Aumentando la Responsabilización en la Búsqueda por Mejores

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Aumentando la Responsabilización en la Búsqueda por Mejores Gobiernos: El Caso de las Auditorias en Brasil Claudio Ferraz PUC-‐Rio & JPAL Julio 2013 Introducción
l 
La calidad de los gobiernos es un aspecto fundamental
del proceso de crecimiento y desarrolo económico
(North 1981, De Long and Schleifer 1993, Knack and
Keefer 1995, Mauro 1995)
Introducción
l 
l 
Buenos gobiernos deben, no solo establecer y
garantizar las reglas del juego, pero también ofrecer
bienes y servicios públicos de calidad (ex. educación,
salud, infraestructura básica)
Introducción
l 
l 
bienes y servicios publicos de calidad (ex. educación,
l 
Pero como garantizar en una democracia una gestión
pública de calidad?
Introducción
l 
l 
bienes y servicios publicos de calidad (ex. educación,
l 
Pero como garantizar en una democracia una gestión
pública de calidad?
l 
Problema fundamental para votantes: falta información
Introducción
l 
Cuando los votantes no pueden observar perfectamente
las acciones de los políticos, podemos tener dos tipos
de problemas:
Introducción
l 
Cuando los electores no pueden observar
perfectamente las acciones de los políticos, podemos
tener dos tipos de problemas:
l 
Mala gestión de los recursos
l 
Corrupción
Introducción
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l 
Cuando los electores no pueden observar
perfectamente las acciones de los políticos, podemos
tener dos tipos de problemas:
l 
Mala gestión de los recursos públicos
l 
Corrupción
Ejemplo de gobiernos locales en Brasil
Ejemplo de Brasil
l 
Brasil tiene una gran proporción de recursos repasados
para sus municípios para la provisión de servicios
públicos (educación, salud)
Ejemplo de Brasil
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Una parte significativa de los recursos desaparece por
corrupción (estimaciones de 10% a 20%)
Ejemplo de Brasil
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l 
Una parte significativa de los recursos desaparece por
corrupción (estimativas de 10% a 20%)
l 
Corrupción afeta la calidad de los servicios públicos y el
desarrollo local
Ambulancia de un gobierno local bueno
“Ambulancia” de un gobierno local malo
“Autobús” escolar
Efectos de corrupción en el aprendizaje
-1.5
-1
-.5
0
.5
Math
Standardized test scores
.5
0
-.5
-1
-1.5
0
.2
.4
.6
Proportion of items with corruption
Portuguese
Math
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0
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Proportion of items with corruption
.5
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-1.5
Portuguese
0
.1
.2
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0
.1
.2
.3
.4
Share of audited resources with corruption Share of audited resources with corruption
Como mejorar la gestión pública?
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Fiscalización arriba hacia abajo– auditorias y punición
(ex. tribunales de cuentas)
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l 
Fiscalización abajo hacia arriba–participación y control
de la sociedad civil (ex. consejos municipales)
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Fiscalización abajo hacia arriba–participación y control
de la sociedad civil (ex. consejos municipales)
l 
Cual estratégia es más efectiva?
Evidencia empírica existente
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Olken (2007), estudia las dos estratégias usando el
caso de la construcción de carreteras en Indonesia con
recursos transferidos por el gobierno central a
gobiernos locales
l 
gobiernos locales
l 
Él utiliza una evaluación randomizada y compara el
efecto de anunciar auditorias en algunas villas versus el
efecto de incitar la participación de la sociedad civil en
otras villas.
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gobiernos locales
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Él utiliza una evaluación randomizada y compara el
efecto de anunciar auditorias en algunas villas versus el
efecto de incitar la participación de la sociedad civil en
otras villas.
l 
Resultado: el anuncio de auditorias es mas efectivo
para combatir la corrupción
Política alternativa-- información
l 
Política alternativa-- mezcla ambas políticas. Auditorias
en las cuentas de los gobiernos locales y resultados
encontrados difundidos para la sociedad civil.
l 
l 
Permite que votantes usem información en elecciones
para escoger mejores políticos. Pero la información de
las auditorias influencia a los votantes?
l 
l 
l 
Para responder a esta pregunta, necesitamos de un
experimento donde les damos información a votantes
en algunos municipios y no en otros. Después
comparamos los resultados de las elecciones.
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l 
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Para responder a esta pregunta, necesitamos de un
experimento donde les damos información a votantes
en algunos municipios y no en otros. Después
comparamos los resultados de las elecciones.
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Evaluación de Ferraz y Finan (2008)
El programa anti-corrupción de Brasil
l 
Auditorias por medio de sorteos comenzó en 2003 con
el “Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos”.
l 
l 
Selecciona municípios de forma randomizada para
hacer una auditoria en el uso de recursos federales.
Sorteo de 50 a 60 municípios a cada 2 meses de una
muestra de municípios com menos de 450 mil
habitantes
l 
l 
Selecciona municípios de forma randomizada para
hacer una auditoria en el uso de recursos federales.
Sorteo de 50 a 60 municípios a cada 2 meses de una
muestra de municípios com menos de 450 mil
habitantes
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Objetivos:
l 
Desalentar el mal uso de recursos públicos
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Fortalecer la participación de la sociedad civil
Sorteo de municipios
El programa paso-a-paso
1) Coleta de informaciones después de los sorteos
l 
La Contraloria junta los datos de los recursos
federales transferidos aos municípios
l 
Genera ordenes de servicio-- auditores tienen que ir
a ejecutar tales ordenes
1) Coleta de informaciones después de los sorteos
l 
La Contraloria junta los datos de los recursos
federales transferidos aos municípios
l 
Genera ordenes de servicio-- auditores tienen que ir
a ejecutar tales ordenes
2) Fiscalización en los municípios
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Conduzido por 10 a 15 auditores de la contraloria
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Examinan cuentas y documentos
l 
Inspeccionan la calidad y entrega de servicios
3) Revelación de los resultados
l 
Reporte detallado es mandado para la Controladoria
en Brasília
l 
Resumen con las principales irregularidades es
publicado en la Internet y otras midias
Efectos en la elecciones
l 
Anécdotas muestran que información fue usada en las
campañas políticas:
l 
Flavis Flaubert (PL) culpa la CGU por su derrota
(Diário do Pará, 10-18-2004)
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Giovanni Brillantino sabia que la oposición iria usar
informaciones durante la elección en Itagimirim (BA)
(Folha de São Paulo, 10-01-2004)
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Victor Meirelles Neto (PTB) cuenta que la población
quedó sorprendida com los datos revelados em
Taperoá (BA) (Agência Folha, 12-06-2003)
Información randomizada
Información randomizada
Tratamiento
Revelación de
resultados de la
auditoria antes de la
elección
Control
Revelación de los
resultados de la
auditoria después de
la elección
Fechas de las auditorias
Treatment:
Pre-election audits
Control:
Post-election audits
213 municipalities
165 municipalities
Funds audited
Jan-01/Sept-03
Funds audited
Jan-01/Dec-03
July-03
June-05
October-04
Elections
Controladoria-Geral da União
Assessoria de Imprensa
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Município 06 – Malhada de Pedras/BA
O total de recursos fiscalizados foi de R$ 1.621.661,40. Principais constatações:
1) Fraudes, desvios e notas fiscais frias com recursos do Fundef: os fiscais identificaram R$ 100
mil em notas fiscais frias, emitidas nos últimos três anos, e usadas pela Prefeitura para comprovar
despesas com recursos relativos à parcela dos 40% do Fundef. Todas as doze empresas, indicadas
nas notas fiscais como fornecedoras de produtos, e consultadas pelos fiscais afirmaram que nunca
realizaram negócios com a Prefeitura.
Os fiscais constataram, também, mais de R$ 610 mil, relativos aos 60% da parcela do Fundef,
utilizados irregularmente, em 2002 e 2003, no pagamento de salários a pessoas que não têm vínculo
com o magistério no município. São, no total, 209 servidores.
Em Malhada de Pedras não existem professores capacitados para o ensino da 5ª a 8ª séries do
ensino fundamental. Não existem professores contratados com escolaridade superior no município.
Todas as classes da 5ª a 8ª séries são assistidas por professores leigos, resultando em sérios
prejuízos à qualidade do ensino.
2) Desvios e notas fiscais frias na execução do Programa Recomeço (Ministério da Educação):
os fiscais constataram que os professores do Programa Recomeço ficam até seis meses sem receber
os salários. As despesas com a merenda escolar são forjadas com notas fiscais frias e o coordenador
do Programa, Ivan Bonfim, é parente do Prefeito e tem tirado proveito do cargo em benefício próprio.
A Prefeitura apresentou notas fiscais de duas empresas: Supermercado Bienal e Franciscana, mas
os sócios das empresas disseram que nunca realizaram contratos com a Prefeitura de Malhada, e
mostraram aos auditores notas fiscais originais de suas empresas em estrutura diferente da
apresentada pela Prefeitura, o que levou os fiscais à conclusão de que os documentos da Prefeitura
são falsos. Os proprietários das empresas fizeram um comunicado formal à Secretaria da Fazenda
Estadual sobre a manipulação indevida de notas fiscais por parte da Prefeitura. Sobre a folha de
pagamento, os fiscais descobriram que a inclusão do coordenador do Programa é irregular, pois ele
não possui qualificação técnica profissional na área educacional e tem grau de parentesco com o
prefeito. Ivan Bonfim também presta serviços ao mercado da Cesta do Povo pertencente à Empresa
Baiana de Alimentos (EBAL), do Governo do Estado da Bahia. A acumulação de atividades é lícita,
desde que sejam compatíveis os horários de trabalho. No caso do coordenador, suas atividades na
Cesta do Povo, fora do município de Malhada de Pedras, impedem-no de se dedicar às atividades do
Programa Recomeço. Ivan Bonfim recebe, anualmente, R$ 3.180,00.
3) Irregularidades em licitações para construção de rede de abastecimento de água: os fiscais
constataram que foi realizada uma única licitação pela Prefeitura na modalidade Tomada de Preços,
contemplando os seguintes objetos: quadra poliesportiva, rede de abastecimento de água, melhorias
sanitárias, construção de casas e pavimentação em paralelepípedo, sendo os quatro primeiros itens
executados com recursos federais. As obras deveriam ser licitadas isoladamente ou adjudicadas por
item, e não na sua integridade. A Prefeitura permitiu a participação de licitantes com capital social
mínimo e capacidade técnica bem inferior aos patamares considerados no edital, que era de R$ 80
mil. Foram constatadas também essas outras irregularidades:
a) Não houve publicação do edital em jornal de grande circulação. A publicidade restringiu-se ao
Diário Oficial da União e, mesmo assim, dando uma conotação menor à referida contratação, no valor
de R$ 1,2 milhão, com uma extensa gama de obras e serviços díspares;
b) O edital é vago e não define de forma clara o seu objeto e quantitativos. Duas empresas
participaram do certame licitatório, sendo habilitadas e classificadas: Macro Construtora e Pablo
Construtora. A vencedora foi a empresa Macro, mas as duas estavam inaptas a concorrer. As
planilhas propostas das empresas, bem como as cartas-proposta, guardam muitas semelhanças,
inclusive nos erros cometidos. Há uma certidão da Pablo que foi emitida dois dias após o
encerramento e homologação da disputa.
c) A construção da rede de abastecimento de água está atrasada. Não foram concluídas a captação e
a Estação de Tratamento. As especificações dos projetos originais entregues à Funasa apresentam
diversas divergências com os projetos analisados pelos fiscais da CGU, tanto em relação aos
reservatórios, quanto à casa de química e à Estação de Tratamento. Há divergências também em
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Síntese dos Relatórios de Fiscalização – 5º Sorteio
00/12/2003
Controladoria-Geral da União
Assessoria de Imprensa
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relação ao relatório de visita técnica. Apesar dessas constatações, o relatório de visita da Funasa
informa que as especificações estão sendo cumpridas.
4) Irregularidades em licitações para construção de módulos sanitários: o Ministério da Saúde
repassou ao município R$ 256 mil, para construção de módulos sanitários. Os fiscais constataram
que os sanitários estão sendo construídos com mão-de-obra contratada pela Prefeitura. Faltam
algumas das instalações elétricas nos sanitários, assim como os combogós e a placa de obra. Há o
risco de não serem colocadas as instalações elétricas, pois diversos sanitários estão quase
concluídos, sem que os pontos de tomada alta do chuveiro e do interruptor tenham sido feitos. As
barras lisas mencionadas no projeto não foram colocadas em nenhum dos sanitários visitados.
Existem 35 sanitários em andamento, dos 190 projetados. Pela lista dos beneficiários, ficou claro que
não há critérios para construção dos módulos, ficando pessoas mais necessitadas sem os sanitários.
A Prefeitura não comprovou que existe um responsável técnico pela obra.
A Prefeitura pagou R$ 221 à empresa Macro, como se fosse ela que tivesse executado os serviços.
Não foi apresentada a planilha de medição, referente a dois pagamentos já feitos. E quanto aos
outros, as planilhas têm assinatura apenas do Prefeito do município, e não correspondem à realidade
apresentada. Verificou-se que todo o recurso do convênio já foi liberado, mas a Prefeitura não
apresentou os extratos completos. Houve pagamento de cheque antes da liquidação do empenho:
por exemplo, o cheque de R$ 52.781,92, compensado em 07/04 e liquidado em 08/04.
5) Indícios de simulação de licitação para construção de um posto de saúde: o Ministério da
Saúde repassou ao município R$ 80 mil para construção de um posto de saúde. A prefeitura alega
que realizou uma licitação na Modalidade Convite, mas os únicos documentos apresentados foram a
ata de abertura dessa licitação e os documentos da situação fiscal da suposta vencedora desse
certame, a empresa Macro. Os fiscais constataram a construção de um posto de saúde, com a
alvenaria já levantada e a laje sendo preparada. A fossa e o sumidouro também estão sendo
construídos, mas os fiscais não localizaram placa na obra. A Fundação Nacional de Saúde não fez
qualquer visita ao local. A documentação financeira apresenta os mesmos problemas já citados com
as obras para construção dos módulos sanitários e da rede de abastecimento, citados anteriormente.
6) Conselhos municipais não desempenham suas funções: o Conselho Municipal do Fundef e o
Conselho de Alimentação Escolar (CAE) não desempenham suas atividades, deixando de fiscalizar e
acompanhar o controle social da aplicação dos recursos federais destinados aos respectivos
programas.
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Síntese dos Relatórios de Fiscalização – 5º Sorteio
00/12/2003
Midiendo la corrupción
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Con base en los resumenes, definimos corrupción como
irregularidades asociadas a:
l 
Fraude en licitaciones
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Desviación de recursos públicos
l 
Super facturación
Medimos corrupción como el número de irregularidades
em um municipio
Distribución de irregularidades
0.35
Post-election
0.3
Pre-election
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
0
1
2
3
4
5
Numero de violações-corrupção
6
7
Principales resultados
l 
La política de auditorias, y la divulgación de información
antes de las elecciones, redujeron la proporción de
votos y la probabilidad de reelección del alcalde
l 
l 
Para cada irregularidad reportada, la probabilidad de
reelección disminuye en 20 por ciento
The effects of the audits by
.4
.3
.2
Reelection rates
.5
.6
corruption
0
1
2
Number of Corrupt Violations
Postelection Audit
3
Preelection Audit
4+
l 
l 
l 
La reducción de la tasa de reelección para alcaldes
corruptos fue mas grande en municipios donde habia
radio local para revelar la información.
.8
.6
.4
.2
0
Reelection rates
The effects by corruption and media
0
1
2
Number of corrupt violations
Preelection Audit - No Radio
Postelection Audit - No Radio
3
4+
Preelection Audit - Radio
Postelection Au dit - Radio
.4
.2
0
Reelection rates
.6
.8
The effects by corruption and media
0
1
2
Number of corrupt violations
Preelection Audit - No Radio
Postelection Audit - No Radio
3
4+
Preelection Audit - Radio
Postelection Au dit - Radio
l 
l 
l 
La reducción de la tasa de reelección para alcaldes
corruptos fue mas grande en municipios donde habia
radio local para revelar la información.
l 
Alcaldes no corruptos se beneficiaron por información
de que eran alcaldes “limpios”
Lecciones de políticas
l 
Votantes se importan con corrupción, pero no tienen
información completa para usar en las elecciones
l 
l 
En respuesta a información con credibilidad, votantes
cambian su comportamiento
l 
l 
l 
La midia local puede mejorar la responsabilización y la
escogencia de los politicos
l 
l 
l 
La midia local puede mejorar la responsabilización y la
escogencia de los politicos
l 
En el largo plazo, esperamos que una selección de
políticos mejores traiga mejores políticas y más
desarrollo

Aumentando la Responsabilización en la Búsqueda por Mejores

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