiro,
http://www.guardian.co.uk/global-development/poverty-matters/2011/jan/21/olivier-de-schutter-food-farming
29
M. Demeke, G. Pangrazio e M. Maetz (2009) “Initiative on Soaring Food Prices. Country Responses to the Food Security Crisis:
Nature and Preliminary Implications of the Policies Pursued”, EASYPol Module 203.
30
Ibid.
31
Price Volatility in Food and Agricultural Markets, op. cit.
32
C.P. Timmer (2004) Food Security in Indonesia: Current Challenges and the Long-Run Outlook. Center for Global Development
Working Paper No. 48.
33
A. Rachman (2003) citado em A. Glipo e J. Ignacio (2005) Public Sector Intervention in the Rice Sector in Indonesia.
Implications on Food Security and Farmer’s Livelihoods. Integrated Rural Development Foundation (IRDF).
34
F. Gérard (2010) “Indonesian Experience in Rice Price Stabilization”, CIRAD, GREMA (Group of Research and Exchange on
Agricultural Market Regulation).
35
Estatísticas da FAO, citadas em A. Mittal (2009) “The 2008 Food Price Crisis: Rethinking Food Security Policies”, UNCTAD G24 Discussion Paper Series No. 56.
36
Asian Development Bank (2006) Indonesia: Strategic Vision for Agriculture and Rural Development.
37
Gérard, op. cit.
38
Dawe (1995) citado em “Food Security in an Era of Decentralization: Historical Lessons and Policy Implications for Indonesia”,
Working Paper No. 7. Indonesian Food Policy Program (2002).
39
Gérard, op. cit.
40
Diferenças em percentual entre o preço mínimo e máximo foram de 11 por cento para 23 por cento durante o período de 197982, e de 30 por cento para 56 por cento durante o período de 1984–89. Fonte: Islam e Thomas (1996), citado em Gérard, op.
cit.
41
O coeficiente de variação do preço de varejo diminuiu de 20 por cento entre 1984 e 1989 para 10 por cento entre 1989 e 1994.
Fonte: Gérard, op. cit.
42
Glipo e Ignacio, op. cit.
43
“Grenier commun villageois” (GCV)
44
CECAM, citado em C. Beaure d’Augères (2007) “Getting Better Value for Rice by Selling During Periods of Scarcity after
Storage with Credits in the Community Village Granary (CVG): The Experience of CECAMs and FIFATA in Madagascar”. Afdi,
Inter-Réseaux.
45
E. Bouquet, B. Wampfler e E. Ralison (2009) “Rice Inventory Credit in Madagascar: Conditions of Access and Diversity of
Rationales around an Hybrid Financial and Marketing Service”, Rural Microfinance and Employment (RuMe) Working Paper.
46
J. Coulter (2009) “Review of Warehouse Receipt System and Inventory Credit Initiatives in Eastern & Southern Africa”.
UNCTAD, All ACP Agricultural Commodities Programme (AAACP).
47
Ibid.
48
Ibid.
49
Ibid.
50
FAO (2010) “Policies for the Effective Management of Food Price Swings in Africa. Managing Food Markets Through Stocks
During the 2007–2008 Price Episode: Evidence & Recommendations”, EASYPol Module 213.
51
USAID, Alternative Strategies for National Food Reserve Management,
http://www.aec.msu.edu/fs2/zambia/Profit_role_of%20storage_in%20zambia.pdf
52
Por exemplo, A. Sarris (2009) “Hedging Cereal Import Price Risks and Institutions to Assure Import Supplies”, FAO Commodity
and Trade Policy Research Working Papers No. 30.
53
J. Flament (2010) “Food Reserves. Stabilizing Markets, Investing in Farmers and Achieving Food Security”, Relatório do
seminário agrícola internacional organizado pelo Collectif Stratégies Alimentaires (CSA), Instituto para Política Agrícola e
Comercial (IATP) e a Oxfam-Solidarity.
54
FAO. Women in Development Service (SDWW). FAO Women and Population Division:
http://www.fao.org/sd/fsdirect/fbdirect/fsp001.htm
55
E. Alpert., M. Smale., K. Hauser. (2009). Investing in Poor Farmers Pays. Rethinking how to invest in agriculture. Oxfam Briefing
Paper.
56
F. Mousseau e M. Bailey (2009) “A Billion Hungry People: Governments and Aid Agencies Must Rise to the Challenge”, Oxfam
Briefing Paper 127, Oxford: Oxfam International.
57
WFP (2010) Burkina Faso: Purchase For Progress Report,
http://home.wfp.org/stellent/groups/public/documents/reports/wfp228504.pdf
58
WFP (2011) “What we are Learning from Forward Contracting in West Africa”, http://www.wfp.org/purchase-progress/blog/whatwe-are-learning-forward-contracting-west-africa
59
WFP 2010, op. cit.
17
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