i semana de administração e políticas públicas

Transcrição

I SEMANA DE
ADMINISTRAÇÃO
E POLÍTICAS PÚBLICAS
QOVERNABILIDADE E A QUESTÃO INSTITUCIONAL
I SEMANA DE ADMINISTRAÇÃO E
POLÍTICAS PÚBLICAS
söO
3
GOVERNABILIDADE E
A QUESTÃO INSTITUCIONAL
Realizada entre os dias 06 e 10 de junho de 1994
F.J.P. - BIBLIOTECA
*9001733Q*
NÃO
DANIFIQUE
ESTA
ETIQUETA
ANAIS
FUNDAÇÃO J O Ã O PINHEIRO
ESCOLA DE
Belo
GOVERNO
Horizonte
1997
Governador
Eduardo Azeredo
Secretaria de Estado do Planejamento e C o o r d e n a ç ã o G e r a l
W a l f r i d o dos M a r e s G u i a
P r e s i d e n t e da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o
r O . V M C X O lOhft
PINÍÍEJRO
BIBLIOTECA
R o b e r t o Borges M a r t i n s
Diretor G e r a l da Escola de G o v e r n o
Vol.
Francisco Gaetani
M a r i a Beatriz R i b e i r o d e O l i v e i r a G o n ç a l v e s
Ex.
(9 /
Data
Diretora Adjunta
L a u r a da V e i g a
Superintendente de Ensino
C e c í l i a Puntel M o t t a d e M o u r a
Superintendente de Extensão
Sheila Brandão Baggio
Superintendente de Pesquisa e Pós-graduação
Flávio Saliba C u n h a
PLANEJAMENTO
$471 a
A
Patrocinadores
F U N D A Ç Ã O JOÃO PINHEIRO
G O V E R N O
DE
M I N A S
G E R A I S
I Semana de Administração e Políticas Públicas - Governabilidade e
a Questão Institucional , 1994, Belo Horizonte.
Anais... - Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, Escola de
Governo, 1 997.
286p.
1. M i n a s G e r a i s - A s p e c t o s P o l í t i c o s . I. A r o e i r a , Â n g e l a
S p e z i a l i , Coord. II. Gaetani, Francisco, Coord. 111. A z e v e d o ,
Sérgio, C o o r d . I V . Título.
C D D 320.098151
ü seminário que deu origem a esta publicação loi realizado em 1994, quando o Estado tinha, como Governador,
Hélio Garcia e, como Presidente cia Fundação João Pinheiro, Luís Aureliano Gama de Andrade.
Equipe Técnica do Seminário
Supervisão G e r a l e Idealização
Francisco Gaetani
Ângela Speziali Aroeira
Sérgio A z e v e d o
Coordenação
Ângela Speziali Aroeira
Consultor Técnico
Sérgio A z e v e d o
Divulgação
Escola d e G o v e r n o - F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o
Equipe Técnica da Publicação
C o o r d e n a ç ã o Editorial
Francisco Gaetani
Produção
Escola d e G o v e r n o - F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o
Projeto Gráfico e diagramação
L u i z F l á v i o F, B. O l i v e i r a
Capa
C h i c o M a r i n h o e L u i z F l á v i o F. B. O l i v e i r a
Revisão
SUMÁRIO
• • • • • • •
Apresentação
•
Dr. Francisco Gaetani - Diretor Geral da Escola de Governo de Minas Gerais - Fundação
João Pinheiro
BLOCO 1 - dia 06 de junho de 1994
01
Sessão d e A b e r t u r a
03
P a c t o f e d e r a t i v o - U n i ã o , Estados e M u n i c í p i o s : e n c o n t r o s e desencontros
•
•
•
Dr. Luiz Aureliano Gama de Andrade - Presidente da Fundação João Pinheiro
Dr. Arlindo Porto - Vice-Governador do Estado de Minas Gerais
Dr. Paulo de Tarso Almeida Paiva - Ex-Secretário de Estado do Planejamento e
Coordenação Geral - M G
• Dra. Maria Lisboa de Oliveira - E N A P - Brasília
Subtema 1 : P a c t o federativo e desigualdades regionais
• Coordenador: Prof. Dr. O l a v o Brasil de Lima Júnior - D C P / U F M G - M G
•
Dr. Heraldo Santos Dutra - Secretário Executivo P R O D E M U / S E A M - M G
Subtema 2 : D e s c e n t r a l i z a ç ã o : o desafio d o s Estados e M u n i c í p i o s
^27/
• Coordenadora: Dra. Maria Coeli Simões Pires - Secretária de Estado de Assuntos Municipais
- M G , em exercício
•
•
•
Dr. Fernando Luiz Abrucio - CEDEC/SP
Dra. Tereza Lobo - CEPP/RJ
Dr. Marcus André Campelo de M e l o - UFPE/PE
G e s t ã o p ú b l i c a e p a r t i c i p a ç ã o : d o p l a n e j a m e n t o c o m p r e e n s i v o às propostas
63
neo-corporativistas
Subtema 1 : O p l a n e j a m e n t o n o limiar d o século XXI
65
• Coordenador: Prof. Júlio Barbosa - Chefe de Gabinete da Presidência da Fundação João
Pinheiro
• Dr. Paulo Roberto Haddad - Ex-Ministro do Planejamento - Minas Gerais
• Prof. Dr. Fábio Wanderley Reis - D C P / U F M G - M G
• Dr. Maurício Borges - Secretário Municipal do Planejamento - P B H / M G
Subtema 2 : Experiências d e p l a n e j a m e n t o participativo
• Coordenador: Prof. Sérgio de Azevedo - D C P / U F M G - M G
•
•
•
•
Dr. Ladislau Dowbor - PUC/SP
Dr. Ademar K. Satto - IPEA/Brasília
Deputado Federal Tarcísio Delgado - P M D B / M G
Prof. Antônio Augusto Pereira Prates - FJP/MG
87
O r ç a m e n t o e c o n t r o l e s o c i a l : distributivismo e c l i e n t e l i s m o
versus
117
transparência e participação
Subtema 1 : P r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o n o setor p ú b l i c o
119
• Coordenador: Dr. Matheus Cotta de Carvalho - Diretor da Superintendência Central de
Orçamento da S E P L A N / M G
•
•
•
Dr. Rui de Brito Álvares Alfonso - I E S P / F U N D A P - S P
Dr. José Fernando Cosentino Tavares - Assessor Legislativo da Câmara Federal - Brasília
Dr. Antônio Luiz Musa de Noronha - SEE - M G
Subtema 2 : C o n t r o l e social e transparência d o gasto p ú b l i c o
151
• Coordenador; Dr. Fued Dib - Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Minas Cerais
• Dra. Mariza Resende Afonso - Secretaria de Governo - P B H - M G
• Prof. Leonardo Avritzer - D C P / U F M G - M G
• Dr. João Batista dos Mares Guia - V i c e Prefeito de Contagem - M G
C a r r e i r a , I s o n o m i a e R e g i m e J u r í d i c o : M i t o s e realidades
Subtema 1 : R e g i m e J u r í d i c o Ú n i c o , carreira e salários n o setor p ú b l i c o
195
• Coordenador: Dr. Antônio Augusto Junho Anastasia - Secretário de Estado do Planejamento
•
•
e Coordenação Geral - M G , em exercício
Dr. Luiz Alberto dos Santos - Assessor Legislativo da Câmara Federal - Brasília
Dra. Lúcia Helena Ciccarinl Nunes - Secretária Municipal do Planejamento e Coordenação
Geral de Contagem - M G
• Dr. Vicente de Paula Mendes - FJP e U F M G - M G .
S u b t e m a 2 : F o r m a ç ã o d e r e c u r s o s h u m a n o s n o setor p ú b l i c o
• Coordenador: Prof. Luciano Amorim Borges - Diretor Pedagógico da Escola de Governo
•
•
•
•
FJP - Minas Gerais
Dra. Maria Helena de Castro Santos - U N B - Brasília
Dra. Mara Darcy Biasi Ferrari Pinto - I B A M - Rio de Janeiro
Dra. Maria Lisboa de Oliveira - E N A P - Brasília.
Dra. Eda Castro Lucas de Souza - Centro de Estudos Judiciários - Brasília
Eficácia g o v e r n a m e n t a l e as p o t e n c i a l i d a d e s redistributivas das p o l í t i c a s
265
tributárias
Subtema 1 : Estado m í n i m o e eficácia governamental
*
•
*
•
Coordenador: Fabrício Augusto de Oliveira - U N I C A M P - SP)
Célio França - F I N E P - RJ
Roberto Bocaccio Piscitelli - Assessor Legislativo da Câmara Federal - Brasília*
José Luís Pagnussat - E N A P - Brasília*
* Textos enviados pelos participantes
267
APRESENTAÇÃO
• • • • • • •
I S E M A N A DE A D M I N I S T R A Ç Ã O E P O L Í T I C A S
PÚBLICAS
A I S e m a n a d e A d m i n i s t r a ç ã o e P o l í t i c a s P ú b l i c a s foi u m importante m a r c o n o esforço
de
organizar
de
uma
agenda
de
discussões
sobre
os
temas
relacionados
com
as q u e s t õ e s
g o v e r n a b i l i d a d e e g o v e r n a n ç a n o Brasil. U m b o m i n d i c a d o r d e sua pertinência é o fato d e , três
a n o s d e p o i s , às v é s p e r a s d e u m a n o v a e l e i ç ã o p r e s i d e n c i a l , a m a i o r i a d o s assuntos tratados
continuar
em
pauta, d e m a n d a n d o
do
governo
e
da
sociedade
um
enfrentamento
e
um
p r o c e s s a m e n t o c a d a v e z m a i s difíceis e c o m p l e x o s .
A s R e f o r m a s A d m i n i s t r a t i v a e P r e v i d e n c i á r i a a i n d a se e n c o n t r a m n o C o n g r e s s o . O s
sobre
as
Reformas
Política,
Tributária
e
Trabalhista
até
agora
não
estão
em
projetos
pauta.
A
p r o b l e m á t i c a d o p a c t o federativo p e r m a n e c e i n t o c a d a . A d e s c e n t r a l i z a ç ã o está se t o r n a n d o u m
d o s m a i o r e s desafios d o país, e m e s p e c i a l n o q u e se refere às políticas s o c i a i s . O s t e m a s d e
formação
e gestão d e
recursos
humanos
no s e r v i ç o
público
continuam demandando
um
tratamento d e efetiva política p ú b l i c a . E n f i m , a a g e n d a c o n t i n u a b a s i c a m e n t e a m e s m a , e m b o r a
o país esteja m u d a n d o , e v e n t u a l m e n t e a u m a v e l o c i d a d e a q u é m d e suas n e c e s s i d a d e s e n ã o
n e c e s s a r i a m e n t e na d i r e ç ã o certa, se é q u e esta expressão faz sentido.
A t r a n s i ç ã o das c h a m a d a s reformas d e p r i m e i r a g e r a ç ã o , r e l a c i o n a d a s c o m a
macroeconômica,
para
as d e
segunda
geração, voltadas
para a c r i a ç ã o
estabilização
de condições
de
d e s e n v o l v i m e n t o sustentado e c o m e q ü i d a d e , mal se i n i c i o u . E o custo deste atraso é p a g o p e i o
c o n j u n t o da s o c i e d a d e , e m e s p e c i a l
pelos setores v í t i m a s d a s diversas formas d e
exclusão
social.
O s a n a i s deste s e m i n á r i o retratam u m m o m e n t o d o país - u m a proposta d e t r a n s f o r m a ç ã o q u e
mal se iniciara. A s c o n t r i b u i ç õ e s d o s participantes - dirigentes, professores e p e s q u i s a d o r e s d o s
t e m a s f o c a l i z a d o s - p e r m a n e c e m s u r p r e e n d e n t e m e n t e atuais.
A
sua d i s p o n i b i l i z a ç ã o
para o p ú b l i c o c e r t a m e n t e c o n t r i b u i r á para o a p r o f u n d a m e n t o
dos
debates e, q u i ç á , para q u e d e s e n v o l v a m o s u m m a i o r senso d e u r g ê n c i a e m r e l a ç ã o às n e c e s s i d a d e s d e o b j e t i v a r m o s nossos p r o b l e m a s e b u s c a r m o s e q u a c i o n á - l o s da m e l h o r f o r m a ,
em
f u n ç ã o d o s interesses d o país.
C a b e a i n d a m e n c i o n a r q u e a r e a l i z a ç ã o deste e v e n t o n ã o teria sido possível s e m a d e c i s i v a
c o n t r i b u i ç ã o da F A P E M I G e a generosa p a r t i c i p a ç ã o d o s palestristas. O sucesso d e p ú b l i c o , a
repercussão d o s d e b a t e s j u n t o aos a l u n o s da E s c o l a , s e r v i d o r e s p ú b l i c o s e dirigentes d o Estado
são o m e l h o r registro deste b a l a n ç o . A p u b l i c a ç ã o d o s a n a i s e n c e r r a o c i c l o desta iniciativa,
mais u m a
contribuição
exitosa da
Fundação João
Pinheiro
ao debate dos grandes
temas
nacionais.
Francisco Gaetani
Diretor G e r a l da E s c o l a d e G o v e r n o
BLOCO 1
Pacto federativo - União, Estados e Municípios:
encontros e desencontros
SESSÃO DE ABERTURA
APRESENTADOR
• • • • • • •
- A F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o sente-se h o n r a d a c o m a presença d e t o d o s ,
nesta m a n h ã , para participar da P r i m e i r a S e m a n a d e A d m i n i s t r a ç ã o e P o l í t i c a s P ú b l i c a s da
Escola
de
Governo
de
Minas
Gerais.
Para
compor
a
mesa,
gostaríamos
de
convidar
o
e x c e l e n t í s s i m o v i c e - g o v e r n a d o r d e M i n a s G e r a i s , d o u t o r A r l i n d o P o r t o ; o e x c e l e n t í s s i m o exsecretãrio d e Estado d o P l a n e j a m e n t o e C o o r d e n a ç ã o G e r a l , d o u t o r P a u l o d e Tarso A l m e i d a
P a i v a ; o e x c e l e n t í s s i m o presidente da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , d o u t o r Luís A u r e l i a n o G a m a d e
A n d r a d e , e a e x c e l e n t í s s i m a representante d o presidente da E N A P , d o u t o r a M a r i a Lisboa d e
O l i v e i r a . C o m a p a l a v r a o e x c e l e n t í s s i m o presidente da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , d o u t o r Luís
Aureliano G a m a de Andrade.
LUÍS
AURELIANO
- Excelentíssimo vice-governador
d o Estado d e
Minas
Gerais,
doutor
A r l i n d o P o r t o ; d o u t o r P a u l o d e Tarso A l m e i d a P a i v a , e x c e l e n t í s s i m o ex-secretário d e Estado d e
Planejamento
e
Coordenação
Geral;
doutora
Maria
Lisboa
de
Oliveira,
representante
do
presidente da E N A P . Para a F u n d a ç ã o é u m m o m e n t o e x p r e s s i v o , r e p r e s e n t a d o pela r e a l i z a ç ã o
desse s e m i n á r i o . É u m a o p o r t u n i d a d e , antes d e t u d o , para se refletir sobre a q u e s t ã o c r u c i a l da
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , das políticas p ú b l i c a s , d o p r ó p r i o papel d o Estado, e n f i m .
H á , por toda parte, u m sentimento g e n e r a l i z a d o d e q u e esse p a p e l precisa ser r e p e n s a d o e, d e
alguma maneira, encontrar um n o v o equilíbrio entre o poder público e o poder privado. A
forma desse e q u i l í b r i o , o u a forma desse arranjo entre m e r c a d o e p o d e r na s o c i e d a d e brasileira,
d e v e r á ser b u s c a d a n ã o a p e n a s através d e confrontos políticos, m a s t a m b é m d e reflexões e d e
m o d e l o s , d e a v a l i a ç ã o d e situações, d e e x p e r i m e n t o s , d e e x p e r i ê n c i a , a partir das q u a i s se
possa c h e g a r a u m a certa d e f i n i ç ã o d e q u a l é o p a p e l d o Estado, d e q u a i s são o s p r o b l e m a s q u e
o c o n f r o n t a m , d e c o m o e l e d e v e se articular c o m os diferentes s e g m e n t o s da s o c i e d a d e .
Esse s e m i n á r i o , se v o c ê s o l h a r e m c o m c u i d a d o os t e m a s q u e s e r ã o n e l e tratados, c o n t e m p l a e
p e r s e g u e esse o b j e t i v o . Ele visa, e m última instância, refletir sobre as questões q u e a f l i g e m mais
d i r e t a m e n t e o Estado h o j e , as difíceis questões q u e estão ligadas à g o v e r n a b i l i d a d e , a o a r r a n j o
f e d e r a t i v o , aos
problemas
da
descentralização
política,
em
suma,
representa
todos
esses
problemas.
O
seu s o m a t ó r i o representa e x a t a m e n t e as d i m e n s õ e s básicas d o p r o b l e m a q u e confronta
o
p o d e r p ú b l i c o , n ã o só no país, mas t a m b é m e m outras partes d o m u n d o , e suas r e l a ç õ e s c o m o
poder privado. H á
amaldiçoar
u m p r o v é r b i o c h i n ê s q u e diz q u e é " m e l h o r a c e n d e r u m a v e l a d o
a escuridão".
É m e l h o r discutir o p r o b l e m a
do
Estado d o
que
que
ser f o r ç a d o
a
i m p r o v i s a r s o l u ç õ e s q u e n ã o a t e n d e m às características da s o c i e d a d e e , às v e z e s , n ã o r e s o l v e m
os problemas
q u e confrontam
o Estado e a s o c i e d a d e , p o r uma
e s p é c i e d e omissão
ou
de
instituição c o m o a F u n d a ç ã o , q u e t e m a missão d e f u n c i o n a r c o m o u m a e s p é c i e
de
s i l ê n c i o , por n ã o p e r c e b e r e x a t a m e n t e o p a p e l q u e nos c a b e neste m o m e n t o .
Uma
sistema central d o Estado, c o m o u m ó r g ã o d i r e t a m e n t e ligado a o p l a n e j a m e n t o e , portanto,
r e s p o n s á v e l pela inteligência d o Estado, c a b e a ela levantar o t e m a , discutir as questões, n ã o se
refugiar e ignorar o p r o b l e m a , mas ir a o e n c o n t r o d e l e .
Ir
ao
encontro
dele
significa
propiciar,
de
maneira
mais
aberta,
mais
pluralista,
sem
p r e c o n c e i t o s , essa d i s c u s s ã o sobre esses diferentes p r o b l e m a s q u e c o n f r o n t a m o Estado. N ã o é
nas ortodoxias q u e n ó s v a m o s e n c o n t r a r s o l u ç ã o , é, a o c o n t r á r i o , nesse c o n f r o n t o f r a n c o e
aberto.
Sessão de Abertura
V a m o s idealizar o u d e s e n h a r u m a s o l u ç ã o para o p r o b l e m a d o Estado. Q u e r o , d e a n t e m ã o ,
d e i x a r c l a r o q u e , c o m o s e m p r e , a s o l u ç ã o r a r a m e n t e se e n c o n t r a n o s e x t r e m o s ; ela
quase
s e m p r e é u m a c o m b i n a ç ã o das p o s i ç õ e s , e q u i v a l e n d o q u a s e a u m a p o s i ç ã o i n t e r m e d i á r i a , n e m
tanto o m e r c a d o , n e m tanto o p o d e r d o Estado d e u m a forma a c r í t i c a , d e u m a f o r m a q u a s e
absoluta. H á , pois, d e se e n c o n t r a r m a n e i r a s d e se r e d e s e n h a r este p a p e l , c o m b i n a n d o essas
duas necessidades.
Países c o m
as características
do
Brasil,
com
os
déficits
sociais, c o m
os
problemas
que
c o n f r o n t a m nas v á r i a s áreas, n ã o p o d e m , o b v i a m e n t e , abrir m ã o d o Estado c o m o u m p o d e r
instituído, c o m o u m a o r g a n i z a ç ã o da própria s o c i e d a d e
capaz de rapidamente formular
e
i m p l e m e n t a r s o l u ç õ e s para p r o b l e m a s . O s e m i n á r i o é a o p o r t u n i d a d e d e d i s c u t i r m o s . Eu passo
a p a l a v r a a o v i c e - g o v e r n a d o r A r l i n d o Porto e m u i t o o b r i g a d o aos participantes.
ARLINDO
João
P O R T O - E x c e l e n t í s s i m o s e n h o r professor Luís A u r e l i a n o , presidente da F u n d a ç ã o
Pinheiro;
excelentíssimo
senhor
doutor
Paulo
Paiva,
P l a n e j a m e n t o d o Estado d e M i n a s G e r a i s ; e x c e l e n t í s s i m a
ex-secretário
do
Estado
s e n h o r a professora M a r i a
de
Lisboa,
representante d o presidente da E N A P , m i n h a s s e n h o r a s e m e u s s e n h o r e s .
Nós,
hoje, vivemos
um
período
e
um
momento
de
muita
expectativa.
Se fizermos
uma
a v a l i a ç ã o , c o n c l u i r e m o s q u e , e m n í v e l n a c i o n a l , o C o n g r e s s o , na s e m a n a passada, frustrou m a i s
u m a v e z a s o c i e d a d e , d a n d o por e n c e r r a d a essa etapa da revisão c o n s t i t u c i o n a l , d e m a n e i r a
l a m e n t á v e l , o n d e , d e p o i s d e m e s e s e m e s e s , d i s c u t i r a m e nada a p r o v a r a m e até e n c o n t r a r a m
dificuldades
para
fazer
quorum
e
decidir
que
não
teria
continuidade
a
nossa
revisão
constitucional.
S e por u m lado o C o n g r e s s o se c o l o c a dessa f o r m a , o P o d e r E x e c u t i v o , o g o v e r n o f e d e r a l ,
coloca-se de
constante
maneira
de
também
bastante
ingovernabilidade,
semelhante. O
fundamentando,
às
que observamos
vezes,
dificuldades
é um
argumento
operacionais
e
administrativas, f a z e n d o c o m q u e o país fosse g o v e r n a d o por m e d i d a s provisórias.
M a i s d e 2 0 0 m e d i d a s p r o v i s ó r i a s f o r a m e m i t i d a s n u m c u r t í s s i m o e s p a ç o d e t e m p o . Q u a n d o se
trabalha
com
medida
provisória,
sabemos
que
o
processo
democrático
passa
a
ser
i n t e r r o m p i d o . M a i s p r e o c u p a n t e , a i n d a , é q u e nós já e s t a m o s n o d i a 6 d e j u n h o e o o r ç a m e n t o
da U n i ã o n ã o foi, sequer, a p r o v a d o .
C o m o p o d e u m país ser g o v e r n a d o , se n ã o tem o o r ç a m e n t o a p r o v a d o ? Transferir o u d e b i t a r a o
E x e c u t i v o , a o Legislativo, n ã o m e c o m p e t e .
J a m a i s p o d e r i a c o n c e b e r a idéia d e u m a n a ç ã o n ã o ter o o r ç a m e n t o a p r o v a d o , c o m o j a m a i s
p o d e r i a c o n c e b e r a idéia d e u m Estado, u m m u n i c í p i o , u m a e m p r e s a , o u m e s m o u m a f a m í l i a a
família
nada
mais
é
do
que
uma
célula
da
sociedade
e
que
compõe
um
processo
administrativo.
Cada
um
faz o seu o r ç a m e n t o , os
mais a b a s t a d o s f a z e m
o orçamento
de
maneira
mais
d i n â m i c a , mais d e m é d i o e l o n g o p r a z o s , e t a m b é m p o r q u e n ã o d i z e r , q u e os m i s e r á v e i s f a z e m
seus o r ç a m e n t o s , a d m i n i s t r a n d o sua miséria, a d m i n i s t r a n d o sua e s c a s s e z , a d m i n i s t r a n d o a q u i l o
q u e p o d e ser sua p e r s p e c t i v a d e v i d a .
E se e s q u e c e r m o s o s p o d e r e s c o n s t i t u í d o s e c o m e ç a r m o s a trabalhar na s o c i e d a d e , o
que
e n c o n t r a m o s hoje? O q u e a s s i m i l a m o s hoje? E u m a s o c i e d a d e d e s e s p e r a n ç o s a , u m a s o c i e d a d e
d e s m o t i v a d a . E, para t u d o isso, a r g u m e n t o s vários p o d e r i a m ser a n a l i s a d o s . T e n h o c e r t e z a q u e ,
ao
longo
desses
dias,
vocês
estarão
trabalhando
dentro
dessa
perspectiva,
discutindo
alternativas e , q u e m s a b e , a p o n t a n d o r u m o s .
M a s se essa é u m a r e a l i d a d e p r e s e n t e , t r a b a l h a m o s t a m b é m c o m a e x p e c t a t i v a d e , q u e m s a b e ,
u m futuro m e l h o r . D e n t r o d e q u a t r o meses e s t a r e m o s t o d o s nós t e n d o a o p o r t u n i d a d e d e v o t a r .
4
Pacto Federativo - União, Estados c Municípios: encontros e desencontros
A r e s p o n s a b i l i d a d e d o brasileiro a u m e n t a q u a n d o t e m o s o direito e o d e v e r d e estar v o t a n d o , e
esse v o t o , para c a d a u m d e nós, é m u i t o significativo.
Eu v e j o q u e a q u i é constituído b a s i c a m e n t e d e j o v e n s , j o v e n s q u e n ã o t i v e r a m o p o r t u n i d a d e ,
q u e m sabe, d e exercitar o p r o c e s s o d e m o c r á t i c o a o longo d o s últimos 30 a n o s . A p e n a s nos
últimos 10 anos t i v e m o s o p o r t u n i d a d e d e participar. Participar c o m o v o t o é u m a
maneira
inicial da nossa p a r t i c i p a ç ã o , m a s v e j o q u e a s o c i e d a d e c o m o u m t o d o v i v e t a m b é m
m o m e n t o d e i n s t a b i l i d a d e . S e há u m a instabilidade política, n a t u r a l m e n t e essa
política
traz u m a
instabilidade e c o n ô m i c a , e u m a
instabilidade
política
esse
instabilidade
e econômica
traz
instabilidade à s o c i e d a d e .
M a s a e l e i ç ã o passa a ser u m n o v o m o m e n t o , u m m o m e n t o d e r e a f i r m a ç ã o , u m m o m e n t o d e
consolidação
do p r o c e s s o democrático
e, a partir daí, q u e m s a b e , nós p o s s a m o s m u d a r .
M u d a r o q u ê e m u d a r para q u ê , m u d a r d e q u e forma são pontos q u e estaremos e n t e n d e n d o o u
definindo-os a o longo das c a m p a n h a s e d a s propostas d e c a d a c a n d i d a t o , na e x p e c t a t i v a d e q u e
estejamos
vivendo
um
momento
diferente,
que
estejamos
recebendo
propostas
e
não
r e c e b e n d o promessas.
A proposta para n ó s significa u m c o m p r o m i s s o , u m a a f i r m a ç ã o , u m a r e s p o n s a b i l i d a d e d e q u e
c a d a c a n d i d a t o estará f a z e n d o u m c o m p r o m i s s o c o m a s o c i e d a d e . E s a b e m o s q u e para isso é
n e c e s s á r i o q u e t e n h a m o s muita c o m p e t ê n c i a para discernir propostas o u promessas, p o r q u e d e
p r o m e s s a s , nós já s a b e m o s , o p a s s a d o n o s mostra u m q u a d r o n ã o m u i t o a g r a d á v e l , propostas,
q u e m sabe, p o s s a m ser diferentes nesta n o v a perspectiva.
Eu d i g o isso e f a ç o esse intróito a p e n a s para destacar q u e é e f e t i v a m e n t e n e c e s s á r i o q u e nós
p o s s a m o s d e f e n d e r e m a n t e r o nosso p r o c e s s o d e m o c r á t i c o . D e v e m o s s e m p r e trabalhar na
perspectiva d e q u e d e v e m o s ter p o d e r e s h a r m ô n i c o s , p o r é m i n d e p e n d e n t e s , p o d e r e s fortes q u e
sejam
Executivo,
Judiciário
e
Legislativo,
que
ajam
harmonicamente,
mas
que
tenham,
s o b r e t u d o , a d i g n i d a d e d e ser i n d e p e n d e n t e s , q u e c a d a u m d e s e m p e n h e a sua missão perante a
sociedade.
E se nós nos a t i v e r m o s a p e n a s a o P o d e r E x e c u t i v o , a p e n a s à a d m i n i s t r a ç ã o direta, haja vista q u e
o assunto
aqui
deverá
ser d e b a t i d o ao
\ongo
desses dias, p r i n c i p a l m e n t e a perspectiva
a d m i n i s t r a ç ã o e políticas p ú b l i c a s , o P o d e r E x e c u t i v o passa a ser o ponto c e n t r a l , o
de
ponto
f u n d a m e n t a l d o p r o c e s s o d e d i s c u s s ã o d e v o c ê s a o longo desse t e m p o .
M a s se nós q u e r e m o s ter u m P o d e r E x e c u t i v o forte, nós t e m o s q u e ter u m P o d e r Legislativo forte
e
respeitado e t e m o s q u e
ter, p r i n c i p a l m e n t e ,
um
Poder Judiciário
que
possa
agir
como
magistrado nos m o m e n t o s difíceis d a a v a l i a ç ã o d o p r o c e s s o , tanto n o q u e se refere a o c i d a d ã o
q u a n t o n o q u e se refere a o Estado.
Para q u e t e n h a m o s o P o d e r E x e c u t i v o forte, o q u e é q u e p r e c i s a m o s ? N ó s t e m o s q u e ter, s i m ,
políticos
fortes, q u e e s t e j a m
ocupando
seu e s p a ç o
dentro desse c o n t e x t o .
Enquanto
não
t i v e r m o s políticos q u e s e j a m fortes p e r a n t e a s o c i e d a d e , nós n ã o t e r e m o s a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a
forte. E n q u a n t o n ã o t i v e r m o s políticos q u e p o s s a m transferir à s o c i e d a d e o c o n c e i t o d e p o l í t i c o
forte, correto, sério, nós n ã o c o n s e g u i r e m o s fazer c o m q u e essa e x p e c t a t i v a possa se tornar
r e a l i d a d e , a e x p e c t a t i v a q u e e u d e f e n d o h o j e , q u e a s o c i e d a d e brasileira v i v e e m f u n ç ã o das
próximas eleições.
M a s para q u e t e n h a m o s esse p o l í t i c o forte, t e m o s q u e ter política forte e só a t e r e m o s q u a n d o
t i v e r m o s a ç õ e s p r o g r a m a d a s , a ç õ e s d u r a d o u r a s , a ç õ e s efetivas d e p l a n e j a m e n t o , perspectiva
segura para u m Brasil d e c u r t o , m é d i o e l o n g o p r a z o s .
O Brasil n ã o p o d e ser forte se n ã o tiver estados fortes. O s estados j a m a i s s e r ã o fortes s e n ã o
t i v e r e m m u n i c í p i o s fortes e nós n ã o t e r e m o s j a m a i s m u n i c í p i o s fortes se n ã o t i v e r m o s
uma
s o c i e d a d e o r g a n i z a d a social e e c o n o m i c a m e n t e .
Sessão de Abertura
5
E n t e n d o q u e esses três segmentos estão atrelados. N ã o há c o m o d e s e n v o l v e r p o l i t i c a m e n t e u m
E s t a d o , u m m u n i c í p i o , u m a n a ç ã o , u m a s o c i e d a d e , se n ã o t i v e r m o s essa e s t a b i l i d a d e s o c i a l , se
não tivermos uma independência econômica.
E n q u a n t o o c i d a d ã o v i v e r na perspectiva d e ser a t e n d i d o c o m políticas sociais b á s i c a s , p o l í t i c a s
s o c i a i s c o m p e n s a t ó r i a s , j a m a i s c o n s e g u i r e m o s fazer c o m q u e o
Brasil v i v a
dignamente.
A
d i g n i d a d e d o c i d a d ã o n ã o p o d e j a m a i s ser m e d i d a c o m c a m p a n h a s q u e são i m p l e m e n t a d a s ,
sentimentalmente,
perfeitamente
compreensíveis,
mas
jamais
poderemos
permitir
que
o
b r a s i l e i r o v i v a n o a g u a r d o d e c a m p a n h a s contra a miséria, contra a f o m e , d i s t r i b u i ç ã o d e cesta
b á s i c a , d i s t r i b u i ç ã o d e cobertor, essas políticas q u e todos nós s a b e m o s , a o longo d o t e m p o , t ê m
sido u m a c o n s t a n t e nas a ç õ e s políticas d o s políticos o u d o s g o v e r n o s .
C r e i o q u e essa i n d e p e n d ê n c i a , essa a u t o n o m i a , a d i g n i d a d e , o c i d a d ã o c o n s e g u e q u a n d o e l e
p u d e r , d e m a n e i r a i n d e p e n d e n t e , criar a sua f a m í l i a , atuar junto aos seus e , mais d o q u e isso,
c o n t r i b u i r para a c o n s t r u ç ã o d e u m a n o v a s o c i e d a d e . O q u e o b s e r v a m o s , muitas v e z e s , é a
q u e s t ã o política ser i m p l e m e n t a d a c o m os interesses pessoais, c o m interesses partidários, c o m
interesses d e grupos e n ã o os interesses m a i o r e s q u e d e v e r i a m ser os interesses da s o c i e d a d e ; os
q u a i s , às v e z e s , p a s s a m a ser c o l o c a d o s e m outros estágios, n ã o diria n e m 2 , 3 " estágio, m a s
C
m u i t o a q u é m desses estágios.
Por
isso
eu
destacaria,
aqui,
a
importância
desse
momento,
em
que
nós, os
senhores,
e s p e c i a l m e n t e , e s t a r e m o s d i s c u t i n d o , refletindo e a n a l i s a n d o a p e n a s u m segmento, haja vista
q u e o p r o g r a m a é bastante extenso.
Q u a n d o t r a b a l h a m o s n o q u e se refere à a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , n ã o p o d e m o s j a m a i s c o n c e b e r a
idéia d e q u e a p e n a s a q u e s t ã o política seja c o l o c a d a n u m a a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a e , justiça seja
feita, o g o v e r n a d o r H é l i o G a r c i a , nesse sentido, foi bastante d e s c e n t r a l i z a d o r .
E l e c o n f e r i u a o nosso ex-secretário d e P l a n e j a m e n t o , professor P a u l o P a i v a , a q u i p r e s e n t e , a
p r e s i d ê n c i a da C o m i s s ã o Estadual d e P o l í t i c a d e P e s s o a l , q u e t e v e c o m o o b j e t i v o m a i o r traçar
políticas d e ações e relações entre a administração pública, o governo e o funcionalismo,
b u s c a n d o fazer c o m q u e essas a ç õ e s p u d e s s e m ser p l a n e j a d a s e d e p o i s i m p l e m e n t a d a s .
M u i t a s dessas a ç õ e s n ã o f o r a m c o m p r e e n d i d a s , e muitas d e l a s n ã o foram a i n d a i m p l e m e n t a d a s ,
p o r q u e a ç õ e s n e m s e m p r e p o d e m ser i m p l e m e n t a d a s a curtíssimo p r a z o , m a s v e j o q u e a
iniciativa d e se fazer a l g o d e n o v o já foi importante. O
q u e s t ã o g e r e n c i a l , passa a ser u m a
questão
resultado passa a ser, d e p o i s , u m a
m u i t o mais d e o p e r a c i o n a l i z a ç ã o
do que
de
proposta.
A proposta foi b e m c o n c e b i d a , a o p e r a c i o n a l i z a ç ã o foi i m p l e m e n t a d a e está a c o n t e c e n d o , o
q u e n ã o se p o d e j a m a i s permitir é q u e haja u m a i n t e r r u p ç ã o desse p r o c e s s o . Eu s e m p r e dizia a o
professor P a u l o P a i v a : " E u n ã o f a ç o parte da C o m i s s ã o Estadual d e Política d e P e s s o a l , m a s
pude acompanhar
de
perto o
trabalho q u e
foi feito pelos
integrantes
dessa
comissão.
r e s p o n s a b i l i d a d e q u e essa c o m i s s ã o tinha e o senso d e r e s p o n s a b i l i d a d e q u e os
tinham
e
têm,
lamentavelmente,
fazendo
as
com
condições
que
tenhamos
econômicas
e
uma
política
financeiras
do
de
Estado
pessoal
A
integrantes
duradoura";
possivelmente
não
p e r m i t a m q u e se c o n s o l i d a s s e m todas as e t a p a s , e s p e c i a l m e n t e n o q u e se refere à r e m u n e r a ç ã o .
Eu sei q u e o professor P a u l o P a i v a j a m a i s desejaria q u e tivéssemos u m a r e m u n e r a ç ã o
d e f a s a d a , c o m o se v i v e h o j e e m r e l a ç ã o a o s nossos f u n c i o n á r i o s , c o m o t a m b é m o
tão
senhor
g o v e r n a d o r n ã o está r e a l i z a n d o a q u i l o q u e d e s e j a v a . M a s , q u a n d o e u m e refiro a isso, é m u i t o
m a i s para c a r a c t e r i z a r q u e n ó s p r e c i s a m o s ter na a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a a p a r t i c i p a ç ã o efetiva
d o p o l í t i c o , m a s q u e t e m o s t a m b é m d e ter a p a r t i c i p a ç ã o efetiva d o f u n c i o n a l i s m o .
Não
adianta q u e r e r m o s administrar u m
Estado a p e n a s c o m a ç õ e s políticas, t e m o s q u e ter
f u n c i o n á r i o s p r e p a r a d o s , m o t i v a d o s , c a p a c i t a d o s , prontos para o p e r a c i o n a l i z a r e m u m p l a n o d e
Hacto Federal ivo - União, Estados e Municípios: encontros e desencontros
c a r r e i r a , p r e p a r a d o s i n t e r n a m e n t e para t e r e m acesso a esse p l a n o d e carreira e, a partir d a í ,
t e r e m u m a perspectiva f u n c i o n a l .
S e n ã o t i v e r m o s u m a perspectiva f u n c i o n a l , o q u e h a v e r e m o s d e ter s e m p r e será a m á p r e s t a ç ã o
d e serviços à s o c i e d a d e . Essa p r e s t a ç ã o d e serviços está i n t i m a m e n t e ligada a esse c o n j u n t o d e
a ç õ e s e fatores q u e dará o p o r t u n i d a d e s a o f u n c i o n a l i s m o d e prestar bons s e r v i ç o s e n ã o a p e n a s
prestar s e r v i ç o s , e Isso n ã o se c o n s e g u e d e m a n e i r a m u i t o s u m á r i a , n ã o se consegue
maneira
de
unitária, consegue-se c o m a ç õ e s c o n j u n t a s d e d e c i s ã o d o p o d e r p ú b l i c o , d e q u e m t e m o p o d e r
d e c o m a n d o , mas, especialmente, d e ações concretas daqueles q u e administram, ou
que
g e r e n c i a m o u q u e d i r i g e m o Estado.
S e m p r e defenderei
e continuo defendendo
q u e o s cargos políticos, as a ç õ e s p o l í t i c a s , os
políticos d e v e m o c u p a r sim alguns e s p a ç o s da a d m i n i s t r a ç ã o para traçar a sua filosofia, o seu
p r a g m a t i s m o e para q u e p o s s a m c u m p r i r o c o m p r o m i s s o a s s u m i d o c o m a s o c i e d a d e , q u a n d o
da c a m p a n h a d e g o v e r n o .
Essa r e s p o n s a b i l i d a d e , essa frente, essa vitrine t ê m q u e ser, s e m d ú v i d a , utilizadas p e l o p o l í t i c o ,
m a s , a partir d a í , e u d e f e n d o a tese d e q u e os d e m a i s c a r g o s , as d e m a i s a ç õ e s , as d i r e ç õ e s , as
diretorias, e q u e m s a b e até as s u p e r i n t e n d ê n c i a s d e v e r i a m ser o c u p a d a s por f u n c i o n á r i o s para
q u e p u d é s s e m o s ter, s e m perder a filosofia d e q u e m está n o c o m a n d o , a ç õ e s d u r a d o u r a s , para
que,
a
partir
daí,
continuadas, ações
pudéssemos
organizar
implementadas c o m
melhor
perspectiva
o
Estado,
de cada
ter
oportunidade
de
ações
f u n c i o n á r i o ter a c e s s o à
sua
carreira.
Eu
diria
que
precisamos
ter
técnicos
e
funcionários
de
carreira
para,
dentro
de
uma
c o n t i n u i d a d e administrativa, haja vista q u e a c o n t i n u i d a d e política n ã o é m u i t o f á c i l , e nós n ã o
podemos
ficar
determinado
subordinados
momento,
ter o
às
continuidades
continuísmo, o
políticas,
porque
podemos
q u a l é a l t a m e n t e desgastante
também,
e
muito
em
mais
desastroso. P o r isso e u estou a q u i , a c o n v i t e da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , para p o d e r trazer a
nossa m e n s a g e m d e abertura, u m a m e n s a g e m d e muita e s p e r a n ç a , d e muita c o n f i a n ç a , p o r q u e
sou u m otimista, sou u m otimista i n v e t e r a d o , sou d a q u e l e s q u e a c r e d i t a m e m u m futuro, e o
futuro d e p e n d e d e nós h o j e .
S e c a d a u m d e nós d e r a sua c o n t r i b u i ç ã o , fatalmente h a v e r e m o s d e ter u m futuro m e l h o r ,
p o r q u e d e v e m o s ter c o n f i a n ç a e m nós m e s m o s , e ter a certeza d e q u e o Brasil d o futuro será u m
Brasil m e l h o r . N ã o q u e os q u e nos a n t e c e d e r a m n ã o fossem b o n s , m u i t o p e l o c o n t r a r i o , t a l v e z
e l e s fossem m e l h o r e s d o q u e nós, a p e n a s n ã o nos e n t r e g a r a m o Brasil q u e d e s e j á v a m o s , n ã o
nos legaram o Brasil q u e d e s e j á v a m o s . P o r isso, t e m o s a r e s p o n s a b i l i d a d e d e fazer c o m q u e o
futuro seja m e l h o r d o q u e o presente, e esse futuro d e p e n d e d e c a d a u m , d e p e n d e da F u n d a ç ã o
J o ã o P i n h e i r o , q u e tem a g r a n d e r e s p o n s a b i l i d a d e d e participar d o p r o c e s s o d e g e r e n c i a m e n t o ,
d e c r i a ç ã o , d e d e b a t e s d e n o v a s idéias, d e n o v a s propostas.
Essa a t u a ç ã o da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o é m a r c a n t e . E e u m e l e m b r o , q u a n d o v e j o a q u i
L u c i a n o , vejo o H e r a l d o , outras pessoas da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , q u e há oito ou nove
o
anos,
e u a q u i estava, nesta m e s m a sala, p a r t i c i p a n d o d e e n c o n t r o s c o m o esse q u e v o c ê s r e a l i z a m
hoje,
e,
naquela
época,
defendia-se
o
municipalismo,
o
município
forte,
defendia-se
principalmente m u d a n ç a s no processo de administração pública, buscando a descentralização,
o f o r t a l e c i m e n t o regional e d o s m u n i c í p i o s .
H o j e , d e p o i s d e alguns a n o s , a q u i v o l t o , c o m a e x p e r i ê n c i a desse t e m p o , v i v i d a a p e n a s d e u m
l a d o , na c o n d i ç ã o d e h o m e m p ú b l i c o e n ã o d e f u n c i o n á r i o . É u m a o p o r t u n i d a d e para p o d e r
trazer para a reflexão
alguns
pontos.
Eu queria c u m p r i m e n t a r o professor Luís A u r e l i a n o e, na pessoa d e l e , c u m p r i m e n t a r todos o s
t é c n i c o s da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , na certeza d e q u e essa F u n d a ç ã o t e m u m respeito m u i t o
Sessão de Abertura
7
g r a n d e d o g o v e r n o , tanto d o senhor g o v e r n a d o r , tanto da nossa e q u i p e d e secretários
como
d a q u e l e s q u e têm r e s p o n s a b i l i d a d e s c o m o futuro d o E s t a d o .
Eu diria professor, q u e nós, m a i s d o q u e n u n c a , temos q u e e s t i m u l a r a nossa E s c o l a d e G o v e r n o
d o Estado d e M i n a s G e r a i s . Essa e s c o l a , s i m , é a g r a n d e f o r m a d o r a d o Estado d o futuro, essa
e s c o l a tem a g r a n d e r e s p o n s a b i l i d a d e d e , q u e m s a b e , p r e p a r a r e m n í v e l e s t a d u a l , n ã o
só
f u n c i o n á r i o s d o g o v e r n o d o Estado, n ã o a p e n a s a estrutura administrativa d o g o v e r n o d o E s t a d o ,
m a s preparar o Estado d e M i n a s G e r a i s , as estruturas a d m i n i s t r a t i v a s e m todos os nossos 7 5 6
m u n i c í p i o s , para fortalecê-los.
Enquanto
não
estruturarmos
bem
cada
município,
por
menor
que
seja
ele,
por
representativo q u e seja e m termos p o p u l a c i o n a i s , m a s é representativo e m t e r m o s
menos
daquela
c é l u l a q u e estará f a z e n d o c o m q u e a h a r m o n i a m u n i c i p a l se e x p a n d a n u m a h a r m o n i a r e g i o n a l
e , a partir d a í , t e n h a m o s u m Estado d e M i n a s G e r a i s forte, e q u a n d o o t i v e r m o s , aí s i m , t e n h o
c e r t e z a , t e r e m o s u m Brasil forte.
V o c ê s estarão d i s c u t i n d o , a o longo desses dias, e s p e c i a l m e n t e h o j e , c o m o t e m a c e n t r a l , o
" P a c t o F e d e r a t i v o , U n i ã o , Estados e M u n i c í p i o s : e n c o n t r o s e d e s e n c o n t r o s " . Eu p r o c u r e i fazer
u m a a b o r d a g e m rápida d e a l g u n s p o n t o s q u e c o n s i d e r o f u n d a m e n t a i s , a p e n a s para fazer u m
q u e s t i o n a m e n t o , u m alerta e abrir o p o r t u n i d a d e , q u e m s a b e nos i n t e r v a l o s , para d i s c u s s ã o .
N ã o t e n h o a m e n o r d ú v i d a , e n q u a n t o n ã o t i v e r m o s m u n i c í p i o s fortes, nós n ã o t e r e m o s u m a
s o c i e d a d e justa; e n q u a n t o n ã o t i v e r m o s u m a s o c i e d a d e justa n ó s t e r e m o s o Brasil d e h o j e , u m
B r a s i l q u e é fraco, u m Brasil q u e n ã o é a q u e l e q u e d e s e j a m o s . M a s , s o b r e t u d o , nós h a v e r e m o s
d e ter s e m p r e c o m esta e x p e c t a t i v a q u e c a d a u m t e m , e a p r e s e n ç a d o s s e n h o r e s e s e n h o r a s nos
leva a acreditar q u e o Brasil t e m u m g r a n d e futuro.
O
q u e n ã o p o d e m o s v i v e r é a p e n a s na e x p e c t a t i v a d o futuro. O
futuro para nós está
no
presente, e o presente d e p e n d e d e c a d a u m , e s p e c i a l m e n t e d e v o c ê s q u e a q u i v i e r a m para
d e b a t e r , discutir e estudar. E d e p o i s , f a t a l m e n t e , será f u n d a m e n t a l q u e p o s s a m
implementar.
M u i t o obrigado.
8
Pacto Federativo - União, Estados e Municípios: encontros e desencontros
PACTO FEDERATIVO
E DESIGUALDADES REGIONAIS
APRESENTADORA
lugares n o a u d i t ó r i o
- Convidamos
• • • • • • •
as a u t o r i d a d e s participantes da mesa a o c u p a r e m
para assistirem
à palestra
PACTO
FEDERATIVO
E
seus
DESIGUALDADES
R E G I O N A I S e p a r t i c i p a r e m d o d e b a t e . C o n v i d a m o s para c o m p o r a mesa o diretor-geral da
E s c o l a d e G o v e r n o d e M i n a s G e r a i s , d o u t o r F r a n c i s c o G a e t a n i ; o diretor p e d a g ó g i c o da Escola
d e G o v e r n o d e M i n a s Gerais, doutor
Luciano A m o r i m Borges; o coodenador-executivo
do
P R O D E M U , d o u t o r H e r a l d o Santos D u t r a ; o d o u t o r F e r n a n d o Luiz A b r u c i o , C E D E C , S ã o P a u l o ;
e d o u t o r O l a v o Brasil d e L i m a Jr.. C o m a p a l a v r a d o u t o r F r a n c i s c o G a e t a n i .
FRANCISCO
GAETANI
- B o m d i a . P r i m e i r a m e n t e e u gostaria d e a g r a d e c e r a p r e s e n ç a
de
todos a q u i . P a r a nós é u m a honra m u i t o g r a n d e .
Q u a n d o o r g a n i z a m o s esse e v e n t o para os a l u n o s da E s c o l a , para os p e s q u i s a d o r e s d a F u n d a ç ã o
e para a c o m u n i d a d e a c a d ê m i c a , t í n h a m o s a e x p e c t a t i v a d e contar c o m a p a r t i c i p a ç ã o
de
vários f u n c i o n á r i o s p ú b l i c o s . Isso para nós é m u i t o b o m , v e r a ressonância d a s propostas d o s
c o n t e ú d o s q u e estamos t r a z e n d o a o d e b a t e a q u i . G o s t a r i a t a m b é m d e registrar a presença d o
professor J o s é T a r c í s i o A m o r i m , representante d o reitor da P U C / M G , d o u t o r Félix R i v e r a .
Para
nós, t a m b é m a q u i d a Escola
d e G o v e r n o , é m u i t o b o m trabalhar essas c o n e x õ e s
da
f o r m a ç ã o q u e a e s c o l a se p r o p õ e c o m o q u a d r o d o s e r v i ç o p ú b l i c o , da c o m u n i d a d e a c a d ê m i c a
e
da
sociedade
civil.
A
programação,
agora
da
manhã,
sofreu
algumas
alterações.
pesquisador d o C E D E C , d e S ã o P a u l o , F e r n a n d o Luiz A b r u c i o , d e v i d o a u m p r o b l e m a
O
no
a e r o p o r t o , só v i r á na parte da t a r d e , e , por isso r e f o r m u l a m o s a p r o g r a m a ç ã o , c o n v i d a n d o para
c o o r d e n a r os nossos trabalhos o d o u t o r H e r a l d o Santos D u t r a , c o l e g a nosso, a q u i d a F u n d a ç ã o ,
c o o r d e n a d o r d o P R O D E M U , u m a d a s m a i o r e s a u t o r i d a d e s d o Estado na área d e m u n i c i p a l i s m o ,
de administração municipal.
E c o n v i d a m o s t a m b é m o professor O l a v o
Brasil d e L i m a Jr. q u e , e m v e z d e c o o r d e n a r os
t r a b a l h o s , v a i n o s honrar c o m u m a e x p o s i ç ã o . V o u passar a p a l a v r a para o professor H e r a l d o ,
q u e v a i t a m b é m , n ã o só c o o r d e n a r o s t r a b a l h o s , m a s d a r u m d e p o i m e n t o da sua e x p e r i ê n c i a
nessa área.
HERALDO
DUTRA
- É u m prazer estar a q u i na F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o ,
dentro de
s e m i n á r i o d e vital i m p o r t â n c i a . Eu serei r á p i d o , p o r q u e n ó s gostaríamos d e o u v i r c o m
um
mais
atenção o doutor O l a v o Brasil.
C o m o o v i c e - g o v e r n a d o r f a i o u , nós da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , há m u i t o t e m p o , m e s m o dentro
da é p o c a d o g o v e r n o d e o r d e m c e n t r a l i z a d a , n o q u a l nós t í n h a m o s o s g r a n d e s p r o g r a m a s d e
caráter n a c i o n a l , q u e t e n t a v a m p r o m o v e r a m o d e r n i z a ç ã o através d e u m a simetria institucional
ém__est_ados_e m u n i c í p i o s , t e n t a n d o l e v a r q u e estados e m u n i c í p i o s se c o m p o r t a s s e m d e n t r o da
lógica^da_ m o d e r n i z a ç ã o , " a c h á v a m o s q u e essa n ã o era a saída e q u e a saída seria .conseguir,
m u n i c í p i o s fortes c o m g o v e r n o s locais fortes, estados c o m mais a u t o n o m i a para q u e esse p a c t o
í e j J e r a t [ v q pudesse r e a l m e n t e a c o n t e c e r .
T i v e m o s a f a m o s a c o n s t i t u i ç ã o c i d a d ã , e u d i g o a s s i m , p o r q u e eu t e n h o p a r t i c i p a d o m u i t o d a s
a u d i ê n c i a s p ú b l i c a s d o Estado d e M i n a s G e r a i s e t o d o m u n d o fala m u i t o na c o n s t i t u i ç ã o c i d a d ã ,
fala-se muito t a m b é m nos d e v e r e s e o b r i g a ç õ e s d o Estado e nós t e m o s s e m p r e d e fora os
d e v e r e s e as o b r i g a ç õ e s d o c i d a d ã o .
Pacto Federativo e Desigualdades Regionais
9
E d e n t r o dessa n o v a C o n s t i t u i ç ã o , q u e a p o n t a v a c l a r a m e n t e para a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , t e n t a m o s
a n a l i s a r a d e s c e n t r a l i z a ç ã o q u e é d e f i n i d a para todo o Brasil, t r a b a l h a n d o as características d o
Estado d e M i n a s G e r a i s . V i m o s q u e M i n a s G e r a i s enfrenta u m d e s a f i o m u i t o g r a n d e : t e m o s 7 5 6
m u n i c í p i o s , d o s q u a i s 4 9 % são m u n i c í p i o s d e até 40 mil habitantes, 7 6 , 9 % são m u n i c í p i o s d e
até 2 0 mil habitantes.
T o d o s esses m u n i c í p i o s a p r e s e n t a m p r o b l e m a s sérios e m termos d e recursos h u m a n o s ,
informação,
de
capacidade
de
gestão
de
políticas
locais.
Vimos,
então,
que
de
essa
d e s c e n t r a l i z a ç ã o , q u e foi m u i t o falada n o d i s c u r s o t é c n i c o a c a d ê m i c o e p o l í t i c o , c o m o a saída
para o p a c t o f e d e r a t i v o , q u e n o c a s o d e M i n a s G e r a i s c o r r i a risco, u m risco m u i t o g r a n d e d e
a c o n t e c e r m a l , se nós t r a b a l h a m o s d o p o n t o d e vista d o c o n s u m i d o r f i n a l , n ó s s a b e m o s q u e se
p r o m o v e r m o s a d e s c e n t r a l i z a ç ã o e m todos os m u n i c í p i o s d e M i n a s G e r a i s , p r o v a v e l m e n t e , os
c o n s u m i d o r e s serão p e n a l i z a d o s .
Existem m u n i c í p i o s e m g r a n d e q u a n t i d a d e , e será m u i t o m e l h o r a e s t a d u a l i z a ç ã o d e a l g u n s
s e r v i ç o s d o q u e a m u n i c i p a l i z a ç ã o . E n t ã o , d i s c u t i m o s m u i t o essa n e c e s s i d a d e d e u m g o v e r n o
q u e pensasse a m u n i c i p a l i z a ç ã o através d e políticas d i f e r e n c i a i s , c o m p e n s a t ó r i a s , resolvidas
caso a caso, de acordo c o m
a c a p a c i d a d e d e gestão e d e recursos f i n a n c e i r o s q u e
cada
m u n i c í p i o apresentasse. I n f e l i z m e n t e n ã o é a s s i m .
A
descentralização,
mesmo em
nível d e governo federal, é apenas e m
nível t a m b é m
da
f o r m a t a ç ã o m a i o r d a p o l í t i c a , q u e se faz através d e c o n v ê n i o , d e c o n t r a t o . V o c ê c a r i m b a . . . e u
passo d i n h e i r o se v o c ê s f i z e r e m isso, f i z e r e m a q u i l o , p r o c e d e r e m a s s i m , c r i a r e m u m c o n s e l h o ,
u m f u n d o , e l a b o r a r e m u m p l a n o . E c o m o fica a p a r t i c i p a ç ã o d o m u n i c í p i o ? A p a r t i c i p a ç ã o d o
m u n i c í p i o é s o m e n t e s i m b ó l i c a , e t r a b a l h a d a m u i t o m a i s n o q u e se c h a m a h o j e d e c l i e n t e l i s m o
ideológico.
T o d o m u n d o fala: " T e m o s q u e participar, s o m o s c i d a d ã o s " . P a r t i c i p a r c o m o ? V o c ê n ã o t e m o
m o n t a n t e d e recursos q u e a política d e f i n e c o l o c a d o a d i s p o s i ç ã o d o m u n i c í p i o . V o c ê
é
o b r i g a d o a fazer u m e x e r c í c i o e n o r m e e m c i m a d e c o n d i ç õ e s institucionais m u i t o p r e c á r i a s
para p o d e r se habilitar à p o s s i b i l i d a d e d e fazer u m c o n v ê n i o para v i r o recurso. Isto c h a m a - s e
descentralização, fortalecimento dos m u n i c í p i o s .
Essa é a p r e o c u p a ç ã o q u e t e m o s t i d o , a d e trabalhar a questão d o f o r t a l e c i m e n t o institucional
d o s m u n i c í p i o s , para q u e eles p o s s a m , d e a l g u m a m a n e i r a , agir dentro desse p r o c e s s o
de
d e s c e n t r a l i z a ç ã o q u e é a p e n a s p a r c i a l . T a m b é m se fala m u i t o n o c i d a d ã o , na p a r t i c i p a ç ã o , e
nós t e m o s a c o m p a n h a d o as a u d i ê n c i a s p ú b l i c a s e t e m o s visto a q u a l i d a d e da p a r t i c i p a ç ã o .
N e s s e c o n t e x t o , escrito e m g r a n d e s l i n h a s , é
i m p o s s í v e l se ter u m a
participação decente.
Q u a n d o se trabalha a q u e s t ã o da p a r t i c i p a ç ã o nas a u d i ê n c i a s p ú b l i c a s , a c o m u n i d a d e presente
n ã o t e m i n f o r m a ç ã o para q u a l i f i c a r m e l h o r a sua p a r t i c i p a ç ã o .
E m todas as a u d i ê n c i a s p ú b l i c a s d e q u e p a r t i c i p e i , n ã o h o u v e n e n h u m m o m e n t o e m q u e u m a
entidade
não-governamental,
ou
empresarial
ou
que
setores
organizados
fizessem
uma
r e i v i n d i c a ç ã o d e forma q u a l i f i c a d a . E n t ã o , n u n c a se t e m u m e s b o ç o d e recurso. V o c ê p e d e o
q u ê ? Eu q u e r o s a n e a m e n t o , e d u c a ç ã o , s a ú d e , p a v i m e n t a ç ã o . É q u a n d o se pergunta, q u a n t o
custa o metro linear d e s a n e a m e n t o b á s i c o p e l o m é t o d o c o n v e n c i o n a l , q u a n t o custa o metro
quadrado
para
assistente
social,
poder aumentar
quando
eles
uma
pedem
escola, quanto
"eu
quero
custa q u a n d o
aumentar-isto,
alguém trabalha
fazer
aquilo,
como
quero
um
p r o f i s s i o n a l " , n ã o se t e m , e m n e n h u m m o m e n t o , n e m u m a r r e m e d o q u a n t i t a t i v o .
C o m o é q u e a c o m u n i d a d e p o d e participar, p o d e saber o m o m e n t o q u e a l i c i t a ç ã o é feita, se a
l i c i t a ç ã o está m a c e t e a d a , se o m o n t a n t e é m u i t o m a i o r , se ela n ã o t e m i n f o r m a ç ã o para p o d e r
e s t a b e l e c e r o seu d i á l o g o c o m m a i s r e s p o n s a b i l i d a d e c o m o p o d e r p ú b l i c o . E n t ã o , n ó s t e m o s
visto q u e t o d o esse e s f o r ç o d a p a r t i c i p a ç ã o a i n d a é m u i t o frágil, p o r q u e a c o m u n i d a d e a i n d a
n ã o está o r g a n i z a d a para t a l .
10
R e c e n t e m e n t e , participei d e u m c u r s o da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o para a Prefeitura d e B e l o
H o r i z o n t e . Era u m curso c o m p r a d o pela prefeitura e e u tinha q u e discutir o p r o b l e m a t a m b é m
d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o , d e p a r t i c i p a ç ã o , d e integração e nós fomos d i s c u t i n d o . Eu falei o t e m a
g e n é r i c o , d e p o i s v e i o u m a assessora d o prefeito para falar t a m b é m e falou m u i t o b e m s o b r e os
g r a n d e s p r o g r a m a s q u e B e l o H o r i z o n t e estaria t e n d o , i m p l e m e n t a n d o , e , d e r e p e n t e , fiquei
s a b e n d o , n a q u e l e m o m e n t o , q u e o grosso d a s pessoas q u e faziam o curso e r a m d a s regionais
da Prefeitura d e B e l o H o r i z o n t e .
Aí
e u p e d i n o v a m e n t e para
falar,
para
discutir d e forma
mais concreta
o problema
da
p a r t i c i p a ç ã o , d a d e s c e n t r a l i z a ç ã o n o â m b i t o d o próprio g o v e r n o . Eu gostaria d e saber q u a l é a
c a p a c i d a d e t é c n i c a da regional q u e t e m V e n d a N o v a c o m o seu e s p a ç o geográfico? S ã o 150
mil pessoas, e só dois t é c n i c o s . Q u e r d i z e r q u e , neste m o m e n t o , a d e s c e n t r a l i z a ç ã o t a m b é m
n ã o está a c o n t e c e n d o . U m a regional q u e trabalha c o m u m u n i v e r s o d e 1 5 0 mil p e s s o a s , q u e
tem d e n t r o d o seu p r ó p r i o e s p a ç o físico seis subdivisões d e bairro e d e interesses, e d e n t r o d o
escritório dois t é c n i c o s , ela n ã o p o d e estimular a p a r t i c i p a ç ã o , n ã o p o d e agregar
aqueles
interesses, n ã o p o d e se abrir a o d i á l o g o , seria necessária a c a p a c i d a d e t é c n i c a na p o n t a , n o
n í v e l d a própria r e g i o n a l , e enxugar u m p o u c o mais a m á q u i n a e m nível c e n t r a l .
Então a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , o s escritórios regionais p a s s a m a ser, t a m b é m , a p e n a s u m d i s c u r s o .
Q u a n d o se fala d e p a r t i c i p a ç ã o , se v o c ê n ã o t e m u m a proposta concreta para a c o m u n i d a d e J
para p o d e r ser c o m p a r t i l h a d a , discutir a p a r t i c i p a ç ã o t a m b é m é i n ó c u o .
Q u a n d o c h e g a m o s a u m n í v e l d e c o n j u n t o d e bairros para perguntar o q u e eles q u e r e m , isso é
u m a b o b a g e m , p o r q u e se nós c h e g á s s e m o s c a r a c t e r i z a n d o a q u e l e c o n j u n t o , d i z e n d o , q u e a q u i
há c a r ê n c i a d e s a n e a m e n t o b á s i c o , d e e d u c a ç ã o , d e s a ú d e , o investimento e m p a v i m e n t a ç ã o
s ã o tantos m i l metros lineares, s i g n i f i c a m tantos m i l d ó l a r e s ; o s a n e a m e n t o b á s i c o
convencional
t a m b é m são tantos m i l d ó l a r e s , o i n v e s t i m e n t o na e s c o l a significa isso.
S e v o c ê c o n t a b i l i z a s s e a q u i l o c o m a c o m u n i d a d e , v o c ê poderia estabelecer o d i á l o g o e discutir.
M a s e s t a b e l e c e r p r i o r i d a d e , o q u e se p r e c i s a , para nós q u e somos t é c n i c o s , q u e t r a b a l h a m o s
dentro d e u m m u n i c í p i o , e s a b e m o s desta r e a l i d a d e , é u m artifício para v o c ê dizer q u e está
aberto a o d i á l o g o , q u e está i n d u z i n d o à p a r t i c i p a ç ã o .
A_par_t|cipaçao t e m q u e s e r b e m t r a b a l h a d a , q u a l i f i c a d a , t e m d e h a v e r u m r e l a c i o n a m e n t o m a i s
d e c e n t e , mais responsável entre o p o d e r públicõ~e"à c o m u n i d a d e . j N l â o p o d e m o s _ e s c a m o t e a r .
Esse~negõcio d e dizer q u e u m a instituição é aberta a o d i á l o g o só p o r q u e e l a c h e g a j 2 pergunta o
que^lvocê5_querem, J ^ q _ j ] ^ _ é _ _ v e r d a d e . Há
q u e ter u m
caminho
muito
mais
sério
de
p a r t i c i p a ç ã o , c o m o a c o n t e c e e m alguns países. Essa p a r t i c i p a ç ã o só p o d e ^ e r j ^ a j j i i £ r ^ ^ - f e 4 i v a —
e responsável q u a n d o se t e m o poded¡_nanceiro_e_de_cisório_tran^feTídõT
Na Suécja,jaor exemplo
n^ójyxaJ^j^jinTjos^^
d e c i d i d o s p e l o s c o n d a d o s , peJos_ g o v e r n o s _ m u n i c i p _ a i s ^ _ A p e n a s _ 2 2 % t r a b a l h a m e m .nível, d o
pgder_centralÊn_tão _se._você j á t e m o montante_que o m u n i c í p i o t e m , q u e a_elc é d e s t i n a d o p o r
í
alguma_po!Itica
d e _ Q x d e t i L c e n t x a l ^ v o c ê . vai. ..discutir j o r ç a m e n t o ^ v a i ^ d i s c u t i L ^ r o j e t o s ^ a
p a r t i c i p a ç ã o , efetiva. C a d a c i d a d ã o p a r t i c i p a , e m m é d i a , d e quatro c o n s e l h o s m u n i c i p a i s . N o
B r a s i l , há c o n s e l h o s q u e são o b r i g a d o s pelas políticas d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o , q u e são simétricas
para os m u n i c í p i o s d e M i n a s G e r a i s .
O s m u n i c í p i o s d e 1 0 , 15 e 2 0 m i l habitantes s ã o obrigados a ter c o n s e l h o d o a d o l e s c e n t e e d o
m e n o r , da assistente s o c i a l , d a h a b i t a ç ã o , d o idoso e v ã o a p a r e c e r m a i s . Q u e r dizer, d e repente
v o c ê t e m c i n c o , seis, sete c o n s e l h o s e f u n d o s m u n i c i p a i s a l t a m e n t e c o m p l e x o s . O
município
c o m 1 0 , 5 m i l habitantes, c o m d e z c o n s e l h o s m u n i c i p a i s , c o m d e z f u n d o s , é u m a v e r d a d e i r a
loucura.
Em nenhum
momento
se p e n s o u q u e p o d e r i a
h a v e r u m a política
mais
flexível, q u e u m
m u n i c í p i o c o m 10 m i l , 15 m i l habitantes p u d e s s e ter u m ú n i c o c o n s e l h o , u m ú n i c o f u n d o , c o m
11
c o n t a s , rubricas d e c o n t a s v i n c u l a d a s para o assistente s o c i a l , para o m e n o r , para s a ú d e ,
e d u c a ç ã o , mas haveria u m a o p o r t u n i d a d e d e esses m u n i c í p i o s se o r g a n i z a r e m m e l h o r .
A política d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o d o g o v e r n o federal, q u a n d o v e m , v e m c o m o e r a m a n t i g a m e n t e
o s p r o g r a m a s autoritários dos g o v e r n o s p ó s - r e v o l u c i o n á r i o s . Ela v e m simétrica e toda a m a r r a d a ,
e a c o m u n i d a d e d e b a i x o , os g o v e r n o s m u n i c i p a i s q u e se o r g a n i z e m para fazer a q u i l o . E n t ã o ,
h o j e há c r u z a d a s pelos m u n i c í p i o s d e M i n a s G e r a i s , por q u ê ? Eles têm q u e criar f u n d o d e t u d o ,
fundo de
h a b i t a ç ã o , d e assistência
social, de
s a ú d e , da
criança
e
do
adolescente.
q u a n t i d a d e d e f u n d o s , d e c o n s e l h o s , d e regras são i m p o s s í v e i s d e s e r e m c u m p r i d a s
Essa
pelos
municípios menores.
Está na hora d e c o m e ç a r a pensar isso, q u e nós estamos g a s t a n d o essjMa^Ía_da_d^sçentralização
e p a r t i c i p a ç ã o e m c i m a _ d e po|ítLcas_nacíonais q u e n ã o são d e s c e n t r a l i z a d a s r e a l m e n t e e g u e
nã_oj»tjmuJa^^
Esse é u m p r o b l e m a sério q u e temos d e discutir, e a c h o q u e
esse s e m i n á r i o v a i ser m u i t o b o m para isso. N ó s temos o r ç a m e n t o , t e m o s gestão
pública e
p a r t i c i p a ç ã o . T e m o s a i n d a g o v e r n a b i l i d a d e e p a c t o f e d e r a t i v o , sobre isto q u e o O l a v o Brasil v a i
falar.
N ó s a q u i na F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , m e s m o nos m o m e n t o s m a i s d i f í c e i s , d e f e n d e m o s
descentralização e o fortalecimento
dos g o v e r n o s
situação
no
muito
difícil.
lâ^Jeoria
e
discurso
locais, municipais.
político
dos
Estamos h o j e
meios
a
numa
óecomonlcaçãoâ
f d_esj^.nt™jjzaç
T e m o s o uso d a d e s c e n t r a l i z a ç ã o _ e _ Q j j s o da P ^ t i c i p g Ç ã o c o m o m u i t o m a i s u n i i n s j r u j i i e n i o . d e
d i z e r q u e o Estado, q u e a_ U n í ã o _ e s t ã o _ s e „ a b r i n d Q ^ S ã o , c o n t u d o , artifícios para q u e t u d o
c o n t i n u e d a m e s m a m a n e i r a . Mocfifíca^sjûmapequ_e n a c o i s a a q u i , iñtrocfuz a 1 í7"mas~aS~ÇQÍ535
estão c o n t i n u a n d o d a m e s m a m a n e i r a .
Q u e m d e c i d e é a U n i ã o , é o Estado_e_os_muniçípios estão a n d a n d o à d e r i v a , t e n t a n d o c o b r i r
l a c u n a s , tentanáahabilitar=se_a .recursos q u e a i n d a h o j e _ e s t ã o _ f e c h ã d õ F n a U n i ã o e nos próprios
estados. É u m b o m m o m e n t o d e se discutir c o m o é q u e se p r o m o v e , real e e f e t i v a m e n t e , a
descentralização
e como
é que
a participação
pode
ser. C o m o
algumas
políticas
estão
p r e v e n d o , u m a gestão c o m p a r t i l h a d a e n t r e E x e c u t i v o , Legislativo m u n i c i p a i s e c o m u n i d a d e s
organizadas.
S e d e s c o b r i r m o s isso, estaremos d a n d o u m passo m u i t o g r a n d e para a u m e n t a r a g o v e r n a b i l i d a d e e o p a c t o c o m as e n t i d a d e s n ã o - g o v e r n a m e n t a i s , c o m as e n t i d a d e s e m p r e s a r i a i s . É
i m p o r t a n t e , e m q u a l q u e r n í v e l d e g o v e r n o , e estaremos d e v o l v e n d o t a m b é m para os m u n i c í p i o s
recursos q u e eles d e v e r ã o administrar d e u m a n o v a m a n e i r a , q u e é nesse p a c t o c o m p a r t i l h a d o
e n t r e c o m u n i d a d e , E x e c u t i v o e Legislativo m u n i c i p a i s . Era isso q u e e u gostaria d e dizer.
O L A V O B R A S I L - Eu a g r a d e ç o o c o n v i t e q u e m e foi feito e, s o b r e t u d o , a p r o m o ç ã o q u e m e foi
d a d a mais r e c e n t e m e n t e . A b e m da v e r d a d e , e u estava m u i t o m a i s b e m p r e p a r a d o para ajudar
na c o o r d e n a ç ã o d o d e b a t e , f a z e n d o , é c l a r o , u m a i n t e r v e n ç ã o m a i s b r e v e , d o q u e d e fato para
fazer
uma
exposição
minimamente
pronta
e
acabada.
De
toda
forma,
eu
gostaria
de
c o m p a r t i l h a r a l g u m a s idéias sobre essa q u e s t ã o g e n é r i c a , c o m p l e x a , c o n f u s a , q u e é o estado da
F e d e r a ç ã o hoje n o B r a s i l . M a s antes d i s s o , e u queria c o n t e x t u a l i z a r u m p o u c o o m o m e n t o
p r i n c i p a l e m q u e essas idéias foram gestadas, e l a b o r a d a s e r a z o a v e l m e n t e discutidas e m mais
de uma oportunidade.
N u m c o n t e x t o d e pré-reforma c o n s t i t u c i o n a l as idéias f o r a m gestadas e t r o c a d a s c o m vários
c o l e g a s , e pessoas c o m f o r m a ç õ e s as m a i s diversas, n u m m o m e n t o e m q u e o país assistia à
a r m a ç ã o da reforma c o n s t i t u c i o n a l , a r m a ç ã o n o sentido f í s i c o .
12
P o s t e r i o r m e n t e , ela se transforma n u m o u t r o tipo d e a r m a ç ã o , c o m o t o d o s s a b e m o s . M a s essas
idéias foram f u n d a m e n t a l m e n t e g e r a d a s nesse c o n t e x t o e na e x p e c t a t i v a d e q u e isso p u d e s s e
subsidiar o d e b a t e p ú b l i c o e , e v e n t u a l m e n t e , o d e b a t e p a r l a m e n t a r .
U m a segunda o b s e r v a ç ã o inicial é d e q u e e u v e j o a q u e s t ã o no B r a s i l , e m i n e n t e m e n t e , c o m o
perspectiva d e a n á l i s e politica q u e n ã o p r e t e n d e o b v i a m e n t e substituir n e m a reflexão
de
natureza administrativa, m e n o s a i n d a a a n á l i s e e c o n ô m i c a d o s p r o b l e m a s da f e d e r a ç ã o .
A
m a n e i r a pela q u a l eu v e j o essa questão é f u n d a m e n t a l m e n t e a partir d e certos p r i n c í p i o s éticos
que
eu
diria
que
caracterizam,
sobretudo,
a
análise
política
com
certa
orientação.
Eu
selecionaria três e l e m e n t o s p r i n c i p a i s , três critérios, três p a r â m e t r o s é t i c o s , se q u i s e r e m , para
analisar e refletir sobre a questão da f e d e r a ç ã o n o B r a s i l . S ã o critérios e x t r e m a m e n t e simples e
a b s o l u t a m e n t e i n d i s s o c i á v e i s d e q u a l q u e r teoria q u e se p r e t e n d a . S ã o a l i b e r d a d e , a i g u a l d a d e e
a justiça.
Esses são os três p a r â m e t r o s , através d o s q u a i s , c o n s i g o p e n s a r e separar os p r o b l e m a s da
f e d e r a ç ã o no B r a s i l , dentro d e u m a p e r s p e c t i v a e m i n e n t e m e n t e p o l í t i c a . A p e s a r d e n ã o ter a
pretensão d e ser analista p o l í t i c o , n ã o há a n á l i s e política q u e se sustente sem q u e , p e l o m e n o s ,
verifiquem-se certos atributos f u n d a m e n t a i s da s o c i e d a d e , e esses atributos f u n d a m e n t a i s t ê m a
ver, fundamentalmente, c o m a demografia.
S o c i e d a d e é antes d e q u a l q u e r outra c o i s a , u m b a n d o d e pessoas q u e alguns c h a m a m
de
c o m u n i d a d e , outros d e s o c i e d a d e etc.
S e d e r m o s u m a o l h a d a m u i t o rápida d o p o n t o d e vista d e m o g r á f i c o para a s o c i e d a d e brasileira,
o q u e se o b s e r v a f u n d a m e n t a l m e n t e é q u e a p o p u l a ç ã o brasileira n ã o t e m a i n d a características
a b s o l u t a m e n t e s e d i m e n t a d a s , u m a s o c i e d a d e tipo a s u e c a , a h o l a n d e s a o u a n o r t e - a m e r i c a n a ,
ou alemã,
Q u e r dizer, as m u d a n ç a s d e natureza d e m o g r á f i c a n o Brasil são e x t r e m a m e n t e a c e n t u a d a s ,
q u e r por m o v i m e n t o s p o p u l a c i o n a i s , d e e m i g r a ç ã o e i m i g r a ç ã o , q u e r p o r q u e os
indicadores
b á s i c o s d e m o g r á f i c o s n ã o se e n c o n t r a m i g u a l m e n t e distribuídos p e l o país.
A s taxas d e n a t a l i d a d e , fertilidade, m o r t a l i d a d e v a r i a m m u i t o d e Estado para Estado, d e região
para
região, d a
área
rural para
a área
urbana
etc. Como
a própria
população
não
está
i g u a l m e n t e distribuída n o território n a c i o n a l , t e n d o e m vista as u n i d a d e s administrativas q u e
c o m p õ e m o país, os estados são antes d e q u a l q u e r outra c o i s a , e m u n i c í p i o s n a t u r a l m e n t e , m a s
a u n i d a d e q u e a q u i m e interessa f o c a r m a i s d e perto é o Estado e n ã o o m u n i c í p i o .
O fato é q u e esses estados são p r o f u n d a m e n t e d i v e r s o s entre si, n o m í n i m o d o p o n t o d e vista d o
t a m a n h o da p o p u l a ç ã o . D e saída, t e n d o e m vista a l g u m a s outras regras políticas da f e d e r a ç ã o
n o B r a s i l , sua base para a a r m a ç ã o é i n a d e q u a d a .
D o p o n t o d e vista d e d i s t r i b u i ç ã o da p o p u l a ç ã o , Os estados brasileiros são
rigorosamente
desiguais. P o r q u e este p o n t o é importante? Esse p o n t o é importante p o r q u e , i n d e p e n d e n t e m e n t e da m a n e i r a p e l a qual a f e d e r a ç ã o se o r g a n i z a , e isso t e m m u d a d o m u i t o na história
brasileira, n o p a s s a d o , f e d e r a ç ã o n o Brasil significava u n i ã o d e estados.
A partir da C o n s t i t u i ç ã o d e 88 criou-se, a p a r e n t e m e n t e , u m a i n o v a ç ã o inspirada e v e n t u a l m e n t e
p e l o s m e l h o r e s desígnios d e m o c r á t i c o s , m a s q u e a o f i m , a s s o c i a d a a outros fatores, gera e c r i a a
situação que o Heraldo descreveu, q u e é u m outro lado, u m lado igualmente perverso da
instituição, por lei, da f e d e r a ç ã o n o B r a s i l .
D e s d e 88 os m u n i c í p i o s t a m b é m f a z e m parte dessa f e d e r a ç ã o . M a s v o l t e m o s à m i n h a linha d e
argumentação central.
r
B18U0TEC-- DA
FUNDAÇA J JOÃO PiKhEIRO
13
A p r i m e i r a c o n s e q ü ê n c i a dessa desigual d i s t r i b u i ç ã o da p o p u l a ç ã o brasileira, p e l a s u n i d a d e s
territoriais b á s i c a s , é a c r i a ç ã o d e u m a profunda d e s i g u a l d a d e d e t r a t a m e n t o d o c i d a d ã o , n o
c a s o c o m u m atributo
a m a i s d o c i d a d ã o eleitor.
P o r c o n t a d o fato d e q u e a p o p u l a ç ã o n ã o se distribui i g u a l m e n t e , c o n s e q ü e n t e m e n t e os estados
s ã o d e s i g u a i s . N ó s todos a c o s t u m a m o s a o u v i r , u l t i m a m e n t e , e a p a r e n t e m e n t e isso n ã o faz a
m e n o r d i f e r e n ç a , q u e o eleitor brasileiro n ã o é igual p e r a n t e a l e i . O q u e isso d e fato significa? E
q u e u m a d a s características mais e l e m e n t a r e s d o estado d e direito - e u n ã o estou s e q u e r m e
r e f e r i n d o à natureza mais o u m e n o s d e m o c r á t i c a desse estado - seja, na prática, i n t e i r a m e n t e
descumprida no Brasil.
O eleitor n ã o é igual p e r a n t e a l e i , n o c a s o a lei e l e i t o r a l , e p o n t o final. Esse, a o m e u ver, é u m
problema
rigorosamente
federação,
organização
fundamental,
política
e
porque
até
mesmo
deixa
muito
claro
administração
de
que,
quando
forma
tal
se
a
discute
atender
às
n e c e s s i d a d e s da p o p u l a ç ã o , p r i n c í p i o s c o m o esses n ã o p o d e m ser ignorados.
Q u e r d i z e r , se u m p r i n c í p i o c o m o esse é s i s t e m a t i c a m e n t e desrespeitado - o c i d a d ã o n ã o ter
t r a t a m e n t o igual p e r a n t e a lei r e a l m e n t e é atraso p o l í t i c o -, e n t ã o o q u e s e g u e n ã o m e assusta
n e m u m p o u c o . Q u a l é a i m p o r t â n c i a q u e o eleitor t e m neste contexto? A p a r e n t e m e n t e , t o d o s
nós
estamos
preocupados
com
o
formato
da
administração
pública
no
Brasil,
com
as
a t r i b u i ç õ e s das d i v e r s a s instâncias d e g o v e r n o , f u n d a m e n t a l m e n t e t e n d o e m vista u m ideal q u e
é atender
às n e c e s s i d a d e s s o c i a i s existentes.
E n t ã o , o c i d a d ã o eleitor, a b e m da v e r d a d e , é a u n i d a d e b á s i c a c o m vistas à
organização
p o l í t i c a , esse m e s m o eleitor c i d a d ã o q u e a a ç ã o d o Estado visa a privilegiar d e a l g u m a m a n e i r a
n o a t e n d i m e n t o d e certas n e c e s s i d a d e s q u e s e j a m d e f i n i d a s c o m o p r i o r i d a d e s p e l o Estado, e m
q u a l q u e r desses p l a n o s d e a d m i n i s t r a ç ã o . O s outros d o i s aspectos e x t r e m a m e n t e i m p o r t a n t e s , é
q u e a legislação eleitoral q u e sustenta, q u e dá f o r m a e p e r m i t e q u e a f e d e r a ç ã o n o Brasil t e n h a
c a r a , t a m b é m n ã o trata i g u a l m e n t e n e m os estados, e a legislação eleitoral t a m b é m n ã o trata
igual o s d i v e r s o s partidos.
D e s a í d a , há d o i s p r o b l e m a s centrais na o r g a n i z a ç ã o d o e s p a ç o p o l í t i c o brasileiro; por u m l a d o ,
o c i d a d ã o n ã o é tratado c o m o igual e, por o u t r o , os e s t a d o s , q u e t a m b é m n ã o são iguais, s ã o
profundamente desiguais, d e acordo c o m
uma
série d e
i n d i c a d o r e s , através d a
legislação
eleitoral, q u e arma, q u e monta a federação.
C o m o esperar credibilidade e d e s e m p e n h o político a d e q u a d o d e uma ou d e qualquer C â m a r a
d o s D e p u t a d o s , q u e seja o p r o d u t o final desta profunda d e s i g u a l d a d e existente, d e s i g u a l d a d e d e
b a s e , q u e são as d e s i g u a l d a d e s s o c i a i s , i n c l u s i v e as d e m o g r á f i c a s entre os vários estados e c o m
as c o n s e q ü ê n c i a s n o n í v e l i n d i v i d u a l c o m d e s i g u a l d a d e s t a m b é m n o p l a n o da r e p r e s e n t a ç ã o
política.
T a l v e z o p r i m e i r o passo para se reformar a f e d e r a ç ã o , para q u e se t e n h a u m a f e d e r a ç ã o q u e
m a x i m i z e o critério da i g u a l d a d e política d o c i d a d ã o e d o Estado p e r a n t e a l e i , há q u e se m e x e r
e se alterar a l e g i s l a ç ã o e l e i t o r a l , d e forma tal q u e m a i o r e s n í v e i s d e i g u a l d a d e s e j a m atingidos e
c e r t a m e n t e r e c o n h e c e n d o d e saída as d e s i g u a l d a d e s sociais existentes nos estados, d e criar-se
u m a f e d e r a ç ã o v o l t a d a para lidar a d e q u a d a m e n t e c o m esses p r o b l e m a s .
E e u , c e r t a m e n t e estarei c o m u m p o n t o a seguir, eu q u e r o dizer, r e m a n d o contra a m a r é . Eu n ã o
sou
municipalista,
eu
sou
unionista, e
sou
unionista
n o sentido d e
que, vejam
só,
não
c o n f u n d a m essa p o s i ç ã o c o m ser m a i s o u m e n o s d e m o c r á t i c o , autoritário o u n ã o . Eu n ã o c r e i o
- isso
é
apenas
crença
política
- que
nenhum
processo
de
descentralização,
por
mais
d e m o c r á t i c o q u e seja, a t e n d e n d o até m e s m o pontos l e v a n t a d o s c o m muita pertinência
pelo
H e r a l d o , p o s s a m lidar c o m a h e r a n ç a perversa d o p o n t o d e vista social brasileiro.
14
S e nós n ã o t i v e r m o s u m e s q u e m a
d e a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a q u e possa ser
profundamente
redistributivista, nos p r ó x i m o s s e m i n á r i o s desta F u n d a ç ã o , e m m e a d o s d o s é c u l o X X í , e s t a r e m o s
a i n d a l a m e n t a n d o a h e r a n ç a social p e r v e r s a q u e os nossos netos estarão d e i x a n d o para o s
nossos bisnetos. Eu n ã o v e j o c o m o , através d a
d e s c e n t r a l i z a ç ã o , feita c o m
a melhor
das
inten_ções,^dministratiyamente_ b e m feita, possa lidar a d e q u a d a m e n t e ' c o m ^ s s ^ ^ p ^ o b l e j r j a ^ ^ s e
o j u ^ p r e t e j T d e m o s é m a x i m i z a r a justiça s o c i a l .
Ela^só p o d e ser m a x i m i z a d a , j i e s t e país, através d o redistributivismo. E a c h o q u e se a d o t a r m o s
u m a política d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o nós vamos^ estar d i s c u t i n d o
justiça fiscal.
O
'"
"
"
*
/
nos p r ó x i m o s
~
^rjoS/^HîSSLâ
q u e é a r r e c a d a d o e m S ã o P a u l o , _ M i n a s o u n o Estado d o R i o d e v e voltar
p o r q u e a c o n t r a f a c e necessária^da
6
P.ara_o_Es_tado,
descentralização é necessariamente descentralização
de
recursos, q u e r s e j a m f i n a n c e i r o s , q u e r s e j a m t é c n i c o s , para q u e o p o d e r estadual oú~o p o d e r
l o c a l p o s s a m , a d e q u a d a m e n t e , lidar c o m seus p r o b l e m a s , o r a , jsso
d e recursos t a m b é m .
sjgnjfica,.descenâ2iziçãò
E o n d e os r e c u r s o s n ã o p u d e r e m ser g e r a d o s l o c a l m e n t e ? E o n d e o u q u a n d o o p o d e r p ú b l i c o
estiver n o limite da sua c a p a c i d a d e d e e x t r a ç ã o „çje.
recursos,3a
sociedade?
De-OndeTviraõ_os
recursos p a r a j i d a r e m , a d e q u a d a m e n t e . ç o n x e s s e . s , prpblemasi_|_. RO£_conta_d|ssp. q u e ^ e u ^ s o u
profundamente cético em relação à descentralização.
E m u m futuro imediato,, ela v a i n e ç e s s a r i a m e n t e esbarrar c o m umajûestãojçje justiça.fiscal, e as
questões d e j u s t i ç a f i s c a l _ _ t e m . a _ v e r . c o m .p q u e é arrecadado
localmente, quanto do q u e é
a r r e c a d a d q j / o l l a o u c o n t i n u a r á a ser a j o c a d o l o c a l m e n t e .
Eu a c h o q u e u m a r r e m e d o da c o l o c a ç ã o dessas q u e s t õ e s já t e m surgido n o B r a s i l , c l a r o q u e d e
f o r m a r a z o a v e l m e n t e tímida, m a s q u e já deixa e n t r e v e r a ponta d o iceberg,
q u a n d o as elites
e c o n ô m i c a s d o Sudeste e d o Sul d o P a í s se l e v a n t a m contra a m a l v e r s a ç ã o d e recursos p ú b l i c o s
transferidos para o N o r d e s t e , contra a S U D E N E e outros e l e m e n t o s m a i s .
Eu n ã o estou a f i r m a n d o q u e recursos transferidos d e regiões mais ricas para regiões mais p o b r e s
do
país
não
tenham
primariamente
uma
sido
bem
utilizados,
orientação genérica
atenderam
d e justiça
aos
social.
seus
objetivos,
qual
N ã o estou a f i r m a n d o
sejam
isso,
pelo
c o n t r á r i o , e m parte até junto-me a o c o r o d e q u e a transferência d e recursos d e regiões m a i s
d e s e n v o l v i d a s p a r a regiões m e n o s d e s e n v o l v i d a s t e m d e i x a d o m u i t o l o n g e a m a n u t e n ç ã o
dos
o b j e t i v o s iniciais d e s e j a d o s .
Mas,
à medida
q u e já se l e v a n t a m
essas q u e s t õ e s , toca-se n u m
problema
extremamente
d e l i c a d o e e x t r e m a m e n t e difícil q u e e u a c h o q u e o H e r a l d o c o l o c o u c o m muita p e r t i n ê n c i a . _ D a
j r i e s m a m a n e i r a q u e a p o p u l a ç ã o n ã o está i g u a l m e n t e distribuída p e l o t e r r i t ó r i o j i a c i o n a l , d o
ponto
de
vista
das
u n i d a d e s . administrativas,
também
a _cornpeténcia_adm^
s o c i e d a d e c i v i l n ã o e s t ã o . i a u a l m e n t e _ o r u a n i z a d a s d e forma a contribuir p o s i t i v a m e n t e para u m
p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o o u para i n d i c a r p r e f e r e n c i a s s e , pjgJltjças p ú b l i c a s .
Q u e r dizer, essa i d é i a . g e n é r i c a d e q u e . a d e s c e n t r a l i z a ç ã o . p o l i t i c a m e o t e _ s e ju5tiíic^jppt;que_4
d e m o c r á t i c a e é democrática^ p o r q u e ^ é j ^ i a u t o n t á r i a . j ^ ^ ^
ç o r r ^ o s nossos o j h o s
v o l t a d o s para 1 0 , 1 5 , 20 a n o s atrás. J . p r e c i s o i r . u m p o u c o mais d e v a g a r ^ c o m essa i d ç i a , , J a l v e z
isso f u n c i o n e n u m a s o c i e d a d e c o m graus r e d u z i d o s d e d e s i g u a l d a d e s o c i a l , agoj_a, a o c o n t r á r i o , i
m e s m o q u e se e v i t e esses p r o b l e m a s d e justiça f i s c a l , m e s m o q u e se a r m e u m p a c t o f e d e r a t i v o ,
P a r a d a r u m e x e m p l o d e c o m o esta q u e s t ã o é gritante n o B r a s i l , o F u n d o S o c i a l d e E m e r g ê n c i a ,
q u e o E x e c u t i v o tirou n o peito e na raça d o C o n g r e s s o , tem d u a s faces, d o i s e l e m e n t o s q u e , a o
m e u ver, são c e n t r a i s . P o r u m lado m o s t r a n d o as d i f i c u l d a d e s q u e o g o v e r n o da U n i ã o , h o j e e m
dia,
tem para
governar o
país, por u m a
razão
m u i t o s i m p l e s , n ã o há recursos
livres
no
o r ç a m e n t o , e por outro, a sua f i n a l i d a d e d o p o n t o d e vista mais i d e o l ó g i c o , é u m f u n d o d e
15
j
I
e m e r g e n c i a , e é s o c i a l . Isso é u m e x e m p l o m u i t o c l a r o d e d i f i c u l d a d e s d e a d m i n i s t r a ç ã o d o
g o v e r n o cia U n i ã o .
E n t ã o , esse é u m e l e m e n t o q u e m e leva a, p e l o m e n o s , p e n s a r d u a s v e z e s se a regra
é
d e s c e n t r a l i z a r . Fu diria q u e é p r e c i s o pensar, antes d e q u a l q u e r outra c o i s a , e m d e s c e n t r a l i z a r
o u n ã o . É p r e c i s o levar a sério os intentos reformistas q u e f o r a m o b v i a m e n t e a b o r t a d o s p e l o
C o n g r e s s o N a c i o n a l , a c h o q u e há questões p r e l i m i n a r e s q u e têm d e ser r e s o l v i d a s . N ã o
há
t é c n i c a administrativa, d e p e r s u a s ã o , n ã o há inteligência h u m a n a q u e p o s s a m gerar recursos
o n d e n ã o há e, c o n s e q ü e n t e m e n t e , n ã o há c o m o administrá-los.
Há
questões
preliminares
que
têm q u e
ser (ralarias d e
uma
ve/
por
lodos. A
primeira,
a p a r e n t e m e n t e , é u m a questão m u i t o s i m p l e s , a o i n v é s d e irmos às p o p u l a ç õ e s periféricas e
perguntar "o q u e v o c ê s q u e r e m ? " , p o r q u e o g o v e r n o n ã o tem m u i t o recurso, as preieituras n ã o
t ê m m u i t o r e c u r s o , " m a s o q u e v o c ê s q u e r e m ? " Tara l e v a r m o s a sério essa p e r g u n t a , c o m o
t é c n i c o s , c o n v é m perguntar: " Q u e Estado q u e r e m o s ? " Q u e r e m o s u m Estado forte, s i m , isso tudo
1
é v e r d a d e , mas forte e m q u e ? Forte e m tudo, essa é a tradição d o Estado brasileiro q u e q u i s
ía/er tudo, fez u m p o u c o d e l u d o e u m pouc o mal e u m p o u c o b e m a q u i e a l i .
Q u e r e m o s u m Lstado d e bem-estar s o c i a l a o estilo d o s países n ó r d i c o s ? Q u e r e m o s u m Estado
m í n i m o n o sentido thatc h e r i a n o ? Q u e Estado q u e r e m o s ? E p r e c i s o definir isso p r e v i a m e n t e . D o
n o v o a c h o q u e a C o n s t i t u i ç ã o brasileira d e 8 8 , e m b o r a a p a r e n t e m e n t e tenha i n o v a d o d o p o n t o
d e vista c o n s t i t u c i o n a l , criou u m p r o b l e m a e x t r e m a m e n t e c o m p l i c a d o : as tais r e s p o n s a b i l i d a d e s
! c o n c o r r e n t e s , q u a n d o l o d o nntnóo
é r e s p o n s á v e l p e l a e d u c a ç ã o n i n g u é m o é, r e s p o n s á v e l pela
I e d u c a ç ã o é o professor e m sala d e a u l a .
•, A g o r a , d i / e r q u e
a União, o
l s t a d o , o M u n i c i p i o , e até m e s m o
a sociedade?
também
i r e s p o n s á v e l , é abrir m ã o das prerrogativas d e g o v e r n o . Então q u e Estado q u e r e m o s ?
é
Como
¡ V a m o s repartir as r e s p o n s a b i l i d a d e s d o p o n t o d e vista da e x e c u ç ã o da politica p ú b l i c a ? O u c a b e
¡ a g o r a r e p r o d u z i r m o s e m escala d e m i l h a r a i n c o m p e t ê n c i a d o g o v e r n o , da U n i ã o r e v e l a d a e m
:anos recentes?
,1
I C u i d a da lei, da o r d e m , o q u e t a m b é m tem a t r i b u i ç õ e s n o estado d o bem-estar s o c i a l , tem d e
promover
o
desenvolvimento
econômico,
conseqüentemente
tem
de
executar
política
m a c r o e c o n ô m i c a , tem q u e lazer tudo. A g o r a q u a l é a p a l a v r a d e o r d e m ? N ã o f u n c i o n o u , n ã o
d e u c e r t o , isto é autoritário, é a n t i d e m o c r á t i c o ? f stá b e m , q u e o m u n i c í p i o faça t u d o e n t ã o .
' O r a , isso é esc a l a r o p r o b l e m a e elevá-lo a sua e n é s i m a potènc ia. Eu diria q u e as questões mais
f u n d a m e n t a i s e m r e l a ç ã o à f e d e r a ç ã o o u a o n o v o p a c t o federativo, seja o q u e for, c o m o forma
d e dar u m a estrutura m í n i m a pora q u e se possa g o v e r n a r , t ê m certas p r e l i m i n a r e s q u e t ê m d e
ser resolvidas.
P r i m e i r o , e u diria
que
há
certas questões
que
têm
a ver
com
o
estado d e
direito,
são
f u n d a m e n t a i s para q u e se a r m e essa f e d e r a ç ã o cie forma m a i s igualitária.
S e g u n d o , há q u e definir quais serão os critérios q u e oi tentarão a o r g a n i z a ç ã o , o p r ó p r i o a r r a n j o
institucional e c o n s e q ü e n t e m e n t e a política p ú b l i c a q u e d e l e há d e d e r i v a r . A m e u v e r
não
p o d e m ser outros critérios, s e n ã o a i g u a l d a d e , e n ã o a p e n a s no sentido p o l í t i c o e a justiça
soe i a l . Esse é o l a d n e m i n e n t e m e n t e p o l í t i c o da f e d e r a ç ã o .
S e g u n d o u m a d i m e n s ã o político-administrativa, q u e Estado q u e r e m o s ? Q u e fundões e l e d e v e r á
desempenhar?
Como
essas
funções
se
distribuem
pelos
vários
níveis
de
governo?
E,
e v i d e n t e m e n t e , a questão mais d e l i c a d a : é m u i t o fácil p r o p o r políticas p ú b l i c a s e x t r e m a m e n t e
inteligentes, m u i t o b e m b o l a d a s , é m u i t o fácil propor a r e f o r m a d a a d m i n i s t r a ç ã o nesse o u
n a q u e l e s e n t i d o ; e a questão básica d o s recursos?
Eu s u p o n h o q u e o Estado brasileiro, n o seu c o n j u n t o , c h e g o u o o limite da c a p a c i d a d e
de
e x t r a ç ã o d e rec ursos da s o c i e d a d e . C l a r o q u e v a i u m p o u q u i n h o mais., s e m p r e se c o n s e g u e tirar
I \ h lo k ' d e u t i v o - U n i ã o , \ slddos v Munie ípios: encorneos e deseru outros
d a q u i e d a l i , m a s se essa afirmativa for v e r d a d e i r a , j u n t o c o m o n o v o p a c t o federativo, t e m d e
se e s t a b e l e c e r c o m p e t ê n c i a própria d e a r r e c a d a ç ã o o u d e transferência d e recursos e n t r e o s
vários níveis d e governo.
arrecadado
Essa transferência p o d e n ã o ser feita, isto é, a q u i l o q u e é
e m u m certo Estado, pela U n i ã o e p e l o Estado, lá f i c a , o q u e significará reproduzir e m e s c a l a
m a i s a c e n t u a d a a d e s i g u a l d a d e social existente n e s s e país.
E n t ã o , poderá h a v e r u m certo a r r a n j o : q u e se c r i e m f u n d o s d e e m e r g ê n c i a , o u q u e haja
um
limite e s t a b e l e c i d o para a a r r e c a d a ç ã o n o l o c a l , q u e p e r m a n e ç a , q u e v o l t e para o l o c a l , se a
fonte a r r e c a d a d o r a n ã o é o Estado, n ã o é o m u n i c í p i o , m a s e u t e m o q u e essas questões d e
justiça fiscal s e r ã o r i g o r o s a m e n t e c r u c i a i s nos p r ó x i m o s meses e nos p r ó x i m o s a n o s .
Quando
se começa
a levantar questões s o b r e a m a n e i r a pela q u a l o gasto está s e n d o feito, se o
Estado gasta m u i t o e p r o d u z bens e s e r v i ç o s r i g o r o s a m e n t e i n a c e i t á v e i s , a c o n t r a f a c e dessa
afirmativa há d e ser q u a n t o a r r e c a d a r para d e p o i s se discutir c o m o gastar. E n t ã o , essa q u e s t ã o
de
justiça
fiscal,
considerando
os
atributos
políticos
de
nossa
federação,
vai
ser
mal
e n c a m i n h a d a , d a d o q u e o p o d e r da f e d e r a ç ã o n ã o será i g u a l m e n t e distribuído p e l o s estados
brasileiros.
R e p e n s a r a f e d e r a ç ã o n o Brasil é , n o m í n i m o , u m a a g e n d a e x t r e m a m e n t e c a b e l u d a d e q u e s t õ e s
a serem d e f i n i d a s . A c h o q u e nesse p r o c e s s o t o d o d e discussão e d e e l a b o r a ç ã o d e idéias, as
p o s i ç õ e s m a n i q u e í s t a s d e v e m ser a b a n d o n a d a s . N e m a U n i ã o é r e s p o n s á v e l por t u d o , n e m
v a m o s partir para u m a d e s c e n t r a l i z a ç ã o d e s m e s u r a d a , p o r q u e o p r o b l e m a só será e x a c e r b a d o
s e reificarmos questões c o m o a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , o u o seu o p o s t o , a c e n t r a l i z a ç ã o .
Acho
que a solução dos problemas
não
passa
de
extremadas e razoavelmente maniqueístas d e q u e
maneira
nenhuma
por essas
posições
c e n t r a l i z a ç ã o é igual a autoritarismo
c o n s e q ü e n t e m e n t e , d e s c e n t r a l i z a ç ã o é igual a d e m o c r a c i a . A
história d o m u n d o
e,
Ocidental
indica q u e n ã o é b e m a s s i m . B o m , e u f i c o por a q u i , por e n q u a n t o . O b r i g a d o pela a t e n ç ã o .
APRESENTADORA
- N ó s v a m o s abrir agora,, para os d e b a t e s , a l g u m a s perguntas. P o r f a v o r ,
faça-as a q u i no microfone,
p o r q u e nós e s t a m o s gravando,
tanto
para o H e r a l d o c o m o para o
professor O l a v o .
H E R A L D O D U T R A - Eu gostaria d e fazer u m a p e r g u n t a para o O l a v o , nos três p r i n c í p i o s q u e
e l e e x p l i c i t o u , os três p a r a d i g m a s , q u e s ã o a l i b e r d a d e , a i g u a l d a d e e a justiça s o c i a l . Ele estava
t r a b a l h a n d o isso p r e o c u p a d o c o m a d e m o g r a f i a brasileira e c o m o p r o b l e m a da justiça, fiscal e
social.
É só nesse momento
q u e e u estou d i s c u t i n d o isso, s e tivermos u m a l e g i s l a ç ã o eleitoral q u e trate
todos os eleitores i g u a l m e n t e , n ó s t e r í a m o s u m c o l é g i o e l e i t o r a l , u m C o n g r e s s o r e f o r m u l a d o , e
teríamos dentro do Congresso uma representação
m u i t o m a i s m a c i ç a d o s grandes
colégios
eleitorais q u e são: S ã o P a u l o , M i n a s G e r a i s , R i o d e J a n e i r o , P a r a n á .
E o O l a v o falou n a q u e l a idéia, já está se f a l a n d o q u e t o d o d i n h e i r o q u e é g e r a d o n o Estado d e v e
ficar n o próprio Estado, n o próprio m u n i c í p i o , e q u e o p r o b l e m a da U n i ã o é ter c a p a c i d a d e
distributiva, i n c l u s i v e ele. c o l o c o u m a i s c o m o U n i ã o . D e certa f o r m a , o q u e o O l a v o f a l o u e m
termos d e c e n t r a l i z a ç ã o , eu c o n c o r d o e m g r a n d e p a r t e c o m e l e .
O q u e não ficou f a l a d o na m i n h a p o s i ç ã o d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o é q u e v o c ê n ã o p o d e fazê-la se
não
tiver
uma
política
em
nível
da
União,
que
aloque
os
recursos
naqueles
estados
e
m u n i c í p i o s q u e d e v e r i a m ter. P o r e x e m p l o , e u estou t r a b a l h a n d o m u i t o c o m a Lei O r g â n i c a da
Assistência S o c i a l , e tem u m a coisa m u i t o bonita f a i a n d o a s s i m : o C o n g r e s s o N a c i o n a l terá q u e
a p r o v a r u m a proposta d o E x e c u t i v o na q u a l o s recursos d a assistência s o c i a l , d o t r i p é d a
17
s e g u r i d a d e , t e r ã o q u e ser a l o c a d o s nos estados e m u n i c í p i o s m a i s c a r e n t e s , d e a c o r d o
!
com
indicadores de e c o n o m i a , demografia, renda, emprego.
Então, teoricamente,
se a
União
quisesse
fazer o
papel
dela,
ela
pegaria
os
tantos
mil
m u n i c í p i o s brasileiros q u e t e m e por esses i n d i c a d o r e s d e c i d i r i a q u e o b o l o d o o r ç a m e n t o d a
assistência social é esse, distribuiria p r o p o r c i o n a l m e n t e para o n d e e l e é mais n e c e s s á r i o , e
c o l o c a r i a assim... n ã o seria u m a coisa d i f í c i l , n ã o .
A g o r a , se os c o l é g i o s eleitorais v ã o ser pela r e f o r m a e l e i t o r a l , q u e e u a c h o q u e é c e r t o , t o d o
v o t o t e m q u e ser igual e se t e m u m outro efeito p e r v e r s o . S e esses c o l é g i o s eleitorais, se o
C o n g r e s s o é f o r m a d o c o m c o l é g i o s eleitorais d e S ã o P a u l o , d o R i o , c o m o é q u e v a i ser, eles v ã o
d e c i d i r m a n d a r d i n h e i r o para R o n d ô n i a , A c r e o u outros estados d e p o b r e z a o u eles v ã o tratar
d o s interesses q u e e l e s r e p r e s e n t a m , ¡sto é, o d i n h e i r o v o l t a para S ã o P a u l o , o d i n h e i r o volta
para M i n a s , para o P a r a n á .
N e s s e m o m e n t o v o c ê t e m u m p o u c o d e t o r m e n t o , t o r m e n t o para a U n i ã o , m a s isso é" e x e r c í c i o
da d e m o c r a c i a . T e m o s hoje u m c o l é g i o eleitoral c o m p l i c a d o , q u e c o m r e p r e s e n t a ç ã o m a c i ç a
das regiões mais p o b r e s , das mais carentes e u m a d e s i g u a l d a d e e n o r m e e m termos d e peso d o
v o t o d o c i d a d ã o isso é c o l o c a d o c o m o u m p r o b l e m a sério, e o o u t r o lado é o da i g u a l d a d e .
E n t ã o , eles v ã o representar o q u ê ? M i n a s G e r a i s , S ã o P a u l o , q u e é o país u m p o u c o mais para
frente? Esses d e p u t a d o s v ã o trabalhar a q u e s t ã o da redistribuição, d a d i v i s ã o , o u v ã o d e f e n d e r
o s interesses p e l o s q u a i s eles f o r a m eleitos?
OLAVO
B R A S I L - A questão é r a z o a v e l m e n t e c o m p l i c a d a , r e c o n h e ç o . Q u a n d o se d i z , por
exemplo,
que
os
estados
e
regiões
brasileiras,
também
municípios,
são
profundamente
desiguais, isso significa d i z e r q u e eles são h e t e r o g ê n e o s .
A g o r a , se t o m a r m o s u m a outra p e r s p e c t i v a , o s estados brasileiros i n t e r n a m e n t e t a m b é m s ã o
m u i t o h e t e r o g ê n e o s . Eu n ã o estou p r e p a r a d o para admitir q u e os m a i o r e s b o l s õ e s d e p o b r e z a ,
h o j e , estão c o n c e n t r a d o s
no
N o r d e s t e , parte s i m , t a l v e z
40%,
50%
nas g r a n d e s
cidades
brasileiras, aí i n c l u í d o s R i o d e J a n e i r o e S ã o P a u l o . S ã o P a u l o n ã o é só J a r d i n s , S ã o P a u l o n ã o é
só o s M a t a r a z z o s , n ã o é v e r d a d e ?
N ã o sei se certas m o d i f i c a ç õ e s na estrutura d e r e p r e s e n t a ç ã o política n o Brasil l e v a r i a m na
d i r e ç ã o q u e e u a p o n t o , se, n e c e s s a r i a m e n t e , sub-representação d o s ricos e sub-representação
d o s p o b r e s . À m e d i d a q u e isso o c o r r e s s e n o p l a n o n a c i o n a l , o b v i a m e n t e o redistributivismo,
s u p o n h o , iria por á g u a a b a i x o , a n ã o ser q u e c o n t á s s e m o s c o m o s e n s o d e m o c r á t i c o e d e justiça
das elites ali representadas, m a s para n ã o c o n t a r , n e c e s s a r i a m e n t e c o m isso, para garantir u m
a r r a n j o institucional q u e permitisse o redistributivismo, e u a c h o q u e a profunda
desigualdade
existente entre os estados é u m e l e m e n t o i m p o r t a n t e .
A l i á s , está
na hora d e sofisticarmos u m
pouco
mais as p o s i ç õ e s políticas
nesse país
que
p e r m i t a m u m e n t e n d i m e n t o , q u e a g r a n d e m i s é r i a n a c i o n a l n ã o é N o r d e s t e versus o resto, n ã o .
Esta é a p e n a s a f o r m a mais v i s í v e l , f o t o g r a f i c a m e n t e , c i n e m a t o g r á f i c a m e n t e m a i s fácil d e ser
mostrada. É p r e c i s o d e s l o c a r u m p o u c o essas questões.
A g o r a , na f o r m a p e l a q u a l v e j o a reforma necessária d e r e p r e s e n t a ç ã o p o l í t i c a , e u n ã o a c h o q u e
os estados d e v e r i a m c o n t i n u a r a ser as c i r c u n s c r i ç õ e s eleitorais, p o r q u e isso n ã o r e s o l v e o
p r o b l e m a . Q u e r dizer, para fins d e e l e i ç ã o f e d e r a l , s o b r e t u d o , para a C â m a r a d o s D e p u t a d o s ,
e n t e n d o q u e a c i r c u n s c r i ç ã o n ã o é o Estado, c a d a Estado
terá q u a n t a s c i r c u n s c r i ç õ e s q u a n t o
n e c e s s á r i o , isto n ã o t e m n a d a a v e r c o m o distrital misto d o s parlamentaristas. Eu passo à
distância dessas s o l u ç õ e s , q u e r o distância d e t u d o isto, por razões q u e n ã o interessam a q u i
m u i t o discutir. E n t ã o , esse é u m l a d o da q u e s t ã o .
18
O o u t r o lado da questão é q u e se v o c ê altera as c i r c u n s c r i ç õ e s eleitorais n o B r a s i l , d o p o n t o d e
vista p o l í t i c o , v o c ê desestadualiza a C â m a r a d o s D e p u t a d o s , a q u a l n ã o passa d e u m a C â m a r a
d e V e r e a d o r e s , d e garotos d e r e c a d o d o s g o v e r n o s e s t a d u a i s . É isso q u e significa ser d e p u t a d o
f e d e r a l h o j e n o Brasil. É ter q u e c o m p o r o u ter q u e , n e c e s s a r i a m e n t e , opor-se a o g o v e r n o d o
E s t a d o , d e p e n d e n d o da c o r r e l a ç ã o d e f o r ç a s políticas existentes.
S e t e m q u e se c o m p o r , é tirar d i n h e i r o da U n i ã o para trazer para os estados, e das formas q u e
se s a b e
serem
as piores
possíveis.
Então, q u a n d o
se c o n s e g u e
alterar essa
estrutura
da
r e p r e s e n t a ç ã o política, a c o n s e q ü ê n c i a será a d e s e s t a d u a l i z a ç ã o da C â m a r a d o s D e p u t a d o s ,
p o r q u e hoje o s d e p u t a d o s e n t e n d e m q u e n ã o s ã o d e p u t a d o s federais, eles são d e p u t a d o s d o
E s t a d o , e m Brasília. C o n s e q ü e n t e m e n t e , eles são v e r e a d o r e s d e l u x o , p o r q u e t r a b a l h a m
na
C a p i t a l , às v e z e s .
Uma
outra d i m e n s ã o e x t r e m a m e n t e
importante é q u e , d e
novo
pensando
na q u e s t ã o
da
federação
do B r a s i l , o b i c a m e r a l i s m o n o Brasil é torto, é i n t e i r a m e n t e i n a d e q u a d o a u m país
que
federação,
seja
porque
trata-se d e
bicameralismo
simétrico. A
bem
da
verdade,
as
a t r i b u i ç õ e s f u n d a m e n t a i s s ã o as m e s m a s da C â m a r a d o s D e p u t a d o s e d o S e n a d o . Isso está
e r r a d o . F e d e r a ç ã o tem d e ter u m b i c a m e r a l i s m o , s i m , o n d e a r e p r e s e n t a ç ã o seja d o p o v o , por
isso q u e c â m a r a se c h a m a d o s d e p u t a d o s , e m b o r a n ã o seja.
A g o r a , a nossa t e n d ê n c i a é nos referirmos à C â m a r a c o m o s e n d o o q u ê ? N ã o é a C â m a r a d o s
D e p u t a d o s . D e c a d a três v e z e s q u e o n o m e C â m a r a é e s c r i t o , e x c e t o e m p r o d u ç ã o d a própria
C â m a r a , pelo m e n o s d u a s v e z e s e l e sai escrito e r r a d o , sai C â m a r a F e d e r a l . C â m a r a F e d e r a l por
q u ê ? P o r q u e a b a s e d e r e p r e s e n t a ç ã o está s e n d o territorial e n ã o p o p u l a r , a p e n a s para d a r u m a
dimensão do
lado da cultura
p o l í t i c a , d a r e p r e s e n t a ç ã o política
no
B r a s i l . A l é m disso, se
d e f i n i d a s quais são as a t r i b u i ç õ e s da U n i ã o , há q u e se redefinir as atribuições d o S e n a d o .
O S e n a d o n ã o d e v e ser u m a c â m a r a legislativa c o m u m , q u e t e m q u e a p r o v a r t u d o q u e se vota
na C â m a r a , e se e l e altera, tem q u e voltar para a C â m a r a , q u e r d i z e r , é p r e c i s o q u e haja u m a
C â m a r a dos D e p u t a d o s , ou seja, uma
não
atribuir
ao
desenvolvimento
Senado
apenas
equilibrado
e
câmara
rever
a
do povo
legislação
harmônico
da
e, aí s i m , u m Senado
brasileira
federação
como
no
Federal. Por q u e
sentido
um
de
todo, ou
garantir
seja, e l e
o
só
r e e x a m i n a r i a a legislação da C â m a r a q u a n d o essa l e g i s l a ç ã o fosse u m a l e g i s l a ç ã o e m i n e n t e m e n t e distributivista, b e n e f í c i o s fiscais para q u ê ? É o S e n a d o ? N ã o .
Isso n ã o está c e r t o , isso n ã o é e m b e n e f í c i o da s o c i e d a d e brasileira, isso é a p r i v a t i z a ç ã o d o
p ú b l i c o , é o distributivismo e l e i t o r e i r o o u clientelístico. M e d i d a s c o m o estas d ã o a o
primeiro, uma
federação que efetivamente
ele n ã o t e m e , s e g u n d o , p o d e m
Brasil,
perfeitamente
s i m p l i f i c a r o p a c t o federativo e permitir q u e as v e r d a d e i r a s questões s e j a m distribuídas, isto é, o
m e u d i n h e i r o é m e u , fica
comigo,
com
a minha família, e quando muito c o m
a
minha
c o m u n i d a d e , p o r q u e essa é a v e r d a d e i r a questão d o p a c t o f e d e r a t i v o . S ó q u e ela n ã o está
s u r g i n d o c o m o vigor q u e d e v e r i a surgir m a s c e r t a m e n t e há d e surgir.
PERGUNTA
Heraldo,
- V I C E N T E M O U R A , d o C S A P . A c h e i superinteressante a p o s i ç ã o d o professor
quando
critica
a falsa
descentralização
financeira
com
repasses
carimbados
de
recursos. E t a m b é m a a b o r d a g e m q u e e l e fez a c e r c a d o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o . M a s o q u e
é, c o m o se faz e o q u e está s e n d o feito para i m p l e m e n t a r o s p l a n e j a m e n t o s p a r t i c i p a t i v o s nos
m u n i c í p i o s e q u i ç á até n o s estados d a f e d e r a ç ã o ?
A g o r a , u m p e q u e n o p r e â m b u l o q u e p r e t e n d o a c e r c a dessa q u e s t ã o , p o r q u e fui m e m b r o d a
Comissão
Interinstitucional
participativo
tem
condição
Municipal
de
se
de Saúde
dar
via
- CIMS.
esses
Eu c r e i o q u e esse
conselhos,
essas
comissões
planejamento
municipais.
Entretanto, o senhor prefeito, q u a n d o o c o n s e l h o n ã o d e c i d e f a v o r a v e l m e n t e aos seus interesses,
s i m p l e s m e n t e d e s c o n h e c e as d e c i s õ e s dessas c o m i s s õ e s .
19
Fui
membro
de
uma
instituição
interinstitucional
municipal
de
saúde
por
muito
tempo,
r e p r e s e n t a n d o a S e c r e t a r i a d e Estado d o T r a b a l h o , ó r g ã o a o q u a l s o u v i n c u l a d o . Eles c a n s a r a m
d e t o m a r tantas d e l i b e r a ç õ e s i m p o r t a n t e s , b u s c a n d o a t e n d e r anseios d e p a r c e l a s significativas
da p o p u l a ç ã o , e o s e n h o r prefeito n ã o as e n c a m i n h a v a .
V i esse c o n s e l h o s e n d o d e s t r u í d o e o prefeito d o m i n á - l o
para, e n t ã o , vir a
implementar,
l e g a l m e n t e , a q u i l o q u e e l e q u e r i a fazer. O q u e se p o d e t a m b é m fazer para evitar a m a n i p u l a ç ã o
desses c o n s e l h o s ? P o r q u e pior d o q u e a a u s ê n c i a d o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o é t e r m o s u m
falso p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o . O b r i g a d o .
HERALDO
DUTRA
- O l h a , é u m a pergunta u m p o u c o c o m p l e x a . V o u tentar definir
em
t e r m o s práticos o q u e n ó s t e m o s t e n t a d o fazer. D i s c u t i m o s d e s d e o i n í c i o d o atual g o v e r n o q u e
a d e s c e n t r a l i z a ç ã o e a p a r t i c i p a ç ã o n ã o p o d e r i a m ser feitas por d e c r e t o , n ã o p o d e r i a m tratar
r e a l i d a d e s q u e s ã o tão diferentes.
O g o v e r n o d e v e r i a d e s e n v o l v e r u m a série d e p r o g r a m a s e políticas q u e b u s c a s s e m saber o q u e
p o d e ser d e s c e n t r a l i z a d o , o q u e d e v e , o q u e n ã o se p o d e , o n d e t e m q u e se preparar o p r o c e s s o
d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o se v o c ê t r a b a l h a e m nível d e c o n s u m i d o r f i n a l .
S a b e m o s m u i t o b e m , p e l o s e s t u d o s feitos a q u i na F u n d a ç ã o , pela M i r a c i , pela Â n g e l a A r o e i r a ,
p e l o N i g e l , q u e o d i n h e i r o d o Estado ia para os m u n i c í p i o s q u e t i n h a m mais d i n h e i r o , mais
recursos
orçamentários,
poder
político
e
eram
justamente
aqueles
municípios
p r e c i s a v a m d e d i n h e i r o e q u e t i n h a m c a p a c i d a d e d e gestão d o e n s i n o b á s i c o . O s
m a i s carentes
recebiam
menos dinheiro, não tinham
recursos
que
não
municípios
humanos qualificados,
uma
e d u c a ç ã o d e péssima q u a l i d a d e , q u e r dizer, t e m q u e tratar diferente.
E m alguns c a s o s v ã o se e s t a d u a l i z a r e se p r e p a r a r p a r a a m u n i c i p a l i z a ç ã o e e m outros v ã o
p r o m o v e r a d e s c e n t r a l i z a ç ã o para q u e se tenha a gestão d o s e r v i ç o , apesar d e q u e o c o n t r o l e d e
q u a l i d a d e t e m d e ser d o p r ó p r i o E s t a d o . S e o E s t a d o t e m o b r i g a ç ã o d e ter u m e n s i n o b á s i c o
eficiente, a U n i ã o t a m b é m t e m . O
controle d e q u a l i d a d e é centralizado, v o c ê vai
delegar
c o m p e t ê n c i a , e x e c u ç ã o , m a s há q u e se ter u m efetivo c o n t r o l e para p o d e r p r e m i a r a q u e l e s q u e
estão t r a b a l h a n d o b e m , p o d e r p r o m o v e r reajustes, t r e i n a m e n t o s , r e c i c l a g e n s , o n d e as coisas
e s t ã o d a n d o m a l , p o r q u e esse é o p a p e l d e u m nível d e g o v e r n o m a i o r .
N o c a s o da p a r t i c i p a ç ã o d e prefeituras, e u t e n h o l i d a d o , r e c e n t e m e n t e , c o m a L B A . N a última
vez, percorremos 511 municípios de Minas
G e r a i s , tratando o p r o b l e m a
de
municipaíizar
assistência s o c i a l . C o i s a mais c o m p l i c a d a é v o c ê , c o m o t é c n i c o d o Estado, e n t e n d e r o q u e é
m u n i c i p a l i z a ç ã o e o q u e é d e s c e n t r a l i z a ç ã o . E n t ã o q u a n d o t r a b a l h a m o s d e n t r o da L B A , para a
L B A r e c i c l a r o seu e n t e n d i m e n t o sobre a sua n o v a m i s s ã o institucional - ela n ã o seria mais u m
ó r g ã o d e e x e c u ç ã o direta, ela teria q u e reforçar sua c a p a c i d a d e d e assistência t é c n i c a - foi barra
pesada.
O
Sérgio d e
Azevedo,
mesmo,
participou
de
um
seminário
que
está
sendo
feito
sobre
r e c i c l a g e m d o s recursos internos da L B A , por q u ê ? Q u a n d o e u c h e g a v a na L B A para discutir a
i m p l a n t a ç ã o da
Lei O r g â n i c a
da Assistência
S o c i a l , se c o m p e t ê n c i a
do Executivo federal,
estadual e m u n i c i p a l , e definir possibilidades d e u m a gestão c o m p a r t i l h a d a c o m a c o m u n i d a d e ,
o que houve?
C o m o é q u e v a i ser isso, nós v a m o s ter d e d e s m o n t a r essa m á q u i n a t o d a , os escritórios q u e
t e m o s n o interior v ã o sair, c o m o é q u e f i c a m nossas c l i e n t e l a s q u e estão n o interior, c o m as
q u a i s t r a b a l h a m o s há m u i t o t e m p o ? E o prefeito? O prefeito é f i s i o l ó g i c o , é clientelista. Espere
aí, o prefeito é clientelista e v o c ê é t é c n i c o d o E s t a d o e t e m c l i e n t e l a t a m b é m . Q u a l é a
d i f e r e n ç a ? S ó t e m q u e o outro foi e l e i t o p e l o v o t o e v o c ê n ã o . V o c ê foi n o m e a d o , faz parte da
burocracia.
20
T e m o s q u e s a b e r q u e há prefeitos q u e são fisiológicos, m a s t e m o s prefeitos b o n s , t a m b é m , e
n ã o v o u discutir se o prefeito é b o m o u n ã o . Ele foi eleito por v o t o d a c o m u n i d a d e , e n ã o posso
discutir, d i z e r q u e o prefeito é r u i m o u q u e n ã o é. T e n h o q u e trabalhar é a questão d o E x e c u t i v o
municipal
e a questão
da
participação.
Então
nós
promovemos
grande
foro,
discutimos,
t e n t a m o s sensibilizar o E x e c u t i v o m u n i c i p a l para q u e e l e c r i e o s instrumentos, e s t i m u l e
a
participação
o
mais
racional,
elabore
em
conjunto
com
a
comunidade
planos,
discuta
o r ç a m e n t o , reveja recursos, e s t a b e l e ç a a p o s s i b i l i d a d e d e u m a gestão c o m p a r t i l h a d a . A g o r a ,
isto é m u i t o c o m p l i c a d o e é m u i t o d i f í c i l .
N ã o se t e m u m a receita d e b o l o pronta. Q u e r d i z e r , v o c ê t e m q u e trabalhar e m c a d a m u n i c í p i o ,
c a d a u m é diferente d o outro. E m alguns m u n i c í p i o s , nós a c h á v a m o s q u e a p a r t i c i p a ç ã o sería a
m e l h o r p o s s í v e l , n ã o v o u citar n o m e s por questões d e ética, m a s e r a m m u n i c í p i o s , i n c l u s i v e , d e
u m a gestão p o p u l a r , d o n d e t i v e m o s m u i t a s d i f i c u l d a d e s , p o r q u e o próprio n í v e l t é c n i c o da
c o m u n i d a d e a c h a v a q u e a assistência social é p a l i a t i v a , está a u x i l i a n d o o c a p i t a l , q u e cesta
b á s i c a n ã o d e v e ser d a d a m a i s .
E e u f i c a v a p a s m o , p o r q u e muitos m e m b r o s da c o m u n i d a d e e s t a v a m lá, i n c l u s i v e f a m í l i a s ,
1
q u a n d o se f a l a v a q u e n ã o ia ter m a i s cesta b á s i c a , n ã o ia ter leite d e g r a ç a , t r e m i a m , p o r q u e
elas v i v i a m disso. O q u e se discute n ã o é o p r o b l e m a d e ter essas políticas e m e r g e n c i a i s , q u e
são importantes. U m a política q u e entra através d e u m a proposta d o E x e c u t i v o , discutida c o m a
comunidade, aprovada
pelo conselho, alocada
no orçamento, não é mais uma
dádiva
do
d e p u t a d o , d o v e r e a d o r , d o prefeito, essa política n a s c e u d e u m e s q u e m a d e p a r t i c i p a ç ã o e d e
c o n c i l i a ç ã o d e interesses. N e s t e m o m e n t o e l a n ã o t e m p a i . E n t ã o , n ã o v a m o s p e n s a r q u e cesta
b á s i c a , leite s ã o s e m p r e u m a c o i s a clientelística, n ã o .
Ela p o d e ser u m a
política
redistributiva, u m a
política
compensatória, claramente
definida,
p o r q u e é necessária para a q u e l a c o m u n i d a d e . A t e c n o c r a c i a e m a l g u n s m o m e n t o s é m u i t o
c o m p l i c a d a . D e repente, e s t a b e l e c e m o s p r e c o n c e i t o s : o v e r e a d o r é clientelista, o prefeito é
clienteíista, o n e g ó c i o v a i ser cesta b á s i c a , c o b e r t o r e e u q u e v o u m u i t o à ponta n ã o d i s c u t o isso
n ã o . T e m hora que
cobertor é i m p o r t a n t í s s i m o , cesta básica é i m p o r t a n t e , e leite t a m b é m .
D e p e n d e da f o r m a c o m o a q u i l o é o r g a n i z a d o , c o m o é i m p l e m e n t a d o . V o c ê t e m q u e t r a b a l h a r
ej
essa questão da p r o d u ç ã o , da c o - p r o d u ç ã o , d a co-gestão c o m a c o m u n i d a d e , E x e c u t i v o
L e g i s l a t i v o , e é difícil esse e x e r c í c i o d e d e m o c r a c i a .
N ã o d e v e m o s ter m e d o , n ó s , t é c n i c o s d a S e c r e t a r i a d o T r a b a l h o . T e m d e h a v e r u m a m u d a n ç a
d e m e n t a l i d a d e , p o r q u e é m u i t o difícil v o c ê segurar essa e n o r m e r e p r e s e n t a ç ã o q u e o Estado
t e m n o interior, essa m á q u i n a g r a n d e , p e s a d a , c o m escritórios, d e l e g a c i a s regionais, c o m isso e
a q u i l o e q u e , d e r e p e n t e , q u a n d o se pega u m p r o g r a m a b e m m o n t a d o , 6 0 % d o c u s t o
p r o g r a m a f i c a r a m seguros na m á q u i n a
do
e 4 0 % c h e g a r a m até os bairros d e periferia, até as
comunidades mais carentes.
Q u e r d i z e r , é u m a m á q u i n a p e s a d a , ineficiente. É nesse sentido q u e eu falo e m
descentra-*
5
l i z a ç ã o , q u a n d o se busca a e x e c u ç ã o através d e g o v e r n o s m u n i c i p a i s , p o r q u e c a d a p r o g r a m a
q u e s e m p r e se c r i o u n o Estado é a s s i m . V a m o s d a r mais recursos, a u m e n t a r o escritório d a
S E T A S , criar o escritório da E M A T E R , o escritório d a Secretaria d e S a ú d e , o posto. E o Estado foi
a q u e l a c o i s a g r a n d e e a o m e s m o t e m p o n ã o tem o m a i o r p o d e r d e d e c i s ã o na p o n t a .
Q u a n d o v o c ê e n c o n t r a c o m esses t é c n i c o s d o Estado o q u e e l e s p o d e m fazer? Eu t e n h o d e ligar
para B e l o H o r i z o n t e , m a n d a r u m fax para saber s e p o d e , se n ã o p o d e , p o r q u e o secretário lá
n ã o d i s c u t i u , o p r o g r a m a n ã o foi, t e m q u e pedir r e c u r s o s , é essa l o u c u r a . O q u e n ó s e s t a m o s
p e d i n d o é u m a m á q u i n a d o Estado m a i s enxuta, q u e e l a b o r e políticas p ú b l i c a s consistentes,
m a s q u e essa e x e c u ç ã o seja c o m p a r t i l h a d a c o m outros níveis d e g o v e r n o .
M u i t a s v e z e s , n o s Estados U n i d o s , se t e m u m a p o l í t i c a p ú b l i c a d e interesse s o c i a l , q u e é da
U n i ã o , m a s ela é i m p l e m e n t a d a p e l a b u r o c r a c i a d o s g o v e r n o s m u n i c i p a i s , d o s g o v e r n o s l o c a i s . \
21
Então,
se v o c ê b u s c a
essa sintonia é p o r q u e a p r e s e n ç a
da
União
e do
Estado é
muito
i m p o r t a n t e . Q u e r d i z e r , as d e f i n i ç õ e s centrais das p o l í t i c a s t ê m q u e ser da U n i ã o e d o Estado,
m a s b u s c a r n o v a s m a n e i r a s d e administrar essa p o l í t i c a , d e i m p l e m e n t a r é q u e v a i ser u m a
coisa
sempre
muito difícil, muito c o m p l i c a d a ,
porque
n ó s estamos há
muito tempo
mal-
i a c o s t u m a d o s e c a d a p r o g r a m a q u e pinta a b u r o c r a c i a t e m s e m p r e a m a n i a d e q u e r e r este
. p r o g r a m a , o q u a l é m o d i f i c a d o d e a c o r d o c o m o s seus interesses.
A u m e n t a - s e o seu p o d e r e, n o f i n a l , q u a n d o o p r o g r a m a a c o n t e c e , e l e é m u i t o p o u c o p a r e c i d o
c o m a q u e l e q u e foi c o n c e b i d o e q u e v i s a v a a u m a a g i l i z a ç ã o d e p r o g r a m a s d e interesse s o c i a l .
É complicado, é um
exercício
mesmo d e trabalho, de
investimento,
inclusive, de
ordem
acadêmica, de conhecimento.
S é r g i o d e A z e v e d o falou para os t é c n i c o s da L B A , e r a m uns 8 0 t é c n i c o s . Q u a n d o a c a b o u a
c o n f e r ê n c i a , eles t i n h a m g a n h o d e z a n o s d e a v a n ç o . A z e v e d o se e x p r e s s o u : " M a s c o m o foi
c l a r o , c o m o foi i m p o r t a n t e , agora q u e e u estou e n t e n d e n d o " . E l e c l a s s i f i c o u c o m o
regulatóría,
diferenciou
desta, fez
aquilo, modificou
a cabeça
dos
técnicos que
política
vão
dar
assistência aos m u n i c í p i o s para i m p l e m e n t a r u m a política q u e agora é d e s c e n t r a l i z a d a .
N u m e x e r c í c i o c o m o esse s e m i n á r i o , trabalha-se na á r e a p ú b l i c a , discute-se, busca-se p a r c e r i a
na u n i v e r s i d a d e , e m outros l o c a i s , c o m e ç a - s e a t r a b a l h a r a m a n e i r a d e atuar c o m o t é c n i c o s d o
Estado e n v o l v i d o s e m p r o g r a m a s q u e s ã o d e interesse d o Estado e d o s m u n i c í p i o s .
VICENTE
MOURA
- U m a q u e s t ã o q u e c o n s i d e r e i b e m p o l ê m i c a na e x p o s i ç ã o d o O l a v o é
sobre o a r r e c a d a d o l o c a l m e n t e , q u e d e v e r i a voltar a o Estado o u região. N ó s s a b e m o s q u e o
Brasil n a s c e u n o N o r d e s t e . Foi lá q u e c o m e ç o u essa g r a n d e e rica n a ç ã o , c u j a riqueza sabe-se
q u e está n o S u l .
N ã o sei se é c o m o e m t o d o s os países n o m u n d o , m a s capitalista n o Brasil só a b r e indústria se o
B D M G f i n a n c i a r , se o B N D E S financiar p e l o m e n o s 6 0 % . Esse d i n h e i r o n ã o é só d e paulistas, d e
rio-grandenses, o u d e m i n e i r o s . N o Estado d e M i n a s t e m a p a r c e l a significativa d o p o v o lá n o
V a l e d o Jequitinhonha, porque o produto é pago o n d e o produto é c o n s u m i d o , e dificilmente
a l g u é m v a i c o m e r m a i s d e X latas d e ó l e o d e soja p o r s e m a n a , o u v a i ter mais d o q u e u m a
t e l e v i s ã o d e n t r o d e c a s a . N o V a l e d o J e q u i t i n h o n h a , p o r mais d e p a u p e r a d a s q u e s e j a m
as
r e s i d ê n c i a s , c o m e m - s e as latas d e ó l e o d e soja, feijão e t u d o mais e t e m t a m b é m a t e l e v i s ã o .
E m síntese, p o d e até ser q u e esse imposto seja r e c o l h i d o por u m a
indústria d a q u i d e
Belo
H o r i z o n t e , o u d o sul d e S ã o P a u l o , m a s é b e m e s t á v e l , e q u i t a t i v a a d i s t r i b u i ç ã o d o r e c o l h i m e n t o
em
si, d e q u e m
p a g a . Então esse n e g ó c i o é bastante c o m p l e x o , p o r q u e o
Finsocial
está
r e c o l h i d o n u m a e m p r e s a s e d i a d a a q u i na C a p i t a l , m a s e l e é , d e fato, p a g o por t o d o m u n d o q u e
c o n s u m i u esse p r o d u t o nas diversas regiões d o Estado.
S ã o P a u l o foi feita c o m d i n h e i r o d o s brasileiros, e m p r e s t a d o pelos ó r g ã o s p ú b l i c o s . N ã o precisa
n e m citar a fortuna d o R o b e r t o M a r i n h o f a z e n d o jogatinas para criar a N E C , e m q u e m i l h õ e s d e
d ó l a r e s f i c a r a m g u a r d a d o s c i n c o , seis, sete a n o s , m u i t o b e m a p l i c a d o s n o C i t i b a n k , para d e p o i s
criar a N E C , c o m d i n h e i r o e m p r e s t a d o p e l o g o v e r n o b r a s i l e i r o . Essa S ã o P a u l o d e h o j e n ã o foi
feita
só c o m
sangue
e
suor d o
nordestino
não,
mas
com
dinheiro
de
impostos q u e
os
nordestinos p a g a r a m a o l o n g o d e s é c u l o s .
Seria feito u m ajuste d e c o n t a s desse t e m p o t o d o q u e a n d a m o s f i n a n c i a n d o esses estados d o
Sul? A q u i , m a i s e m n í v e l e s t a d u a l , c o l o c a - s e u m a q u e s t ã o interessante, p o r q u e e s t ã o s e n d o
d i s c u t i d a s a q u i as d e s i g u a l d a d e s regionais.
O V a l e d o J e q u i t i n h o n h a é u m v a l e q u e t e m u m d o s m a i s importantes c o r p o s d e pegmatitos d o
m u n d o , o mais i m p o r t a n t e d o Brasil. O c o r p o d e pegmatitos é c h e i o d e m i n é r i o s raros e t o d o
m i n é r i o é estratégico. M a s se d i z q u e lá t e m m i n é r i o s q u e p o d e m ser u s a d o s na
22
indústria
e l e t r o e l e t r ô n i c a , e l e t r o e s p a c i a l , d á para e n t e n d e r q u e a p a l a v r a estratégica, a q u i , é c o l o c a d a
com
m a i s p r o p r i e d a d e , e o c o r p o d e pegmatitos
n ã o p e r m i t e q u e esses m i n é r i o s
sejam
e x p l o r a d o s por u m a g r a n d e e m p r e s a , p o r q u e n ã o c a b e o m a q u i n a d o , tem-se u m p e q u e n o
b o l s ã o d e m i n é r i o d o t a m a n h o dessa sala, a q u i , o u t r o ali na frente, talvez a t é m e n o r , m a s é a
região c o m o u m t o d o .
Já p a r t i c i p e i , até m e s m o , d e n e g o c i a ç õ e s c o m a M i t s u b i s h i , por e x e m p l o , q u e tinha interesses
d e c o l o c a r certa indústria n a região. I n c l u s i v e í e v e i essa proposta p a r a o g o v e r n o , na é p o c a , d o
d o u t o r T a n c r e d o N e v e s . Ele saiu para a p r e s i d ê n c i a s u p e r p r e o c u p a d o c o m as políticas sociais
c o m p e n s a t ó r i a s , e esse n e g ó c i o m o r r e u . A M i t s u b i s h i , i n c l u s i v e , tinha u m escritório e m M i n a s
por pressões, p o r q u e , nessa área industrial, a ú n i c a e m p r e s a a p r o d u z i r esse m i n é r i o , ó x i d o d e
b e r i l o , é u m a e m p r e s a a m e r i c a n a , n o b l o c o O c i d e n t a l e u m a outra lá n o b l o c o O r i e n t a l , na
antiga U n i ã o S o v i é t i c a .
O n d e estão esses nossos políticos? O q u e d e fato é feito para b u s c a r m i n i m i z a r essas d i f e r e n ç a s
regionais? A c r e d i t o m e s m o q u e os p r o b l e m a s d a p o b r e z a n o B r a s i l , o u e m d e t e r m i n a d a s regiões
n o B r a s i l , n ã o são p r o b l e m a s estruturais, p o r q u e essas regiões t ê m r i q u e z a s , t ê m c o n d i ç õ e s d e
ser t r a b a l h a d a s d e forma a se p r o m o v e r o d e s e n v o l v i m e n t o , levar riqueza para o s e u p o v o . A í
fica m a i s u m a explanação,
e v i d e n t e m e n t e c o m u m a i n d a g a ç ã o : p o r q u e n ã o se faz d e fato algo?
A c h o q u e o d o u t o r O l a v o t e m c o m p e t ê n c i a e c a p a c i d a d e d e nos e s c l a r e c e r algo a c e r c a disso.
OLAVO
BRASIL
- E m primeiro
lugar, e u
não compartilho
d a idéia
de que o
recurso
a r r e c a d a d o está c a r i m b a d o l o c a l m e n t e n ã o , p e l o c o n t r á r i o . Éjpor_ isso q u e sou f a v o r á v e l a o .
f o r t a l e c i m e n t o d a U n i ã o , p o r q u e só a U n i ã o t e m c o n d i ç õ e s d e redistribuir recursos nesê._tials _0
j
<
q u e n ã o significa q u e e l a t e n h a redjst r i b u í d o. m a I ^ e I a _n ã o_recl i strJbuiu, e l a distribuiu m a I.
£ssas_jtran_sferências d e recursos
não têm beneficiado
a
p_opâçãp_çompûm^Jqda^^Pelo
c o n t r á r i o , t ê m tido um_efe[to c o n c e n t r a d o r d e r e n d a , e é por_isso__que _de a l g u m a m a n e i r a , e u
lf
gostaria
d e rever essa q u e s t ã o , talvez até. m a i s " b e m _
trabalhada._dp^..q.ue^hoje _oJadojda
u
rèpresentação^pojítica e_o j a d o d o f u n c i o n a m e n t o , v i a e c o n o m i a d a f e d e r a ç ã o . Se_subscrevesse
es5
? ^^T' ^^ ^^íil^ÍÍ^âciori_êJ2i£Í^£!d_Í£,HES£-4II£
U
a
s
Então, e u n ã o s u b s c r e v o isso, para c o m e ç o d e c o n v e r s a .
r
rninhajurmaêujaêrêparatista.
A g o r a , a contrapartida disso o q u e e u estou t e n t a n d o é identificar u m a q u e s t ã o e x t r e m a m e n t e
c o m p l i c a d a , a d a justiça fiscal, q u e n ã o está a s s u m i n d o c o m a c a r a q u e e u d e n u n c i e i . M a s , n o
f u n d o , o contribuinte está p r e o c u p a d o c o m v á r i a s c o i s a s : p r i m e i r o se o d i n h e i r o está s e n d o b e m
gasto o u malgasto; s e g u n d o , s e está s a i n d o d i n h e i r o d e m a i s d o b o l s o d e l e ; terceiro, e l e p o d e v i r
a c o n s i d e r a r o destino d a q u e l e recurso.
É j 3 o r j s s o q u e sou unionista, p o r q u e e u a c h o q u e o ú n i c o p q d e r _ q u e p o d e v i r a t e r c o n d i ç õ e . s j d e '
a d o t a r políticas redistributi vistas nesse país é e f e t i v a m e n t e _ a J J n i ã o . Esse é o p r i m e i r o ponto. D a í
o ^ m e u temor p o r ^ d e s c e n t r a l i z a ç ã o e , e v e i T t u a J m ^ t e ^ t é p a r a ^ e n t r e g a r ã o j J r o b l e m a ^ j p a r a . a j
s o c i e d a d ê T c i v i l , q u a n d o j ? u p e n s o T p a r a q u e , surgiu o Estado?Jrenhoj3ayorjJe^^
p a r a a s o c i e d a d e c i v i l , p o r q u e a primeira c o i s a q u e m e v e m à c a b e ç a é p m u n d Q J i o b b ê s i a n o .
ALP
o
r
conta disso, c o m o ^ i d a d ã o , j 3 j m i n h a p n m g i r a preferênci-a-hoie é_a lei_e_a_ordem, p o r q u e
f o i ç a r a isso q u e o Estado surgiu e n e m isso nós temos.nesse P a í s h o j e - l e U ^ o r d e m .
Essa c o i s a d e redistribuição e justiça
social
s ã o coisas q u e a d e m o c r a c i a
posteriormente
i n v e n t o u , muito b e m i n v e n t a d o , m a s s ã o c o i s a s posteriores. A o r i g e m p r i m e i r a é e n t e n d e r q u e
os m e m b r o s d e u m a s o c i e d a d e n ã o c o n s e g u e m se e n t e n d e r n a a u s ê n c i a d o Estado, d a í a r a z ã o
d e ser d o Estado. S o u , nesse sentido, estatizante, e t e n h o u m s e g u n d o c o n j u n t o d e preferências
q u e s ã o pelo p a p e l d e s e n v o l v i m e n t i s t a d a U n i ã o . Esse filme e u já v i e n ã o d e u c e r t o , a c h o e u .
A í n ã o é por r a z ã o teórica, é mais p o r r a z ã o e m p í r i c a d e e x p e r i ê n c i a histórica.
23
A g o r a , gostaria d e v e r u m estado d o bem-estar s o c i a l
i m p l a n t a d o nesse P a í s . L o g o , defesa
externa d o p r ó p r i o território, lei e o r d e m e u m estado d o bem-estar s o c i a l q u e c o n s i g o i m a g i n a r ,
m a i s c i ê n c i a e t e c n o l o g i a , q u e , p o r razões p u r a m e n t e e m p í r i c a s e transitórias, gostaria d e v e r
nas m ã o s da U n i ã o .
P o t e n c i a l para fins d e d e s e n v o l v i m e n t o , todas as regiões t ê m , o p r o b l e m a é saber c o m o e q u e m
v a i fazer. S e o N o r d e s t e o u o V a l e d o J e q u i t i n h o n h a t e m u m p o t e n c i a l d e d e s e n v o l v i m e n t o ?
A c h o q u e s i m , m a s , c e r t a m e n t e , p e n s a n d o n o p o n t o d e vista d a estratégia d o d e s e n v o l v i m e n t o ,
t a l v e z n ã o tenha o m e s m o p o t e n c i a l q u e outra região.
A s c o i s a s h o j e , d o p o n t o d e vista d e política e c o n ô m i c a , d e p o l í t i c a s d e s e n v o l v i d a s , s ã o b e m
mais c o m p l e x a s q u e e r a m nos a n o s 50 e 6 0 , n ã o sei se se c o l o c a r e a l m e n t e hoje c o m o u m a
o p ç ã o a d e q u a d a a o d e s e n v o l v i m e n t o . E n t ã o v a m o s d e s e n v o l v e r o P a í s inteiro e d a
mesma
m a n e i r a . S e r á q u e é b e m assim? Já foi assim e, a o q u e tudo i n d i c a , n ã o d e u c e r t o , isso n ã o
significa
também
condenar
certas
sociedades
agrárias,
inclusive,
muito
mais
ricas
que
s o c i e d a d e s industriais, p e n s a n d o nas m i n i s s o c i e d a d e s .
P o r t a n t o , as q u e s t õ e s d e d e s e n v o l v i m e n t o h o j e são b e m mais c o m p l e x a s e tratadas d e m a n e i r a
mais c o m p e t e n t e d o q u e n o p a s s a d o , p o r q u e se t r a b a l h a v a m u i t o c o m certas idéias-chave c o m o
s e n d o motoras d e d e s e n v o l v i m e n t o e q u e h o j e já n ã o f u n c i o n a m m a i s c o m tanta força, n ã o t ê m
a v i g ê n c i a q u e já t i v e r a m nos a n o s 5 0 e 6 0 . Eu a c h o q u e as q u e s t õ e s h o j e são vistas por u m a
ó t i c a i n t e i r a m e n t e diferente.
P E R G U N T A - J O S É J Ú L I O , d o I P S E M G . P a r a o professor O l a v o . L e m b r a n d o q u e p r e c i s a m o s d e
c o m p a t i b i l i z a r a justiça s o c i a l , a s e g u r a n ç a c o m o d e s e n v o l v i m e n t o , e q u e essas três e n t i d a d e s ,
a justiça, a s e g u r a n ç a e o d e s e n v o l v i m e n t o são o tripé d e s u s t e n t a ç ã o d o Estado, e u v e j o q u e a
m a i o r n e c e s s i d a d e para o Brasil é u m a p r o p a g a n d a m a c i ç a d e o b j e t i v o s consistentes c o m o s ã o
a t u a l m e n t e para o brasileiro q u e , na v e r d a d e , é e x t r e m a m e n t e c r i a t i v o .
Ele g a n h o u p r ê m i o s aí c o m o m e l h o r t r a b a l h a d o r e m coisas lá n o J a p ã o . Essa p r o p a g a n d a traria
competitividade
em
nível
i n t e r n a c i o n a l , portanto, o
que precisamos
é de uma
legislação
a d e q u a d a para ser c u m p r i d a .
P a r a a l e g i s l a ç ã o ser s e g u i d a , h a v e r i a , por e x e m p l o , u m a o b r i g a t o r i e d a d e d e t o d o brasileiro
trabalhar c i n c o h o r a s por d i a , e q u e m trabalhasse m a i s , seria f a v o r e c i d o c o m m e n o s i m p o s t o s .
Q u e m n ã o trabalhasse as c i n c o h o r a s teria u m a p e n a l i z a ç ã o . A s e g u r a n ç a é u m a n e c e s s i d a d e e
teria d e ser p e r s e g u i d a ; ter gente na rua para garantir a o r d e m .
A pergunta é se t u d o isso n ã o traria m a i o r i d e n t i d a d e , m a i o r i g u a l d a d e , t ã o b u s c a d a a p a r e n temente.
OLAVO
B R A S I L - É u m a questão d i f í c i l , e u n ã o sei se e u e m b a r c a r i a nessa d e t r a b a l h a r c i n c o
horas por dia e, a partir daí, ser b e n e f i c i a d o o u n ã o . P e n s a n d o d e u m a m a n e i r a e x t r e m a m e n t e
s i m p l e s , a p e n a s para tentar e s t a b e l e c e r a b a s e d o d i á l o g o , a i m p r e s s ã o q u e t e n h o é d e q u e
nesse P a í s se t r a b a l h a m u i t o p o u c o .
R e d u z i r a j o r n a d a d e t r a b a l h o para c i n c o horas e c o m p e n s a r v i a i m p o s t o d e renda regressivo
para q u e m t r a b a l h a r m e i a hora a m a i s , p o d e resolver o p r o b l e m a d o n ã o - c u m p r i m e n t o
obrigação. Baixando a obrigação, o cara
n ã o trabalha m e s m o . E n t ã o v a m o s c o l o c a r
da
cinco
h o r a s . A í , q u e m s a b e todo m u n d o t r a b a l h a c i n c o h o r a s .
N e s t e P a í s se t r a b a l h a m u i t o p o u c o e a p r o d u t i v i d a d e d o t r a b a l h o é m u i t o b a i x a ; é u m P a í s
semi-analfabeto, s e m alta p r o d u t i v i d a d e . M a s n ã o se p o d e ter g a n h o s e m p r o d u t i v i d a d e nesse
P a í s c o m a q u a l i f i c a ç ã o d a mão-de-obra q u e o c a r a c t e r i z a c o m o u m t o d o . I n d e p e n d e n t e m e n t e
d o s t é c n i c o s , e s p e c i a l i s t a s fantásticos, a q u i e a l i , é u m P a í s d e semi-analfabetos e s u b n u t r i d o s .
24
Pacto Federativo - União, Estados e Municípios: enconiros e desencontros
S e a p r o d u t i v i d a d e for c e n t r a d a n o t r a b a l h o , a história estará na d é c a d a d e 3 0 e nós estaremos
a n d a n d o de c a r r o ç a .
A i m a g e m n ã o m e a g r a d a m u i t o n ã o , m a s foi a primeira q u e m e v e i o à c a b e ç a . N ã o dá para
a u m e n t a r a p r o d u t i v i d a d e c o m os desafios q u e se a p r e s e n t a m c o m b a s e na
mão-de-obra.
P o r q u e se dá m e r e n d a e s c o l a r para a c r i a n ç a ? É para ela agüentar ali m a i s o u m e n o s três horas
e m e i a d e a u l a s m u i t o m a l d a d a s . A g ü e n t a r no sentido físico. Vale-transporte, tíquete-refeição
dão
a
cara
do
que
é
a
mão-de-obra
no
Brasil,
inteiramente
despreparada,
inteiramente
d e s q u a l i f i c a d a , a c o m e ç a r pelos professores e m sala d e a u l a , é c l a r o .
PERGUNTA
- HENDERSON,
CSAP.
E u gostaria
q u e o professor O l a v o e s c l a r e c e s s e
um
p o u q u i n h o a q u e s t ã o d o redistributivismo, p o r q u e e u v e j o q u e se c o r r e o risco d e a c o n t e c e r
como
o caso
da
reforma
agrária.
Dá-se terra
a quem
não
tem
e
não
dá
condição
de
d e s e n v o l v i m e n t o , o u seja, o m u n i c í p i o r e c e b e o r e c u r s o e a p e n a s m a n t é m as c o n d i ç õ e s básicas
d e l e e n ã o se d e s e n v o l v e . Eu a c h o q u e a q u e s t ã o d o redistributivismo d e v e r i a vir junto c o m a
questão,
como
o
senhor
mesmo
disse,
do
despertar
do
potencial
do
desenvolvimento
e c o n ô m i c o regional.
OLAVO
B R A S I L - E u só v e j o o redistributivismo v e r d a d e i r o c o m o s e n d o p o s s í v e l , se n ã q j o r
v i a _ b u r o c r a c i a ^ d e e s p é c i e a l g u m a . A" i m p r e s s ã o q u e tenHo é d e q u e países c o m o o B r a s i l , e o
Brasil n ã o é o ú n i c o q u e t e m u m n ú m e r o e n o r m e d e políticas, m u i t o m a i o r d o q u e n ú m e r o d e
partidos políticos - e sou especialista e m partidos, n ã o a b r o m ã o disso -, eu n ã o c o n s e g u i r i a
listar t o d o s os partidos registrados a t u a l m e n t e na justiça e l e i t o r a l , mas t a m b é m n ã o seria c a p a z
d e listar as políticas p ú b l i c a s e x e c u t a d a s nesse P a í s .
São
inúmeras, c o m
f r e q ü ê n c i a , c o m os m e s m o s o b j e t i v o s , sobrepondo-se às
organizações
a d m i n i s t r a t i v a s , às b u r o c r a c i a s existentes, c o m u m efeito regressivo e n o r m e . É a q u i l o q u e o
H e r a l d o c h a m a v a a a t e n ç ã o , a p e n a s d o p o n t o d e vista f i n a n c e i r o , 4 0 % d o recurso da política
fica na m á q u i n a e, se ela sai da U n i ã o , passa p e l o Estado e v a i c h e g a r a o m u n i c í p i o .
O
E s t a d o cria sua b u r o c r a c i a para d a r suporte a essa política e o m u n i c í p i o t a m b é m . E n t ã o ,
a q u e l e s 4 0 % n ã o s e r ã o m a i s 4 0 % , serão 6 0 % . Ela p e r d e i n t e i r a m e n t e o í m p e t o . L o g o , e u n ã o
a c r e d i t o e m redistributivismo via b u r o c r a c i a .
Redistributivismo
via
burocracia
significa
transformar
os
recursos
públicos^ recentemente'
a l o c a d o s nessa política, e m forma d e j c ç p n h c c i m e n t o das próprias b u r o c r a c i a s p ú b l i c a s ^ Não^é
QP1 ( g ^ g - ^ f e g j e 4 i . M b u t | v ' s m q R e d i s t r i b u t i v i s m o j i ã o éda_Unl'ão_para
L
a
s
o Estado, do_Estad.o
L
para o m u n i c í p i o , p o r q u e c a d a um,,.à m e d i d a Q U E o d i n h e i r o passa.„.pega u m a faiâ rnaior.
iii
R e d i s t r i b u t i v i s m o q u e e u estou d i z e n d o é^dos. riços para os p o b r e s . P_or_que_ n ã o se c a n c e l a .
a b a m o s , m e t a d e da^PQJ.ítjç.5§.públicas, aí existentes;.o q u e . s i g n i f i c a r á j d e . s a í d a . u m ^ ^
e c o r i o m i a na b u r o c r a c i a p ú b l j c a ^
S e o f u n c i o n a l i s m o p ú b l i c o n ã o fosse e s t á v e l , m a s infelizmente é e briga pela sua e s t a b i l i d a d e ,
j o g a t u d o isso n u m f u n d o e o presidente d o B a n c o d o Brasil assina c h e q u e e m a n d a d e graça
p e l o correto
para as famílias carentes.
É só cadastrar,
m a n d a r um c h e q u e p e l o c o r r e i o . S a b e por q u ê ?
só precisa
do endereço,
usar o
correio,
Esta é a m e l h o r m a n e i r a d e lidar c o m
o
planejamento comunitário, c o m a participação da sociedade no processo, a melhor maneira d e
r e s o l v e r as d i f i c u l d a d e s q u e o H e r a l d o a p o n t o u . M a n d a - s e u m c h e q u e p e l o c o r r e i o , e assim n ã o
precisa ir lá perguntar o q u e e l e q u e r , d o q u e e l e precisa. Ele d e s c o n t a o c h e q u e e faz da
maneira
q u e b e m e n t e n d e r , p o d e a l i m e n t a r criança,
pagar e s c o l a .
lssojque_eu c h a m o redistributivismo, políticas m a i s á g e j s ^ u e Cjjstem_enquantci pojítica p ú b l i c a
mas q u e n ã o tenham~o7è/e[t^
25
a c h a um espaço
de burocratizar
mais o p r o b l e m a . £ apenas
um exemplo
que
m e ocorreu
de
q u e , q u e m t r a b a l h a m a i s d e c i n c o horas g a n h a u m d i n h e i r i n h o .
É u m a série d e p r o b l e m a s q u e p o d e r i a ser resolvida p o r aí, c o m o , por e x e m p l o , a cesta b á s i c a .
Ela t e m d e ser c o m p r a d a e m g r a n d e s q u a n t i d a d e s p a r a ficar barata para o g o v e r n o , p o r q u e
m a n d a r o d i n h e i r o para o m u n i c í p i o c o m p r a r a cesta b á s i c a v a i ficar c o m p l i c a d o . Isso r e d u z o
custo por u m l a d o , m a s a u m e n t a o custo d o transporte por o u t r o , p o r q u e m e s m o q u e se diga
q u e a A e r o n á u t i c a l e v a , a M a r i n h a leva d e b a r c o p a r a a A m a z ô n i a e t c , os ministros v ã o dizer:
"Tudo
bem,
não
tenho
uniforme,
não
tenho
ração,
não
tenho
combustível,
não
tenho
e q u i p a m e n t o " . É assim c o m q u a l q u e r outra b u r o c r a c i a , q u a l q u e r q u e seja o n í v e l e m q u e e l a
esteja. H á formas mais s i m p l e s , m e n o s c o m p l i c a d a s , m e n o s c o m p l e x a s d e resolver o p r o b l e m a .
P E R G U N T A - Í R I S , d o C S A P . Eu t e n h o d u a s perguntas para o d o u t o r O l a v o . O senhor c o l o c a
q u e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o é i n v i á v e l d i a n t e das d e s i g u a l d a d e s
esbarrará
também
na justiça
fiscal.
É
necessário
que
os
regionais existentes, e q u e
municípios
e
os
estados
ela
sejam
h o m o g e n e i z a d o s para q u e haja u m a d e s c e n t r a l i z a ç ã o e f i c a z , o u o senhor v ê outro c a m i n h o , o u
n u n c a a c o n t e c e r á essa d e s c e n t r a l i z a ç ã o n o Brasil? O senhor c o l o c o u t a m b é m q u e os eleitores
brasileiros n ã o são iguais p e r a n t e a lei. Q u a i s as c o n s e q ü ê n c i a s dessa c o n s t a t a ç ã o n o p r o c e s s o
eleitoral e, p r i n c i p a l m e n t e n u m a n o d e e l e i ç õ e s , q u a l o resultado?
OLAVO
BRASIL
- Pode-se
ter c o m o
efeito
visível
a desestadualização
na
Câmara
dos
D e p u t a d o s , q u e r dizer, v ã o ser retiradas as l ó g i c a s da C â m a r a d o s D e p u t a d o s , n o t i p o d e
a t u a ç ã o q u e ela t e m , q u e é federativa - e é federativa na sua pior d i m e n s ã o -, é a p u r a e x t r a ç ã o
de
recursos
para
implantação d e
s o c i a l , projeto
para
u m a e s c o l a , q u e p o d e ser t é c n i c o - a g r í c o l a , o u o q u e for, m a s é o
o
Estado d e o r i g e m : p o d e ser v e r b a
d e assistência
puro
distributivismo. Ela p o d e ter essa c o n c e p ç ã o e , fora disso, e u n ã o c o n s i g o a n t e c i p a r n e n h u m a ,
e x c e t o d é q u e é u m b e m ser igual p e r a n t e a l e i .
Isso faz parte, p e l o m e n o s , d o m e u m e n u d e satisfações, i n d e p e n d e n t e m e n t e d e
eventuais
b e n e f í c i o s a d v i n d o s dessa n o v a estrutura d e r e p r e s e n t a ç ã o p o l í t i c a . S e v a i f a v o r e c e r - m e o u n ã o ,
c o n s i d e r o isso u m b e m a si m e s m o : a q u e s t ã o da i g u a l d a d e . C o m base na c a r a q u e a s o c i e d a d e
brasileira tem e a o r g a n i z a ç ã o política q u e se e s p e r a , é q u e d e f e n d o o f o r t a l e c i m e n t o d o p o d e r
da U n i ã o , se e q u a n d o t i v e r m o s , c o m o o b j e t i v o p o l í t i c o , o redistributivismo, q u e é u m a m a n e i r a
d e se a l c a n ç a r n í v e i s c r e s c e n t e s d e justiça s o c i a l .
N ã o c r e i o q u e essa meta possa p e r m e a r a o r g a n i z a ç ã o p o l í t i c a e administrativa d o P a í s , c o m o s
efeitos d e s e j á v e i s q u e a ela a t r i b u í m o s . O q u e se q u e r , e m última instância, a m e u v e r , n ã o é a
h o m o g e n e i z a ç ã o d o s Estados o u d o s m u n i c í p i o s .
O o b j e t i v o a ser a l c a n ç a d o é a r e d u ç ã o d o s graus d e d e s i g u a l d a d e existentes, n o q u e sou c é t i c o
se esse o b j e t i v o p o d e ser mais a d e q u a d a m e n t e a l c a n ç a d o através d o s estados o u m u n i c í p i o s , o u
via d e s c e n t r a l i z a ç ã o , p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o o u via co-gestão c o m a s o c i e d a d e c i v i l , q u e
n ã o sei o n d e ela
mora
e por conta
p r e v i d ê n c i a s o c i a l , d e política
disso d e f e n d i
social e d e
um
p a p e l forte d a
União,
mínimo
políticas v o l t a d a s para o redistributivismo,
de
que
privilegia a r e d i s t r i b u i ç ã o , p o r q u e na d e s c e n t r a l i z a ç ã o c o m o m e c a n i s m o , e u n ã o a c r e d i t o .
APRESENTADORA
- Estamos e n c e r r a n d o agora, à tarde a gente retorna. P e ç o d e s c u l p a s por
n ã o ter feito o i n t e r v a l o , pois c o m e ç a m o s atrasados. M u i t o o b r i g a d a .
26
Parto Federativo - União, Estados e Municípios: encontros e desencontros
DESCENTRALIZAÇÃO: O DESAFIO
DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS
APRESENTADORA
• • • • • • •
- D a n d o s e q ü ê n c i a aos t r a b a l h o s desta m a n h ã , g o s t a r í a m o s d e c o n v i d a r
para c o m p o r a m e s a e c o o r d e n a r essa sessão a secretária d e Estado d e Assuntos M u n i c i p a i s , e m
e x e r c í c i o , D r a . M a r i a C o e l i S i m õ e s Pires, e os expositores, o p e s q u i s a d o r d o C e n t r o d e Estudos
d e C u l t u r a C o n t e m p o r â n e a d e S ã o P a u l o , D r . F e r n a n d o Luiz A b r u c i o , a diretora d o C e n t r o d e
Estudos d e P o l í t i c a s P ú b l i c a s d o R i o d e J a n e i r o , D r a . T h e r e z a L o b o , e da U n i v e r s i d a d e F e d e r a l
de Pernambuco,
o Dr. M a r c u s André C a m p e l l o d e M e l o . A Dra. M a r i a Coeli Simões Pires,
mestre e m D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , p r o c u r a d o r a da A s s e m b l é i a Legislativa d o Estado d e M i n a s
Gerais, ocupou
diversos c a r g o s d e a s s e s s o r a m e n t o e chefia
Legislativo, e x e r c e u a c o o r d e n a ç ã o t é c n i c a
autora
de órgãos técnicos d o
Poder
geral da assessoria da C o n s t i t u i n t e M i n e i r a e é
d e t r a b a l h o s na área d e D i r e i t o P ú b l i c o e sobre t e m a s r e l a c i o n a d o s
com o
Poder
Legislativo. C o m a p a l a v r a a D r a . M a r i a C o e l i .
MARIA COELI
- D r . F r a n c i s c o G a e t a n i , diretor d a Escola d e G o v e r n o d e M i n a s G e r a i s , d a
F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , D r . F e r n a n d o L u i z A b r u c i o , representante d o C e n t r o d e Estudos d e
C u l t u r a C o n t e m p o r â n e a d e S ã o P a u l o , D r a . T h e r e z a L o b o , representante d o C e n t r o d e Estudos
d e P o l í t i c a s P ú b l i c a s d o R i o d e J a n e i r o , D r . M a r c u s A n d r é C a m p e l l o d e M e l o , representante da
U n i v e r s i d a d e F e d e r a l d e P e r n a m b u c o , a l u n o s da Escola d e G o v e r n o d e M i n a s G e r a i s , t é c n i c o s
c o m a t u a ç ã o j u n t o à m á q u i n a p ú b l i c a e s t a d u a l , estudantes e professores.
Inicialmente,
devo
registrar
a
satisfação
de
poder
participar
da
Primeira
Semana
de
A d m i n i s t r a ç ã o e Políticas P ú b l i c a s , e v e n t o p r o m o v i d o pela E s c o l a d e G o v e r n o d e M i n a s G e r a i s .
N a o p o r t u n i d a d e , dirijo os c u m p r i m e n t o s a o D r . Luiz A u r e l i a n o G a m a d e A n d r a d e , P r e s i d e n t e
da F u n d a ç ã o , e a o D r . F r a n c i s c o G a e t a n i , D i r e t o r da E s c o l a , por essa iniciativa í m p a r e m M i n a s
G e r a i s , q u e , c e r t a m e n t e , trará g r a n d e c o n t r i b u i ç ã o a o p r o c e s s o d e
institucionalização
dos
ó r g ã o s d o Estado.
A p r o g r a m a ç ã o está estruturada a partir d e u m t e m a c e n t r a l , " A G o v e r n a b i l i d a d e e a Q u e s t ã o
Institucional", e p r e v ê u m ternário e x t r e m a m e n t e r i c o , d i v i d i d o e m c i n c o n ú c l e o s : O
Federativo:
A
Gestão
Pública
e
o
Gerenciamento;
O
Orçamento;
Os
Pacto
Mecanismos
de
P a r t i c i p a ç ã o nas Políticas P ú b l i c a s e A B u r o c r a c i a Estatal, c o m d e s t a q u e para esta, já q u e e l a
s e m p r e e m b u t e c o n d i ç õ e s q u e f a v o r e c e m o u q u e d i f i c u l t a m o d e s e m p e n h o d o Estado.
N e s t e e v e n t o , abre-se, a i n d a , e s p a ç o para d i s c u s s ã o a c e r c a d o r e g i m e j u r í d i c o d o s e r v i d o r e das
c a r r e i r a s f u n c i o n a i s , b e m a s s i m para o d e b a t e s o b r e a e f i c á c i a governamental,
e a gestão fiscal e
os m e c a n i s m o s d e c o n t r o l e s o c i a l e d e e f e t i v a ç ã o da c i d a d a n i a .
C o n s i d e r o q u e a p r o g r a m a ç ã o , c o m o u m t o d o , j á da m a i o r o p o r t u n i d a d e e c o n s i s t ê n c i a , g a n h a
r e l e v â n c i a e p e s o a i n d a m a i o r e s na m e d i d a
técnico-institucionais, política e a c a d ê m i c a
e m q u e reúne expoentes
para
máximos das
áreas
passarem a l i m p o teses e análises , neste
m o m e n t o d e t r a n s i ç ã o d o Estado Brasileiro.
O
nosso p a i n e l t e m , c o m o p a n o d e f u n d o , a d i s c u s s ã o sobre " O P a c t o F e d e r a t i v o - U n i ã o ,
Estado, e M u n i c í p i o s : e n c o n t r o s e d e s e n c o n t r o s " . C o m o s u b t e m a , t e r e m o s " D e s c e n t r a l i z a ç ã o : o
desafio
dos
Estados
e Municípios", envolvendo
a distribuição
de
recursos, d e
poder
a u t o g o v e r n o , d e c a p a c i d a d e fiscal, d e r e s p o n s a b i l i d a d e s , e d e e n c a r g o s , b e m assim
de
como
e v i d e n c i a n d o os v a z i o s . n a matriz d e d i s t r i b u i ç ã o d e p a p é i s institucionais.
Descentralização: o desafio dos Estados e Municípios
27
Ern termos práticos, e m e r g i r ã o das d i s c u s s õ e s os c o n s t r a n g i m e n t o s e as p o t e n c i a l i d a d e s
da
d e s c e n t r a l i z a ç ã o d a s a t i v i d a d e s g o v e r n a m e n t a i s , c o m o q u e se terá c l a r a a i m p r o p r i e d a d e d e se
tratar a q u e l a t é c n i c a c o m o p a n a c e i a para e f e t i v a ç ã o d o f e d e r a l i s m o .
R e p r e s e n t o a Secretaria d e E s t a d o d e Assuntos M u n i c i p a i s , u m ó r g ã o a o q u a l c a b e , entre outros
p a p é i s , o d e a p o i a r o p r o c e s s o d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o d e políticas p ú b l i c a s n o Estado.
N e s s a linha, a S E A M t e m c o m o missões institucionais: o d e s e n v o l v i m e n t o d a c a p a c i d a d e d e
gestão d o s g o v e r n o s m u n i c i p a i s : o e s t í m u l o à c r i a ç ã o d e m e c a n i s m o s d e p a r t i c i p a ç ã o
da
s o c i e d a d e na d e f i n i ç ã o e na i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas p ú b l i c a s e a p o i o aos m u n i c í p i o s nas
r e l a ç õ e s i n t e r g o v e r n a m e n t a i s , nas interfaces c o m o G o v e r n o Estadual e o F e d e r a l .
D e s s e m o d o , t e n h o razões sobejas para c o l o c a r sob f o c o e s p e c i a l d e a t e n ç ã o as e x p o s i ç õ e s
desta tarde, das q u a i s , estou certa, surgirão v a l i o s a s alternativas p a r a a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a
em
M i n a s , nos m o l d e s d a s q u e se a p r e s e n t a r a m
por o c a s i ã o d o
grande evento
nacional
r e a l i z a d o por iniciativa d o I P E A , da E S A B e d o I B A M , n o a n o p a s s a d o , sobre d e s c e n t r a l i z a ç ã o ,
n o q u a l buscou-se mais desmistificar o p r o c e s s o q u e d e l e fazer a p o l o g i a .
P a s s o às c o n s i d e r a ç õ e s sobre o t e m a e s p e c í f i c o , fazendo-o m e n o s c o m o propósito d e a p o r t e
teórico,
mais c o m o
observadora
e
partícipe
do
processo
de
implementação
de
políticas
p ú b l i c a s nos m u n i c í p i o s .
É s a b i d o q u e h o u v e , e m f u n ç ã o da t r a n s f o r m a ç ã o d o Estado B r a s i l e i r o , d e estado agrário e m u m
e s t a d o mais u r b a n o , u m a
mudança
do
referencial d e desenvolvimento, c o m
repercussões
naturais nas r e l a ç õ e s , nos m o d o s d e v i d a , l e v a n d o a própria s o c i e d a d e a dar suporte a p r e c á r i a s
formas d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o para s o l u ç ã o d e seus p r o b l e m a s .
C o n t u d o , resistindo à força d a lógica d e p r o c e s s o n a t u r a l , e por i m p o s i ç ã o d e u m a
autoritária
que
se
estabeleceu
ao
longo
dos
anos,
instalou-se,
com
raízes
relação
profundas,
a
c o n c e n t r a ç ã o d o p o d e r na esfera da U n i ã o , c o m e x c e ç õ e s raras d e p a r t i l h a m e n t o . C o m isso, os
Estados e M u n i c í p i o s m a n t i v e r a m - s e n e u t r a l i z a d o s pela U n i ã o , o r g a n i z a n d o suas b u r o c r a c i a s e
instituições
em
perfeita
simetria
com
o
arranjo
federal,
marca
ainda
muito
nítida
da
A d m i n i s t r a ç ã o a t u a l , q u e g u a r d a r e s q u í c i o s fortes, c o n t u m a z e s . C o m efeito, persiste i n c ó l u m e
u m a pesada h e r a n ç a d e c e n t r a l i z a ç ã o e q u e há d e ser enfrentada c o m o p r i m e i r o desafio. O s
Estados e M u n i c í p i o s , m a n t i d o s , a n o s a fio, na periferia d o p o d e r , p e r d e r a m significado na
o r d e m federativa. E, d i a n t e d a insubsistência d a p l u r a l i d a d e interna dessa m e s m a o r d e m , seria
d e se esperar u m e s f o r ç o n o sentido d e n o v o p a c t o .
Esse esforço d e c o n s t r u ç ã o j á deixa reflexos n o p l a n o n o r m a t i v o , e m b o r a a isso n ã o se possa
restringir. C o m efeito, d o p o n t o d e vista da letra da lei, p e r c e b e m - s e nítidos a v a n ç o s , q u e se v ã o
reforçar pela v i a d o s p r o c e s s o s d e m u d a n ç a . A C o n s t i t u i ç ã o d e 1 9 8 8 sinaliza, c o m e v i d e n t e
d e t e r m i n a ç ã o , para u m a p o s i ç ã o p r i v i l e g i a d a d o s m u n i c í p i o s : o texto é p r ó d i g o e m citar o
município e reconhece-lhe uma autonomia densificada.
A propósito, é o p o r t u n o o registro d e u m a o b s e r v a ç ã o feita por A s p á s i a C a m a r g o e m r e l a ç ã o a
r e l e v â n c i a d o m u n i c í p i o n o c o n t e x t o c o n s t i t u c i o n a l . A f i r m a n d o , e m u m d e seus t r a b a l h o s , q u e
o
mérito
histórico d a
a b s o l u t o q u e se d e u
grande
mudança
a o s entes
operada
locais, d e v e
em
favor dos
ser c r e d i t a d o a o
m u n i c í p i o s , este
próprio
IBAM,
privilégio
enfatiza
em
l i n g u a g e m m u i t o interessante: " O I B A M f o i , c e r t a m e n t e , q u e i n v e n t o u essa c o i s a q u e só existe
n o Estado brasileiro - u m m u n i c í p i o c o m o u n i d a d e federativa". E c o m p l e t a , a o c o m e n t a r a
i n o v a ç ã o da C o n s t i t u i ç ã o , a s s i n a l a n d o ser o m u n i c í p i o a " g r a n d e o u s a d i a d o constituinte d e
1 9 8 8 " . Entretanto, n ã o dá a s i t u a ç ã o d o s m u n i c í p i o s por resolvida p e l a s i m p l e s i n s e r ç ã o n o
texto c o n s t i t u c i o n a l d e c o m a n d o tão a r r o g a n t e . A o c o n t r á r i o , d e s t a c a a n e c e s s i d a d e d e se dar
c o n s i s t ê n ç i a a essa p r e v i s ã o c o n s t i t u c i o n a l .
28
A t e n t a à a d v e r t ê n c i a d e A s p á s i a C a m a r g o , ressalto q u e o v e r d a d e i r o p a c t o h á d e ser forjado
no
p l a n o d a r e a l i d a d e , para q u e essa expressão d e r e a l c e f o r m a l d o m u n i c í p i o g a n h e d e n s i d a d e e
p r a t i c i d a d e . Esse p a c t o s ó se e s t a b e l e c e r á a partir d e discussões e m q u e s e afastem
idéias
e x t r e m a d a s o u s o l u ç õ e s f a l a c i o s a s , d e e l e m e n t o s q u e estruturem u m f e d e r a l i s m o d e e q u i l í b r i o ,
c o m e s p a ç o para q u e c a d a e n t e t e n h a sua r e l e v â n c i a e i d e n t i d a d e .
N e s s e sentido, n ã o é possível negar a i m p o r t â n c i a d o p a p e L d o m u n i c í p i o : a instância m u n i c i p a l
d e g o v e r n o é destacada^spb v á r i o s aspectos^ b a s t a n d o q u e ^ s e j e l a c i o n e m aqueles^seryiços q u e
sãoLJâraçterizados_cpmo d e . i n t e r e s s e l o c a l , p a r a q u e s e possa d e m o n s t r a r , à_s<ft:iedade, _qué é
nessa esfera q u e se r e j j n e m o s e l e m e n t o s e c o n d i ç õ e s d e . i n s t r u m e n t a l i z a ç ã o d a j ^ d a d a n i a .
D e outra p a r l e , é p r e c i s o , t a m b é m , u m a j e ü . e x ã o „ a c e r c a d a s falsas expectativas,, d o n í v e l d e
p e r p l e x i d a d e q u e o p r o c e s s o r a d i c a l , d e d e s c e n t r a l Í z a ç ã o . a c a r r e t a . N e s s e passo, as o b s e r v a ç õ e s
que
faço
desenvolvem-se
notadamente
daqueles,
s o b a perspetiva
malgrado
tenha
dos constrangimentos
certeza
de
que
e das potencialidades,
experiências
bem-sucedídas
de
d e s c e n t r a l i z a ç ã o s e r ã o a q u i relatadas pelos c o l e g a s d e m e s a , c o m a m p l o p r o v e i t o para t o d o s .
A t e n h a m o - n o s à idéia d o c o n s t r a n g i m e n t o . O r a , é s a b i d o q u e o p r o c e s s o d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o ,
tal c o m o v e m o c o r r e n d o n o B r a s i l , gera u m a série d e d i f i c u l d a d e s para os diversos níveis d e
G o v e r n o , para o s usuários^dos serviços p ú b l i c o s e p a r a
3
a sociedade,civil.J~odosôtr.em^
i m p a c t o d o c o n s t r a n g i m e n t o d.ecorrenjte^dg Plpçe^sso descopratenadoje i m p r o v i s a d o .
N o c o n d o m í n i o d e poderes d a F e d e r a ç ã o , p e r c e b e - s e q u e a a m b i g ü i d a d e na r e p a r t i ç ã o d e
c o m p e t ê n c i a s , p o r si só, j á traz d i f i c u l d a d e s . A m e d i d a q u e n ã o há.absQJjjjtaj^lareza.^rjxjeJaç|p
a o sistema de_partilha d e r e s p o n s a b i l i d a d e s , c r i a m - s e complicadores_e_P£oblema_s_no.pl_ano da
aplicação.
O
q u a d r o d e i n d e f i n i ç õ e s , incertezas e co n f l i to s , p o r s u a v e z , a c a b a p o r gerar resistências,
d i s f u n ç õ e s , c o m sérios p r e j u í z o s p a r a a e f i c i ê n c i a na e x e c u ç ã o d a s p o l í t i c a s . E .há resistências
r e c í p r o c a s da U n i ã o , d o Estado e d o M u n i c í p i o : esforços q u e se n e u t r a l i z a m e m processos
c a m u f l a d o s p o r falsos, d i s c u r s o s , s e n d o as r e l a ç õ e s d e p o d e r s u b j a c e n t e s o substrato i n f o r m a d o r
d o p r o c e s s o . A s s i m , a U n i ã o , a o assumir a v e r t e n t e d a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , e n c o n t r a
barreiras
naturais, externas e internas a o seu p r ó p r i o a p a r e l h a m e n t o , para e s t a b e l e c e r u m a n o v a r e l a ç ã o
q u e p r e s s u p o n h a n í v e i s d e c i s ó r i o s diferentes. A o m e s m o t e m p o e m q u e . s e c o l o c a c o m o carroc h e f e d a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , seja p e l o a p e l o q u e o tema
traz, seja^ p e l a _ j r r e v e r s i b i l i d a d e * d a
s o l u ç ã o , a U n i ã o , p o r m e i o d e sua b u r o c r a c i a , r e a g e , sente-se a m e a ç a d a pela partMha^dejpoder.
4
S e m se ter real c l a r e z a q u a n t o à s u b s t a n t i v i d a d e d e s s e p o d e r a m e a ç a d o , as pessoas e n v o l v i d a s
e x p e r i m e n t a m u m a a n s i e d a d e m a l f a z e j a , q u e cria f a n t a s m a s e estrutura resistências, e , p o r isso
m e s m o , impeditiva da interação e da c o m u n i c a b i l i d a d e d e informações. É o q u e percebo d a
convivência
c o m g r u p o s r e s p o n s á v e i s p e l a d i s c u s s ã o d a s diretrizes e p e l o p l a n e j a m e n t o d e
a l g u m a s políticas setoriais.
E p o s s í v e l vislumbrar-se, i g u a l m e n t e , o n í v e l d e resistência c o n f o r m a d o à esfera i n t e r m e d i á r i a .
C o n t u d o , d a parte d o s m u n i c í p i o s , é q u e p e r c e b e m o s , c o m c l a r e z a a i n d a mais e v i d e n t e , o
v e r d a d e i r o p r o c e s s o d e resistência. Naê_sçenJj-aJ^^
a_[guma forma,
i m p o t e n t e , e m p o s i ç ã o d e completa
suçumbênçia e m j a c e da5_responjabiljdade
e e n c a r g o s q u e l h e s ã o transtWido_s..,_F^há_uma a g r a v a n t e nesse p o n t o : ^ _ E s t a d g ^ B r a s n ^ o _ t e m
c e r c a d e 5 0 0 0 m u n i d p i q s ^ para_ps q u a i s as_soluçõe^^são praticamente_.uniformes, a j j e s p e j ^ Q . d a
realidade tão
h e t e r o g é n e a q u e eles g u a r d a m . |
5
S
O
gera, e m f a c e d a d i v e r s i d a d e d o e s p a ç o
territorial q u e constitui a b a s e m u n i c i p a l , d i f i c u l d a d e s m u i t o sérias para o s respectivos g o v e r n o s
l o c a i s e afasta, c a d a v e z m a i s , o m u n i c í p i o legal, o m u n i c í p i o i d e a l , d o m u n i c í p i o r e a l .
N ã o bastasse a resistência cri stal i zada n a esfera d o e n t e
local, há, ainda, preconceito ROLparte
d o s usuários e m r e l a ç ã o a o s s e r v i ç o s prestados p e l o r n u n i c í p i o . Existe u m a t e n d ê n c i a a s e
a ^ h T Í t i r _ q u l T ^ J J n ! ã q é a m a i s poê?bTã7"que e l a t e m s e u _ a r r a n i j o j n s t i t u c i o n a J
m.ajs c o m p l e t o ,
29
m a i s a d e q u a d o , mais eficiente e q u e , d o m u n i c í p i o , n ã o se p o d e esperar correta resposta e m
t e r m o s d e prestação d e s e r v i ç o s .
Essa p e r c e p ç ã o , n o entanto, d e v e ser alterada, para q u e se c o m p r e e n d a q u e a p r o x i m i d a d e c o m
o
governo
municipal
e c o m as alternativas d e g e r e n c i a m e n t o d e p r o b l e m a s
pode
trazer
b e n e f í c i o m a i o r para a c o m u n i d a d e . A i n d a d a parte d o usuário, há outras d i f i c u l d a d e s q u e
d e c o r r e m d a s t e n d ê n c i a s d e r a d i c a l i z a ç ã o , tanto por parte das correntes m u n i c i p a l i s t a s , q u a n t o
d a s regionalistas; os conflitos dessas a n t a g o n i a s , muitas v e z e s , p õ e m à d e s c o b e r t o o s interesses
d o s usuários. C o n t u d o , o_pj_anejamento responsável d a d e s c e n t r a l i z a ç ã o h a v e r á d e e n c o n t r a r
corretas balizas, e n t r e as q u a i s se p o s s a m c o l o c a r políticas d e s c e n t r a l i z a d a s e políticas que^se
d e v a m m a n t e r c e n t r a l i z a d a s na U n ião,_ n a . exata ^ m e d i d a ' ^ d e " m o d o a . n ã o se^çQQfigu rar_ u m
m
g r o < ^ s p ^ e _ d e s ^ n t r a l i z a ç ã o înconseqüente e n e m u m a c a m u f l a g e m
de uma
indesejável
reçejitnaljzaçãq. D e v e m , a s s i m , ser rejeitadas as r a d i c a l i z a ç õ e s absurdas^ sínalEzãndõ^se para
u m a prática c o o p e r a t i v a e c o m p l e m e n t a r .
O u t r o desafio q u e se c o l o c a é o d a c r i a ç ã o . d e m e c a n i s m o s d e p a r t i c i p a ç ã o . Sabe-se qçtg.o
outro
agente
comunitários
desse
processo
e iniciativa
é
a
sociedade
privada. M a s , c o m o
civil
organizada,
incorporando
segmentos
ela c a r e c e d e interlocutores^ a d e q u a d o s ,
pãrTícTpação torna-se p r e c á r i a , n ã o se v e r i f i c a n d o
muitas e x p e r i ê n c i a s . participativas
a
berri;
s u c e d i d a s ^ b e m estruturadas. Sabendo-se n ã o ser a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , p o r si só, m e c a n i s m o _ d e
democratização
d a s . políticas
e
de
apropriação
igualitária j d e _ . s e u s b e ^
torna-se
n e c e s s á r i o d e s e n v o l v e r e m - s e alternativas para a p o i o à p a r t i c i p a ç ã o p o p u l a r , p r i n c i p a l m e n t e ,
para v i a b i l i z a r o c o n t r o l e social d a s políticas p ú b l i c a s . M e s m o
s e m c o n h e c e r d e perto a
e x p e r i ê n c i a participativa d e P o r t o A l e g r e , posso afirmar, pelas i n f o r m a ç õ e s d i s p o n í v e i s ,
tratar-
se d e c o n s t r u ç ã o a r r o j a d a e já a m p l a m e n t e internalizada n a q u e l a c a p i t a l . D o m e s m o m o d o ,
B e l o H o r i z o n t e a c e n a para u m a prática na m e s m a linha.
Percebe-se,
pois, q u e diversos
agentes p a r t i c i p a m
desse p r o c e s s o :
a
União,
o
Estado, o
M u n i c í p i o , a s o c i e d a d e e o c i d a d ã o , este c o m o interessado direto o u c o m o força integrante d o
c o n t r o l e s o c i a l . I n i c i a l m e n t e , esses e l e m e n t o s c o l o c a m - s e e m u m a p e r s p e c t i v a d e p e r p l e x i d a d e .
Depois,
definido
o
papel
de
cada
u m , estabelece-se
a
matriz
relacional
de
caráter
i n t e r g o v e r n a m e n t a l . Essa matriz d e v e buscar a c o n c i l i a ç ã o , a i n t e g r a ç ã o d e e s f o r ç o s , a sinergia
dos diversos agentes, e m linha q u e e v i t e as s u p e r p o s i ç õ e s .
N a v e r d a d e , d i v i d i n d o o m e s m o e s p a ç o , agentes d a U n i ã o , d o E s t a d o , d o M u n i c í p i o e d a
s o c i e d a d e p a s s a m a e x p e r i m e n t a r u m a r e l a ç ã o mais d e n s a , n a q u a l só g a n h a m sintonia e n t r e si
pela prática c o o p e r a t i v a . Nesse_espaço.„CQmpartil.hado,
cabe_ à U n i ã o , o g e r e n c i a m e n t o , d a
d e s c e n t r a l i z a ç ã o e a c a d a a g e n t e , .um p a p e l e s p e c í f i c o q u e n ã o p o d e ser r e l e g a d o , sob-pena d e
frustração d e p r o c e s s o .
É e v i d e n t e q u e a U n i ã o n ã o p o d e abrir m ã o d a p o s i ç ã o d i r e t o r a , j i u r n
p r i m e i r o m o m e n t o , d e v e n d o a e l a reservar-se a c o n d u ç ã o d a i m p l e m e n t a ç ã o - d a s m e d i d a s ,
s e m p r e alerta para a garantia d o s resultados, para o s riscos d a r e c e n t r a l i z a ç ã o e p a r a , q u e o
gerenciamento não c u l m i n e e m disfunção.
Por
f i m , assinalo
que a
sinergia
a
que
me
referi,
sob enfoque
racional,
pressupõe
o
d i m e n s i o n a m e n t o e a t é r e d i r e c i o n a m e n t o d o s recurso h u m a n o s , f i n a n c e i r o s e t é c n i c o s , s e n d o
d e se registrar, n o t o c a n t e a o s recursos, q u e o g r a n d e desafio n ã o diz respeito à sua a l o c a ç ã o e
à a l a v a n c a g e m d e n o v o s m e i o s , m a s está d i r e c i o n a d o , s o b r e t u d o , para a a d e q u a d a u t i l i z a ç ã o
desses, d e m a n e i r a q u e se
assegure a r a z o á v e l r e l a ç ã o custo-benefício, e q u e se
garanta
sintonia c o m m e c a n i s m o s m a i s m o d e r n o s d e gestão p ú b l i c a .
Feitas essas c o n s i d e r a ç õ e s
i n i c i a i s , gostaria
d e dar s e q ü ê n c i a
aos trabalhos, passando
à
e x p o s i ç ã o d o D r . F e r n a n d o Luiz A b r u c i o , c u j a p a r t i c i p a ç ã o estava prevista para o p a i n e l d a
m a n h ã , m a s q u e , p o r m o t i v o d e força m a i o r , só p o d e o c o r r e r neste p a i n e l . Ele é p e s q u i s a d o r d o
C e n t r o d e Estudos d e C u l t u r a C o n t e m p o r â n e a d e S ã o P a u l o - C E D E C , repórter p o l í t i c o d a
"Gazeta Mercantil", bacharel e m Ciências Sociais e Mestrando e m Ciências Políticas da U S P ,
30
facto Federativo - União, Estados e Municípios: encontros e desencontros
"O
P o d e r dos G o v e r n a d o r e s
n o Sistema
Político
B r a s i l e i r o " é u m t e m a d a dissertação
de
m e s t r a d o q u e e l e d e v e d e f e n d e r até o final d o a n o . C o m a p a l a v r a , o D r . F e r n a n d o L u i z .
FERNANDO ABRUCIO
- B o a tarde! P r i m e i r o , d e s c u l p e m - m e por e u n ã o ter a p a r e c i d o d e
m a n h ã , por c a u s a d o a v i ã o e d e outras c o i s a s q u e n ã o tive c o m o c o n t o r n a r . Eu v o u m u d a r u m
p o u c o o d i r e c i o n a m e n t o d a m i n h a palestra, até p o r q u e , a T h e r e z a e o M a r c u s v ã o falar sobre o
tema d a d e s c e n t r a l i z a ç ã o .
B a s i c a m e n t e , o t e m a q u e t o m a r i a mais t e m p o na m i n h a e x p o s i ç ã o é o p a p e l dos estados, da
u n i d a d e federativa estadual n o processo d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o e c e n t r a l i z a ç ã o e, p r i n c i p a l m e n t e ,
no p r o c e s s o d e u m n o v o p a c t o federativo.
A p ó s a C o n s t i t u i ç ã o d e . S 8 , surgiram duas_grandes, v e r t e n t e s , que, s ã o b e m diferentes. A p r i m e i r a
critica_mujtq_a_atual d e s c e n t r a l i z a ç ã o d e recursos p r o m o v i d a p e l a C o n s t i t u i ç ã o de 88. E u m a
v e r t e n t e q u e d i z , c o m g r a n d e razao¿ q u e h o u v e grande„_descentralização d e recursos, m a s n ã o
h o u v e d e s c e n t r a l i z a ç ã o d e encargos., Essa v e r t e n t e , q u e solicita o j o r t a l e c i m e n t o ^ d a
muitos é vista_.çomo c o n s e r v a d o r a , m a s mostra esse_ grande-
.U ntâõjpgr
problema^deê.sponsabilidade,
f e d e r a t i v a , o u seja, q u e m r e c e b e j a d i n h e i r Q j t e ^
A s e g u n d a vertente, tachada_a_ grosso m o d o d e d e m o c r á t i c a , ressaltou, e aí t a m b é m c o m r a z ã o ,
os_^ grandes J S e j i e f í d o s _ d a ...,descentralização.....no _ B r a s i l , _ „ . a s _ e x p e r i ê n c i a s ^ e ^ políticas
çjescentralizadoras o u d e dar^ m a i q r p o d e r d e r e c u r s o s . e _ d e c o n t r o l e . d a s . a t i w d ^
município.
Há
v á r i a s experiência_s_ nisso
desde, a „ década
de_Z0,-jcomaos.
participativos, de participação popular.
plaQgjainejTtps
O g r a n d e p r o b l e m a é q u e até h o j e essas duas.Yisõejjjjsjão^sendpêxç^
o q u e n ã o é v e r d a d e . ím__ g r a n d e m e d i d a , .todoa, o s p r o c e s s o s J e d e r a t i v o s _ n o , _ m u n d o
são
f o r m a d o s por u m a j u n ç ã o c o m p l e m e n t a r entre c e n t r a l i z a ç ã o e d e s c e n t r a l i z a ç ã o , o u seja, n ã o
há u m a n t a g o n i s m o c l a r o nesse sentido.
O
c a s o âmericano, só para d a r u m e x e m p l o , até a d é c a d a de^30^foi^muito d u a l . A p ó s esse
período o federalismo a m e r i c a n o ficou caracterizado^como ^cooperativo, ou u m
descentralização^
e"centrallzação
que tentava fortalecer
a federação
misto
de
sem o antagonismo, sem
essas d u a s p o l a r i d a d e s .
T o d a v i a , e s s e a n t a g o n i s m o tem d e ser revisto. H á que se_pensar n u m p a c t p federativo
n o v a política d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o c o m _ p o l í t i c a s d e c e n t r a N z a ç ã o para á r e a s que
políticas
de
centralização
e
descentralização
em
á r e a s _ q u e _ precisam
_esiuma
precisam
de
de_poTíticas_de
descentralização.
Para
explicar
melhor,
definirei
teórica
e
historicamente
os
três_ p r i n c í p i o s , básicos
do
f e d e r a l i s m o ; o da a u t o n o m i a , o da hierarquia federativa e o da e q u a l i z a ç ã o s o c i o e c o n ô m i c a _ d a s _
unidades subnacionajs.
O
p r i n c í p i o da a u t o n o m i a diz respeito a q u a t r o fatores. P r i m e i r o , o a u t o g o v e r n o d o s í n d i c e s
federativos. C l a r a m e n t e , o g r a n d e protótipo disso é pensar o p r o c e s s o d e f o r m a ç ã o d a f e d e r a ç ã o
americana,
o d e valorizar
o governo
da comunidade,
como
o self govemment,
que tem u m
processo democratizador fundamental.
O s e g u n d o fator, característico do p r i n c í p i o d e a u t o n o m i a , é a d e l i m i t a ç ã o d o raio de a ç ã o d o
p o d e r f e d e r a l . Esse p o d e r t e m u m p a p e l , m a s n ã o p o d e ser autoritário, n ã o p o d e ser u m p o d e r
q u e f a ç a t u d o , posto q u e é contra o e x c e s s o de c e n t r a l i z a ç ã o .
A terceira característica é a r e s p o n s a b i l i d a d e fiscal. F o r t a l e c e r a c a p a c i d a d e tributária própria
dos í n d i c e s s u b n a c i o n a i s é f u n d a m e n t a l e m q u a l q u e r r e g i m e , e m q u a l q u e r sistema federativo
no mundo.
31
A quarta característica é assumir os e n c a r g o s sociais b á s i c o s , t r i b u t a n d o e t e n t a n d o retirar os
recursos d o próprio m u n i c í p i o , por e x e m p l o . A falta, p r i n c i p a l m e n t e , da r e s p o n s a b i l i d a d e fiscal,
da u n i d a d e federativa a s s u m i r os e n c a r g o s sociais b á s i c o s , desvirtua o p r o c e s s o f e d e r a t i v o e m
q u a l q u e r parte d o m u n d o .
O
p r i n c í p i o da i n t e r d e p e n d ê n c i a federativa significa, e m p r i m e i r o lugar, q u e a f e d e r a ç ã o
d e f i n i d a por u m a
hierarquia d e d e p e n d e n c i a - c o o p e r a t i v a
de dependência, como dizem
é
os
t e ó r i c o s d o f e d e r a l i s m o . P a r a se fazer isso é f u n d a m e n t a l u m a d e f i n i ç ã o m u i t o c l a r a d e q u a i s
são as c o m p e t ê n c i a s d e c a d a u n i d a d e federativa.
Em
segundo
lugar,
a
hierarquia
federativa
tem
que
dar
num
pacto
responsável,
de
r e s p o n s a b i l i d a d e . N a v e r d a d e , o p a c t o f e d e r a t i v o é visto c o m o u m c o n t r a t o q u e traz
accountability
uma
i n t e r g o v e r n a m e n t a l , o u seja, a r e l a ç ã o i n t e r g o v e r n a m e n t a l é u m a q u e s t ã o
de
r e s p o n s a b i l i d a d e m ú t u a e n t r e as u n i d a d e s f e d e r a t i v a s .
O
teórico americano, Robert
D a h l , d e f i n e o f e d e r a l i s m o através d a seguinte f o r m a :
próprias, o autogoverno, c a p a c i d a d e
de
tributação
própria, desenvolvida
para
regras
assumir
e n c a r g o s sociais b á s i c o s , m a i s a i n t e r d e p e n d ê n c i a entre as u n i d a d e s da f e d e r a ç ã o , c o m
hierarquia
os
uma
clara d a q u i l o q u e se v a i fazer. Estado faz u m a c o i s a , U n i ã o faz outra c o i s a
e
M u n i c í p i o faz outra c o i s a .
A g o r a , existe u m t e r c e i r o p r i n c í p i o b á s i c o q u e existe e m m a i o r o u m e n o r m e d i d a e m q u a s e
todos os países f e d e r a t i v o s , q u e é o p r i n c í p i o , d a e q u a l i z a ç c ã o s o c i o e c o n ó m i c a d a s u n i d a d e s
^federativas. P o rjque. e x i s t e i s s o t Porque„sç. n ã o h o u v e r _ u m a e q ua 1 i z a ç ã o _ m í m m a é m u ito d i fiei 1
para_a^nidaa^jéderatiyâjer_uma
c
P
n t r a
a u t o n o m i a e^ p a r t i c i p a r c o m o m í n i m o d e j g u a j d a d e j n o
l ° _ Í Ê í ! ^ ? Í ' V . 9 . dejnterdependência.
U m e x e m p l o c l á s s i c o é o artigo 107, d a lei f u n d a m e n t a l a l e m ã , q u e d e f i n e c l a r a m e n t e q u e d e v e
h a v e r u m a c o m p e n s a ç ã o f i n a n c e i r a , q u e repasse recursos aos estados m a i s p o b r e s , c u j o l o c a l
d e repasse, n e g o c i a ç ã o e d i s c u s s ã o é o q u e s e c h a m a a q u i d e S e n a d o .
A p ó s d i z e r q u a i s s ã o o s p r i n c í p i o s b á s i c o s d o f e d e r a l i s m o , e u gostaria d e d i z e r q u e n o Brasil
n e n h u m d o s três p r i n c í p i o s , a p e s a r d o s a v a n ç o s da Constituinte d e 8 8 , c o n s e g u i r a m ser postos
c o m c l a r e z a na c e n a política.
E m p r i m e i r o lugar, o p r i n c í p i o da a u t o n o m i a n ã o a c o n t e c e c l a r a m e n t e n o Brasil por a l g u m a s
r a z õ e s . A primeira a i n d a é a existência m u i t o g r a n d e d e d e p e n d ê n c i a f i n a n c e i r a d e m u n i c í p i o s
p e q u e n o s ou d e estados c o m r e l a ç ã o a o r e c u r s o da U n i ã o . U m e x e m p l o c l á s s i c o q u e s e m p r e
repito, d e d e p r e d a ç ã o p o l í t i c a , é o q u e a U n i ã o h o j e faz p a g a n d o o s f u n c i o n á r i o s d e exterritórios.
É u m gasto p e l o q u a l os ex-territórios, q u e se t r a n s f o r m a r a m e m e s t a d o s , d e v e r i a m
assumir
c l a r a m e n t e . E n ã o só os ex-territórios. A U n i ã o paga c o i s a s interessantíssimas c o m o o C o r p o d e
B o m b e i r o s , d o R i o d e J a n e i r o . N i s s o se fere o p r i n c í p i o da a u t o n o m i a .
A s e g u n d a , apesar d o q u e o s c o n s e r v a d o r e s v ê m d i z e n d o por aí, na v e r d a d e se a v a n ç o u , e
m u i t o , a r e s p o n s a b i l i d a d e f i s c a l , p r i n c i p a l m e n t e nas c i d a d e s m é d i a s e g r a n d e s d o Brasil.
dados
sobre
isso.
Mesmo
que
não
se
tenha
avançado
a
contento
ainda,
Há
se
avançou
r a z o a v e l m e n t e . E u t e n h o , b a s i c a m e n t e , o s d a d o s d a s g r a n d e s c a p i t a i s , e m q u e há
razoável
a v a n ç o d e I P T U na p a r c e l a d e receita d o s m u n i c í p i o s .
A g o r a , esse a v a n ç o n ã o significou u m a r e s p o n s a b i l i z a ç ã o p e l o s e n c a r g o s e m g r a n d e m e d i d a . É
u m g r a n d e p r o b l e m a n ã o só o a u m e n t o da c a p a c i d a d e tributária p r ó p r i a , m a s t a m b é m assumir
o s e n c a r g o s . O s e g u n d o p r i n c í p i o b á s i c o d o f e d e r a l i s m o q u e n ã o se r e a l i z o u a i n d a n o Brasil
a p ó s a C o n s t i t u i ç ã o d e 88 é o q u e e u c h a m e i d e i n t e r d e p e n d ê n c i a na f e d e r a ç ã o , p o i s n ã o há
u m a h i e r a r q u i a federativa c l a r a .
32
facto Federativo - União, Estados e Municípios: encontros e desencontros
Ern p r i m e i r o lugar, p o r q u e as c o m p e t ê n c i a s n ã o são b e m d e f i n i d a s . H á muitas c o m p e t ê n c i a s
c o m u n s p e l a s q u a i s n e n h u m a das u n i d a d e s federativas q u e r se responsabilizar m u i t o .
O e x e m p l o mais c l á s s i c o dessa i r r e s p o n s a b i l i d a d e é n ã o assumir u m a c o m p e t ê n c i a por c a u s a
d o s e s t a d o s . Eles
só t ê m
uma
competência
própria
e várias
competências
comuns, e a
c o m p e t ê n c i a p r ó p r i a c h e g a a ser r i d í c u l a : é a c o m p e t ê n c i a d e distribuir o gás c a n a l i z a d o , o q u e
surge c o m o u m a p i a d a c o n s t i t u c i o n a l , e u diria.
A l é m disso, o p r i n c í p i o da hierarquia federativa, para se realizar, precisa d e u m p a c t o
r e s p o n s a b i l i d a d e , o q u a l n ã o existe a g o r a , b a s i c a m e n t e , p o r q u e h o j e v e m o s u m a
de
hierarquia
federativa "estadualista".
Os
estados
têm
um
poder
de
veto
muito
grande
e
eles
não
estão
interessados
numa
redistribuição d e c o m p e t ê n c i a s r e s p o n s á v e l . E m s u m a , a hierarquia federativa n o terceiro ponto
n ã o o c o r r e , p o r q u e n ã o há o r g a n i s m o s q u e s e j a m lugares a d e q u a d o s para a d i s c u s s ã o d o q u e
c a d a u m a d a s u n i d a d e s federativas d e v e fazer. Q u e r d i z e r , n ã o há u m a o r g a n i z a ç ã o federativa
que incentive uma
m a i o r r e s p o n s a b i l i d a d e das u n i d a d e s federativas, c o m o
há n o s
Estados
U n i d o s , por e x e m p l o .
~ T T t e r c e i r o , q u e é a e q u a l i z a ç ã o s o c i o e c o n ó m i c a , q u e e r a o t e m a da m i n h a palestra da m a n h ã ,
a q u e e u tinha p r e p a r a d o , d a r e i só alguns d a d o s rápidos para mostrar c o m o ela n ã o o c o r r e u n o
P a í s . B a s i c a m e n t e , o q u e se v ê é q u e há u m a g r a n d e d i s p a r i d a d e entre as regiões brasileiras e
vários d a d o s m o s t r a m isso. U m d e l e s é a r e l a ç ã o P I B per
A região d e m e n o r P I B per capita
capita.
é o N o r d e s t e . A p e s a r d e sua p a r t i c i p a ç ã o n o P I B n a c i o n a l , ela
é a terceira, p e r d e para a C e n t r o - O e s t e e para a N o r t e na d i s t r i b u i ç ã o d o P I B p e r capita.
d o m a i s , o P I B per capita
nordestino é m e n o s da m e t a d e d o P I B per capita
Para c o m p l e t a r esse q u a d r o , os estados c o m m e n o s P I B per capita
ficam no Nordeste: Alagoas,
M a r a n h ã o , R i o G r a n d e d o N o r t e , C e a r á , P a r a í b a . O d e m e n o r P I B per capita
541 d ó l a r e s , e q u a s e c i n c o v e z e s m e n o s q u e o P I B per capita
o P I B per
capita
Além
brasileiro.
é o Piauí, q u e é de
brasileiro e n o v e v e z e s m e n o s q u e
d e S ã o P a u l o . H a v e r i a outros í n d i c e s para mostrar o q u a n t o a d i s p a r i d a d e
regional existe e o p r i n c í p i o da e q u a l i z a ç ã o s o c i o e c o n ó m i c a n ã o o c o r r e .
Q u a n t o à e x p e c t a t i v a d e v i d a , n o v a m e n t e o N o r d e s t e t e m m u i t o m e n o r . E n q u a n t o n o Sul a
e x p e c t a t i v a é d e 70 a n o s , n o N o r d e s t e é d e 5 8 . A taxa d e a l f a b e t i z a ç ã o d o N o r d e s t e t a m b é m é
m u i t o inferior a o s outros estados, q u a s e 2 0 % d e d i f e r e n ç a .
U m o u t r o d a d o c o n s i d e r á v e l é q u e 5 1 , 2 % da p o b r e z a absoluta se c o n c e n t r a m n o N o r d e s t e .
M a s para a c a b a r esse t e m a da e q u a l i z a ç ã o s o c i o e c o n ó m i c a , a l é m da questão da d i s p a r i d a d e d e
d i s t r i b u i ç ã o d e r e c u r s o s , há u m outro p r o b l e m a m u i t o g r a v e e q u e n ã o v e m s e n d o tratado:
o da
i n t e g r a ç ã o n a c i o n a l o u i n t e g r a ç ã o entre as regiões.
H á u m déficit, d e s d e o c o m e ç o da d é c a d a d e 8 0 , d e infra-estrutura n o P a í s q u e dificulta a
i n t e g r a ç ã o e c o n ô m i c a inter-regional. U m d o s grandes desafios para a d é c a d a d e 9 0 é o déficit
d e infra-estrutura d e t e l e c o m u n i c a ç õ e s , estradas. É f u n d a m e n t a l alterar isso se q u i s e r m o s m u d a r
as d i s p a r i d a d e s regionais s o c i a i s , t a m b é m , p o r q u e todo o i n v e s t i m e n t o q u e foi feito n o s e g u n d o
P N D p a r o u a o l o n g o da d é c a d a d e 8 0 . S e m retomar esses investimentos d e i n t e g r a ç ã o n a c i o n a l ,
n ã o h a v e r á a m u d a n ç a dessa d i s p a r i d a d e s o c i a l .
E m s u m a , são três o s fatores q u e d i f i c u l t a m a c r i a ç ã o d e u m p a c t o federativo mais r e s p o n s á v e l e
eficaz
no
processo
de
descentralização.
Dois
vou
apenas
citar e
um
vou
tratar, pois
é
b a s i c a m e n t e o t e m a da m i n h a palestra. U m , q u e já foi f a l a d o a q u i , é a q u e s t ã o d o s fatores q u e
d i f i c u l t a m o p r o c e s s o , a teia d e r e l a ç õ e s q u e e n v o l v e a b u r o c r a c i a federal e a b u r o c r a c i a
estadual
que
não quer
perder
o
seu p o d e r .
Não
v o u adentrar muito
nesse t e m a , m a s
é
f u n d a m e n t a l m u d a r essa r e l a ç ã o . Ela ( M a r i a C o e l i S i m õ e s Pires) d e u o e x e m p l o e x c e l e n t e da
assistência s o c i a l , m a s há outros e x e m p l o s q u e n ã o a p a r e c e m m u i t o na i m p r e n s a , m a s são
f u n d a m e n t a i s , c o m o , por e x e m p l o , o transporte m e t r o p o l i t a n o u r b a n o .
H o u v e u m a d i f i c u l d a d e m u i t o g r a n d e d e a U n i ã o passar isso para o s e s t a d o s , até p o r q u e m u i t o s
da b u r o c r a c i a
federal q u e r e m p e r m a n e c e r c o m esse s e r v i ç o . E m S ã o P a u l o a c a b o u
agora,
d e p o i s d e u m p r o c e s s o l o n g o d e q u a t r o , q u a s e c i n c o a n o s , a p a s s a g e m da C B T U a o Estado.
Estudei mais o u m e n o s d e perto isso e v i , c l a r a m e n t e , o q u a n t o a b u r o c r a c i a federal n ã o q u e r i a
perder aquele serviço, porque dá u m poder muito grande.
O s e g u n d o fator q u e dificulta esse p r o c e s s o d e u m n o v o p a c t o federativo é a q u e s t ã o d o sistema
p o l í t i c o e g o v e r n a b i l i d a d e , sobre o q u a l n ã o há m u i t o q u e se tratar, pois já foi d e b a t i d o m a s ,
b a s i c a m e n t e , é q u e h o j e há u m j o g o p o l í t i c o m e r a m e n t e individualista - i n c e n t i v a d o p o r v á r i o s
componentes
como
a lei partidária,
lei e l e i t o r a l , os q u a i s
n ã o v o u tratar a g o r a
-,
pouco
p a r t i d á r i o , às v e z e s , até a n t i p a r t i d á r i o , q u e dificulta t o m a r as d e c i s õ e s .
O
e x e m p l o da revisão foi c l a r o nisso. Eu c o n v e r s a v a c o m u m a m i g o a c a d ê m i c o , q u e d i z i a :
" M a s v e j a s ó , o P F L a p r e s e n t o u suas e m e n d a s , c o m t o d o s o s d e p u t a d o s a s s i n a n d o " , só q u e os
d e p u t a d o s n ã o i a m votar d e p o i s . Q u e r dizer, isso mostra a fraqueza d o s partidos. S e m
o
f o r t a l e c i m e n t o d a s estruturas c o l e t i v a s d e t o m a r d e c i s ã o , n ã o há c o m o fazer u m n o v o p a c t o f e d e r a t i v o , n ã o há c o m o t o m a r as g r a n d e s d e c i s õ e s . E q u a l q u e r u m q u e g a n h e a
próxima
e l e i ç ã o p r e s i d e n c i a l v a i sofrer isso na c a r n e , m e s m o q u e c o n s i g a a p o i o s d e g r u p o s m a i s fortes
d e elite e tenha u m a grande v o t a ç ã o popular.
O t e r c e i r o fator, q u e é o q u e interessa m a i s , e o B r a s i l , p r i n c i p a l m e n t e a partir d e 1 9 8 2 , c r i o u , é
o q u e c h a m o d e " f e d e r a l i s m o estadualista". O s grandes b e n e f i c i a d o s p e l a estrutura federativa a
partir d e 82 e, s o b r e t u d o , a partir d e 8 8 , são os estados, os e x e c u t i v o s e s t a d u a i s , e e l e s são
f a v o r e c i d o s j u n t o à U n i ã o e m u n i c í p i o s . Eu diria q u e há n o j o g o federativo, h o j e , u m j o g o nãocooperativo.
O s estados p o s s u e m g r a n d e p o d e r d e v e t o , para vetar q u a l q u e r d e c i s ã o d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o o u
de
assumir
mais
encargos, ou
de
pagar
contas
que
não pagam, porque
eles
controlam
b a s i c a m e n t e a b a n c a d a n o C o n g r e s s o . Eu estou f a z e n d o u m estudo sobre isso e há u m c á l c u l o
d e a p r o x i m a d a m e n t e 4 0 % d e c o n t r o l e d a s b a n c a d a s pelos g o v e r n a d o r e s .
Essa i r r e s p o n s a b i l i d a d e federativa
só o c o r r e p o r q u e os estados têm g r a n d e p o d e r
no
front
e x t e r n o , o u seja, na r e l a ç ã o c o m a U n i ã o , e i n t e r n a m e n t e na r e l a ç ã o c o m o s m u n i c í p i o s . Eu
d e s c r e v e r e i q u a i s os fatores q u e d ã o o p o d e r para os g o v e r n a d o r e s n o front e x t e r n o e n o front
interno. O s g o v e r n a d o r e s t ê m g r a n d e p o d e r sobre a b a n c a d a n o C o n g r e s s o , e t ê m por a l g u m a s
razões.
A
p r i m e i r a é q u e , d e 82 para c á , t i v e m o s três e l e i ç õ e s c a s a d a s d e g o v e r n a d o r ,
estadual
e federal
e
uma
eleição
para
presidente. A
elite
política
que
deputado
se f o r m o u
r e d e m o c r a t i z a ç ã o estava c l a r a m e n t e v i n c u l a d a à e l e i ç ã o d e g o v e r n a d o r e, e s t u d a n d o
nessa
essas
e l e i ç õ e s , p e r c e b i q u e q u a l q u e r d e p u t a d o e s t a d u a l , d e a l g u m a m a n e i r a , t e m q u e se v i n c u l a r
c l a r a m e n t e a o c a n d i d a t o a g o v e r n a d o r , pois é u m d o s g r a n d e s p u x a d o r e s d e v o t o s , possui
v á r i o s recursos políticos q u e a j u d a m o d e p u t a d o a se eleger.
O d e p u t a d o N e l s o n J o b i m , q u e foi m a s s a c r a d o - e u a c h o até q u e i n j u s t a m e n t e p e l o p r o c e s s o da
r e v i s ã o - disse q u e a A s s e m b l é i a
N a c i o n a l , na v e r d a d e , é u m a
Câmara
dos
Estados
que
r e p r o d u z a política da p e r f o r m a n c e local d o s d e p u t a d o s e n ã o sua p e r f o r m a n c e n a c i o n a l . N ã o
há c o n d i ç õ e s , h o j e , c o m esse tipo d e p o l í t i c a , d e se praticar u m p a c t o f e d e r a l . Ele c o n t i n u a
i z e n d o q u e basta v e r
c o m o s ã o os partidos, q u e r e g i o n a l m e n t e c o n t a m m u i t o m a i s
que
acionalmente.
"Esse c o n t r o l e d o s g o v e r n a d o r e s
sobre as b a n c a d a s
se faz d e várias
maneiras, c o m o
vou
e x e m p l i f i c a r . A p r i m e i r a , a p r o x i m i d a d e e s p a c i a l d o g o v e r n o estadual c o m as bases eleitorais
34
Pacto Federalivo - União, Estados e Municípios: encontros e desencontros
facilita
a fiscalização
não
só das
verbas
estaduais, m a s
das
federais.
Grande
parte
dos
d e p u t a d o s , q u a n d o q u e r saber se sua v e r b a foi usada o u n ã o , t e m c o m o o l h e i r o o g o v e r n a d o r e
sua b u r o c r a c i a e s t a d u a l . Eles c o n f i a m m u i t o m a i s n o g o v e r n a d o r para saber se a sua v e r b a
federal c h e g o u a o Estado, à sua l o c a l i d a d e . Esse p o d e r d e m o n i t o r a r as bases dos d e p u t a d o s
f a v o r e c e m u i t o os g o v e r n a d o r e s c o m r e l a ç ã o aos d e p u t a d o s .
E m s e g u n d o lugar, u m c o n t r o l e m u i t o g r a n d e q u e os g o v e r n a d o r e s t ê m sobre os prefeitos,
c h e f e s locais e d e p u t a d o s estaduais, q u e são a q u e l e s q u e t a m b é m
z e l a m pelas bases
dos
d e p u t a d o s . N ã o há estudos m u i t o importantes n o Brasil sobre isso. O O l a v o tem u m estudo
sobre a relação
entre d e p u t a d o s estaduais e federais. A
relação
de
dobradinha
é
muito
i m p o r t a n t e para o d e p u t a d o f e d e r a l , p o r q u e o d e p u t a d o estadual é a q u e l e q u e v a i z e l a r pela
b a s e d o d e p u t a d o f e d e r a i , é o c o m p a n h e i r o da b a s e , e esses deputados
estaduais,
chefes
locais,
prefeitos, são m u i t o c o n t r o l a d o s p e l o s g o v e r n a d o r e s . Eu v o u mostrar d e p o i s por q u e , m a s c o m
u m só d a d o .
Fiz u m e s t u d o sobre 17 estados brasileiros e, e m 16 d e l e s , o s g o v e r n a d o r e s têm m a i o r i a nas
A s s e m b l é i a s Legislativas. O n d e n ã o há m a i o r i a , q u e foi o ú n i c o q u e e s t u d e i , é n o R i o G r a n d e
d o S u l . M e s m o assim, o governador, c o m
baixa p o p u l a r i d a d e , p e r d e u p o u c o s projetos
na
A s s e m b l é i a Legislativa.
E m s u m a , o g r a n d e p a c t o d e l e a l d a d e d o d e p u t a d o federal é c o m o g o v e r n a d o r n ã o c o m o
presidente. Essa é a g r a n d e v e r d a d e , p o r q u e o g o v e r n a d o r c o n t r o l a o s d e p u t a d o s , r e s u m i n d o
u m p o u c o esse a r g u m e n t o , para falar d e outras c o i s a s . M a s c o m o é q u e e l e c o n s e g u e t a m b é m
ter p o d e r e ter recurso para distribuir? B a s i c a m e n t e , n o B r a s i l , c o m
u m a política
partidária
m u i t o frágil, i n d i v i d u a l i s t a , política, e m g r a n d e m e d i d a , é ter recursos para distribuir. Isso é
mostrado
claramente
Constituição.
Essa
quando
se
vê
distribuição
se
deu
a
distribuição
favorecendo
dos
em
recursos
grande
nacionais
medida
os
pela
estados
nova
e
os
municípios e desfavorecendo a União.
A l é m disso, o s estados g a n h a r a m esses recursos e n ã o a s s u m i r a m as c o m p e t ê n c i a s , p o d e n d o - s e
d i z e r até q u e os m u n i c í p i o s estão n u m p r o c e s s o m u i t o m a i s a v a n ç a d o d e p e l o m e n o s tentar
assumir as c o m p e t ê n c i a s d o q u e o s estados q u e , aliás, só têm u m a própria m e s m o , e n t ã o é
m u i t o mais fácil isso.
O t e r c e i r o p o n t o , para a c a b a r c o m a r e l a ç ã o d o p o d e r c o m o front e x t e r n o , é-que .osjestados
ainda
mantêm
relações
predatórias
com
o g o v e r n o ^ federal. Fala-se q u e as
transferências
negociadas diminuíram muito, mas diminuíram multo menos do que d e v e r i a m diminuir após a
repartição d e recursos d e 8 8 . E m s e g u n d o lugar, q u e m assinou a d í v i d a d o s estados. E u m a
q u e s t ã o p e n d e n t e d e s d e 8 3 , q u a n d o c o m e ç a o r e v i g o r a m e n t o dos estados na política brasileira,
q u e n ã o foi r e s o l v i d a , e o n o v o a c o r d o q u e o F e r n a n d o H e n r i q u e fez a g o r a , se r e a l m e n t e v a i se
efetivar, p o r q u e o C o l l o r t a m b é m c h e g o u , p o u c o antes d o ímpeachment,
a fazer u m a c o r d o e m
r e l a ç ã o à d í v i d a d o s e s t a d o s , q u e n ã o se e f e t i v o u : só dois estados a s s i n a r a m .
E m s u m a , c o m r e l a ç ã o a o front externo, os estados t ê m m a i o r p o d e r d e c o n t r o l e sobre o p o d e r
p o l í t i c o q u e d e c i d e - o C o n g r e s s o N a c i o n a l - q u e a U n i ã o . P r o p o r c i o n a l m e n t e t ê m até m a i s
recursos, n ã o p a g a m as suas d í v i d a s e são irresponsáveis. N o
front
interno, o q u e faz
o
g o v e r n a d o r ser forte? O q u e faz o g o v e r n a d o r ser u m fator para d e s e s t i m u l a r o n o v o p a c t o
federativo e a descentralização?
V o u falar s o b r e a l g u n s fatores, r a p i d a m e n t e . O
p r i m e i r o , a baixa v i s i b i l i d a d e no g o v e r n o na
esfera e s t a d u a l . H á u m a pesquisa feita p e l o S e d e c e p e l o D a t a f o l h a , q u e mostra q u e 8 , 5 % d o s
entrevistados
se i n t e r e s s a v a m m a i s pela política
d o seu Estado d o q u e pelas políticas
do
M u n i c í p i o e da U n i ã o , e n q u a n t o 3 7 % se interessavam m a i s pela p o l í t i c a federal e 1 7 % pela
política m u n i c i p a l . Q u e r dizer, é u m a política c o m baixa v i s i b i l i d a d e para o c i d a d ã o . Q u a l a
r a z ã o disso? H á v á r i a s .
35
A p r i m e i r a , q u e a c h o a m a i s i m p o r t a n t e , é a falta d e c o m p e t e n c i a s p r ó p r i a s ; o c i d a d ã o a n a l i s a
b a s i c a m e n t e a u n i d a d e federativa q u e t e m as c o m p e t ê n c i a s q u e o a t i n g e m n o c o t i d i a n o - os
municípios
- isto é fácil
ver
pelos
encargos sociais, mas
não
só c o m p e t ê n c i a s
próprias,
materiais. O s estados t ê m p o u c a s c o m p e t ê n c i a s próprias legislativas, as A s s e m b l é i a s L e g i s l a t i v a s
n ã o s ã o importantes t a m b é m p o r q u e os d e p u t a d o s estaduais t ê m m u i t o p o u c a c o i s a a v o t a r .
A s g r a n d e s c o m p e t ê n c i a s próprias legislativas a i n d a estão, i n f e l i z m e n t e , nas m ã o s d a
União,
isso torna m u i t o p o u c o v i s í v e l o p o d e r e s t a d u a l . S e v o c ê quiser v e r o n d e há g r a n d e s l o t a ç õ e s o u
g r a n d e s brigas na A s s e m b l é i a
Legislativa, verá q u e o c o r r e m q u a n d o há v o t a ç ã o d o f u n c i o -
n a l i s m o p ú b l i c o - é a l i q u e é a g r a n d e briga - o u q u a n d o há u m a p r i v a t i z a ç ã o d e u m a estatal,
m a s r e a l m e n t e a g r a n d e briga é por aí, n ã o há g r a n d e s c o m p e t ê n c i a s próprias d o L e g i s l a t i v o o u
d o s estados.
U m s e g u n d o fator, q u e n ã o v a l e para todos os e s t a d o s , mas e m g r a n d e parte d o s estados
brasileiros, a i m p r e n s a , n ã o só a g r a n d e imprensa d o j o r n a l , mas p r i n c i p a l m e n t e T V e r á d i o , são
c o n t r o l a d o s pelos g o v e r n a d o r e s , o u por suas f a m í l i a s . V o u contar u m a história sobre S ã o P a u l o ,
para n ã o dizer q u e estou f a l a n d o d e u m Estado a t r a s a d o , mas d e 89 para 9 0 , h a v e r i a
uma
v o t a ç ã o na A s s e m b l é i a para taxar r á d i o e T V c o m 1 C M S . O d e p u t a d o q u e p r o p ô s isso n ã o foi
eleito,
porque
as
rádios
do
interior
de
São
Paulo,
não
a
TV,
fizeram
uma
campanha
v i o l e n t í s s i m a contra e l e , d e p u t a d o V a l d i r T r i g q , d o P S D B , q u e i n v i a b i l i z o u a sua c a m p a n h a .
A s rádios d o interior d o Brasil têm u m p o d e r e n o r m e , q u e n e m se i m a g i n a q u a l seja, e o s
g o v e r n a d o r e s , seus f a m i l i a r e s , m e m b r o s da elite g o v e r n a m e n t a l o u até " l a r a n j a s " , c o m o o c o r r e
t a m b é m e m S ã o P a u l o , d o m i n a m esses m e i o s d e c o m u n i c a ç ã o . Isso dá u m a m e n o r v i s i b i l i d a d e
s o b r e os p r o b l e m a s d o s g o v e r n o s estaduais.
N ã o é por a c a s o q u e o g o v e r n o c o m a m e n o r taxa d e a p r o v a ç ã o é o g o v e r n o d o R i o d e J a n e i r o .
É l ó g i c o q u e o g o v e r n o foi m u i t o r u i m , m a s isso facilita muito a m á crítica, p o r q u e o u t r o s
g o v e r n o s estaduais f o r a m tão ruins q u a n t o e l e . Eu estava a n a l i s a n d o d a d o s d e c o m p a r a ç ã o d e
políticas sociais e eles f o r a m tão ruins q u a n t o o g o v e r n o d o R i o d e J a n e i r o e n ã o t ê m essa b a i x a
aprovação.
O
s e g u n d o fator d o p o d e r d o p o l í t i c o , d o p o d e r
interno d o s e s t a d o s , é a inexistência
de
instâncias i n t e r m e d i á r i a s q u e c o n t r a b a l a n c e i a m o P o d e r E x e c u t i v o e s t a d u a l . U m a das r a z õ e s d e
o P o d e r E x e c u t i v o federal ter d i f i c u l d a d e d e formar maioria no C o n g r e s s o é q u e n ã o s ã o só o s
partidos q u e f a z e m o p o s i ç ã o , m a s , p r i n c i p a l m e n t e , o s estados e regiões q u e f a z e m os p a r t i d o s .
N o Brasil a u n i d a d e p a r c i a l estadual é q u e c o n t r o l a o g o v e r n o , faz o p o d e r d e v e t o . Entre os
estados e m u n i c í p i o s n ã o há regiões intermediárias. A q u e s t ã o da r e g i ã o m e t r o p o l i t a n a n ã o foi
r e s o l v i d a c o n s t i t u c i o n a l m e n t e . N a p r á t i c a , n ã o existe r e g i ã o m e t r o p o l i t a n a para r e a l m e n t e ser
u m p o d e r d e c o n t r a b a l a n ç a r a r e l a ç ã o entre os estados e os m u n i c í p i o s .
I m a g i n e u m Estado c o m 6 0 0 m u n i c í p i o s . C o m o é q u e os prefeitos p o d e m articular-se para fazer
u m a política c o m u m o u n e g o c i a r c o m os g o v e r n a d o r e s ? A g o r a , pensa-se na esfera f e d e r a l ; a
o r g a n i z a ç ã o d o Estado e m si, contra o presidente, o u d e alguns estados n u m a região, facilita
c o n t r a b a l a n ç a r o p o d e r d o g o v e r n o federal? A c h o q u e é n e c e s s á r i o se r e p e n s a r a o r g a n i z a ç ã o
político-administrativa d o s estados, n ã o só regiões m e t r o p o l i t a n a s , m a s regiões a d m i n i s t r a t i v a s
q u e t e n h a m o r ç a m e n t o p r ó p r i o , m a i o r p o d e r d e b a r g a n h a c o m r e l a ç ã o aos g o v e r n a d o r e s .
É f u n d a m e n t a l q u e e x i s t a m estas instâncias i n t e r m e d i á r i a s , pois e n q u a n t o n ã o existirem essas
instâncias i n t e r m e d i á r i a s , fica m u i t o difícil para c o n t r o l a r os g o v e r n o s estaduais. A i n e x i s t ê n c i a
d a s instâncias i n t e r m e d i á r i a s e x p l i c a t a m b é m por q u e o d e p u t a d o estadual é f r a c o . N a v e r d a d e ,
o g o v e r n a d o r o u n e g o c i a c o m o d e p u t a d o estadual o u c o m os prefeitos d a sua base. Ele p o d e
p u l a r a r e p r e s e n t a ç ã o p o l í t i c a , q u a n d o é mais difícil d e fazer isso e m n í v e l f e d e r a l , p o r q u e se for
pular o d e p u t a d o federal chega-se n o g o v e r n a d o r e aí é m u i t o p i o r para
36
negociar.
Então,
aproveitando
essa
fragmentação
política,
os g o v e r n a d o r e s
negociam
diretamente
com
os
prefeitos.
O e x e m p l o d o R i o G r a n d e d o Sul é interessante, p o r q u e , a p e s a r d e n ã o ter m a i o r i a , u m a das
g r a n d e s formas q u e o A l c e u C o l l a r e s i n v e n t o u para g o v e r n a r foi " p u l a r " o s d e p u t a d o s estaduais
e fazer c o n v ê n i o s
com
os m u n i c í p i o s . C o m
d e p u t a d o s , p r e s s i o n a v a m - m o s para votar
isso, os m u n i c í p i o s , q u e e r a m as bases
com
Alceu
dos
C o l l a r e s . E m n í v e l federal isso torna-se
m u i t o mais d i f í c i l , pois lida-se c o m q u a s e 5.000 m u n i c í p i o s ; a l é m da figura d o g o v e r n a d o r q u e
barra estes e n t e n d i m e n t o s . O g o v e r n a d o r é u m a figura a q u e e u c h a m o d e b a r ã o . B a r ã o da
f e d e r a ç ã o . E n q u a n t o n ã o se resolver esse p r o b l e m a d o p o d e r d o b a r ã o da f e d e r a ç ã o , v a i ficar
m u i t o difícil
Em
fazer u m n o v o p a c t o f e d e r a t i v o .
s u m a , para t e r m i n a r , faltam só os dois ú l t i m o s d a d o s
governador
- há
um
grau
de
arbítrio
muito
grande
em
do
poder
nível
front
no
estadual
interno
com
relação
do
à
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , m u i t o m a i o r q u e na a d m i n i s t r a ç ã o f e d e r a l . A c a b e i d e fazer, há q u a s e
u m a n o , u m estudo junto c o m a E N A P , sobre a m á q u i n a p ú b l i c a f e d e r a l , por m a i s q u e ela esteja
q u e b r a d a , por mais q u e existam órgãos d e c o m i s s ã o o n d e a L B A por e x e m p l o t e n h a 1 0 % d o s
ó r g ã o s d e c o m i s s ã o d e t o d o o g o v e r n o f e d e r a l , por mais q u e haja isto, o c o n t r o l e sobre os
cargos públicos é muito maior.
E m g r a n d e parte d o s estados o R e g i m e J u r í d i c o Ú n i c o n ã o foi a d o t a d o , por mais defeitos q u e o
Regime
Jurídico
Único
tenha
de
certa
maneira,
se
ele
for
minimamente
adotado,
as
c o n t r a t a ç õ e s são p ú b l i c a s e se t e m u m m e n o r g r a u d e m a n i p u l a ç ã o d o s cargos da a d m i n i s tração pública.
No
Brasil
há
um
grau e n o r m e d e p o d e r para
se m a n i p u l a r
esses c a r g o s . Eu teria
vários
e x e m p l o s , m a s v o u d a r u m : n o Pará há 4 7 mil servidores t e m p o r á r i o s . É i n i m a g i n á v e l u m a c o i s a
q u e d e v e r i a virar e x c e ç ã o se tornar regra. A lei, a p r o v a d a e m 9 4 , p e r m i t e o c o n c u r s o p ú b l i c o e
o s servidores serão efetivados a partir d e 9 5 , o u seja, q u a n d o esse g o v e r n a d o r sair, j o g a a b o l a
para o outro.
Interessante nessa q u e s t ã o d o s c a r g o s p ú b l i c o s é c o m p a r a r c o m o c a s o a m e r i c a n o . L á , e m c a d a
Estado há, p e l o m e n o s , 5 0 0 cargos q u e s ã o d e c i d i d o s por e l e i ç ã o , e n ã o só d e procurador-geral
d e Justiça q u e se v ê nos f i l m e s , m a s diretores d e a g ê n c i a s estaduais. Q u e r d i z e r , há u m grau
m a i o r d e c o n t r o l e sobre esses c a r g o s . N o Brasil n ã o há isso. P a r a a c a b a r , o ú l t i m o fator q u e
fortalece m u i t o o g o v e r n a d o r é q u e , e m grande p a r t e d o s e s t a d o s , os ó r g ã o s d e f i s c a l i z a ç ã o e
controle foram neutralizados.
N a v e r d a d e , os T r i b u n a i s d e C o n t a s n ã o f i s c a l i z a m o g o v e r n a d o r . P e l o c o n t r á r i o , e m g r a n d e
parte d o s estados os T r i b u n a i s d e C o n t a s a j u d a m o governador
a fiscalizar os m u n i c í p i o s q u e
n ã o lhe são leais. Q u e m n ã o é leal a o g o v e r n a d o r d i r e m o s q u e a c o n t a está e r r a d a e n ã o se
a p r o v a . Isso v a i ter d e passar por u m a C â m a r a M u n i c i p a l , p r e c i s a r á d e u m quorum
qualificado
para d e r r u b a r o p a r e c e r , q u e é u m q u o r u m m a i o r , d e d o i s t e r ç o s . Q u e r d i z e r , o s g o v e r n a d o r e s
estão u s a n d o o p o d e r p o l í t i c o . S ã o quatro
i n d i c a ç õ e s d e g o v e r n a d o r , três da A s s e m b l é i a - sete
s ã o d o g o v e r n a d o r , na v e r d a d e , e c o m isso eles d o m i n a m e n ã o há c o n t r o l e . N o
Ministério
P ú b l i c o é basicamente a mesma coisa.
S e f o r m o s r e p e n s a r q u a l q u e r p a c t o federativo, u m d o s p ó l o s - o s outros a T h e r e z a e o M a r c u s
vão
falar
- que
tem
de
ser
repensado
é
o
pólo
estadual.
Enquanto
não
mudarem
características q u e d ã o grandes p o d e r e s aos g o v e r n a d o r e s e t o r n a m o Estado u m a
as
entidade
q u a s e invisível a o c i d a d ã o , o Estado c o m o algo i r r e s p o n s á v e l , será m u i t o difícil fazer u m n o v o
p a c t o federativo. O b r i g a d o .
M A R I A C O E L I - Passarei a p a l a v r a à D r a . T h e r e z a L o b o , Diretora d o C e n t r o d e Estudos d e
Políticas Públicas do Rio d e Janeiro, Consultora do B a n c o M u n d i a l , c o m a m p l a
experiência
37
junto a diversas instituições v o l t a d a s para o e s t u d o d o p l a n e j a m e n t o e e x e c u ç ã o d e políticas
públicas.
T H E R E Z A L O B O - E m p r i m e i r o lugar, os a g r a d e c i m e n t o s t r a d i c i o n a i s d e q u e m é c o n v i d a d o a
participar d e u m e v e n t o dessa natureza. O a g r a d e c i m e n t o se justifica p e l o n o m e ser l e m b r a d o e
t a m b é m p e l o fato d e p o d e r c o m p a r t i l h a r c o m outras pessoas o c o n j u n t o d e angústias q u e assola
o P a í s . E o a g r a d e c i m e n t o f i c o u m a i o r d e p o i s d e e u ter c h e g a d o direto d o a e r o p o r t o para c á e
adentrar n o m e i o d o d e b a t e e p e r c e b e r u m a c o i s a f a s c i n a n t e , nesse l a m a ç a l d e insatisfação d e
q u e m lida c o m o setor p ú b l i c o neste P a í s : v e r q u e n ã o há u n a n i m i d a d e .
Eu m e l e m b r e i , q u a n d o vi o O l a v o f a l a n d o a q u i , d e m a n h ã , d e u m a frase l a p i d a r - a c h o q u e d e
N e l s o n R o d r i g u e s , n ã o t e n h o certeza - "a u n a n i m i d a d e é burra", e e u e s t a v a
preocupadíssima
c o m estes temas q u e estão s e n d o d i s c u t i d o s a q u i . C o n s e g u i ficar dois m e s e s n o B r a s i l , fui
c h a m a d a para u n s c i n c o e v e n t o s , mais o u m e n o s , todos c o m os m e s m o s t e m a s . Eu e s t a v a
v e n d o u m a u n a n i m i d a d e p r e o c u p a n t e , para n ã o d i z e r burra, e o f e n d e r m e u s c o l e g a s desses
s e m i n á r i o s . Entro a q u i e v e j o q u e a u n a n i m i d a d e n ã o está presente. M a i s u m a v e z - M i n a s
C e r a i s está se l e v a n t a n d o para dizer q u e n ã o é b e m a s s i m .
O p e s o da i d a d e v a i f a z e n d o c o m q u e se fique c a d a v e z m a i s intolerante, m a s esse tipo d e
e v e n t o restaura a idéia, p r i n c i p a l m e n t e q u a n d o v e j o q u e a m a i o r i a da platéia a i n d a é m u i t o
j o v e m e , portanto, está o u v i n d o outras coisas d o q u e as m e s m i c e s t r a d i c i o n a i s . R e s t a u r a d o o
â n i m o , posso participar d e m a i s q u a t r o a partir d a q u i .
M a s o t e m a " D e s c e n t r a l i z a ç ã o , o desafio d e estados e m u n i c í p i o s , " d e i x a - m e m u i t o à v o n t a d e
por t r a b a l h a r nisso. H á u m b o m l e m p o , sinto-me p a r t i c u l a r m e n t e i n c o m o d a d a por ter c a d a v e z
m a i s d ú v i d a s d o q u e c e r t e z a s , é u m a s e n s a ç ã o t a m b é m c o n f l i t i v a , posto q u e , q u a n t o m e n o s
certeza t e n h o , mais p r e o c u p a d a fico c o m essas questões.
O s desafios d e estados e m u n i c í p i o s - e u q u e r i a
a p e n a s e x p l i c a r q u e há desafios q u e s ã o
anteriores - se n ã o f o r e m t r a b a l h a d o s n ã o a d i a n t a t r a b a l h a r c o m estados e m u n i c í p i o s . N ã o s ã o
t o d o s , m a s e u v o u t o c a r e m a p e n a s uns q u e e s t ã o m e p r e o c u p a n d o p a r t i c u l a r m e n t e
m o m e n t o . C o m o o Brasil é u m país m u i t o d i n â m i c o , essas p r e o c u p a ç õ e s
neste
vão-se a l t e r a n d o à
m e d i d a q u e as surpresas v ã o a c o n t e c e n d o .
O p r i m e i r o desafio, q u e e u c h a m o desafio anterior o u desafio m a i s m a c r o , é q u e n ã o c o n s i g o
mais fazer a q u e l a r e l a ç ã o e n t r e d e m o c r a c i a e d e s c e n t r a l i z a ç ã o e f i c o e x t r e m a m e n t e irritada a o
ver a r e p e t i ç ã o d e idéias n ã o c o m p r o v á v e i s : e m q u a l q u e r r e a l i d a d e , para ter d e m o c r a c i a t e m
q u e d e s c e n t r a l i z a r e para ter f e d e r a l i s m o t e m q u e d e s c e n t r a l i z a r . Essas r e l a ç õ e s m u i t o r á p i d a s ,
não são necessariamente verdadeiras.
H á e x p e r i ê n c i a s o n d e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o a b s o l u t a m e n t e n ã o garante . d e m o c r a t i z a ç ã o ^ P o d e
reforçarTesquerríãs autoritários d e p o d e r , ~ e n ã o há garantias d e q u e a . . d e s c e n t r a l i z a ç ã o
vá
reforçar „o.federalismo, tal c o m o o F e r n a n d o ( L u i z A b r u c i o ) e s c l a r e c e u , o u j e m b r o u ^ m u a o b e m
os fatos d e o p e r a ç ã o da b a r g a n h a , q u e s ã o a e s s ê n c i a d o f e d e r a l i s m o . N ã o há
v
gaj^ntiaje
R2^
e
m
o c o r r e r até s e p a r a ç õ e s e r o m p i m e n t o s das estruturas federalistas. E n t ã o , o p r i m e i r o d e s a f i o é
c o m e ç a r a relativizar u m p o u c o essas idéias c o m p l i c a d a s .
A c h o q u e o O l a v o , d e a l g u m a f o r m a , f a l o u sobre isso d e m a n h ã . A c r e d i t o na d e s c e n t r a l i z a ç ã o
s i m , e a c h o q u e a história deste País - p e l o m e n o s até q u e p r o v e m e m c o n t r á r i o - é u m a história
o n d e a c e n t r a l i z a ç ã o n ã o foi b e m s u c e d i d a . A secretária M a r i a C o e l i mostrou isso d e u m a f o r m a
b e m c l a r a , m a s a o m e s m o t e m p o e u a i n d a n ã o yj n e n h u m m o v i m e n t o para fazer c o m q u e esse
p r o c e s s o se torne u m a política d e Estado e n ã o u m p r o g r a m a d e g o v e r n o . Esse é u m g r a n d e
desafio.
38
A n t e s d e fazer a reforma d o Estado d e v e s e perguntar para . o n d e . v a m o s c o m esse Estado, q u e
:
>
EstadcTqueremos, se é oT^áxTmo, se é o m í n i m o o u se é o_adequado._Essa questão a i n d a n ã o foi
respondida
e
ela
"vai
ser ..respondida
n o _ . p r o c e s s o , . d e . . . . t r a n s f o r m a ç ã o _ d o _ Estado.
A
d e s c e n t r a l i z a ç ã o é u m a parte dessa r e f o r m a , dessa m u d a n ç a , dessa c o n f o r m a ç ã o d e unjJEstacío
brasileiro q u e a i n d a e s t á p r o c u r a n ^ o T e e n c o n t r a r , e e l a _ t e m que^sair cqmo_ pol íti c a r d e s s.e
Estado.
E n t ã o , o q u e se t e m visto, m a l e p o r c a m e n t e , s ã o p r o g r a m a s d e g o v e r n o e alguns surtos - e u
c h a m o d e surtos p o r q u e a p a r e c e m e d e s a p a r e c e m c o m u m a rapidez e n o r m e . A t e n d ê n c i a a o
fracasso é g r a n d e , à m e d i d a q u e e l e s n ã o estão c o n s o l i d a d o s e n q u a n t o políticas. O ú n i c o q u e
t e n t o u , e está
tentando
arduamente
manter
a sua
idoneidade, é
uma
política
de
saúde,
d e s c e n t r a l i z a ç ã o d e s a ú d e e está l u t a n d o b r a v a m e n t e para n ã o s e d e s c o n t r o l a r .
Essa idéia da d e s c e n t r a l i z a ç ã o , e n q u a n t o política d e Estado, é u m desafio m a c r o , q u e é anterior
a u m desafio q u e
se vai apresentar o u q u e já está se a p r e s e n t a n d o a estados e m u n i c í p i o s . A
idéia d e política d e Estado é i n c o m p a t í v e l c o m a v i s ã o d e c u r t o p r a z o . O curto p r a z o neste P a í s
é i m p r e v i s í v e l : l o n g o p r a z o p o d e ser dois m e s e s , o u até 2 4 h o r a s . Essa v i s ã o p r e d o m i n a n t e d o
curto p r a z o i n v i a b i l i z a a idéia d e política d e Estado e e u d i g o isto p o r q u e já vi e x p e r i ê n c i a s e m
outros países, o n d e o processo d e reforma d o Estado i n c o r p o r o u d e s c e n t r a l i z a ç ã o c o m o u m a d e
suas. vertentes e i n c o r p o r o u c o m o política d e Estado, t r a n s c e n d e n d o u m m a n d a t o p r e s i d e n c i a l ,
o t e m p o político d e u m governante.
O outro,desafio^é d e q u e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o sirva e f e U y ^ m e n t e
paraampliaj^d^mocratizaçãp.
C o m o e u já d i s s e , n ã o está n a d a g a r a n t i d o q u e v á a m p l i a r a d e m o c r a t i z a ç ã o , tanto e m n í v e l
interno c o m o e m n í v e l e x t e r n o d o Estado brasileiro. S e é r e a l m e n t e para distribuir p o d e r , t u d o
b e m . Esta é u m a d e s c e n t r a l i z a ç ã o q u e se q u e r , se é para rearranjar os n ú c l e o s já existentes e
c o n h e c i d o s d e p o d e r n ã o v a i interessar, e a l g u m a s d e s c e n t r a l i z a ç õ e s q u e a n d a m o c o r r e n d o por
aí são para o r e a r r a n j o d o n ú c l e o d e p o d e r já existente, n ã o s ã o d i s t r i b u i ç ã o .
O terceiro desafio m a c r o , q u e estou c a d a v e z mais q u e r e n d o c o n v e r s a r , discutir e e n c a m i n h a r ,
na prática, é a r a c i o n a l i z a ç ã o d e gasto p ú b l i c o , m u i t o mais d o q u e d e s c e n t r a l i z a ç ã o .
Há
determinados
da
momentos
que
eu,
da
mesma
forma
que
o
Olavo,
descreio
bastante
d e s c e n t r a l i z a ç ã o c o m o efetiva, na r a c i o n a l i z a ç ã o d o gasto. Este País já m o s t r o u , e m
alguns
m o m e n t o s , q u e isso é v e r d a d e . A r a c i o n a l i z a ç ã o d o gasto p ú b l i c o p o d e virar u m n o v o
slogan
político.
Há
que
rapidamente virou
se
ter
um
cuidado
terrível, da
mesma
forma
que
a
descentralização
slogan.
E só o l h a r o p r o g r a m a d e g o v e r n o d o s c a n d i d a t o s . T o d o s f a l a m na bendita d e s c e n t r a l i z a ç ã o ,
q u a n d o eu t e n h o u m a g r a n d e d e s c o n f i a n ç a , se n ã o u m a q u a s e c e r t e z a , d e q u e n ã o s a b e m n e m
o
que
estão
falando.
Mas
eu
estou
querendo
transformar
essa
descentralização
nessa
r a c i o n a l i z a ç ã o d o gasto. E r a c i o n a l i z a ç ã o d o gasto p ú b l i c o já d e i x o bastante c l a r o , é q u e este
gasto seja mais e f i c i e n t e . N ã o é n e c e s s a r i a m e n t e q u e se v a i gastar m e n o s , p e l o c o n t r á r i o , e m
d e t e r m i n a d o s setores, t e m d e se gastar m a i s , t e m d e saber é c o m o m e l h o r gastar. O u seja, a
r a c i o n a l i z a ç ã o d o gasto será mais e f i c i e n t e e d i r e c i o n a r á m e l h o r o seu o b j e t o d e a t e n ç ã o .
H á u m a t e n d ê n c i a e n o r m e d e c o l o c a r a d j e t i v o s para o s processos políticos n o P a í s . D e s d e o
p e r í o d o da d i t a d u r a , a abertura
era u m a d e m o c r a c i a relativa, lembram-se disso? C o m e ç a r a m a
q u a l i f i c a r a d e m o c r a c i a . A p o b r e z a t a m b é m c o m e ç a a ser q u a l i f i c a d a : s ã o os d e s p o s s u í d o s , o s
d e s c a m i s a d o s , o s c a r e n t e s . É u m c o n j u n t o d e adjetivos q u e a c a b a não se c o r p o r i f i c a n d o c o m o
o b j e t o d e a t e n ç ã o d o Estado, v i r a u m a massa i n f o r m e , q u e n ã o se c o n s e g u e identificar e n ã o se
consegue priorizar politicamente.
Descentralização,
que
n ã o tenha
resultado efetivo
nesta
r a c i o n a l i z a ç ã o d o gasto, n ã o interessa, n ã o nos s e r v e .
U m outro desafio d e n í v e l m a c r o é a r e l a ç ã o c o m o setor p r i v a d o . Eu n ã o v o u n e m discutir a
q u e s t ã o da p r i v a t i z a ç ã o , q u e n ã o c a b e , m a s estou m e r e f e r i n d o à p a r t i c i p a ç ã o d o setor p r i v a d o
Descentralização: o desafio dos Eslados e Municípios
39
l u c r a t i v o neste p r o c e s s o . S e n ã o se c o n s e g u i r e q u a c i o n a r , m i n i m a m e n t e , o tipo d e p a r t i c i p a ç ã o
q u e esse setor p r i v a d o d e v a ter n o p a g a m e n t o d e parte d a d í v i d a social deste P a í s , v a i ser d i f í c i l .
A m i m assusta, p r o f u n d a m e n t e , toda u m a discussão c o n f u s a d e p r i v a t i z a ç ã o e, p r i n c i p a l m e n t e ,
q u a n d o ela é j o g a d a para o s setores s o c i a i s . P o r q u e , a m e u j u í z o , a r e l a ç ã o d o E s t a d o brasileiro
c o m o setor p r i v a d o l u c r a t i v o s e m p r e foi u m a r e l a ç ã o d e muita p r o m i s c u i d a d e .
A característica dessa r e l a ç ã o é a d e p r o m i s c u i d a d e absoluta e, c o m o e m toda r e l a ç ã o
de
p r o m i s c u i d a d e , é u m a r e l a ç ã o d e m u i t a dor e p o u c o prazer. O prazer s a b e m o s c o m q u e m t e m
f i c a d o , e para q u e m
a d o r tem
sido j o g a d a .
Enquanto
n ã o se introduzir u m
mínimo
de
m o r a l i d a d e nessa r e l a ç ã o d o setor p ú b l i c o , Estado e setor p r i v a d o v a i ser difícil c o n t i n u a r a falar
d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o , p a r c e r i a s etc.
Q u e r o d e i x a r bastante c l a r o q u e , l o n g e d e m i m afastar a c o n t r i b u i ç ã o d o setor p r i v a d o , p e l o
contrário, a c h o
q u e todas as formas
de
novos
arranjos
institucionais, d e
novos
arranjos
f i n a n c e i r o s são b e m - v i n d o s , p o r q u e a d í v i d a só está a u m e n t a n d o , n ã o está d i m i n u i n d o . M a s há
q u e pôr o r d e m nessa p r o m i s c u i d a d e , o m í n i m o d e o r d e m , para dizer q u e m é q u e v a i c o m e ç a r a
g a n h a r t a m b é m e n ã o a p e n a s levar.
U m a outra q u e s t ã o m a c r o , u m outro d e s a f i o , q u e m e p a r e c e t a m b é m anterior, é a q u e s t ã o da
a p l i c a ç ã o c o n c r e t a . H o j e , p e l a m a n h ã , discutiu-se o s p r i n c í p i o s b á s i c o s da e q ü i d a d e e c o m o
rediscutir a q u e s t ã o d a s d e s i g u a l d a d e s regionais. O O l a v o a c e n t u o u a l g u m a c o i s a d e f i n i t i v a e
q u e t e m a v e r c o m a r a c i o n a l i z a ç ã o . O s processos d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o q u e são d e s i g u a i s , até
h o j e , p r e c i s a m d e ter t r a t a m e n t o p r e f e r e n c i a l , a partir d e agora, s e n ã o n ã o t e m j o g o .
O u t r o p r i n c í p i o b á s i c o é o da e f i c i ê n c i a a l o c a t i v a , q u e t e m a ver c o m a d e s c e n t r a l i z a ç ã o . Q u e m
pode
gastar
m e l h o r , t o r n o a dizer,
não
significa
necessariamente
menos.
Onde
estão
as
v a n t a g e n s c o m p a r a t i v a s d a a l o c a ç ã o d o s recursos, d o p o n t o d e vista da renda p ú b l i c a , e o
accountability.
p r i n c í p i o q u e o F e r n a n d o l e v a n t o u q u e é o da
Essas três vertentes são a e q ü i d a d e , a e f i c i ê n c i a l o c a t i v a e a politicai
conseguir
concretizar
isso e
sair
do
discurso
para
ações
accountabidty.
eminentemente
Se.não
concretas,
que
g a r a n t a m esses p r i n c í p i o s , a c h o c o m p l i c a d o falar d o desafio para estados e m u n i c í p i o s o u para
q u e m q u e r q u e seja.
U m o u t r o p o n t o é o q u e o F e r n a n d o estava f a l a n d o c o m respeito à q u e s t ã o federativa, q u e é a
v o c a l i z a ç ã o d o s interesses regionais e l o c a i s . P o r v o c a l i z a ç ã o e u e n t e n d o a c a p a c i d a d e
de
e x p r e s s ã o desses interesses regionais e l o c a i s , h o j e e m d i a m u i t o c o m p l i c a d a .
Ela e n c o n t r a
canais extremamente entupidos
para
essa v o c a l i z a ç ã o , e u m d e l e s , d e
uma
e x p e r i ê n c i a trágica, é o C o n g r e s s o N a c i o n a l . Q u e outros c a n a i s d e v o c a l i z a ç ã o p o d e m h a v e r ,
o u c o m o rearranjar esses c a n a i s d e forma q u e eles r e a p a r e ç a m d e u m a forma m a i s e x p l í c i t a ,
q u e p e r m i t a m u m p a c t o f e d e r a t i v o m a i s l i m p o ? C o m o se discutir d i s t r i b u i ç ã o d e p o d e r e s , v i a
d e s c e n t r a l i z a ç ã o , s e m q u e esses interesses estejam v o c a l i z a d o s ? Eu n ã o c o n s i g o p e r c e b e r , a n ã o
ser a m e r a r e p r o d u ç ã o d a s listas d e c o m p e t ê n c i a s da d i s t r i b u i ç ã o fiscal, q u e se v a i expressar e m
ú l t i m a instância n o s interesses regionais e l o c a i s .
B a i x a n d o a b o l a para o s estados e m u n i c í p i o s , a p a l a v r a d e o r d e m a i n d a c o n t i n u a s e n d o a d e
1 0 a n o s atrás. C o m e ç a v a - s e , e m 1 9 8 4 , u m a discussão s o b r e d e s c e n t r a l i z a ç ã o fiscal n o S e n a d o ,
o n d e o p r e s i d e n t e d a C o m i s s ã o d e T r i b u t a ç ã o era o e n t ã o s e n a d o r F e r n a n d o H e n r i q u e C a r d o s o ,
q u e a c a b a v a d e assumir a s u p l e n c i a .
P r e o c u p a d í s s i m o , e l e a r e a t i v o u , p o r q u e e r a u m a c o m i s s ã o a b s o l u t a m e n t e morta. N a é p o c a , e u
e u m g r u p o d e pessoas t e n t a m o s m a i s o u m e n o s discutir. A n t e s disso, n o p r ó p r i o I B A M e e m
outros fóruns, já
se discutia
que
não
há d e s c e n t r a l i z a ç ã o
fiscal, n ã o
há
descentralização
político-institucional sem f l e x i b i l i d a d e . C a d a v e z m a i s essa p a l a v r a d e o r d e m é atual e é u m
g r a n d e desafio, p o r q u e o d i s c u r s o é fantástico: v a m o s flexibilizar.
40
Realmente
não
dá
para
entender
o
País
homogêneo,
as
desigualdades
regionais,
as
d e s i g u a l d a d e s d e r e n d a . A s práticas são h o m o g e n e i z a d o r a s , s ã o simétricas, é m u i t o m a i s fácil
t r a b a l h a r c o m a simetria d o q u e c o m as d i f e r e n ç a s . O g r a n d e d e s a f i o é definir, traçar, d e s e n h a r
o s arranjos institucionais e f i n a n c e i r o s , o s mais diferentes possíveis. E v i d e n t e m e n t e , g a r a n t i n d o
q u e p r i n c í p i o s m í n i m o s estejam s e n d o a p l i c a d o s .
N ã o sei se o arranjo
de
v a i ser c e n t r a l i z a d o r o u d e s c e n t r a l i z a d o r . O q u e e u q u e r o é q u e a p r o v i s ã o
serviço e q u e
o
papel
do
Estado
sejam
cumpridos, que
essa
parte
imensa
que
está
s o b r e v i v e n d o às custas d e m i l a g r e , d e a l g u m a forma seja a t e n d i d a , q u e estes p e r c e n t u a i s , q u e o
F e r n a n d o c i t o u a q u i , d e a l g u m a m a n e i r a sejam alterados, isto é q u e m e interessa n o m o m e n t o .
O o b j e t i v o ú l t i m o é este. S e o a r r a n j o v a i ser mais centralista o u m a i s descentralista, a história, a
c i r c u n s t â n c i a e o e s p a ç o , e a c o r r e l a ç ã o d e forças v ã o dizer. O q u e há d e garantir é q u e o
Estado c u m p r a o seu p a p e l .
N e s t e P a í s , o c o n t r a t o , j á disseram isso antes, entre o Estado e a s o c i e d a d e , está r o m p i d o há u m
b o c a d o d e t e m p o . N a q u e s t ã o d e arranjos f i n a n c e i r o s , alguns c u i d a d o s , a l g u n s desafios
me
o c o r r e m logo à c a b e ç a . O p r i m e i r o é q u e os estados e m u n i c í p i o s prestam m u i t o p o u c a a t e n ç ã o
à r e l a ç ã o e à a r t i c u l a ç ã o c o m as políticas m a c r o . T o d o e q u a l q u e r p l a n o d e ajuste - e este P a í s é
o q u e mais e x p e r i m e n t o u p l a n o s d e ajuste - afeta a arrecadação
d e tributos e s t a d u a i s e l o c a i s ,
se estados e m u n i c í p i o s n ã o se p r e p a r a r e m e n ã o se c a p a c i t a r e m para lidar c o m os p l a n o s d e
ajuste e f i c a r e m e s p e r a n d o d e b r a ç o s c r u z a d o s para ver os i m p a c t o s e, aí s i m , reagir; se n ã o
forem,
em
outras
palavras,
pró-ativos,
e
não
meramente
reativos
aos
planos
de
ajuste,
dificilmente v ã o conseguir avançar.
O
segundo desafio
é a questão
das transferências
negociadas, que o
Fernando
levantou
t a m b é m . C o s t u m a - s e atribuir g r a n d e peso e g r a n d e risco às transferências n e g o c i a d a s entre o
governo
federal
e
governos
estaduais,
entre g o v e r n o
federal
e
governos
municipais.
As
transferências n e g o c i a d a s entre os estados e os m u n i c í p i o s t ê m u m peso m u i t o i m p o r t a n t e .
Estou m e r e f e r i n d o , por e x e m p l o , a o s a l ã r i o - e d u c a ç ã o , q u e é u m a transferência
negociada.
T a m b é m p r o g r a m a s d e h a b i t a ç ã o estão s e n d o e x c l u s i v a m e n t e t r a b a l h a d o s n o p l a n o estadual e
m u n i c i p a l , pois o g o v e r n o federal d e s a p a r e c e u desse c e n á r i o já há bastante t e m p o . E n t ã o , u m
c o n j u n t o i m p o r t a n t e d e arranjos f i n a n c e i r o s se dá via transferências. E o d e s a f i o , d o m e u ponto
d e vista, é fazer c o m q u e essas transferências n e g o c i a d a s e n t r e m n u m a linha d e c o e r ê n c i a c o m
o s p r i n c í p i o s d e e f i c i ê n c i a a l o c a t i v a , d e e q ü i d a d e e, para isso, a e x p e r i ê n c i a d e outros países
t a m b é m mostrou q u e n ã o dá para fugir da f ó r m u l a . Q u e r o f ó r m u l a s para as transferências
n e g o c i a d a s e q u e r o f ó r m u l a s a c o r d a d a s entre os estados e o s m u n i c í p i o s , c o m base e m critérios
q u e p o s s a m ser a v a l i a d o s , c o b r a d o s , para d i m i n u i r a m a r g e m d e e r r o .
O
c l i e n t e l i s m o n ã o é e v i t á v e l , n ã o é e x t i n g u í v e l . Isto n ã o existe, é u m a ilusão. E c o m o se o
c l i e n t e l i s m o fosse o m a l , fosse o r e s p o n s á v e l , e m p r i m e i r o
lugar, por todos os m a l e s .
Em
s e g u n d o , e l e n ã o é d e s c a r t á v e l , a b s o l u t a m e n t e . A sabedoria está e m saber lidar c o m u m a d o s e
controlável
de clientelismo.
E n t ã o , as transferências n e g o c i a d a s t ê m q u e entrar d e n t r o
de
a l g u m a o r d e m e definir q u e m v a i g a n h a r e q u e m distribuirá r e a l m e n t e . Isto é p o s s í v e l , e e u
a c h o q u e se p o d e o u s a r c a d a v e z m a i s .
A C o l ô m b i a , por e x e m p l o , está n u m p r o c e s s o d e g r a n d e t u m u l t o institucional. A t r a n s f o r m a ç ã o
n o Estado c o l o m b i a n o é bastante g r a n d e . T o d a s as transferências são n e g o c i a d a s n u m g r a n d e
bolão, aplicando
regra estrita, l i g e i r a m e n t e autoritária - e a essa altura
n ã o s o u contra
a
a u t o r i d a d e , p o r q u e a c h o q u e há q u e s e resgatar a a u t o r i d a d e d o g o v e r n o c e n t r a l .
N o c a s o d e g o v e r n o s estaduais t e m q u e h a v e r a u t o r i d a d e , p o r q u e e l e s t a m b é m s ã o agentes
redistributivos, e l e s t ê m , p e l o m e n o s , a c a p a c i d a d e redistributiva. O e x e r c í c i o da a u t o r i d a d e aí,
n o c a s o , é : c u m p r i u , l e v o u ; n ã o c u m p r i u , n ã o l e v o u . N o m o m e n t o q u e se c o n s e g u e u m arranjo
f i n a n c e i r o , u m p o u c o mais o r d e n a d o nas transferências n e g o c i a d a s , pode-se a v a n ç a r .
41
V o l t o à parceria c o m o setor p r i v a d o . É u m desafio d e estados e m u n i c í p i o s s i m . E v i d e n t e q u e
n i n g u é m acredita nessa história d e p r i v a t i z a ç ã o d o s setores na área s o c i a l , a i n d a n o sentido
m u i t o estrito d e v e n d a d e p a t r i m ô n i o . P e l o a m o r d e D e u s , e u n ã o a c r e d i t o q u e a l g u é m a i n d a
c o n s i g a falar nisso, mas e m e s t a b e l e c e r d e t e r m i n a d a s p a r c e r i a s c o m o setor p r i v a d o , l u c r a t i v o
o u n ã o , t e n t a n d o definir, d e a l g u m a f o r m a m e l h o r , o q u e é p r o d u ç ã o d o s e r v i ç o e o q u e é
p r o v i s ã o d o s e r v i ç o . A p r o d u ç ã o d o s e r v i ç o n ã o n e c e s s a r i a m e n t e d e v e estar a c a r g o d o Estado,
d o setor p ú b l i c o . A
p r o d u ç ã o d o s e r v i ç o p o d e estar n u m setor p r i v a d o l u c r a t i v o o u
não-
l u c r a t i v o , mas a p r o v i s ã o v a i ser s e m p r e d o Estado.
D e d e t e r m i n a d o s setores o Estado n ã o p o d e abrir m ã o neste P a í s o u e m q u a l q u e r outro, é u m a
c o n v i c ç ã o . E n t ã o , é u m desafio d e c o m o fazer esses a r r a n j o s f i n a n c e i r o s d e f o r m a q u e o setor
l u c r a t i v o q u e i r a entrar nessa b r i n c a d e i r a , p o r q u e e l e s n ã o s ã o idiotas, m a s q u e c o m e c e m d e
a l g u m a m a n e i r a a p r o d u z i r , s i m , esses s e r v i ç o s p ú b l i c o s , mas g a r a n t i n d o o c o n t r o l e d o Estado
sobre a p r o d u ç ã o d o s e r v i ç o dito p r i v a t i z a d o . E aí v e m a questão d o e x e r c í c i o d o c o n t r o l e social
f a m o s o e f u n d a m e n t a l , c o m respeito aos a r r a n j o s institucionais.
Q u a i s os c u i d a d o s q u e se d e v e ter e q u e s ã o v e r d a d e i r o s desafios? E m p r i m e i r o lugar a g e r ê n c i a
desse processo.
Eu estava c o m e n t a n d o antes d e c o m e ç a r esta sessão, a d e s o r d e m institucionalizada n o p r o c e s s o
g e r a d o pela d e s c e n t r a l i z a ç ã o fiscal. É a b s o l u t a m e n t e i n a c e i t á v e l . A c h o q u e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o
fiscal foi feita, tinha d e ser feita e é c a d a v e z m e l h o r d e s e n h a d a , se é possível isso. A g o r a , o
resultado f i c o u a o sabor d o espontáneísimo d o p r o c e s s o , o n d e o s estados a v a n ç a r a m m a i s s e m
assumir r e s p o n s a b i l i d a d e s .
S o u a b s o l u t a m e n t e c o n t r a a idéia d e q u e d e s c e n t r a l i z o u os recursos m a s n ã o d e s c e n t r a l i z o u
e n c a r g o s . O s e n c a r g o s v ã o a o n d e v ã o os r e c u r s o s . S ó q u e eles estão i n d o c a d a v e z m a i s lá para
b a i x o , d e u m a f o r m a t o t a l m e n t e d e s c o o r d e n a d a , d e s o r d e n a d a , s e m n e n h u m tipo d e o r i e n t a ç ã o
q u e garanta a q u e l e s p r i n c í p i o s , q u e p e l o m e n o s e u gostaria d e v e r garantidos. H á q u e ter u m a
cabeça
do processo d e descentralização,
uma
cabeça
institucional, a l g u m ó r g ã o .
Estamos
falando d e uma agência q u e tem a c a p a c i d a d e d e a c o m p a n h a r , d e monitorar, d e estabelecer
limites e m u d a n ç a s na d i r e ç ã o d o p r o c e s s o , d e n ã o d e i x a r a o sabor d o e s p o n t a n e í s m o , das
estruturas b u r o c r á t i c a s , para evitar o m a u resultado d o q u e se está v e n d o e m alguns c a s o s na
s a ú d e , o n d e se está p e d i n d o , e m a l g u n s e s t a d o s , a r e c e n t r a l i z a ç ã o .
O a p o i o a o d e s e n v o l v i m e n t o institucional é n e c e s s á r i o e, c a d a v e z m a i s , i m p r e s c i n d í v e l . N ã o
c o n s i g o ver q u a l q u e r p r o c e s s o dessa n a t u r e z a a v a n ç a r
sem uma
revisão dessas
estruturas
p ú b l i c a s . N ã o dá m a i s para c o n t i n u a r c o m o d i s c u r s o das reformas administrativas d o s a n o s 6 0 .
N i n g u é m agüenta m a i s , é p r e c i s o r o m p e r d e f i n i t i v a m e n t e . E m a l g u m m o m e n t o a q u i l o t e v e u m
p a p e l , d e s e m p e n h o u - s e o seu p a p e l e p r o n t o . E x t i n ç ã o d e c a r g o , e x t i n ç ã o d e e m p r e s a s e d e
e n t i d a d e s e d e m i s s ã o d e p e s s o a l , s i m p l e s m e n t e n ã o é r e v i s ã o d a estrutura p ú b l i c a .
M u i t o r e c e n t e m e n t e , entendeu-se u m a r e f o r m a d o g o v e r n o federal c o m o e x t i n ç ã o d e e n t i d a d e s ,
d e ó r g ã o s e d e m i s s ã o d e p e s s o a l . E u a c h o p a u p é r r i m o , n ã o t e m n a d a a ver c o m
qualquer
p r o c e s s o d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o , d e r e d e f i n i ç ã o d e n ú c l e o s d e p o d e r . P a r a d a r p o d e r , redistribuir
p o d e r , há q u e c a p a c i t a r i n s t i t u c i o n a l m e n t e os agentes q u e d e v e r ã o ser os r e c e p t o r e s desse
p o d e r , s e n ã o a d e s c e n t r a l i z a ç ã o n ã o v a i c o n t r i b u i r e m n a d a à q u e l e s o b j e t i v o s a q u e se p r o p ô s .
Este p a r e c e - m e u m p o n t o , p a r t i c u l a r m e n t e , importante,, p o r q u e estou f a l a n d o e m u m a Escola d e
Governo.
U m d o s f o c o s da q u e s t ã o i n s t i t u c i o n a l , q u e e u c h a m o d e d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o n a l , é o
profissionalismo
da
burocracia,
dos
corpos
técnicos
e
administrativos
do
Estado.
A
p r o f i s s i o n a l i z a ç ã o d o c h a m a d o servidor p ú b l i c o é definitiva e e u a c h o q u e o P a í s está t e n t a n d o
a v a n ç a r por aí.
42
Pacto Federativo - União, Estados e Municípios; encontros e desencontros
Quero
deixar
bastante
daro
que
não
entendo
profissionalização,
como
exclusivamente,
c a p a c i t a ç ã o o u m e l h o r p r e p a r o t é c n i c o . A d e f i n i ç ã o d e instrumentos legais é u m d o s e n t r a v e s .
Experiências
internacionais
têm
mostrado
que
nenhum
país,
inclusive
este,
passou
i m p u n e m e n t e pela q u e s t ã o d o s instrumentos legais. N ã o se faz d e s c e n t r a l i z a ç ã o , n ã o se m e x e
nessas estruturas p ú b l i c a s s e m
mexer c o m
o
pessoal e c o m
o patrimônio do
Estado.
Os
instrumentos legais d i s p o n í v e i s s ã o d e m á q u a l i d a d e , q u a n d o e x i s t e m .
Para mexer e m pessoal e p a t r i m ô n i o há q u e r e m e x e r e m t o d o u m a p a r a t o j u r í d i c o q u e está
a b s o l u t a m e n t e d e s p r e p a r a d o . A d e s c e n t r a l i z a ç ã o da s a ú d e t e m e n f r e n t a d o p r o b l e m a s sérios
p o r q u e a q u e s t ã o d e pessoal e p a t r i m ô n i o n ã o f i c o u r e s o l v i d a .
Na
hora d e c o m e ç a r a simplificar, as resistências c o r p o r a t i v a s
vão
aparecer
rapidamente
t a m b é m , c o m o já a p a r e c e r a m e m v á r i a s situações. V a i ser e n g r a ç a d o n u m p r o g r a m a d e renda
m í n i m a v e r a p a r e c e r e m as resistências c o r p o r a t i v a s , lidar c o m elas e v e r os n ú c l e o s d e p o d e r
c o n s o l i d a d o se sentirem a m e a ç a d o s .
D e s r e g u l a m e n t a ç ã o n ã o significa zorra total. A u t o n o m i a absoluta n ã o significa lei e o r d e m ?
S i m , mas para q u e m ? O s e s p a ç o s e x t r e m a m e n t e d e l i m i t a d o s s i g n i f i c a m regras d o j o g o , regras
l i m p a s q u e todos p o s s a m e n t e n d e r e n ã o a p e n a s a q u e l a s regras para p o u c o s se a p r o v e i t a r e m
d o s resultados desse j o g o .
U m outro desafio
refere-se ao desenho
está
centralização,
falando de
perguntando:
"Como
é
que
e i m p l e m e n t a ç ã o d e sistemas d e informação.
democratização,
vai
se
falar
a relação
nisso
se
a
Quando
entre essas c o i s a s , e u
produção
de
se
fico
conhecimento
me
sobre
d e t e r m i n a d a s questões está e x t r e m a m e n t e c o m p l i c a d a ? " , haja vista a d e c a d ê n c i a absoluta d a s
estruturas p ú b l i c a s q u e c o l e t a m i n f o r m a ç õ e s neste P a í s - leia-se I B G E - q u e hoje e m d i a
é
s i m u l a c r o d e u m a e n t i d a d e q u e gerava i n f o r m a ç ã o . N ã o c o n s i g o v e r políticas d e Estado s e m
informação,
não
consigo
ver
democratização
desse
mesmo
Estado
sem
que
o
acesso
à
i n f o r m a ç ã o esteja aberto d e a l g u m a f o r m a .
A c h o q u e esse é u m desafio d e o n t e m , já q u e se p r e o c u p a r a m e m d e s m a n t e l a r o p o u c o q u e
h a v i a , pois a l g u m a coisa h a v i a d e estruturas d e i n f o r m a ç ã o . D o m e u p o n t o d e vista, estas s ã o
f u n d a m e n t a i s , p o r q u e a partir d a í é q u e p o d e m f o r m u l a r , d e a l g u m a f o r m a , i n s u m o s para o
acompanhamento
e monitoramento, que
é outro e i x o dessa
questão d e
descentralização.
C o n t i n u a r a gastar, e eu v o l t o a o p o n t o lá d a frente, sem a v a l i a r o q u e se está gastando, c o m o
está se gastando e q u e m está r e c e b e n d o o s b e n e f í c i o s desses gastos é perdurar, aceitar q u e n ã o
v a m o s sair desse l a m a ç a l e m q u e n o s m e t e m o s .
Agora,
como
é
que
dá
para
avaliar,
acompanhar,
monitorar
esse gasto
se n ã o
se
tem
i n f o r m a ç ã o . O g o v e r n o d o E s t a d o d e M i n a s G e r a i s t e m idéia d o q u a n t o custa a p r e s t a ç ã o d o s
seus serviços? Eu estou q u e r e n d o sair por aí, pelo Brasil afora, g e r a n d o i n f o r m a ç ã o d e custos.
Q u a n t o é q u e custa u m m e n i n o na e s c o l a ? T e m uns n ú m e r o s v o a n d o por aí, d o s q u a i s t e n h o
u m a d e s c o n f i a n ç a brutal.
P a r a e u dizer se esse custo p o d e ser m e l h o r a p r o p r i a d o p e l o Estado o u p e l o M u n i c í p i o , o u se
e l e p o d e ser repartido c o m o setor p r i v a d o , e u p r e c i s o saber p r i m e i r o q u a n t o ele é. E u dei u m
exemplo, quase uma caricatura.
D e s c u l p e m - m e , m a s a c h o q u e isto aí é u m a
informação
e l e m e n t a r . Q u a n t o está c u s t a n d o ? Gasta-se mal? Para d i z e r q u e é m a l , precisa dizer q u a n t o e
para o n d e está i n d o . A c h o d i f i c í l i m o saber q u a n t o e para o n d e , e m b o r a se t e n h a u m a v a g a idéia
d e q u e m está se a p r o p r i a n d o d o gasto p ú b l i c o .
Um
outro d e s a f i o , e m t e r m o s d e a r r a n j o
institucional é a r e t o m a d a d e a l g u m a s
questões
e s q u e c i d a s q u e o F e r n a n d o l e v a n t o u . U m a d e l a s é a questão m e t r o p o l i t a n a . S e v a m o s falar d e
d e s c e n t r a l i z a ç ã o c o m o u m a r a c i o n a l i z a ç ã o d e gastos efetiva nesse P a í s , se se q u e r r e d i r e c i o n a r
Descentralização: o desafio dos Eslados e Municípios
43
o gasto para q u e m d e direito, mais o u
m e n o s se s a b e q u e essa q u e s t ã o m e t r o p o l i t a n a
é
definitiva: a g r a n d e p o b r e z a está c o n c e n t r a d a por a i .
A q u e s t ã o m e t r o p o l i t a n a é u m desafio q u e foi j o g a d o para e s c a n t e i o p o r q u e foi u m fracasso; a
c r ô n i c a d e u m fracasso a n u n c i a d o . T o d o m u n d o sabia q u e ia ser u m fracasso, a c o n t e c e u n ã o é?
E ficou-se c o m m e d o d e r e t o m a r a d i s c u s s ã o . E q u a n d o se está f a l a n d o d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o e
r a c i o n a l i z a ç ã o d o gasto, se n ã o se r e t o m a m essas questões e s q u e c i d a s , e u m a
delas
me
L o b o , nós v a m o s
dar
p r e o c u p a p a r t i c u l a r m e n t e - a questão m e t r o p o l i t a n a - v a i ficar c o m p l i c a d o .
MARIA
COELI
- Agradecendo
a participação
da doutora
Thereza
p r o s s e g u i m e n t o às e x p o s i ç õ e s . Eu h a v i a até proposto a o d o u t o r M a r c u s u m i n t e r v a l o , mas e l e
preferiu a p r o v e i t a r a d i n â m i c a da e x p o s i ç ã o e fazer u m a e x p o s i ç ã o mais rápida e retoma-se o s
debates depois d o intervalo. Passamos a palavra a o doutor M a r c u s A n d r é C a m p e l l o d e M e l o ,
P h D e m políticas p ú b l i c a s , professor visitante d o M a s s a c h u s e t t s Institute of T e c h n o l o g y , e autor
d e v á r i o s trabalhos sobre políticas p ú b l i c a s , políticas sociais e políticas u r b a n a s .
MARCUS
ANDRE
- O b r i g a d o . A p r i n c í p i o , gostaria d e a g r a d e c e r a Escola d e G o v e r n o e à
F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o por essa o p o r t u n i d a d e d e vir d e b a t e r esses t e m a s .
É u m a iniciativa e x t r e m a m e n t e i m p o r t a n t e e o q u e a T h e r e z a a c a b o u d e falar - essa p r o l i f e r a ç ã o
d e e s c o l a s d e g o v e r n o - por si só já é u m i n d i c a d o r d e a l g o q u e se precisa refletir u m p o u c o , e
n ã o é difícil d e e n t e n d ê - l o : o e s f a c e l a m e n t o d o Estado n a c i o n a l e d o setor p ú b l i c o . E v á r i a s
q u e s t õ e s e m e r g e m na discussão da r e c o n s t r u ç ã o desse setor p ú b l i c o e a r e l a ç ã o disso c o m a
governabilidade.
Eu v o u tentar sumariar u m p o u c o , d e v i d o a o a d i a n t a d o da h o r a , e iniciar p o l e m i z a n d o e m t o m o
da q u e s t ã o d e s c e n t r a l i z a ç ã o , t e n t a n d o e x p l o r a r a n a l i t i c a m e n t e o c o n c e i t o .
P o d e - s e , c l a r a m e n t e , distinguir d u a s d i m e n s õ e s da q u e s t ã o d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o . P o r u m l a d o ,
entende-se d e s c e n t r a l i z a ç ã o c o m o u m p r i n c í p i o , c o m o u m m e c a n i s m o d e e n g e n h a r i a políticoinstitucional q u e v i s a , e m última instância, a eficientizar, p r o d u z i r resultados m e l h o r e s .
Vocês
podem entender descentralização e participação c o m o método, é o q u e eu
admissão
p r o c e s s u a l , q u e r dizer, a d e s c e n t r a l i z a ç ã o
como
um
procedimento
chamo
democrático
c o n t r a p o s t o a u m p r i n c í p i o a d m i n i s t r a t i v o e m última instância, cujas virtudes s ã o a p o n t a d a s ,
s o b r e t u d o , e m t e r m o s d o q u e se p o d e produzir d e justiça e sua c a p a c i d a d e d e r e s o l v e r a
q u e s t ã o da r e p r e s e n t a ç ã o , q u e é central na s o c i e d a d e c o m p l e x a , c o m o a p r o x i m a r g o v e r n a n t e s
e governados.
P o r permitir essa a p r o x i m a ç ã o entre usuários e p r o v e d o r e s , entre d e c i s o r e s e a q u e l e s afetados
por d e c i s õ e s e políticas p ú b l i c a s , a d e s c e n t r a l i z a ç ã o se justifica e n q u a n t o p r i n c í p i o d e m o c r á t i c o
n u m a d i m e n s ã o r e l e v a n t e . E a outra é a d e s c e n t r a l i z a ç ã o e n q u a n t o p r i n c í p i o d e e n g e n h a r i a
político-institucional.
D i a n t e disso, precisa-se e s q u e c e r q u a l q u e r tipo d e i d e n t i f i c a ç ã o entre d e s c e n t r a l i z a ç ã o
uma
perspectiva
conservadora,
ou
a
descentralização
com
uma
perspectiva
com
reformista
progressista e t c .
N a r e a l i d a d e , a m b a s as v i s õ e s estão presentes d e s d e os clássicos d a C i ê n c i a
Política e da
E c o n o m i a e d e a m b o s os m a t i z e s e e x t r a ç õ e s i d e o l ó g i c a s . N o Brasil, d e v i d o a o l o n g o p e r í o d o
autoritário, sobretudo
genealogia
numa
profundamente
bandeira
paulistana, a q u e s t ã o da d e s c e n t r a l i z a ç ã o
conservadora,
no cerne d o
pensamento
tem
liberal c o n s e r v a d o r
uma
de
1 8 4 0 , 1 8 3 2 , c o m a d e m o c r a c i a na A m é r i c a etc.
44
O c o n s u m i d o r , na ponta d o m e r c a d o , é q u e m t o m a sua d e c i s ã o d e c o m p r a r u m b e m o u u m
p r o d u t o e q u e p e r m i t e u m m e c a n i s m o d e l o c a ç ã o d e recursos p r o f u n d a m e n t e d e s c e n t r a l i z a d o .
E
leitura d o s t e ó r i c o s d o
liberalismo, recuperados
agora
com
o
neoliberalismo. Todas
as
virtudes da c e n t r a l i z a ç ã o são e n t e n d i d a s , sobretudo n u m d e b a t e c o m o a q u e l e q u e se e s t e n d e
da d é c a d a d e 2 0 até a d é c a d a d e 5 0 , entre a q u e l e s q u e a d v o g a m e c o n o m i a
centralmente
p l a n e j a d a e o s defensores da s o l u ç ã o d e m e r c a d o , e m q u e o m e r c a d o seria f o r m a d e c e n t r a l i z a r
por e x c e l ê n c i a .
E n t ã o , q u e r n o p l a n o da C i ê n c i a P o l í t i c a , q u e r n o p l a n o d a E c o n o m i a P o l í t i c a , a d e s c e n t r a l i z a ç ã o tem u m a longa g e n e a l o g i a conservadora.
E ela, n o c o n t e x t o d o n e o l i b e r a l i s m o , insere-
se m u i t o c l a r a m e n t e n u m a perspectiva d e d e s m o n t a r os estados n a c i o n a i s , p a r a , e f e t i v a m e n t e ,
e x p a n d i r a esfera p ú b l i c a n o n o v o formato q u e seria d e s c e n t r a l i z a d o .
Esse é o formato
que
na leitura
n e o l i b e r a l , a estratégia d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o aponta.
Também,
n ã o é m e n o s v e r d a d e dizer q u e há u m a longa trajetória n o c h a m a d o p e n s a m e n t o progressista,
n o m o v i m e n t o socialista, para ser mais c o n c r e t o , e m torno da q u e s t ã o da
descentralização,
d e s d e Rosa L u x e m b u r g o a toda t r a d i ç ã o anti-trotskista e d o s vários i d e ó l o g o s d e autogestão e t c . ,
e d e crítica da b u r o c r a c i a e m q u e a questão da d e s c e n t r a l i z a ç ã o o c u p a u m e s p a ç o c e n t r a l .
N o B r a s i l , pode-se dizer q u e essa segunda vertente t e m m u i t o dessas i n i c i a t i v a s reformistas
d e s c e n t r a l i z a d o r a s na N o v a R e p ú b l i c a , e m v á r i a s áreas setoriais, área da s a ú d e , por e x e m p l o matriz p r a g m á t i c a d o S U S - foi inspirada na reforma sanitária italiana d e 7 8 , gestada a partir d e
u m a discussão m u i t o nessa linha, d e u m a crítica a o s o c i a l i s m o real e aos v á r i o s s o c i a l i s m o s e
c o m u n i s m o s da d é c a d a d e 7 0 .
Tentando provocar u m pouco o debate, v o u antecipar aqui algumas conclusões, e enunciá-las
d e u m a forma u m p o u c o m a x i m a l i s t a . A o c o n t r á r i o d o q u e essa s e g u n d a t r a d i ç ã o a q u e m e
referi, sustentou d u r a n t e m u i t o t e m p o , e hoje se reitera bastante, o B r a s i l , m e s m o d u r a n t e o
r e g i m e autoritário, c o m e x c e ç õ e s feitas o n d e há c l i v a g e n s religiosas o u é t n i c a s c o n s i d e r á v e i s ,
p o d e r i a ser c o n s i d e r a d o o país mais d e s c e n t r a l i z a d o d o m u n d o .
Entretanto, afirmar isto é u m p o u c o estapafúrdio, p o r q u e n ã o há estudos c o m p a r a t i v o s
para
suportar u m a c o i s a desse t i p o , mas e u adiantaria c o m o u m a hipótese. A T h e r e z a se referiu a o
q u e está e m j o g o na C o l ô m b i a , d e se d i s c i p l i n a r as transferências, as c h a m a d a s n e g o c i a d a s . E m
t e r m o s d e transferências n ã o - n e g o c i a d a s são as c o n s t i t u c i o n a i s .
O Brasil t a l v e z seja o país, d e T e r c e i r o M u n d o , e m q u e essas regras e s t e j a m m a i s c l a r a s , m e s m o
n o r e g i m e autoritário. A s f ó r m u l a s utilizadas para o F P M n ã o são e n c o n t r á v e i s , c e r t a m e n t e , e m
n e n h u m outro país d a A m é r i c a Latina. Corrija-me q u e m tiver a l g u m a i n f o r m a ç ã o c o n t r á r i a . A
g r a n d e m a i o r i a d a s transferências s u b n a c i o n a i s e r e l a ç õ e s i n t e r g o v e r n a m e n t a i s , nesses países
t o d o s , s ã o f r a n c a m e n t e n e g o c i a d a s , o M é x i c o é u m c a s o , a A r g e n t i n a é outro.
N u m a d i m e n s ã o c e n t r a l , v o u articular o m e u d i s c u r s o , n o sentido d e c r i t i c a r u m p o u c o a
a p o l o g i a da d e s c e n t r a l i z a ç ã o , e n q u a n t o s o l u ç ã o . D e n t r o dessa linha a c h o q u e dois c o n c e i t o s
ilustram a crítica q u e se possa fazer a u m a certa c r e n ç a nas v i r t u d e s , q u a s e q u e i l i m i t a d a s , para
a l g u n s da d e s c e n t r a l i z a ç ã o . A d e s c e n t r a l i z a ç ã o p o d e gerar, e v o u ilustrar c o m alguns e x e m p l o s ,
o q u e chamei e m u m trabalho de hobbesianismo municipal.
O q u e e n t e n d o c o m o h o b b e s i a n i s m o m u n i c i p a l ? U m d a d o e s s e n c i a l para isso é a idéia d e q u e
e x i s t e m s o l u ç õ e s locais para q u a s e t o d o s os p r o b l e m a s . N ã o é v e r d a d e , e isso n o limite gera
efeitos perversos m u i t o c l a r o s , sobretudo para as c a m a d a s m a i s p o b r e s . V o u d a r dois e x e m p l o s :
o g o v e r n a d o r C i r o G o m e s , e m agosto d o a n o p a s s a d o , entrou c o m u m a r e p r e s e n t a ç ã o
M i n i s t é r i o P ú b l i c o contra
no
J o a q u i m R o r i z , p o r q u e assistentes sociais d a Prefeitura d o
Distrito
F e d e r a l b l o q u e a r a m u m ô n i b u s d e c e a r e n s e s p o b r e s , migrantes, i n c l u s i v e c o m u m a
mulher
grávida.
45
Eles f o r a m c o a g i d o s a voltar e o ô n i b u s foi c o m b o i a d o até certos limites d e estradas f e d e r a i s .
Esse é u m e x e m p l o d o s efeitos perversos d a s idéias d e q u e , s o b r e t u d o nos m u n i c í p i o s r i c o s , as
questões estão resolvidas n o p l a n o m u n i c i p a l . É o c a s o da E u r o p a , h o j e .
O professor C a r l o s W a i n e r , da U n i v e r s i d a d e F e d e r a i d o R i o d e J a n e i r o , fez u m a pesquisa d e
c a m p o n o interior d e S ã o P a u l o e d o P a r a n á e v e r i f i c o u u m a c o i s a c u r i o s a : os d e p a r t a m e n t o s d e
assistência s o c i a l das prefeituras n ã o f a z e m outra c o i s a s e n ã o esperar os pobres q u e c h e g a m às
rodoviárias
para
encaminhá-los
imediatamente
ao
município
vizinho,
pagando-lhes
a
p a s s a g e m . Então essa é a política social d o h o b b e s i a n i s m o m u n i c i p a l .
U m outro e x e m p l o é u m projeto d o B a n c o M u n d i a l para o lixo n o R e c i f e , esse m e n o s p e r v e r s o ,
m a s q u e mostra a situação a q u e c h e g a m estratégias n ã o - c o o p e r a t i v a s no p l a n o m e t r o p o l i t a n o .
Esse projeto foi f o r m u l a d o e m 8 2 . E m 8 5 , q u a n d o o c o r r e r a m as e l e i ç õ e s m u n i c i p a i s na região
m e t r o p o l i t a n a d o R e c i f e , o prefeito d e O l i n d a disse q u e a c i d a d e n ã o era o lixeiro d a região
m e t r o p o l i t a n a e v e t o u q u e a e s t a ç ã o d e t r a t a m e n t o d e lixo fosse e s t a c i o n a d a n o m u n i c í p i o . Isso
l e v o u a u m a série d e conflitos, e o projeto, n o final d a s c o n t a s , foi d e s c o n t i n u a d o e m v á r i o s d o s
seus c o m p o n e n t e s .
Esses e x e m p l o s a p o n t a m para questões c o m o a f r a g m e n t a ç ã o d e i d e n t i d a d e s , da s o l i d a r i e d a d e ,
i n c l u s i v e territorial. Isto é e s s e n c i a l para a c o n s t r u ç ã o histórica d o s c h a m a d o s estados d e b e m estar s o c i a l , q u e se f u n d a m na idéia q u e há u m a s o l i d a r i e d a d e e n t r e os m e m b r o s d o Estado-
pool
n a ç ã o e é o q u e legitima, e m última instância, as transferências intergrupos, é u m g r a n d e
d e transferência i n t e r g e r a c i o n a l , os ativos p a g a m os a p o s e n t a d o s e intergrupos o n d e o s pobres
t ê m rendas transferidas d o s r i c o s , o q u e p r e s s u p õ e a s o l i d a r i e d a d e .
E n t ã o , o h o b b e s i a n i s m o m u n i c i p a l e e s t a d u a l , q u e é outra d i m e n s ã o d o h i p e r f e d e r a l i s m o , a
expressão
que
o
Fernando
utilizou
dos
governadores
como
barões
da
federação
e
do
h i p e r p r e s i d e n c i a l i s m o é b r i l h a n t e . E n ã o existe n o m u n d o u m g o v e r n a d o r q u e t e n h a u m p o d e r ,
e u m g o v e r n a d o r brasileiro, m u i t o m e n o s , q u e tem u m c a i x a d e b a i x o d o b r a ç o , q u e são os
b a n c o s estaduais. L o g o , a situação brasileira é insólita
nesse sentido. A c h o e s s e n c i a l
essa
q u e s t ã o e a q u e s t ã o da f r a g m e n t a ç ã o d e i d e n t i d a d e s .
E m q u a l q u e r d i m e n s ã o federativa u m a c o i s a bastante sabida é q u e há u m a d i s j u n ç ã o .
Nos
estudos eleitorais, entre o c a n d i d a t o majoritário e o s c a n d i d a t o s p r o p o r c i o n a i s , vota-se, na
maioria das v e z e s , para o progressista, para o e x e c u t i v o , e no fisiológico, e m n í v e l m u n i c i p a l
l o c a l , p o r q u e e l e é q u e m v a i trazer o recurso.
E n t ã o , n ã o adianta a l g u é m c o n v e n c e r a p o p u l a ç ã o da B a h i a q u e f u l a n o é q u e m traz recursos
para lá. D a í , d o p o n t o d e vista a g r e g a d o , n o Brasil c o m o u m t o d o , o resultado q u e se t e m é essa
crise, a crise brasileira. S e r p o l í t i c o , por u m l a d o , e s o b r e t u d o a questão d a s i d e n t i d a d e s , das
culturas políticas, t u d o está m u i t o f r a g m e n t a d o .
Num
futuro p r ó x i m o isto t e n d e a se a c e n t u a r . P a r a a q u e l e s f a m i l i a r i z a d o s c o m
uma
certa
vertente da teoria política, e u diria q u e estamos e n f u r n a d o s n u m a e s p é c i e d e lema d o prisioneiro e m escala
n a c i o n a l e q u e o s esforços c o o p e r a t i v o s n ã o p o d e m ser c o n s t r u í d o s entre
estados, regiões e t c .
O Estado d e S ã o P a u l o agora está e m guerra fiscal c o m G o i á s e c o m o P a r a n á . N o N o r d e s t e ,
vários estados t a m b é m . A q u e l a t r a d i c i o n a l s o l i d a r i e d a d e regionalista, n o N o r d e s t e brasileiro,
h o j e está c o m p l e t a m e n t e e r o d i d a . O q u e existe são e s t a d u a l i s m o s nordestinos: o C e a r á fala p e l o
C e a r á , a B a h i a p e l a B a h i a , e assim por d i a n t e , n u m a f r a g m e n t a ç ã o d e i d e n t i d a d e s territoriais
q u e v e m a c o m p a n h a n d o essa crise d o p a c t o f e d e r a t i v o brasileiro d e s d e 8 5 .
E m termos d e política, e m f o r m a u m p o u c o m a i s e m p í r i c a e t r a z e n d o t a m b é m u m e x e m p l o d e
hobbesianismo
municipal,
a
descentralização,
enquanto
estratégia,
assume
significados
distintos c o n f o r m e as e s p e c i f i c i d a d e s setoriais d e c a d a p o l í t i c a p ú b l i c a . A s s i m , na área d e s a ú d e
46
Pacto Federalivo - União, Estados e Municípios: encontros e desencontros
ela t e m u m f o r m a t o , na d a p r e v i d ê n c i a , na d a h a b i t a ç ã o e ela n ã o tem significado a l g u m e m
certas políticas setoriais. E n t ã o , é p e r i g o s o , o u p e l o m e n o s é q u e s t i o n á v e l a idéia d e q u e se
p o d e falar da d e s c e n t r a l i z a ç ã o da política s o c i a l , por e x e m p l o , c o m o u m t o d o , e m abstrato,
N a área d a p r e v i d ê n c i a s o c i a l , n ã o existe d e s c e n t r a l i z a ç ã o p o s s í v e l . N ã o existem secretarias
estaduais
de
previdência
social,
porque
a
previdência
é definida
fundamentalmente
d e f i n i ç ã o d e direitos, q u e são a s s o c i a d o s a d e t e r m i n a d o s b e n e f í c i o s q u e são
d e t e r m i n a d o s p o r l e g i s l a ç ã o nacional,
pela
centralmente
inclusive, e m áreas e m que a provisão d e serviços é o
c o m p o n e n t e e s s e n c i a l da política.
N o c a s o da s a ú d e , a d e s c e n t r a l i z a ç ã o se torna q u a s e q u e o carro-chefe d a discussão e m t o r n o
d a política, p e l o m e n o s n o B r a s i l . O h o b b e s i a n i s m o m u n i c i p a l na á r e a d e s a ú d e se manifesta.
P o r e x e m p l o : há três s e m a n a s o "Jornal d o B r a s i l " a n u n c i o u q u e o m u n i c í p i o d o R i o d e J a n e i r o
n ã o v a i mais r e c e b e r nos seus hospitais. U m a portaria, o u n o r m a a d m i n i s t r a t i v a , n ã o sei b e m ,
p r o í b e d e serem a t e n d i d o s os m o r a d o r e s d e outros m u n i c í p i o s q u e n ã o d o R i o d e J a n e i r o .
A m e s m a coisa o c o r r e u n o R e c i f e , p o r q u e o S U S , para a q u e l e s q u e n ã o s ã o f a m i l i a r i z a d o s c o m
as t e c n i c a l i d a d e s da s a ú d e , é u m m e c a n i s m o d e s c e n t r a l i z a d o e s e m i - a u t o m á t i c o d e recursos e
q u e , a o c o n t r á r i o d o q u e se p r o p u g n o u , essa transferência t e m sido feita e x c l u s i v a m e n t e pela
p o p u l a ç ã o e n ã o pelo perfil e p i d e m i o l ó g i c o .
C o m o n ã o há c o r r e s p o n d ê n c i a
entre a rede hospitalar e a infra-estrutura d e s a ú d e , a rede
p r i v a d a contra a p ú b l i c a , o u p r i v a d a q u e presta s e r v i ç o s n o q u a d r o d o S U S , e a p o p u l a ç ã o , eles
ficam
concentrados
nos
maiores
municípios.
Os
municípios
da
área
metropolitana,
por
e x e m p l o , r e c e b e m m u i t o mais r e c u r s o , e m t e r m o s p r o p o r c i o n a i s , d o q u e os m u n i c í p í o s - s e d e , o
q u e leva a essas situações p a r a d o x a i s d e u m m u n i c í p i o q u e r e r recusar o m o r a d o r d e o u t r o .
E n f i m , isso p o d e ser e x p l o r a d o n u m a d i s c u s s ã o e v e n t u a l o u f u n d a m e n t a l m e n t e i m p l i c a efeitos
perversos
e
especificidades
setoriais
que
não
autorizam
uma
discussão
genérica
sobre
d e s c e n t r a l i z a ç ã o . É p r e c i s o saber o q u e está e m pauta, p o r q u e essas e s p e c i f i c i d a d e s são t ã o
relevantes q u e a n u l a m q u a l q u e r c o n c l u s ã o a p r e s s a d a .
A r e c o n s t r u ç ã o d o Estado, h o j e , r e q u e r p r o f i s s i o n a l i z a ç ã o d o s e r v i ç o p ú b l i c o . A crise d o Estado,
d o p a r a d i g m a d o setor p ú b l i c o , será a n a l i s a d a d o p o n t o d e vista c o m p a r a t i v o . A S b u r o c r a c i a s
e s p e c i a l i z a d a s nos países capitalistas a v a n ç a d o s surgiram entre 1880 e 1 9 2 0 .
L i t e r a l m e n t e , t o d o s os países a v a n ç a d o s f i z e r a m reformas q u e v i s a v a m , e m última instância,
insular a b u r o c r a c i a e m e r g e n t e , nos Estados U n i d o s , e outros c a s o s preexistentes d e e x t r a ç ã o
mercantilista, patrimonialista e t c .
N o s países q u e t ê m u m p a s s a d o m o n á r q u i c o , insular, essa b u r o c r a c i a
d o asfalto d a esfera
política c o m o se d e u ? B a s i c a m e n t e , c o m instituição d e requisitos d e p r ó e f i c i ê n c i a e e s c o l a r i d a d e para a c e s s o a o c a r g o p ú b l i c o . O
servidor p ú b l i c o m o d e r n o surge entre 1 8 8 0 e 1 9 2 0 .
A n t e s , o q u e existiam e r a m oficiais p r i v a d o s d o r e i . N ã o e r a m f u n c i o n á r i o s p ú b l i c o s . Essa
c r i a ç ã o da esfera p ú b l i c a era u m produto
do s é c u l o X I X e a b u r o c r a c i a p ú b l i c a surge n e s s e
p e r í o d o c o n t r a t o d o u m estado d e c o i s a s p r o f u n d a m e n t e patrimonialista.
O
Brasil n ã o é o c a m p e ã o m u n d i a l d o p a t r i m o n i a l i s m o . S e lermos, por e x e m p l o , a literatura
sobre o c l i e n t e l i s m o a m e r i c a n o , d o s fins d o s é c u l o p a s s a d o a o i n í c i o deste s é c u l o , os c a s o s são
mais escabrosos q u e o s c a s o s brasileiros, d e c o m p r a
de cargo d e senador. A
literatura
é
a b u n d a n t e sobre c o m o é q u e esse c l i e n t e l i s m o foi e x t i r p a d o . O p r o c e s s o d e reforma n o c a s o
d o s Estados U n i d o s , n o fim d o s é c u l o p a s s a d o , d a Inglaterra u m p o u c o antes e d o s outros
v i e r a m d e p o i s o u p a r a l e l o s a isso.
Um
d e t a l h e e s q u e c i d o p o r muitos é q u a n d o surge a figura d o s e r v i d o r p ú b l i c o p a g o .
período
em
que
o
cargo
público
era
prerrogativa
de
aristocracias
o
exercício
não
No
era
r e m u n e r a d o , a o c o n t r á r i o d o q u e possa p a r e c e r h o j e n o B r a s i l , as críticas a o s m a r a j á s e t c .
47
A i n t r o d u ç ã o d o p a g a m e n t o a o s e r v i d o r p ú b l i c o foi u m a m e d i d a d e m o c r a t i z a n t e , p o r q u e e l a
p e r m i t i u o a c e s s o às c a m a d a s m é d i a s , o p e r á r i a s etc. Isso a c o n t e c e u no m u n d o t o d o , e n o Brasil
d e f o r m a p r e c á r i a , o n d e se t e n t o u , c o m a c r i a ç ã o d o D A S P e a reforma administrativa
de
V a r g a s , q u e g e r o u produtos m u i t o tangíveis e positivos, mas só e m nível f e d e r a l . A q u e s t ã o q u e
o F e r n a n d o c o l o c o u é m u i t o i m p o r t a n t e nesse sentido. O s estados f i c a r a m c o m o
territórios
livres e suscetíveis d e t o d o o tipo d e s i t u a ç ã o q u e p r e v a l e c i a antes, e n q u a n t o o g o v e r n o f e d e r a l ,
com
a criação
dos famosos concursos
p ú b l i c o s , foi tentado e g o r o u , c o m
uma
série
de
d e s c o n t i n u i d a d e s , c o m o g o v e r n o Dutra e t c , história q u e muitos c o n h e c e m .
Essa c o n s t i t u i ç ã o d e u m a b u r o c r a c i a i n s t i t u c i o n a l i z a d a se d e u n u m p e r í o d o e m q u e a própria
e c o n o m i a mista estava e m f o r m a ç ã o , o setor p ú b l i c o se e x p a n d i a , c r i a v a m - s e as b u r o c r a c i a s
centralizadas,
um
processo
de
centralização
da
provisão
de
assistência
social
de
forma
m u n i c i p a l q u e existia n o s m o l d e s d a Inglaterra, e a p r o v i s ã o d e b e n s e serviços por p a r ó q u i a s
etc.
Q u e m leu o P l a n o B r e v e t , c o m certeza v i u o mais c o m p l e t o d o s é c u l o X X . Lá estão as listas d e
todos
os
processos q u e
eram
municipais, que
iam
ser
nacionalizados.
Nacionalização
c e n t r a l i z a ç ã o s ã o c o m p o n e n t e s centrais d o q u e o F e r n a n d o c h a m o u d e e q u a l i z a ç ã o
e
socio-
económica.
O e s t a d o central t e m e x a t a m e n t e esse o b j e t i v o : é o ú n i c o q u e p o d e p r o m o v e r transferências
entre as r e n d a s , m e s m o p o r q u e os impostos federais t ê m m a i o r c a p a c i d a d e , d e s c o n t a n d o
p o u c o a distorção brasileira, por c a u s a d o s impostos indiretos. O
um
imposto d e renda, q u e e u
s a i b a , só existe n o p l a n o estadual nos Estados U n i d o s . O s m e c a n i s m o s fiscais e m n í v e l l o c a l e
e s t a d u a l n ã o p e r m i t e m essa r e d i s t r i b u i ç ã o .
O s impostos sobre a p r o p r i e d a d e , sobre a r e n d a , q u e são n a c i o n a i s na maioria d o s países,
permitem
essa
identidade
entre
os
mecanismos
centralizados
nacionais
e
promoção
da
r e d i s t r i b u i ç ã o . A s b u r o c r a c i a s c e n t r a i s , f e d e r a i s , n o c a s o d o s Estados U n i d o s , é m u i t o v i s í v e l .
A c r i a ç ã o d o g o v e r n o federal a m e r i c a n o , d o t a d o d e a l g u m a a u t o r i d a d e , surge c o m R o o s e v e l t .
A n t e s n ã o existia p r e s i d e n t e n o s Estados U n i d o s , presidente era f i c ç ã o . C o m
Roosevelt
se
e s t a b e l e c e m todas a q u e l a s b u r o c r a c i a s , e se cria u m setor p ú b l i c o . N a d é c a d a d e 70 esse
m u n d o foi e r o d i d o , e entra e m crise o p r ó p r i o p a r a d i g m a d o setor p ú b l i c o e x p a n d i d o .
E n c o n t r a m o - n o s , h o j e , n u m p a r a d o x o d e reconstruir o setor p ú b l i c o n u m p e r í o d o e m q u e a
própria idéia d o setor p ú b l i c o , d u r a n t e d é c a d a s , p e r d e , e m g r a n d e parte, m u i t o d o significado
que
tinha.
Um
dos
teóricos
da
administração
pública
fala
da
crise
do
paradigma
da
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a da d é c a d a d e 7 0 , q u a n d o d e r e p e n t e , toda u m a disciplina d e i x o u d e ter
sentido, p o r q u e ela se p a u t a v a
na idéia d e q u e o setor p ú b l i c o e x p a n d i d o , e f i c i e n t e , e t c .
p r o d u z i a n e c e s s a r i a m e n t e b e n s p ú b l i c o s . D e t o d a crítica q u e se fez, o n e o l i b e r a l i s m o é u m a
ponta d o e s p e c t r o .
U m a e s q u e r d a e m p o s i ç õ e s i d e o l ó g i c a s , n ã o tão e x a c e r b a d a s , r e c o n h e c e n ã o só falhas d e
mercado,
mas
falhas d e
governo
também.
Hoje
nos deparamos
com
esse
paradoxo
de
reconstruir u m setor p ú b l i c o d o q u a d r o q u e esse p a r a d i g m a d e s l o c o u . Construir a idéia d e u m a
b u r o c r a c i a profissionalizada nesse q u a d r o constitui z o n a d e c o n s e n s o m í n i m o entre os liberais
e n e o l i b e r a i s , e t o d a g a m a d e outras t e n d ê n c i a s n ã o c a b e m e m u m rótulo só.
Isso se dá n o f o r t a l e c i m e n t o d e b u r o c r a c i a s q u e p r o d u z e m o q u e na teoria m i c r o e c o n ô m i c a se
c h a m a b e n s p ú b l i c o s . É a justiça, a s a ú d e , a s e g u r a n ç a e t c .
Essa a g e n d a m í n i m a é a a g e n d a q u e existe h o j e . É p r e c i s o fortalecer essa c a p a c i d a d e d e o
Estado produzir
bens
públicos,
porque
o
Estado
brasileiro
não
produz
bens
públicos
de
q u a l i d a d e . Isso é c o n s e n s o , e n ã o estou m e inserindo d e n t r o d a q u e l a c o r r e n t e q u e critica o
Estado brasileiro c o m o g r a n d e . O Estado brasileiro é p e q u e n o . O gasto p ú b l i c o representa 2 0 %
48
d o P I B , m e n o r q u e a m é d i a d e q u a l q u e r país capitalista a v a n ç a d o e d e muitos países
em
desenvolvimento.
T a m b é m o n ú m e r o d e f u n c i o n á r i o s n ã o é g r a n d e . P e l o m e n o s está na m é d i a d e muitos países
n o m e s m o d e s e n v o l v i m e n t o , e , se c o m p a r a d o c o m alguns países a v a n ç a d o s , o n ú m e r o
de
f u n c i o n á r i o s é até p e q u e n o , m a s n ã o p r o d u z bens p ú b l i c o s , p r o d u z outras coisas q u e p e r m i t e m
t o d o tipo de c o m p o r t a m e n t o oportunista, q u e leva a o d e s c a l a b r o q u e t e m o s h o j e . O b r i g a d o .
MARIA
COELI
- N ó s a g r a d e c e m o s a p a r t i c i p a ç ã o d o D r . M a r c u s A n d r é e v a m o s fazer a
s u s p e n s ã o d o s t r a b a l h o s n u m i n t e r v a l o d e 10 m i n u t o s . R e c o m e ç a r e m o s logo e m seguida.
APRESENTADOR
- V a m o s r e c o m e ç a r a g o r a os debates, c o m alguns p e q u e n o s p r o b l e m a s .
P r i m e i r o , o senhor M a r c u s A n d r é t e v e d e ir para o aeroporto i m e d i a t a m e n t e , e m f u n ç ã o d e
p r o b l e m a s c o m as passagens d e a v i ã o , e nós v a m o s perder, d a q u i a v i n t e m i n u t o s , a professora
T h e r e z a L o b o ; e n t ã o eu p e d i r i a q u e as p r i m e i r a s perguntas fossem dirigidas a ela p o r q u e d e p o i s
v a m o s c o n t i n u a r o d e b a t e c o m a secretária M a r i a C o e l i e c o m o F e r n a n d o . Pediria t a m b é m , por
f a v o r , q u e as perguntas fossem feitas n o t e m p o m á x i m o d e u m m i n u t o , u s a n d o o
microfone
a q u i na frente. M u i t o o b r i g a d o .
P E R G U N T A - M e u n o m e é E D U A R D O , e u sou da U n i v e r s i d a d e F e d e r a l d e M i n a s G e r a i s e a
m i n h a pergunta é para a d o u t o r a T h e r e z a L o b o . O O l a v o , h o j e d e m a n h ã , falou q u e t e m i a u m
p o u c o essa d i s c u s s ã o sobre d e s c e n t r a l i z a ç ã o , a q u e , na r e a l i d a d e , era c l a r a m e n t e f a v o r á v e l . Ele
se d e c l a r o u unionista, e v o c ê t a m b é m , n o c o m e ç o da sua fala, tinha certo r e c e i o desse d i s c u r s o
d e descentralização, das conseqüências dele.
E u q u e r i a perguntar o seguinte, p a r t i n d o aí u m p o u c o da idéia d e q u e se é unionista
ou
f a v o r á v e l á c e n t r a l i z a ç ã o , s ã o t e m a s e m q u e v o c ê p o d e ter p o s i ç õ e s q u e s ã o g r a d u a d a s d e n t r o
de
um
contínuo
que
depende
um
pouco
do
que
se
acredita
que
deva
ser
atividade
d e s c e n t r a l i z a d a e o q u e d e v a ficar sob u m a esfera mais c e n t r a l i z a d a . Eu q u e r i a a sua p o s i ç ã o . O
q u e v o c ê acredita q u e d e v a ser matéria, o q u e d e v e ser c o l o c a d o e m n í v e l mais m u n i c i p a l , e m
u m n í v e l mais l o c a l e o q u e d e v e ser colocado
THEREZA
e m n í v e l tanto estadual c o m o f e d e r a l .
L O B O - O b r i g a d o por v o c ê m e dar a oportunidade d e esclarecer u m p o u c o mais
esta coisa q u e fica s e m p r e n e b u l o s a . E m p r i m e i r o lugar, e u sou c o m p l e t a m e n t e d e s f a v o r á v e l ,
c o n t r a . N ã o a c r e d i t o e m lista, tais e tais setores d e v e m ser c e n t r a l i z a d o s e tais d e v e m estar nas
m ã o s d o g o v e r n o f e d e r a l , p o r q u e isso para
mim
inviabiliza
atingir-se o o b j e t i v o q u e é a
p r o v i s ã o d o s e r v i ç o p e l o Estado. C o m isso e u c o m p a r t i l h o a p r e o c u p a ç ã o d o O l a v o e m q u e r e r
u m g o v e r n o f e d e r a l forte. Eu t a m b é m q u e r o , p o r q u e esse q u e está aí p e r d e u toda a c a p a c i d a d e
d e garantir m i n i m a m e n t e o a t e n d i m e n t o dessa g r a n d e maioria da p o p u l a ç ã o brasileira q u e está
mal e porcamente sobrevivendo.
C o m p a r t i l h o t a m b é m a idéia d o M a r c u s d e q u e n ã o se p o d e e x i m i r a r e s p o n s a b i l i d a d e
do
g o v e r n o central d e ser o g r a n d e gestor d a redistribuição, assim c o m o o s g o v e r n o s m u n i c i p a i s
t a m b é m t ê m u m papel a c u m p r i r na rede d e distribuição. O g o v e r n o c e n t r a l s o z i n h o n ã o , m a s
e l e t e m q u e ser o gestor. N ã o há c o m o e x i m i r a r e s p o n s a b i l i d a d e d o g o v e r n o federal nisso. E l e
precisa d e r e c u p e r a r a c r e d i b i l i d a d e q u e p e r d e u nesse processo.
Q u a n d o m e posicionei favorável à descentralização, havia dúvidas, t a m b é m , no sentido de q u e
a história deste P a í s t e n h a m o s t r a d o q u e essa c e n t r a l i z a ç ã o resultou m u í t o m a l para n ó s . A g o r a ,
não
há
ainda
garantias d e q u e u m a
graduação, eu acho
descentralização vá
resultar m e l h o r . Q u a n d o
se
diz
perfeito.
49
O
q u e e u gostaria d e garantir m i n i m a m e n t e é q u e d e n t r e 8 0 0 m u n i c í p i o s e m M i n a s C e r a i s ,
e v i d e n t e m e n t e , m u i t o s p o u c o s t ê m c a p a c i d a d e d e assumir t u d o ; q u e m p u d e r assumir a s s u m e ,
q u e m n ã o p u d e r o Estado a s s u m e por e í e . S e o Estado n ã o p u d e r , q u e m v a i assumir é o g o v e r n o
f e d e r a l , e aí e u n ã o posso fazer lista - e u n ã o sei se v o c ê p e r c e b e - e u n ã o posso d i z e r q u e a
s a ú d e , a hierarquia d e p r i m e i r o grau v a i ser toda m u n i c i p a l . N ã o posso dizer isso, pois fere essa
possibilidade que eu tenho
d e garantir q u e a m a n h ã o g o v e r n o d o Estado entre e d i g a : "Esse
m u n i c í p i o n ã o está prestando n o s e r v i ç o d e s a ú d e , n o s p a d r õ e s m í n i m o s d o a t e n d i m e n t o q u e o
E s t a d o definiu d e q u e m d e v e ser a t e n d i d o " ; n ó s n ã o e s t a m o s m a i s f a l a n d o da c a m a d a d e renda
m é d i a e alta, p o r q u e estas estão se v i r a n d o b e m o u m a l .
A q u i n ã o t e m para o n d e se virar, se n ã o está a t e n d e n d o , o g o v e r n o i n t e r v é m e retira d a q u e l e
m u n i c í p i o a q u e l a p o s s i b i l i d a d e , se o g o v e r n o d o Estado n ã o está t e n d o c a p a c i d a d e d e fazer
isto, o g o v e r n o federal tem q u e vir, entrar ali d e n t r o e fazer c o m q u e o s e r v i ç o seja prestado d e
a l g u m a forma. É isso q u e e u c h a m o d e desafio d o s a r r a n j o s institucionais e f i n a n c e i r o s flexíveis,
o bastante para garantir isso, e n ã o é tarefa i m p o s s í v e l .
H á a p e n a s q u e a c e i t a r q u e o desafio d a gestão d e m o c r á t i c a é o d e s a f i o d o diferente, p o r q u e a
f a c i l i d a d e da gestão autoritária é u m c o n s e n s o . S e g e r e n c i a r d i t a d u r a , g e r e n c i o u u m c o n s e n s o
pela f o r ç a , na d e m o c r a c i a gerencia-se o diferente, e q u e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o seja u m a d e l a s ,
t u d o b e m , m a s n ã o é a ú n i c a . N ã o s e i , d e s c u l p e , se e u a p e n a s a c r e s c e n t e i u m a d ú v i d a .
M A R I A C O E L I - M a i s u m a v e z nós q u e r e m o s a g r a d e c e r a d o u t o r a T h e r e z a L o b o e l a m e n t a r a
i m p o s s i b i l i d a d e d e sua p e r m a n ê n c i a a q u i c o n o s c o , p o r q u e a p r e s e n ç a d e l a é e x t r e m a m e n t e
instigante; ela se sente muito i n c o m o d a d a e a c h o q u e i n c o m o d a a todos e isso é m u i t o salutar
e m u m processo desse. N ó s lamentamos e queremos realmente cumprimentá-la pela densidade
d e sua fala, pela g r a n d e c o n t r i b u i ç ã o q u e nos trouxe a q u i .
C u m p r i n d o o r i e n t a ç ã o da própria p r o g r a m a ç ã o , d e v e m o s fazer a l g u m a costura das falas, o q u e
seria p r a t i c a m e n t e até d i s p e n s á v e l , haja vista a c o n s i s t ê n c i a d e c a d a u m a d e l a s . É u m a tarefa
d i f í c i l , m a s a o final gastar-se-á u m t e m p i n h o para fazer essas a m a r r a ç õ e s . O d e b a t e a i n d a d e v e
c o n t i n u a r por a l g u m t e m p o , até p o r q u e nós d e v e m o s a p r o v e i t a r bastante d o L u i z , n ã o é?
PERGUNTA
- VICENTE
MOURA,
aluno do C S A P
e técnico
da
Secretaria
de
Estado
do
T r a b a l h o . Pergunta para o F e r n a n d o A b r u c i o . O s d o i s t e m a s são interessantes: as d e s i g u a l d a d e s
regionais e p a c t o federativo. P r e o c u p a - m e , s o b r e t u d o , n u m
Nações
momento
e m q u e as
próprias
U n i d a s v i e r a m dar u m " p u x ã o d e o r e l h a " n o g o v e r n o brasileiro, a l e r t a n d o q u e as
d e s i g u a l d a d e s regiões no Brasil são mais gritantes, p i o r e s d o q u e e m C h i a p a s , n o M é x i c o .
Entre 17, três países são citados e s p e c i f i c a m e n t e por t e r e m d e s i g u a l d a d e s piores d o q u e a d o
M é x i c o : o B r a s i l , o Egito e, se n ã o m e falta a m e m ó r i a , a N i g é r i a o u A r g é l i a , u m d o s d o i s . E
v o c ê fez c o l o c a ç õ e s aí sobre i n d i c a d o r e s s o c i o e c o n ó m i c o s . A g o r a , c o n c r e t a m e n t e , o q u e os
políticos e a classe dirigente d a
n a ç ã o s a b e m , e n f i m , o que estão fazendo, o q u e
estão
p e n s a n d o , o q u e estão p l a n e j a n d o ?
P o d e m até n ã o estar f a z e n d o n a d a , m a s t ê m q u e estar p r e o c u p a d o s c o m a c o i s a . E d i z e r a s s i m :
" D e v e r í a m o s estar f a z e n d o isso, mas n ã o e s t a m o s f a z e n d o , assumir o m e a - c u l p a " . E nesse c a s o
a pergunta t a m b é m v a i para a digníssima secretária d e Assuntos M u n i c i p a i s , e gostaria q u e os
d o i s representantes aí na mesa
fizessem u m a
pequena
exposição
sobre essa q u e s t ã o
das
d e s i g u a l d a d e s regionais - e m n í v e l d e B r a s i l , c o m o F e r n a n d o , e m n í v e l d e M i n a s G e r a i s c o m a
Maria Coeli. Obrigado.
50
FERNANDO
A B R U C I O - Para lhe r e s p o n d e r , V i c e n t e , e m p r i m e i r o lugar, n ã o sei se d e i x e i
c l a r o na e x p o s i ç ã o , q u e acredito q u e a c o r r e ç ã o d o s desequifíbrios regionais c a b e , b a s i c a mente, à U n i ã o , ao governo central.
O
Orçamento
da
União,
hoje, é totalmente
i n v e s t i m e n t o s r e a l m e n t e grandes c o m
amarrado,
de
tal f o r m a
r e l a ç ã o aos d e s e q u i l í b r i o s
que
dificulta
fazer
regionais. Q u a s e 6 0 %
O r ç a m e n t o estão c o m p r o m e t i d o s c o m a d í v i d a interna e e x t e r n a . O
restante c o m
do
premissas
c o n s t i t u c i o n a i s , gasto c o m servidor, e t e m p e r c e n t u a i s q u e n ã o p o d e m m u d a r . B a s i c a m e n t e , o
q u e se m e x e n o O r ç a m e n t o gira e m t o r n o d e 1 0 % , q u a n d o m u i t o .
D e v e r i a h a v e r u m p l a n o p l u r i a n u a l e u m a Lei d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s , até para se fazer u m
i n v e s t i m e n t o mais p l a n e j a d o , a o contrário d o q u e prega a C o n s t i t u i ç ã o , q u e d i z c l a r a m e n t e q u e
são n o r m a s c o n s t i t u c i o n a i s o O r ç a m e n t o e o p l a n e j a m e n t o r e g i o n a l i z a d o .
Q u e m assistiu a todo esse e p i s ó d i o d a C P I d o O r ç a m e n t o , v i u o q u e são esses 1 0 % . A l i á s , e l e s
até v ã o para as regiões c a r e n t e s , p o b r e s , às v e z e s , mais para as regiões p o b r e s d o q u e para S ã o
P a u l o , M i n a s , a l g u m a s regiões sem n e n h u m p l a n e j a m e n t o , n u m a atitude m e r a m e n t e clientelista
- e q u a n d o c h e g a , se n ã o está n o n í v e l a p e n a s da c o r r u p ç ã o . N ã o sobra n e n h u m a
parcela
r e a l m e n t e para se fazer u m gasto p ú b l i c o , para m i n i m i z a r as c o n s e q ü ê n c i a s d o s d e s e q u i l í b r i o s
regionais, e, para isso, a U n i ã o está t o t a l m e n t e atada. A ú n i c a parte d o O r ç a m e n t o q u e sobra
serve a p e n a s para gastos clientelísticos.
É p r e c i s o repensar, e m p r i m e i r o lugar, a m a n e i r a c o m o se faz o O r ç a m e n t o . A c r e d i t o q u e o
C o n g r e s s o tem d e ter u m g r a n d e p o d e r d e referendar, d e discutir, m a s t e m d e ter u m a p a r c e l a
m a i o r d e i n v e s t i m e n t o d e n t r o d o O r ç a m e n t o . M a i s q u e isso, u m a p a r c e l a m e n o r d e e m e n d a s
individuais.
O Brasil é u m d o s p o u c o s países d o m u n d o q u e t e m esse e n x a m e d e e m e n d a s . D e 89 para c ã
c h e g a r a m 70 mil e m e n d a s . I m a g i n e v o c ê ter 70 mil e m e n d a s ! N ã o há racionalidade
alguma.
E n t ã o , fica m u i t o difícil v o c ê corrigir d e s e q u i l í b r i o s regionais se a U n i ã o n ã o t e m p o l í t i c a . P o r
isso e u t a m b é m sou m u i t o c é t i c o c o m r e l a ç ã o a o slogan
da d e s c e n t r a l i z a ç ã o . N e s t e P a í s há d o i s
hiatos fortíssimos.
Estudo d a O N U mostra q u e se o N o r d e s t e n ã o tivesse e n t r a d o n o c a s o brasileiro, a q u a l i d a d e d e
vida
brasileira
subiria
no
ranking,
e
se
só tivesse
o
Nordeste
desceria
cada
vez
mais.
B a s i c a m e n t e , é o N o r d e s t e o g r a n d e p r o b l e m a c o m r e l a ç ã o aos d e s e q u i l í b r i o s regionais. Q u a s e
todos os d a d o s m o s t r a m isso. Este é urn d o s grandes p r o b l e m a s .
O
outro é a questão da
próximos cinco anos e m
integração
r e g i o n a l . Se o
Brasil n ã o fizer i n v e s t i m e n t o sério
nos
infra-estrutura, energia elétrica, c o m u n i c a ç õ e s - n ã o tem q u e ser
iniciativa p r i v a d a , setor p ú b l i c o - n ã o v a m o s nos a p e g a r a d o g m a s , estou d i z e n d o p r a g m a t i c a m e n t e , se n ã o fizer isso n ã o haverá d e s e n v o l v i m e n t o .
N ã o interessa estabilizar a e c o n o m i a . Pode-se até estabilizá-la. S e n ã o h o u v e r i n v e s t i m e n t o , n ã o
v a i c o n s e g u i r fazer, n ã o . Isso v a i ser u m g r a n d e p r o b l e m a d o P a í s . P o r q u e p o d e se c o n s e g u i r
fazer o g r a n d e ajuste fiscal, q u e é i m p o r t a n t e , e c h e g a r a u m a s i t u a ç ã o e m q u e a e c o n o m i a q u e r
m a s n ã o tem c o m o e x p a n d i r .
Exportar
grãos d e
Rondônia
pelo
Porto
de
Santos
é
inviável.
Isso
é
que
seria
o
papel
f u n d a m e n t a l . Eu a c h o q u e e n q u a n t o n ã o m u d a r o O r ç a m e n t o , e a U n i ã o n ã o tiver p o d e r para
fazer essa política d e longo e m é d i o p r a z o s para essas d u a s á r e a s , n ã o t e m j e i t o para o P a í s .
MARIA
COELI
- Eu.faria
a p e n a s u m c o m p l e m e n t o : as d e s i g u a l d a d e s
regionais, n o
plano
e s t a d u a l , são reprisadas. É p r e c i s o a p e n a s l a n ç a r o s o l h o s para o s d a d o s estatísticos, q u e
m o s t r a m as g r a n d e s d i f e r e n ç a s entre a s regiões d o E s t a d o , seja d o p o n t o d e vista d e e x t e n s ã o
territorial, d e característica d e c o n f o r m a ç ã o , seja c o m r e l a ç ã o à c o n c e n t r a ç ã o d o e l e i t o r a d o , e
51
ísso p a r e c e q u e é u m d a d o irrelevante, m a s sabe-se q u e isso a c a b a d e f i n i n d o t a m b é m o p r ó p r i o
p r o c e s s o d e i n t e r v e n ç ã o na b a s e r e g i o n a l .
S a b e m o s q u e há d i f e r e n ç a s gritantes d o p o n t o d e vista da renda per capita,
variando de espaço
regional para e s p a ç o r e g i o n a l . E m r e l a ç ã o a o p r ó p r i o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o d e c a d a u m ,
os d a d o s d e m o n s t r a m q u e há regiões q u e c o n c e n t r a m o d e s e n v o l v i m e n t o e outras v i v e m e m
p r o c e s s o d e periferia d o d e s e n v o l v i m e n t o m e s m o , até pela c o l o c a ç ã o dessas regiões e m r e l a ç ã o
aos e i x o s d e I n f l u ê n c i a . M i n a s é m u i t o extensa, então... H á a r e g i ã o e m torno d e Brasília q u e
sofre esse tipo d e i n f l u ê n c i a , há o S u l , c o m toda a i n f l u ê n c i a d o Estado d e S ã o P a u l o , e ali
n a q u e l e e i x o entre S ã o P a u l o e R i o há a g r a n d e i n f l u ê n c i a d o T r i â n g u l o , c o m r e l a ç ã o a o p r ó p r i o
Estado d e S ã o P a u l o , q u e a c a b a s e n d o i n c o r p o r a d o e m t e r m o s d e cultura e t u d o p e l o T r i â n g u l o ,
e isso a c a b a d a n d o toda u m a c a r a c t e r i z a ç ã o e toda u m a e s p e c i f i c i d a d e para c a d a u m a dessas
regiões.
A g o r a , o q u e o Estado faz para reverter esse q u a d r o d e d e s i g u a l d a d e s ? Eu n ã o sei se faz tanto
para reverter esse q u a d r o . S e e l e fizer a l g u m a coisa n o s e n t i d o d e p e r c e b e r , p e l o m e n o s , essas
d e s i g u a l d a d e s , a c h o q u e já e s t a r e m o s n u m b o m c a m i n h o . E, nesse sentido, p a r e c e - m e q u e há
u m a iniciativa bastante l o u v á v e l , q u e é o n o v o t r a ç a d o r e g i o n a l . M a s e l e e m b u t e toda
uma
v i s ã o d o Estado sobre as d i v e r s a s regiões. E n ó s t e m o s a q u i a tese da M a r i a A p a r e c i d a A r r u d a ,
q u e t r a b a l h o u d i r e t a m e n t e nesse p r o c e s s o , t e n t a n d o j o g a r n u m a l e g i s l a ç ã o , n u m t r a ç a d o , a
p e r c e p ç ã o d o Estado e m r e l a ç ã o a essas r e g i õ e s .
Na
SEAM
participamos
de algumas
iniciativas
interessantes.
Não
sei
se v o c ê s
tiveram
a
oportunidade de a c o m p a n h a r u m processo q u e m e parece pioneiro, de M i n a s , o das audiências
p ú b l i c a s regionais. A
idéia foi c o n s a g r a d a
na
Constituição de 88. Naturalmente
que,
nas
p r i m e i r a s e x p e r i ê n c i a s , as a u d i ê n c i a s t i v e r a m u m c e r t o fracasso, m a s e u participei d e seis d e l a s
e m regiões d o Estado, e p e r c e b i q u e h á , d e certa f o r m a , u m c o m p r o m i s s o d o Estado,
um
c o m p r o m i s s o da própria A s s e m b l é i a , e m b u s c a r construir a própria e f i c á c i a desse m e c a n i s m o
d e p a r t i c i p a ç ã o , q u e n a d a mais é d o q u e u m a o p o r t u n i d a d e para q u e a própria região f a ç a u m a
reflexão a respeito d e l a p r ó p r i a , e q u e o p r ó p r i o Estado c o n f r o n t e essa sua v i s ã o , para q u e se
b u s q u e u m a alternativa d e c o n s e n s o , p e l o m e n o s da p e r c e p ç ã o d a q u i l o q u e d e v e ser o o b j e t o
d e p r e o c u p a ç ã o m a i o r e m r e l a ç ã o as c a d a região.
E n t ã o , o q u e p e r c e b e m o s é essa g r a n d e d e s i g u a l d a d e , e a d e s i g u a l d a d e n ã o está registrada só
e m n í v e l da poesia e e m n í v e l da literatura. G u i m a r ã e s Rosa repete isso m u i t o e n ó s r e p e t i m o s
G u i m a r ã e s R o s a , m a s é p r e c i s o a n d a r u m p o u c o pelo interior p a r a sentir isso d e u m a
forma
muito palpável.
C e r t a m e n t e o c o l e g a da S E T A S t e m essa v i v ê n c i a , p o r q u e a S E T A S t r a b a l h a m u i t o d e f o r m a
d e s c e n t r a l i z a d a , e c a d a v i a g e m q u e se faz é u m c o n t a t o c o m u m a r e a l i d a d e
completamente
diferente. D e s d e as vias d e a c e s s o , às a c o m o d a ç õ e s d o s hotéis, às c o m i d a s q u e s ã o s e r v i d a s , a o
tipo físico, a o tipo afetivo até das p e s s o a s .
E u , s e m p r e q u e v o u para o interior, a c a b o o b s e r v a n d o m u i t o . D e s d e a estrada, c o m e ç o a
o b s e r v a r a r e a ç ã o q u e t e m o s n o c o n t a t o c o m essas r e a l i d a d e s regionais diferentes. N o S u l ,
p e r c e b e m o s as pessoas mais auto-suficientes, as pessoas d e n t r o d a q u e l a filosofia m e s m o d e q u e
" a q u i as coisas d ã o c e r t o " , e c o r r e n d o a q u e l e risco d e , d e r e p e n t e , as coisas estarem f a d a d a s a
d a r c e r t o . F i c a m l e v a n d o m u i t o d e n t r o dessa p e r s p e c t i v a d e q u e , d e q u a l q u e r m o d o , as coisas
darão certo.
Você
c h e g a , por e x e m p l o ,
na
região d o
cerrado e encontra
as pessoas d e peito
aberto,
b u s c a n d o o caráter prático das c o i s a s , pessoas c o r a j o s a s , e m u i t o abertas a o s o l , e isso a c a b a
s e n d o u m a característica q u e v o c ê , n o d e c o r r e r da sua c o n v i v ê n c i a , d o seu t r a b a l h o d e c a m p o ,
v a i p e r c e b e n d o q u e M i n a s r e a l m e n t e é bastante v a r i a d a e m sua c o n s t i t u i ç ã o territorial, na sua
c o m p o s i ç ã o p o p u l a c i o n a l e no seu d r a m a terrível da própria d i s t r i b u i ç ã o d e r i q u e z a .
52
Pado Federativo - União, Estados e Municípios: encontros e desencontros
Existem d a d o s e x t r e m a m e n t e p r e o c u p a n t e s , e , nesse c a s o , nós n ã o t e m o s a l o c a l i z a ç ã o , d o
ponto d e vista territorial, da r e g i o n a l i z a ç ã o desses d a d o s . M a s há u m i n d i c a d o r t ã o g r a n d e d o
desenvolvimento e m determinado n ú m e r o d e municípios, - não c h e g a m a 60 dos municípios
mineiros - q u e c o n c e n t r a m b a s i c a m e n t e 8 0 % d o p r o d u t o d e a r r e c a d a ç ã o d o I C M S .
Isso significa q u e q u a s e 700 m u n i c í p i o s d i v i d e m a í o resto dessa r i q u e z a , p r a t i c a m e n t e 2 5 % .
Então, é u m q u a d r o e x t r e m a m e n t e p r e o c u p a n t e , m a s o Estado m e p a r e c e q u e t e m u m a v i s ã o
bastante clara, e a alternativa n ã o sei se estaria tanto e m nível d o p r ó p r i o Estado, m a s a c r e d i t o
m a i s q u e a s o l u ç ã o há d e vir d o p r ó p r i o contexto
desenvolver
todo
um
trabalho
de
suas
d e cada
potencialidades,
u m a dessas regiões, q u e d e v e m
de
suas
características,
de
suas
alternativas, para q u e a s o l u ç ã o seja, n o c a s o , b u s c a d a no c o n s e n s o da própria r e g i ã o e d o
próprio g o v e r n o . E n q u a n t o a s o l u ç ã o estiver s e n d o esperada d o p o n t o d e vista d o
Estado,
a c r e d i t o q u e e l a s v ã o ficar c a d a v e z mais diferentes.
F E R N A N D O A B R U C I O - N o c a s o d e S ã o P a u l o , t e n h o duas o b s e r v a ç õ e s . Essa região d o V a l e
da Ribeira n ã o é tão p o b r e c o m o o V a l e d o J e q u i t i n h o n h a , m a s é u m a região m u i t o p o b r e . T e m
alto í n d i c e d e m o r t a l i d a d e infantil. M u i t o m a i s d o q u e se i m a g i n a q u e t e m e m S ã o P a u l o , às
v e z e s , alguns c o m p a r a d o s a o N o r d e s t e . E n ã o há n e n h u m a política explícita c o m r e l a ç ã o a o
V a l e da Ribeira.
E m s e g u n d o lugar, a c r e d i t o q u e q u a s e todos os g o v e r n o s estaduais n ã o f a z e m o o r ç a m e n t o
r e g i o n a l i z a d o , m a s o orçamento
setorizado.
S a b e para q u e é q u e serve? P a r a n ã o mostrar
que
regiões estão b e n e f i c i a n d o . B a s i c a m e n t e as regiões s ã o aqueles redutos eleitorais d o g o v e r n a d o r
e d o partido, o q u a l sustenta a sua elite. É b a s i c a m e n t e isso. E o o r ç a m e n t o r e g i o n a l i z a d o é u m a
norma c o n s t i t u c i o n a l f e d e r a t i v a , ela n ã o v a l e a p e n a s para o n í v e l da U n i ã o , v a l e e m
nível
estadual.
E m 1 9 9 0 , antes d e o F l e u r y entrar, a F u n d e p , e m S ã o P a u l o , fez u m a proposta d e o r ç a m e n t o
regionalizado,
uma
boa
proposta.
Eles j o g a r a m
no
lixo. L o g o , o
meio
p o l í t i c o , entre os.
c o r r e d o r e s d o P a l á c i o dos B a n d e i r a n t e s e na A s s e m b l é i a , f a l o u : " S e a gente fizer a s s i m , c o m o
q u e a gente v a i m a n i p u l a r esses recursos p o l i t i c a m e n t e ? " P o r q u e o o r ç a m e n t o setorizado n ã o se
v ê , r e a l m e n t e , para o n d e v a i . S e d i v u l g a : " o g o v e r n o d o Estado d e S ã o P a u l o dirigiu 3 0 % , o u
4 0 % d o s recursos e m s a ú d e " . A i , puxa, q u e g o v e r n o interessante!... A í v o c ê v a i v e r o n d e e l e
i nveste.
Lá e m S ã o Paulo,
1 % d o I C M S vaí para a h a b i t a ç ã o . D e t o d o o I C M S , é norma,
é um g r a n d e
d i n h e i r o . Essa é u m a n o r m a q u e sobressai m e l h o r , da h a b i t a ç ã o . A g o r a , v o c ê vai o n d e está a
h a b i t a ç ã o . S ã o regiões típicas d e o n d e o F l e u r y e o Q u é r c i a t ê m v o t o .
A
região m e t r o p o l i t a n a , por e x e m p l o , na q u a l
nunca
leve voto, quase nada
recebe.
E o
a r g u m e n t o : " A h ! V o c ê s se v i r e m , n ã o t e m d i n h e i r o " . E o V a l e d a R i b e i r a , n ã o tem? N ã o , n ã o
tem. A
prefeitura
n ã o tem d i n h e i r o .
Então eu a c h o q u e a q u e s t ã o da
regionalização
do
o r ç a m e n t o estadual é f u n d a m e n t a l t a m b é m . P o r q u e o o r ç a m e n t o setorizado é a m e l h o r f o r m a
d e se evitar saber q u e m é q u e está g a n h a n d o p o l i t i c a m e n t e .
VICENTE
MOURA
- Eu a p e n a s v o u fazer u m c o m p l e m e n t o . C o m
relação à questão
do
o r ç a m e n t o r e g i o n a l i z a d o , p a r e c e - m e q u e e m M i n a s a própria C o n s t i t u i ç ã o estadual já p r e v ê a
a p r e s e n t a ç ã o d e d e m o n s t r a t i v o s r e g i o n a l i z a d o s da a p l i c a ç ã o d e r e c u r s o s . E e u j á p e r c e b i q u e se
insiste muito
na q u e s t ã o , nessas instâncias intermediárias q u e p o s s a m contrastar o
próprio
g o v e r n o e s t a d u a l , o u , v a m o s d i z e r , o n í v e l estadual d e g o v e r n o . E a C o n s t i t u i ç ã o
mineira
t a m b é m define u m a alternativa d a s c h a m a d a s A u t a r q u i a s Territoriais d e D e s e n v o l v i m e n t o , e
p r e v ê , i n c l u s i v e ela já traz nas D i s p o s i ç õ e s Transitórias, a c r i a ç ã o d e u m a d e l a s , q u e d e v e ter
essa p r e o c u p a ç ã o , essa a u t o n o m i a q u e v o c ê c o m e n t a , e x a t a m e n t e para c o n s o l i d a r a gestão
53
n u m n í v e l i n t e r m e d i á r i o , e t a l v e z agregar n o v o s c o m p o n e n t e s nessa n o v a
perspectiva,
por
e x e m p l o , da n o v a v o c a l i z a ç ã o d o s interesses.
Eu gostaria q u e v o c ê nos c o l o c a s s e a l g u m a e x p e r i ê n c i a d e instâncias administrativas
nesse
n í v e l . P a r e c e - m e q u e a própria Itália t r a b a l h a c o m a questão das autarquias territoriais, m a s se
v o c ê tiver a l g u m a c o n t r i b u i ç ã o , é f u n d a m e n t a l , p o r q u e é u m a questão q u e nos p r e o c u p a , e n ã o
é
uma
questão
tão
s i m p l e s , pois está
prevista
na
Constituição,
há
cinco
anos, da
sua
p r o m u l g a ç ã o , e n ã o se t o m o u a i n d a essa i n i c i a t i v a . É sinal d e q u e se p e r c e b e b e m o p r o c e s s o
d e resistência à instituição d o próprio n í v e l d e a ç ã o , q u e possa r e a l m e n t e contrastar o g o v e r n o
e s t a d u a l . E n t ã o , e u gostaria q u e v o c ê nos falasse sobre isso...
F E R N A N D O A B R U C I O - O c a s o italiano é m u i t o interessante, pois n ã o é u m país f e d e r a t i v o ,
é u m país c o m f o r m a ç ã o unitária. M a s agora existe u m c u r s o federalista m u i t o g r a n d e na Itália.
A l i á s , o B e r l u s c o n i g a n h o u , d e v i d o à a l i a n ç a c o m federalistas. S ó q u e e l e s n ã o q u e r e m q u e isso
a c a b e e m instâncias regionais, e l e s têm u m certo m e d o d e q u e c o m isso se d i s t a n c i e c a d a v e z
m a i s d e n o v o s g r a n d e s chefes estaduais.
Lá são d i v i d i d o s e m quatro instâncias. Instância d o p o d e r c e n t r a l , a região, a p r o v í n c i a e as
c o m u n a s . N a v e r d a d e , n o f e d e r a l i s m o n ã o c a b e r i a m as p r o v í n c i a s , tal c o m o as p r o v í n c i a s d o
I m p é r i o estão m a i s para u m Estado. Então e l e s têm certo m e d o c o m r e l a ç ã o às regiões. H á u m
d e b a t e m u i t o g r a n d e por c a u s a dessa q u e s t ã o d a s p r o v í n c i a s se t r a n s f o r m a r e m e m
estados
m u i t o fortes.
A g o r a , n o B r a s i l , e u c o n h e ç o p o u q u í s s i m a s e x p e r i ê n c i a s . U m a é a da b a i x a d a santista, c o m
r e l a ç ã o a o s a n e a m e n t o b á s i c o , m a s é ad hoc, q u e r d i z e r , n ã o tem u m a legislação, é u m g r a n d e
c o n s ó r c i o q u e se f e z , é u m a figura d e direito p r i v a d o , c o m u m a cultura m u i t o fraca d e direito. E
há c i d a d e s g o v e r n a d a s por partidos diferentes.
O
governador
é
ligado
ao
PMDB,
existe
cidade
do
PT,
PPR...
e
até a g o r a
está
dando
r a z o a v e l m e n t e c e r t o isso. M a s a g r a n d e r e c l a m a ç ã o deles é a d e q u e q u e r e m fazer
mais
projetos c o m recursos i n t e r n a c i o n a i s , por e x e m p l o . N ã o p o d e , p o r q u e é u m a figura d e direito
p r i v a d o . C o m o é q u e eles v ã o c o n s e g u i r esse d i n h e i r o ? Eu o u v i falar, n ã o c o n h e ç o .
Vocês
d e v e m s a b e r mais d o q u e e u , p a r e c e q u e existe u m a assembléia m e t r o p o l i t a n a d e transportes
e m M i n a s Gerais.
Eu gostaria d e s a b e r t a m b é m se essa e x p e r i ê n c i a d e u certo, p o r q u e e m S ã o P a u l o foi c r i a d a u m a
s e c r e t a r i a , q u e era d o v i c e - g o v e r n a d o r , A l u í z i o , a Secretaria
do Transporte
Metropolitano.
S a b e n d o q u e e m B e l o H o r i z o n t e , S ã o P a u l o , R i o , R e c i f e , as grandes c a p i t a i s , esse é u m g r a n d e
p r o b l e m a d o transporte m e t r o p o l i t a n o . S ó q u e se t o r n o u u m a coisa a u t o c r á t i c a , n ã o se v i u
n a d a . A g o r a , n ã o sei e m M i n a s . Estou a n s i o s o p o r saber se a l g u m a
coisa a v a n ç o u
nessa
assembléia metropolitana.
APRESENTADOR
- A p e s a r d e já estar na hora d o nosso e n c e r r a m e n t o , q u e r i a p e d i r para a
M a r i a C o e l i falar u m p o u c o d o desafio d o seu t r a b a l h o , q u e é t a m b é m p r o c u r a r e s t a b e l e c e r
critérios, r a c i o n a l i d a d e s , para tratar d i f e r e n t e m e n t e realidades desiguais. N ó s t e m o s o g o v e r n o
federal c o m as pressões p o l í t i c a s naturais das prefeituras e essa h e t e r o g e n e i d a d e r e g i o n a l .
V o c ê s t ê m d e s e n v o l v i d o u m t r a b a l h o lá na S E A M , d e a m a r r a ç ã o d e a u t o n o m i a t é c n i c a
em
r e l a ç ã o a d e t e r m i n a d a s questões, mas por outro l a d o l i d a n d o t a m b é m c o m a q u e s t ã o p o l í t i c a .
A c h o q u e a S E A M é uma experiência nova de governo, e acho, t a m b é m , q u e v o c ê podendo
fazer u m m i c r o b a l a n ç o para n ó s seria m u i t o r i c o .
54
Pacto Federativo - União, Eslados e Municípios: encontros e desencontros
MARIA
COELI
- Como
Coordenadora
deste p a i n e l , estou
incumbida
de
sistematizar
as
e x p o s i ç õ e s e os pontos d e d e b a t e . R e t o m a r e i , a s s i m , as p r i n c i p a i s p o s i ç õ e s a s s i n a l a d a s pelos
participantes, t e n t a n d o associá-las, tanto q u a n t o p o s s í v e l , à v i v ê n c i a e m nosso E s t a d o .
E m p r i m e i r o iugar, c o m e n t a r e i a fala d e F e r n a n d o A b r u c i o , l e m b r a n d o o r e a l c e d a d o p o r e l e a o
E s t a d o - m e m b r o n o p a c t o f e d e r a t i v o e a sua p e r c e p ç ã o d e fragilidade desse p a c t o e m f u n ç ã o da
p r e c a r i e d a d e d a p o s i ç ã o d o Estado nessa r e l a ç ã o .
Q u a n t o à d e s c e n t r a l i z a ç ã o , registra o painelista as d u a s t e n d ê n c i a s a partir d e 1 9 8 8 : a d e defesa
da t é c n i c a e a d e sustentação da i n v i a b i l i d a d e d e sua e f e t i v a ç ã o . A o m e s m o t e m p o , mostra,
c o m muita nitidez, a i m p o r t â n c i a da j u n ç ã o c o m p l e m e n t a r dessas d u a s linhas.
D e sua e x p o s i ç ã o , colhe-se, e s p e c i a l m e n t e , a a d v e r t ê n c i a
trabalhar a apologia
n o sentido d e q u e n ã o se
deve
da d e s c e n t r a l i z a ç ã o , e q u e , t a m b é m , n ã o se p o d e a b a n d o n a r
a
sua
estratégia. Ele f a l a e n f a t i c a m e n t e , q u e p p a c t o federativoâinda^nãoôcotreu,. t e n d o enruvistaâ
L
A l
a u s ê n c i a d o s três. e l e m e n t o s , b á s i c o s d o f e d e r a l i s m o : a a u t o n o m i a , a h i e r a r q u i a federatjva^ e . a
e q u a l i z a ç a o s o c i o e c o n ó m i c a d o s entes p o l í t i c o s . A d u z outras razões q u e n ã o v o u a q u i reprisar.
O painelista t r o u x e , a i n d a , à tona as g r a n d e s d i f i c u l d a d e s q u e afetam o e q u i l í b r i o d a s r e l a ç õ e s
estado-município
e
União-Estado-Município,
Governador. Achei extremamente
Ele
destaca,
instigante a sua
com
veemência,
o
poder
p o s i ç ã o , q u e tem o t o m d e
do
verdadeira
a d v e r t ê n c i a , p r i n c i p a l m e n t e para os q u e integram a estrutura d o G o v e r n o E s t a d u a l , n o sentido
d e q u e f a ç a m u m a reflexão crítica sobre as r e l a ç õ e s d e p o d e r .
P r e o c u p o u - m e , n o e n t a n t o , o c e t i c i s m o d o pesquisador q u a n t o aos órgãos d e c o n t r o l e e m f a c e
d o p o d e r d e n e u t r a l i z a ç ã o por parte d o G o v e r n o . C o m efeito, e l e a c a b a d e s a n i m a n d o o s q u e
l i d a m na seara das políticas p ú b l i c a s , assinalando-lhes a a u s ê n c i a d e p e r s p e c t i v a s d e
real
f o r t a l e c i m e n t o e i n d e p e n d ê n c i a d o s órgãos c o m o o M i n i s t é r i o P ú b l i c o e o T r i b u n a l d e C o n t a s .
Afirma
que
seus
poderes
foram
muito
ampliados
na
Constituição
da
República
e
na
C o n s t i t u i ç ã o d o Estado, mas é p r e c i s o u m a cultura n o v a q u e permita u m a diferente prática e
postura desses órgãos.
Passarei agora a r e t o m a r alguns pontos d a palestra da D r a . T h e r e z a L o b o . A n t e s , registro, c o m
pesar, sua a u s ê n c i a nesta fase, pois sua p a r t i c i p a ç ã o c o n t i n u a r i a p r o v o c a t i v a e c h e i a d e e n e r g i a .
Revela-se a palestrante i n c o m o d a d a
até c o m
suas p o s i ç õ e s , confessando-se feliz ao
ouvir
c o n s i d e r a ç õ e s q u e a f a z e m r e d i r e c i o n a r suas reflexões, n u m sinal c\aro d e q u e v i v e o e s t a d o d e
efervescência
d e idéias. D a
r i q u e z a d e suas c o n s t r u ç õ e s , c e r t a m e n t e , surgirão
alternativas
interessantes, e q u e estarão d e p o i s a p r o p r i a d o s p e l o j o g o p o l í t i c o e t é c n i c o .
A f i r m o q u e e u n ã o tinha tantas d ú v i d a s sobre a d e s c e n t r a l i z a ç ã o . A c r e d i t a v a m e s m o n a e f i c á c i a
d e seu processo e, por isso, v i n h a t r a b a l h a n d o na c o n s t r u ç ã o d e s o l u ç õ e s s e g u n d o essa lógica
descentralizante.
H o j e , diante
d e tantas
indagações
p r i n c i p a l m e n t e da D. T h e r e z a L o b o , c o m sua autoridade,
não
respondidas e d a
postura
crítica
e d e norteamentos tão abalizados d e
cientistas d o porte d o s q u e a q u i e s t i v e r a m , e s t o u , t a m b é m , p e r p l e x a .
E,
se já
percebia
muitas d i f i c u l d a d e s
no
caminhar,
algumas
inteiramente
explicadas
por
c o l o c a ç õ e s q u e a q u i se f i z e r a m , saio d a q u i e m s i t u a ç ã o mais aflitiva, a p ó s a d i s c u s s ã o
de
pontos p o l é m i c o s d o t e m a .
A D r a . T h e r e z a L o b o desfaz os falsos b i n ô m i o s : d e s c e n t r a l i z a ç ã o - d e m o c r a c i a , d e s c e n t r a l i z a ç ã o f e d e r a l i s m o . A c o l h o a p o s i ç ã o da palestrante, o b s e r v a n d o , n o e n t a n t o , q u e o p r o c e s s o
de
d e s c e n t r a l i z a ç ã o p o d e trilhar u m c a m i n h o d e m o c r á t i c o , e m b o r a a e l e n ã o esteja n a t u r a l m e n t e
t a n g i d o . Estou atenta, t a m b é m , à sua o b s e r v a ç ã o q u a n t o a o erro d e p e r s p e c t i v a q u e se c o m e t e
q u a n d o se está t r a b a l h a n d o a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , d e a c r e d i t a r q u e a p r o x i m i d a d e d a
com
a população acaba
gerando
resultados mais positivos. Sua a d v e r t ê n c i a
máquina
descarta
essa
r e l a ç ã o absoluta, e isso é d e e x t r e m a v a l i a para q u e m está n o t r a b a l h o e m c a m p o .
55
Alerta
a palestrante
para
o desafio d a
participação
popular.
De
fato, u m a
das
grandes
d i f i c u l d a d e s q u e s e m p r e e n c o n t r o reside nesse c a m p o . O r a , t e n h o u m a f o r m a ç ã o
bastante
aberta, acredito na força plural da s o c i e d a d e , respeito o contraste das idéias, d o s c o n f l i t o s ,
s e n d o estes o substrato d o c o n s e n s o e d o dissenso. C o n t u d o , p e r c e b o fragilidades m u i t o sérias
n o s m o d e l o s d e p a r t i c i p a ç ã o , seja p o r q u e desvestidos d e e f i c á c i a e m a l g u n s c a s o s , seja p o r q u e ,
p r e s s u p o n d o resultados efetivos, s u g e r e m i n c o m p o s s i b i l i d a d e s c o m as c o n c e p ç õ e s
vigentes.
Sabe-se q u e a b a n d e i r a da p a r t i c i p a ç ã o c o m e ç a a ser desfraldada c o m o u m a p a n a c e i a
para
todos
essa
os
males.
Nesse
contexto, o
poder
público,
que, t a m b é m , tem
a
seu
cargo
m o b i l i z a ç ã o da c o m u n i d a d e , a c a b a m a n i p u l a n d o a p a r t i c i p a ç ã o . N ã o se trata a q u i d e rejeitar a
p a r t i c i p a ç ã o e s t i m u l a d a e só a d m i t i r c o m o v á l i d a a p a r t i c i p a ç ã o e s p o n t â n e a . N ã o sou c o n t r a
essa perspectiva d e se ter q u e induzir, n u m p r i m e i r o m o m e n t o , a p a r t i c i p a ç ã o , q u a n d o se está
e m p r o c e s s o d e o r g a n i z a ç ã o , d e c o n s t r u ç ã o d e m e c a n i s m o s , d e f o r m a ç ã o d e n o v a cultura e d e
abertura d e e s p a ç o s próprios. P e l a natureza p r o c e s s u a l , pelos a s p e c t o s m e t o d o l ó g i c o s
que
p r e s s u p õ e , pelos reflexos p o l a r i z a d o s pela s o c i e d a d e e p e l o a p a r e l h a m e n t o estatal, torna-se
i n c o n c e b í v e l , na seara d a s políticas p ú b l i c a s , a p a r t i c i p a ç ã o da s o c i e d a d e sem i n d u ç ã o p e l o
p r ó p r i o Estado, o u , p e l o m e n o s , s e m o c o m p r o m e t i m e n t o d o G o v e r n o , sob p e n a d e negativa d e
sua e f i c á c i a . M a s o q u e se v ê , na p r á t i c a , c o m e x c e ç õ e s , é a m a n i p u l a ç ã o e n a d a q u e se possa
traduzir c o m o i n d u ç ã o b e m - i n t e n c i o n a d a . O s m o v i m e n t o s participativos a c a b a m l e g i t i m a n d o o
que o
governo quer
fazer.
E, nesse sentido, a p a r t i c i p a ç ã o
p o d e ser u m
instrumento
de
autoritarismo dos m a i s arbitrários, já q u e se t r a b a l h a c o m o o u t r o lado da m o e d a , a l e g i t i m a ç ã o
falsa das d e c i s õ e s .
E m r e u n i õ e s c o m c o m u n i d a d e , q u a n d o t e n h o o p o r t u n i d a d e d e o u v i r o s relatos d o s participantes
a c e r c a d o s p r o b l e m a s q u e o s a f l i g e m , s e m p r e sou l e v a d a a u m a reflexão sobre ser o u n ã o o
p r o c e d i m e n t o c o r r e t o . I n d a g o - m e : está a d e q u a d a essa f o r m a d e o r g a n i z a ç ã o d e
participação?
( U m a c e n a para a n e c e s s i d a d e d e p a r c e r i a entre o p o d e r p ú b l i c o e g r a n d e e m p r e s a l o c a l para
m e l h o r i a das c o n d i ç õ e s d e v i d a da p o p u l a ç ã o p a u p e r i z a d a pela sua e x p l o r a ç ã o ; o u t r o fala d e
i n e f i c i ê n c i a d e u m ó r g ã o r e g i o n a l ; há o q u e fala sobre a horta c o m u n i t á r i a ; n ã o falta gente para
r e c l a m a r d o s a n i m a i s q u e estão soltos pela rua. N a sua e s p o n t a n e i d a d e , n e m e n q u a d r a
o
p r o b l e m a c o m o i n f r a ç ã o às posturas m u n i c i p a i s ) .
M e s m o n o q u a d r o d e incertezas q u a n t o aos m o d e l o s p a r t i c i p a t i v o s , fica m u i t o c l a r o q u e se
d e v e afastar a m o b i l i z a ç ã o c o m o s i m p l e s m e c a n i s m o d e l e g i t i m a ç ã o , e, por isso , a falsa
p a r t i c i p a ç ã o para b u s c a r u m a forma mais q u a l i f i c a d a , sustentada
na r e p r e s e n t a t i v i d a d e
dos
p a r t i c i p a n t e s e n o d o m í n i o da i n f o r m a ç ã o .
A fala d e todos os expositores a d v e r t e para a n e c e s s i d a d e d e c a n a i s legítimos d e p a r t i c i p a ç ã o ,
d e interlocutores c a p a z e s d e a d e q u a d a
v o c a l i z a ç ã o d o s p r o b l e m a s e p e r c e p ç õ e s . E,
como
p a r t i c i p a ç ã o , é, antes d e t u d o , a a p r o p r i a ç ã o d e resultados, deu-se r e a l c e à n e c e s s i d a d e d e
r a c i o n a l i d a d e d e gastos, n u m p r o c e s s o d e t r a n s p a r ê n c i a , p o r é m , s e m o v i é s d e se p r e t e n d e r q u e
e s t e j a m todos d i s c u t i n d o as m e s m a s q u e s t õ e s e c o n s e n s a n d o as m e s m a s s o l u ç õ e s . N ã o
se
p r e t e n d e u sustentar q u e o p o d e r p ú b l i c o d e v e s s e t r a b a l h a r d i s s o c i a d o da s o c i e d a d e ; e n f a t i z o u se, sim, que a participação
p u d e s s e até ser u m f i m , e m si m e s m a ,
mas sem descurar
a
r a c i o n a l i d a d e d o resultado.
Dessa f o r m a , o g r a n d e e m p e n h o d o p o d e r p ú b l i c o d e v e ser n o sentido d e estruturar, nessa
t r a n s i ç ã o , m e c a n i s m o s institucionais d e p a r t i c i p a ç ã o e d e s e n v o l v e r , d a parte d a q u e l e q u e é o
gestor da coisa p ú b l i c a o u q u e é o titular d o p o d e r d e c i s ó r i o , o respeito pela p a r t i c i p a ç ã o , p e l o
cidadão.
Com
efeito, a
idéia
do
respeito é
nuclear.
Nesse
sentido, o
"feed-back"
é
fundamental,
s i n a l i z a n d o para a a v a l i a ç ã o das p r o v i d ê n c i a s e v e n t u a l m e n t e a d o t a d a s e d o s resultados o b t i d o s .
Hoje,
entretanto,
percebe-se
a v a l i a t i v a s e "feed-back"
56
para
que
a
metodologia
permanente
de
participação
realimentaçâo
do
não
processo. A
envolve
dinâmica
técnicas
inclui,
Pacto Federativo - União, Estados c Municípios; encontros e desencontros
n o r m a l m e n t e , u m a g r a n d e r e u n i ã o , na q u a l todos e x p õ e m os pontos d e vista e a p o n t a m as
s o l u ç õ e s q u e p r e t e n d e m e na q u a l há a p r e s e n ç a d e u m t é c n i c o r e s p o n s á v e l pela sistematização
e e l a b o r a ç ã o d e p r o p o s i ç õ e s . C o n t u d o , n ã o há o r e t o r n o n e c e s s á r i o , a discussão d o s resultados.
N ã o se volta à q u e l a c o m u n i d a d e para u m a v e r d a d e i r a p r e s t a ç ã o d e c o n t a s e d i s c u s s ã o d o s
d e s d o b r a m e n t o s d a s p o s t u l a ç õ e s , d o s e n t r a v e s a o a t e n d i m e n t o o u d o s fatores
facilitadores
a c a s o e n c o n t r a d o s , dificultando-se, a s s i m , a c o n s o l i d a ç ã o da p a r t i c i p a ç ã o , q u e n ã o se p r e t e n d e
mera legitimação d e decisões.
A
Dra. Thereza
L o b o enfatiza q u e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o d e políticas p ú b l i c a s há d e ser
uma
v e r d a d e i r a política d e Estado e n ã o só u m p r o g r a m a d e G o v e r n o . N ã o é sem r a z ã o a sua
afirmativa. E q u e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , e n q u a n t o p r o g r a m a d e g o v e r n o , estará s e m p r e a s s o c i a d a
a o c o m a n d o p o l í t i c o d e u m d e t e r m i n a d o p r e s i d e n t e , d e u m certo g o v e r n a d o r . J á , c o m o política
d e Estado, política p ú b l i c a , ela g a n h a u m p o d e r d e sinergia m u i t o maior,
e n v o l v e n d o outros
n í v e i s q u e n ã o só a q u e l e s d o s d e c i s o r e s diretos.
D e outra parte, fez-se c o n s e n s o q u a n t o à idéia d e q u e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o d e v e servir para
distribuir e f e t i v a m e n t e o p o d e r . N ã o se trata, na v e r d a d e , d e m e r o a r r a n j o , d e u m a
nova
c o n f o r m a ç ã o a p a r e n t e . Trata-se d e m e c a n i s m o q u e d e m a n d a a b a s e substantiva d e d i s t r i b u i ç ã o
d o p o d e r d e c i s ó r i o , p r e s s u p o n d o d e s l o c a m e n t o real d e recursos, c o m p e t ê n c i a s , e n c a r g o s e
r e s p o n s a b i l i d a d e s . S e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o s e r v e a esse o b j e t i v o redistributivo d o p o d e r , é d e se
a c a t a r o seu p r o c e s s o .
N a vertente da r a c i o n a l i z a ç ã o d o s gastos, para o n d e c o n v e r g i u , t a m b é m , a p r e o c u p a ç ã o dos
painelistas, d e v o ressaltar q u e a crise atual a c a b a por c o l o c a r e m e v i d ê n c i a o t e m a . C o n t u d o , a
prática t e m d e m o n s t r a d o q u e o a p a r e l h a m e n t o estatal p e r m a n e c e a l h e i o às c o n t i n g ê n c i a s q u e
a p o n t a m para a r a c i o n a l i d a d e . C o n t i n u a m a l a r m a n t e s as d i s f u n ç õ e s da m á q u i n a ,
persistindo
esta e m processo a u t o f á g i c o , c o n s u m i n d o m a i s d e 6 0 % s o m e n t e c o m o c u s t e i o d e seu pessoal,
em
desmandos
sucessivos
com
rupturas
de
seus
projetos
e
descarrilhamento
de
"trens
eleitorais."
A t e n d o - m e , a i n d a , a esse a s p e c t o da r a c i o n a l i z a ç ã o d e gastos, permito-me ilustrar a fala,
t r a z e n d o u m registro d e u m a rotina na r e l a ç ã o E s t a d o - M u n i c í p i o : " T e m d i n h e i r o para nós?". Esta
é, para m i m , sem d ú v i d a , u m a pergunta i n c ô m o d a . É q u e s e m p r e p e r c e b o - e há e x c e ç õ e s
l o u v á v e i s - m a i o r c a r ê n c i a d e espírito p ú b l i c o , d e atitude r e s p o n s á v e l
na gestão da
coisa
p ú b l i c a , eis q u e os recursos f i n a n c e i r o s n ã o são t ã o escassos. Basta q u e se c o n f i r a m , por
e x e m p l o , os v a l o r e s d e transferência d o F u n d o d e P a r t i c i p a ç ã o dos M u n i c í p i o s .
E
alguns
limitam-se
a
buscar
recursos,
sem
adoção
de
procedimentos
racionais
de
a l a v a n c a g e m d e alternativas d e d e s e n v o l v i m e n t o interno. Refiro-me a o b u s c a r c o m sua carga
s e m â n t i c a : b u s c a r literalmente, p e g a r a pasta, entrar n o carro
e dirigir-se a o ó r g ã o p r ó p r i o c o m
o propósito d e m e n d i c â n c i a . Essa n ã o é , c o m c e r t e z a , u m a atitude m a d u r a d o administrador,
nesse t e m p o q u e se q u e r d e m o d e r n i d a d e . N ã o d e s e j o m e n o s p r e z a r a i m p o r t â n c i a d o s recursos,
m e s m o p o r q u e são eles i n s u m o s i n d i s p e n s á v e i s d e p o l í t i c a s p ú b l i c a s . A c r e d i t o , p o r é m , q u e a
d e v i d a i m p o r t â n c i a há d e ser d a d a à a p l i c a ç ã o d o s m e s m o s , para u m a r e l a ç ã o custo-benefício
q u e assegure a e f i c i ê n c i a d e gastos.
Não
se p o d e o l v i d a r ,
equalizada.
A
nesse passo,
expositora,
a
a ótica
propósito,
fez
de
apropriação
perguntas
de
resultados d e
extremamente
d i f i c i l m e n t e , são r e s p o n d i d a s : Q u a n t o custa o s e r v i ç o p ú b l i c o ?
simples,
uma
mas
forma
que,
Q u a i s e quantos são
seus
beneficiários?. E m outra d i c ç ã o : Q u a n t o custa por m ê s o f u n c i o n a m e n t o deste ó r g ã o ?
Que
retorno e l e dá? E m q u e b e n e f í c i o se t r a d u z e m as a ç õ e s aquí d e s e n v o l v i d a s e para q u e m ?
E m p r i n c í p i o , n ã o interessa saber se essa instituição o u essa S e c r e t a r i a gasta m u i t o o u p o u c o . O
i m p o r t a n t e é a r e l a ç ã o custo-benefício, o g a n h o q u e ela traz c o m o resultado g e r a l .
Nesse
sentido, a palestrante n ã o está t ã o p r e o c u p a d a c o m o q u a n t o se gasta, n ã o está tão p r e o c u p a d a
57
c o m o t a m a n h o o Estado. Sua i n q u i r i ç ã o r e c a i , s o b r e t u d o , sobre o e s p a ç o e m q u e o Estado a t u a ,
s o b r e o m o d o c o m o e l e atua e sobre a e f i c á c i a d e sua a t u a ç ã o .
Q u a n t o à pergunta feita pela palestrante s o b r e o c u s t o da a t u a ç ã o estatal, gostaria d e l e m b r a r
aos participantes q u e ela p o d e ser feita e m q u a l q u e r
nível.
É u m a questão q u e d e v e
ser
r e s p o n d i d a n o n í v e l d e a t u a ç ã o d e c a d a u m d e nós. F a ç a m o s u m e x e r c í c i o : a S e c r e t a r i a d e
S a ú d e d o M u n i c í p i o tal está t r a b a l h a n d o c o m u m a b u r o c r a c i a o r g a n i z a d a da seguinte f o r m a :
i n c o r p o r a d e t e r m i n a d o n ú m e r o d e s e r v i d o r e s , dos q u a i s tantos r e c e b e m salário X , gasta para
m a n u t e n ç ã o u m a v e r b a n u m m o n t a n t e t a l , r e c e b e d e transferências X . Tais gastos s ã o r e a l i z a d o s
t e n d o e m vista u m a p r o j e ç ã o d e a t e n d i m e n t o s , e, e f e t i v a m e n t e , u m n ú m e r o d e pessoas a p r o p r i a
o resultado. É p r e c i s o q u e haja c l a r e z a q u a n t o a esses n ú m e r o s .
A pergunta p e r m i t e u m d e s d o b r a m e n t o d i r i g i d o e s p e c i f i c a m e n t e à q u e l e s q u e são pagos pelos
cofres p ú b l i c o s : O
d i n h e i r o q u e r e c e b o representa
u m resultado correto d e u m a
operação
m o r a l m e n t e e s t a b e l e c i d a n o q u a d r o d e d i s t r i b u i ç ã o d o s b e n e f í c i o s da a ç ã o d o Estado?
A
Dra. Thereza
L o b o categoriza q u e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o q u e n ã o tenha c o m o resultado a
r a c i o n a l i z a ç ã o d e gastos n e m existe. H á , pois, q u e se dar ênfase à r a c i o n a l i z a ç ã o .
O u t r o a s p e c t o r e l e v a n t e é o atinente à r e l a ç ã o d o p o d e r p ú b l i c o
c o m o setor p r i v a d o ,
o
s e g m e n t o l u c r a t i v o . S u a s c o n s i d e r a ç õ e s , t a m b é m nesse particular, são inteiramente v á l i d a s . H á
pessoas q u e rejeitam a idéia d e o p o d e r p ú b l i c o n e g o c i a r c o m o setor p r i v a d o . N a r e a l i d a d e ,
setor p ú b l i c o e setor p r i v a d o n ã o são i n c o m p o s s í v e i s . N ã o há n a d a d e i n c o m p a t í v e l , d e i m o r a l ,
e m se c o n c i l i a r e m os interesses p ú b l i c o e p r i v a d o . O q u e é i m o r a l é a p r e v a l ê n c i a d o interesse
p r i v a d o sobre o interesse p ú b l i c o , a i n v e r s ã o da l ó g i c a . H á , portanto, e s p a ç o é t i c o para as
p a r c e r i a s , para as c o o p e r a ç õ e s e para as interfaces d a q u e l e s setores.
Enfatizou-se, t a m b é m , a n e c e s s i d a d e d e a p l i c a ç ã o d o s princípios da e q ü i d a d e , d a e f i c i ê n c i a
a l o c a t i v a d e recursos e da r e s p o n s a b i l i z a ç ã o d o s agentes políticos.
O u t r o desafio d e q u e se c o g i t o u nesta tarde foi o d o g e r e n c i a m e n t o n o p l a n o d e m o c r á t i c o . N a
d i t a d u r a , trabalha-se c o m regras absolutas. N ã o há d e s i g u a l d a d e s , a n ã o ser n o p l a n o r e a l ; p e l o
m e n o s n o p l a n o legal, t u d o é igual, tudo está l e g i t i m a d o "a priori", t u d o está p r o n t o para ser
meramente
executado.
Na
democracia,
não. Tem-se d e
gerenciar
o
diferente,
devem-se
c o n c i l i a r as d i v e r s i d a d e s , buscando-se u m d e n o m i n a d o r c o m u m .
O u t r o p o n t o d e a t e n ç ã o d o s palestrantes foi o da v o c a l i z a ç ã o d o s interesses. Falou-se d e c a n a i s
e n t u p i d o s , e n q u a n t o o s o l h a r e s se l a n ç a v a m para o C o n g r e s s o N a c i o n a l . E n ã o há c o m o n e g a r :
A s o c i e d a d e , h o j e , n ã o t e m c a n a i s desobstruídos para essa c o m u n i c a ç ã o , essa v o c a l i z a ç ã o d e
interesses, s a l v o e x c e ç õ e s q u e se v ê m c o n s o l i d a n d o , e s p e c i a l m e n t e , a partir da A s s e m b l é i a d e
M i n a s . E e l e s a c a b a m s e n d o postergados, s a c r i f i c a d o s e m f u n ç ã o d e outros interesses, q u e tem
canais privilegiadamente
abertos, c o m a c e s s o g a r a n t i d o até por portas d e f u n d o . A s s i m , é
p r e c i s o q u e se esteja atento aos m e c a n i s m o s d e d e m o c r a c i a nas C a s a s Legislativas, n o â m b i t o
d e c a d a instituição p ú b l i c a e , a i n d a , e m outros e s p a ç o s p ú b l i c o s n ã o estatais. Ter-se-á, e n t ã o ,
u m a m p l o c a m p o para a prática da d e m o c r a c i a , r e g u l a d o p e l o respeito, pela p r e v a l ê n c i a d o
c o l e t i v o e p r o p í c i o à c o n t r i b u i ç ã o . E n ã o se d e v e abstrair d o r e s p e c t i v o c a m p o d e t r a b a l h o , o
m a i s l i m i t a d o q u e seja, pois p o d e ser e l e e s p a ç o d e a p l i c a ç ã o d e n o v a s p o s i ç õ e s , n o v o s v a l o r e s
e, s o b r e t u d o , aberto à s e n s i b i l i d a d e n o trato d e questões inseridas e m seu â m b i t o .
D e u - s e , a q u i , r e a l c e a o p a p e l d o Estado. S e g u n d o u m a a b o r d a g e m finalística, os m e i o s n ã o são
tão
importantes.
Isso n ã o significa
princípios, já q u e
devem
q u e , na b u s c a
ser t o m a d a s c o m o
de
resultados,
p a r â m e t r o s da
ação
se possa
abrir m ã o
de
estatal as diretrizes
da
e q u a l i z a ç ã o , da e q u a n i m i d a d e e da m o r a l i d a d e .
Outro
p o n t o d e c o n s e n s o d o s palestrantes diz respeito à r e l e v â n c i a
q u e se d e v e
dar
ao
resultado. O p r i n c i p a l é q u e o o b j e t i v o d o Estado seja a t e n d i d o . É q u e haja e f i c i ê n c i a e e f i c á c i a .
58
Hacto Federativo - União, Estados e Municípios: encontros e desencontros
E, nesse s e n t i d o , ser o a r r a n j o m a i s o u m e n o s c e n t r a l i z a d o é u m a questão d e c o m p o s i ç ã o d e
forças n o c o n t e x t o e m q u e as m e d i d a s estiverem inseridas.
Outra sinalização indicou a conveniência de q u e a descentralização leve e m conta o cenário
das
políticas
macroeconômicas.
A
observação
é
válida
principalmente
em
face
do
c o m p o r t a m e n t o dos m u n i c í p i o s . É q u e , g e r a l m e n t e , a l h e i o s a o m u n d o , e l e s e n t e n d e m q u e n ã o
t ê m n a d a a v e r n e m c o m o q u e a c o n t e c e e m Brasília e s ã o , c o m f r e q ü ê n c i a , s u r p r e e n d i d o s por
medidas adotadas pelo Congresso.
A
outra
questão
levantada
foi
a
das
transferências.
Confesso
que
fiquei
extremamente
i n c o m o d a d a , q u a n d o o D r . M a r c u s A n d r é C a m p e l l o d e M e l o a f i r m o u q u e o Estado B r a s i l e i r o ,
n o p e r í o d o autoritário, t e v e larga prática d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o . P o r é m , logo se a t e v e aos critérios
d a s transferências, c o m
o
que
respaldou
a
posição.
Pus-me
a
pensar
sobre
ser o u
não
v e r d a d e i r a a perspectiva d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o n u m t e m p o d e Estados e M u n i c í p i o s n o m i n a i s e
subjugados.
C o m efeito, n o M u n i c í p i o , o Prefeito era u m a d m i n i s t r a d o r d e p r a ç a s , u m p e d i n t e d e recursos
da U n i ã o , s e m a u t o n o m i a efetiva n o p l a n o a d m i n i s t r a t i v o , já q u e as políticas e r a m t r a ç a d a s ,
c u m p r i d a s , i m p l e m e n t a d a s p e l o s G o v e r n o s F e d e r a l e E s t a d u a l , e isso n u m p r o c e s s o d e simetria
q u a s e absoluta. M a s e l e justifica q u e , n o t o c a n t e a o sistema d e transferências, a prática era
diferente, sustentada por critérios bastante c o n h e c i d o s .
E m estilo b e m
provocativo, a Dra. Thereza
Lobo
registrou a sua p o s i ç ã o
em
relação
clientelismo: "Eu acho q u e clientelismo é inevitável, e não tem que acabar, não."
ao
Isso nos
c h o c a n u m p r i m e i r o m o m e n t o , p o i s , hoje, q u e m n ã o t e m u m a certa a v e r s ã o por essa prática?
N a sua v i s ã o , n ã o se p o d e ter a ilusão d e se a c a b a r c o m o c l i e n t e l i s m o . C o n t u d o , sustenta q u e
e l e d e v e ser d o s a d o e m p r o p o r ç õ e s c o n t r o l á v e i s .
D i a n t e da p o s i ç ã o da palestrante, e x p e r i m e n t o u m a s e n s a ç ã o de u m certo c o n f o r t o . N o t r a b a l h o
j u n t o a S e c r e t a r i a d e Estado d e Assuntos M u n i c i p a i s , a e q u i p e d e f o r m a ç ã o m a i s t é c n i c a tem
g r a n d e d i f i c u l d a d e d e lidar c o m a d i n â m i c a d o G o v e r n o , c o m a lógica da política na sua
a c e p ç ã o m a i s p o p u l a r . E, e f e t i v a m e n t e , o e s p a ç o para as a ç õ e s d e caráter m a i s i n s t i t u c i o n a l ,
v o l t a d a s , por e x e m p l o , para o d e s e n v o l v i m e n t o d a c a p a c i d a d e d e gestão d o s m u n i c í p i o s , é, d e
algum m o d o , uma concessão do poder político.
O q u e se p e r c e b e é q u e , para q u e se v i a b i l i z e a alternativa d o i n v e s t i m e n t o i n s t i t u c i o n a l , tem-se
q u e abrir e s p a ç o , t a m b é m , para a c o n v i v ê n c i a c o m u m a linha d e caráter mais clientelista. E
q u a n d o d i g o q u e fico mais c o n f o r t a d a o u v i n d o o p i n i õ e s a b a l i z a d a s dos c o l e g a s palestrantes,
estou a anotar q u e n ã o t e n h o p e r c e p ç ã o diferente, a p ó s anos d e a t u a ç ã o j u n t o a estruturas
políticas. D e fato, o p r o c e s s o é m u i t o mais c o m p l e x o , e n e l e n ã o se t e m d e t r a b a l h a r a f o r m a
i d e a l , mas a f o r m a p o s s í v e l . E a f o r m a possível é essa: d e s e n v o l v e r a alternativa institucional na
perspectiva d e resultados a i n d a q u e m í n i m o s , a c r e d i t a n d o s e m p r e na c o n s t r u ç ã o d e m u d a n ç a
e m caráter p r o c e s s u a l .
É
preciso q u e
n ã o se p e r c a
essa
referência:
ainda
que
se t e n h a d e c o n v i v e r
com
esses
resquícios, é possível c o n c i l i a r linhas institucionais da m a i o r r e l e v â n c i a , e às q u a i s se d e d i q u e m
g r a n d e e m p e n h o , força d e t r a b a l h o e c a p a c i d a d e intelectual das e q u i p e s , c o m a t e n d i m e n t o s d e
caráter mais clientelista, q u e , s e g u n d o a D r a . T h e r e z a L o b o , n ã o são tão a b o m i n á v e i s a s s i m . E
que,
na
realidade, não
se descarta
a qualquer
hora
o
clientelismo.
Não
é
conseqüente
a f i r m a ç ã o d o t i p o : " A q u i n ã o se pratica m a i s c l i e n t e l i s m o ! " Lida-se, n a t u r a l m e n t e , c o m o u m a
cukura,
e sua m u d a n ç a d e v e ser operada,
t a m b é m , e m linha p r o c e s s u a l .
S o b r e outro â n g u l o , sustentou-se a p o s i ç ã o d o Estado c o m o u m a g e n t e redistributivo, a o m e s m o
t e m p o e m q u e se c o l o c o u e m e v i d ê n c i a o t e m a da a u t o r i d a d e d o G o v e r n o .
59
A f i r m o u - s e , a q u i , o d e s e j o d e u m a U n i ã o forte, e m p r e j u í z o , até, da c o n d i ç ã o atual d o s Estadosm e m b r o s . O r a , a o l a d o d e u m a U n i ã o forte, é possível construir-se u m E s t a d o - m e m b r o eficiente
e d e t e n t o r d e p o d e r e s substantivos. E n ã o se p o d e o l v i d a r a perspectiva d e q u e o Estado d e v e ter
garantida
a sua
imagem
para
sua a d e q u a d a
relação
com
os outros a g e n t e s , p r i v a d o s
ou
g o v e r n a m e n t a i s , q u e r d e n í v e l m u n i c i p a l , o u federal, até m e s m o para a e f i c á c i a e l e g i t i m a ç ã o
d e seu p a p e l redistributivo.
É n e c e s s á r i o q u e haja u m processo d e resgate, sob esse â n g u l o . Q u e r o c r e r q u e , n o Estado d e
M i n a s G e r a i s , esse f o r t a l e c i m e n t o da a u t o r i d a d e é u m propósito d e q u e n ã o se d e s c u i d a
o
G o v e r n o . A q u i , a m o r a l i d a d e na gestão p ú b l i c a , a a u t o r i d a d e , a i m a g e m institucional v ê m se
c o n s o l i d a n d o , e n q u a n t o se p e r c e b e mais fragilizado o G o v e r n o F e d e r a l .
A n a l i s o u - s e , t a m b é m , a d e s c e n t r a l i z a ç ã o fiscal, q u e é u m a r e a l i d a d e e constitui u m a v a n ç o .
Contrastou-se, n o e n t a n t o , a idéia recorrente d e q u e há transferência d o s e n c a r g o s g o v e r n a m e n t a i s , c o m o era d e se esperar.
H á , s i m , d e s c o o r d e n a ç ã o c o m p l e t a nessa transferência. D e s s e m o d o , m u n i c í p i o s , c o m todos os
recursos q u e a eles são transferidos, c o m t o d a a c a p a c i d a d e tributária q u e t ê m , c o n t i n u a m e m
s i t u a ç ã o d e p e n ú r i a . N ã o s a b e m exercitar seu p o d e r d e tributar o u t ê m d i f i c u l d a d e s d e fazê-lo,
por i n j u n ç õ e s políticas e insistem e m q u e estão s u c u m b i n d o d i a n t e d e tanto p e s o .
A d e s c o o r d e n a ç ã o é v i s í v e l e g r a v e . U m a s o l u ç ã o seria a c o o r d e n a ç ã o d a s políticas p ú b l i c a s
"na p o n t a " , isto é, feita p e l o G o v e r n o M u n i c i p a l . T a l alternativa n ã o p o d e ser t o m a d a
pelos
G o v e r n o s F e d e r a l o u Estadual c o m o i n v a s ã o d e c o m p e t ê n c i a , m a s c o m o m e d i d a d e r a c i o n a l i z a ç ã o d e recursos e d e e m p r e g o da força d e t r a b a l h o existente.
N e s s e sentido, a c r e d i t o q u e o G o v e r n o M u n i c i p a l , p e l a sua p r o x i m i d a d e , p o d e estar
mais
s i n t o n i z a d o c o m o s p r o b l e m a s locais e, a s s i m , assumir d e f o r m a mais e f i c i e n t e esse p a p e l e , a o
m e s m o t e m p o , constitui o p l a n o e m q u e a gestão d e m o c r á t i c a , sujeita a a m p l o c o n t r o l e s o c i a l ,
p o d e se efetivar.
C h a m o u - s e , i g u a l m e n t e , a a t e n ç ã o para a n e c e s s i d a d e d e i n v e s t i m e n t o na c a p a c i d a d e d e gestão
d o s g o v e r n o s , investimento
assumir
maciço, pelo menos naquelas equipes que diretamente
a transição, p a s s a n d o
à formação
de quadros, c o m
o
aproveitamento
devem
de
forças
d i s p o n í v e i s . Esse i n v e s t i m e n t o p r e s s u p õ e a o r g a n i z a ç ã o d e b a s e d e d a d o s e i n f o r m a ç õ e s c o m o
i n s u m o f u n d a m e n t a l para o m o n i t o r a m e n t o d a s p o l í t i c a s .
C o m r e l a ç ã o aos instrumentos legais, a palestrante m o s t r o u a d i f i c u l d a d e , f a z e n d o relato a partir
d e sua e x p e r i ê n c i a j u n t o a o B a n c o M u n d i a l , o r g a n i s m o i n t e r n a c i o n a l e x t r e m a m e n t e rigoroso
q u a n t o às e x i g ê n c i a s d e u m aparato j u r í d i c o d o s interessados e m suas linhas d e f i n a n c i a m e n t o .
Ocorre,
porém, que
vários
municípios
organizam
uma
legislação
artificial,
resultado
de
" p a c o t e s " , q u e a c a b a m n ã o significando s o l u ç õ e s .
Chamou-se
a
atenção
para
o
problema
metropol itano.
Fez-se
u ma
advertência
bastante
p e r t i n e n t e q u a n t o a o risco d e se manter a questão m e t r o p o l i t a n a n o l i m b o . N ã o se s a b e p o r q u e
o constituinte se afastou tanto d e enfrentar esta matéria, q u e é f u n d a m e n t a l .
Q u e m v i v e nos grandes c e n t r o s sofre a c o n s e q ü ê n c i a da v i o l ê n c i a ; da c o n t u r b a ç ã o , q u e a c a d a
d i a a u m e n t a m u d a n d o a f e i ç ã o d a s c i d a d e s ; d a d i f i c u l d a d e d o s transportes c o l e t i v o s , e , n o
e n t a n t o , olvidou-se a i m p o r t â n c i a desta t e m á t i c a . P e r c e b e - s e q u e ela está s e n d o n e g l i g e n c i a d a ,
e, c o m certeza, os resultados serão d r a m á t i c o s e m futuro p r ó x i m o .
A estratégia até e n t ã o a d o t a d a e n c o n t r o u muitas d i f i c u l d a d e s . E n t ã o , a s o l u ç ã o m e t r o p o l i t a n a
passou a ser b u s c a d a , m e n o s c o m o u m a a ç ã o d o g o v e r n o federal e d o g o v e r n o e s t a d u a l , n u m a
perspectiva
de
compreensão
mais
profunda
do
problema;
mais
segundo
as o p ç õ e s
dos
m u n i c í p i o s d i r e t a m e n t e e n v o l v i d o s e, c a t a l i s a d a , e s p e c i a l m e n t e , pela c i d a d e p o l a r i z a d o r a .
60
E, da fala d o D r . M a r c o s C a m p e l l o , d e v o ressaltar, p r i n c i p a l m e n t e , as p o l ê m i c a s . Ele c o m e ç a
f a z e n d o uma a b o r d a g e m c o n c e i t u a i da d e s c e n t r a l i z a ç ã o e, d e s d e logo, distingue sua
noção
c o m o m é t o d o e c o m o m e c a n i s m o . Ele mostra, p o r e x e m p l o , q u e n ã o se p o d e fazer a p o l o g i a da
d e s c e n t r a l i z a ç ã o . A f i r m a ter o p r o c e s s o c o n s e q ü ê n c i a s nefastas para m u n i c í p i o s e para Estados,
a l e r t a n d o para o f e n ô m e n o d o h o b b e s í a n i s m o m u n i c i p a l , e a p o n t a vicissitudes, t a m b é m , e m
n í v e l estadual.
Ele critica a postura d e auto-suficiência, e mostra q u e ela p o d e gerar d e s e n c o n t r o s . D e v e - s e
p e n s a r , c o m d e s p r e n d i m e n t o e s e m p a s s i o n a l i s m o , sobre a p o s i ç ã o e o p a p e l d e c a d a e n t e ,
p o i s , é possível perceber-se q u e o r a d i c a l i s m o d a s c o r r e n t e s m u n i c i p a l i s t a s o u das t e n d ê n c i a s
regionalistas a c a b a por p r e j u d i c a r a n e u t r a l i d a d e intelectual e científica. Afastada, p o r é m , a
p a i x ã o , pode-se o b s e r v a r q u e o m u n i c í p i o n ã o é s o l u ç ã o tão absoluta q u a n t o se p r e t e n d e . Esse
d e s p r e n d i m e n t o precisa estar interiorizado e, às v e z e s , até está.
T a l v e z , d e v a essa c o m p r e e n s ã o ser e x t e r i o r i z a d a por pessoas q u e d e t e n h a m real a u t o r i d a d e na
seara p ú b l i c a . A l g u m a s v e r d a d e s d e v e m ser d i t a s , e n t r e as q u a i s , a d e q u e o m u n i c í p i o n ã o é
c a p a z d e resolver t u d o e q u e n e m t u d o d e v e ser d e s c e n t r a l i z a d o .
O
D r . M a r c o s C a m p e l l o c h a m a a atenção
para
o p r o b l e m a da fragmentação
da
identidade
p o l í t i c a , o q u e se verifica e m f u n ç ã o d o m o d o c o m o se d á o e x e r c í c i o d o v o t o . Relata e l e q u e a
e s c o l h a percorre p r a t i c a m e n t e esse c a m i n h o : n o n í v e l f e d e r a l , escolhe-se a l g u é m q u e t e n h a o
pensamento
ideológico
mais c o i n c i d e n t e
com
o d o eleitor: e m
n í v e l e s t a d u a l , escolhe-se
a l g u é m q u e tenha mais v i s i b i l i d a d e na m á q u i n a , a l g u é m q u e possa fazer a c o n t e c e r
alguma
c o i s a ; e m n í v e l l o c a l , escolhe-se o c a n d i d a t o e m r a z ã o d o seu perfil a d m i n i s t r a t i v o , j á q u e o
fundamental,
nesse
plano,
não
é
o
pensamento
ideológico
nem
sua
bagagem,
mas
sua
c a p a c i d a d e d e fazer. Q u e m já n ã o fez esse e x e r c í c i o ?
E l e mostra q u e há u m a d i l u i ç ã o da p o s i ç ã o p o l í t i c a , q u e é a f r a g m e n t a ç ã o da própria i d e n t i d a d e
pessoal no e x e r c í c i o d o v o t o . N a a n á l i s e d a s p o l í t i c a s p ú b l i c a s , n ã o d e v e m o s d e s p r e z a r essa
circunstância.
E m outra vertente, o palestrante assinala a t e n d ê n c i a d o Brasil a t u a l , s e g u n d o a q u a l n ã o se
trabalha mais com a idéia d o r e g i o n a l i s m o . O n o r d e s t e , h o j e , já n ã o traz, e m s i , u m a c o n o t a ç ã o
t ã o pesada. A t e n d ê n c i a c a p r e v a l ê n c i a d o e s t a d u a l i s m o : busca-se a a f i r m a ç ã o d o e s p a ç o
estadual e m detrimento d o r e g i o n a l . S e m sustentar a v a l i d a d e dessa t e n d ê n c i a , r e c o n h e c e q u e a
estratégia ganha c o r p o .
D e sua fala, colhe-se, t a m b é m , a a f i r m a ç ã o d e q u e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , e n q u a n t o m e t o d o l o g i a ,
a d q u i r e significado e m c a d a setor, na sua p r o j e ç ã o p r o c e s s u a l .
Quanto
à diretriz d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o
da p r e v i d ê n c i a , verifica-se q u e ela existe n o
plano
c o n s t i t u c i o n a l . N a prática, p o r é m , o d e s a r r a n j o é c o m p l e t o . O s m u n i c í p i o s t e n t a m i m p l a n t a r
seus sistemas próprios d e p r e v i d ê n c i a , m a s a
l e g i s l a ç ã o federal n ã o dá o suporte para
as
necessárias c o m p e n s a ç õ e s , e, a s s i m , n ã o passa a d e s c e n t r a l i z a ç ã o d o p l a n o das c o g i t a ç õ e s .
Quanto
à oferta
d e s e r v i ç o s , sustentou-se q u e
deve
ser d o
Estado a r e s p o n s a b i l i d a d e
da
p r o v i s ã o , m a s a p r o d u ç ã o p o d e ser atribuída a t e r c e i r o s , por i n t e r m é d i o d e c o n s ó r c i o s o u d e
outros m e c a n i s m o s . N ã o há nesse c a m p o g r a n d e s i n o v a ç õ e s , já q u e o direito a d m i n i s t r a t i v o
t r a d i c i o n a l , d e há m u i t o , sinaliza para e x e c u ç ã o indireta d e s e r v i ç o s p ú b l i c o s . Entretanto, a c h e i
sutil a d i s t i n ç ã o q u e e l e faz entre p r o v i s ã o d e s e r v i ç o e sua p r o d u ç ã o . C o m efeito, o Estado
precisa e m p e n h a r - s e na p r o v i s ã o , p r e o c u p a n d o - s e c o m o resultado. Essa p r i o r i d a d e na p o s i ç ã o
d e p r o v e d o r n ã o afasta, no e n t a n t o , a r e s p o n s a b i l i d a d e d o p o d e r p ú b l i c o pela
permanente
f i s c a l i z a ç ã o n o sentido d e garantir a e f i c i ê n c i a e a r a z o a b i l i d a d e na p r o d u ç ã o .
61
Fez-se, a i n d a , ligeira análise d a s características d o p a t r i m o n i a l i s m o
brasileiro. Foi
m e l h o r v i s i b i l i d a d e d o s traços d o a r r a n j o institucional e p o l í t i c o q u e se e m b u t e na
possível
máquina
p ú b l i c a , o s q u a i s n ã o f a z e m c a s o isolado s e g u n d o u m a v i s ã o c o m p a r a t i v a .
A b u r o c r a c i a estatal i n c o r p o r a d e t e r m i n a d a s c o n d i ç õ e s q u e a c a b a m f a v o r e c e n d o o u d i f i c u l t a n d o a a t u a ç ã o , c o n d u z i n d o , c l a r a m e n t e , a bons o u a m a u s resultados. O p a t r i m o n i a l i s m o leva
a b u r o c r a c i a s c e n t r a l i z a d a s e s e m p r e sensíveis aos c o m a n d o s d e grupos internos.
Tratou-se a r e m u n e r a ç ã o d o s e r v i d o r c o m o u m c o m p o n e n t e d o p r o c e s s o d e d e m o c r a t i z a ç ã o na
b u r o c r a c i a estatal. C o m as c a u t e l a s d e v i d a s , e n t e n d o v á l i d a a p o s i ç ã o , a c e n a n d o , p o r é m , para o
risco d e se ter, r e s p a l d a d o por u m a e q u a l i z a ç ã o interna, a f o r m a ç ã o d e quistos d e privilégios e,
p o r t a n t o , n ã o assentada e m e q u a l i z a ç ã o a partir d e referência externa e m g e r a l , c o t e j a d a s as
e s p e c i f i c i d a d e s . C o m efeito, as formas d e m o c r á t i c a s d e c o m p o s i ç ã o da m á q u i n a , a l i a d a s a u m a
adequada
política
remuneratória,
trazem
vantagens
incontáveis.
Ora,
se,
ainda
hoje,
e s t i v é s s e m o s c o n d i c i o n a d o s a o critério p o l í t i c o d e c o m p o s i ç ã o da c o r t e , c e r t a m e n t e , muitos
a q u i n ã o estariam d a n d o a c o n t r i b u i ç ã o .
P o r f i m , lançou-se a q u i u m d e s a f i o , o d e r e c o n s t r u ç ã o n o setor p ú b l i c o , nesse m o m e n t o d e
crises e x t r e m a m e n t e g r a v e s , n o q u a l o s p a r â m e t r o s , o s p a r a d i g m a s são q u e s t i o n a d o s . V a m o s
construir u m n o v o p a r a d i g m a institucional e n o v a s matrizes r e l a c i o n a i s e , s o b r e t u d o , b u s c a r a
c o n f o r m a ç ã o da m á q u i n a aos p a r a d i g m a s d o Estado D e m o c r á t i c o d e D i r e i t o .
F i n a l i z a n d o , p e ç o d e s c u l p a s por falhas d e interpretação da p o s i ç ã o d o s três participantes desta
tarde, todos t r a z e n d o aporte t e ó r i c o e p r á t i c o da m a i o r p e r t i n ê n c i a e d e n s i d a d e .
D a m i n h a parte, n ã o p o d e n d o trazer c o n s t r u ç õ e s m a i s a m a d u r e c i d a s s o b r e o t e m a , c o m p a r e ç o
c o m m e u e n t u s i a s m o , m e u c o m p r o m i s s o e m i n h a i n q u i e t a ç ã o . P a r t i c u l a r m e n t e , gosto m u i t o
dessa t e m á t i c a - P o l í t i c a s P ú b l i c a s - p r i n c i p a l m e n t e , e m razão d o a p e l o d e v i v ê n c i a , já q u e lido
c o m sua a p l i c a ç ã o . A s s i m , a m i n h a m o d e s t a c o n t r i b u i ç ã o é , m e n o s b a g a g e m t e ó r i c a ; m a i s fruto
da p e r c e p ç ã o , a partir da e x p e r i ê n c i a d i u t u r n a nos e s p a ç o s p ú b l i c o s d e caráter g o v e r n a m e n t a l ,
e d o interesse p e l o p ú b l i c o n ã o g o v e r n a m e n t a l , c o n q u a n t o n ã o d e s p r e z e o n e c e s s á r i o substrato
c i e n t í f i c o o f e r e c i d o p e l o s estudiosos da m a t é r i a .
P a r a b e n i z o a F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o pela e x c e l ê n c i a d o t r a b a l h o e a E s c o l a d e G o v e r n o por
essa i n i c i a t i v a l o u v á v e l . E, r e s p o n d e n d o a u m a p r o v o c a ç ã o d o D r . M a r c o s C a m p e l l o , q u a n d o
critica a p r o l i f e r a ç ã o d e Escolas d e G o v e r n o , d e s e j o fazer a defesa d e M i n a s . A c h o q u e o D r .
F r a n c i s c o G a e t a n i d e v e ter p e n s a d o : "Esta é u m a e s c o l a ú n i c a , n ã o é, t ã o s ó , mais u m a ! " A f i r m o
q u e i n i c i a t i v a s d e s s e tipo p r o l i f e r a m , m a s d e v e m o s trabalhar c o m a c e r t e z a d e q u e a q u i se
busca u m a s o l u ç ã o , n ã o por m o d a , n ã o p o r q u e as c o i s a s a c o n t e c e m , m a s p o r q u e n ã o se p o d e
p e r d e r o b o n d e d a história q u e reserva u m e s p a ç o p r o f í c u o para m u d a n ç a s . A Escola é u m a
resposta a esse d e s a f i o d e estruturar u m n o v o perfil g o v e r n a m e n t a l e m M i n a s e m
processo
permanente e construtivo.
02
BLOCO 2
Gestão Pública e Participação: do Planejamento Compreensivo
às propostas neo-corporativistas
O PLANEJAMENTO
NO LIMIAR DO SÉCULO XXI
APRESENTADOR
Para
compor
a
• • • • • • •
- N o s s o p r ó x i m o subtema será o P l a n e j a m e n t o n o L i m i a r d o S é c u l o X X I .
mesa, gostaríamos d e c o n v i d a r
o coordenador
desta
sessão, d o u t o r
Júlio
B a r b o s a , c h e f e d e gabinete da P r e s i d ê n c i a da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o .
E o s expositores
são o ex-ministro d o
Planejamento,
doutor
Paulo
Roberto
D e p a r t a m e n t o d e C i ê n c i a s P o l í t i c a s da U F M G , d o u t o r F á b i o W a n d e r l e y
Haddad.
Reis, O
Do
Secretário
M u n i c i p a l d e P l a n e j a m e n t o , doutor M a u r í c i o B o r g e s . D o u t o r J ú l i o B a r b o s a , c h e f e d e g a b i n e t e
da P r e s i d ê n c i a da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , i d e a l i z a d o r e p r i m e i r o diretor d o D e p a r t a m e n t o d e
C i ê n c i a s P o l í t i c a s da U n i v e r s i d a d e F e d e r a l d e M i n a s G e r a i s , secretário-executivo d o C o n s e l h o
d e D e s e n v o l v i m e n t o d o Estado d e M i n a s G e r a i s - C o d e m i g , e precursor da Secretaria
de
P l a n e j a m e n t o , na gestão M a g a l h ã e s P i n t o . C o m a p a l a v r a , o doutor J ú l i o B a r b o s a .
J U L I O B A R B O S A - V a m o s dar início a nossa r e u n i ã o d e hoje, c u j o t e m a b á s i c o é e x a t a m e n t e
P l a n e j a m e n t o n o L i m i a r d o S é c u l o X X I . C a d a u m d o s expositores terá d e 2 0 a 3 0 minutos para
fazer a sua e x p o s i ç ã o e, e m seguida, v a m o s ler u m p e q u e n o i n t e r v a l o , e retornaremos a esta
sala, para as discussões e o s d e b a t e s , e t c . P a r a d a r i n í c i o a o S e m i n á r i o , e u passo a p a l a v r a a o
professor P a u l o H a d d a d .
PAULO
HADDAD
- É com
muita
satisfação q u e e u
retorno à F u n d a ç ã o J o ã o
Pinheiro,
instituição na q u a l t r a b a l h e i c o m o diretor d u r a n t e q u a t r o a n o s , d e 1975 a 1 9 7 9 , na é p o c a e m
q u e o Luiz A u r e l i a n o e e u é r a m o s diretores, t i v e m o s o p o r t u n i d a d e d e fazer vários p r o g r a m a s d e
d e s e n v o l v i m e n t o d e m é d i o e longo p r a z o s para o Estado.
Preparamos o Programa de Desenvolvimento
da R e g i ã o N o r d e s t e d o E s t a d o , p r e p a r a m o s o
Programa de Agricultura de Baixa Renda, preparamos o Programa d e Cidades Intermediárias,
q u e n a q u e l a é p o c a tinha o n o m e d e c i d a d e s - d i q u e , p r e p a r a m o s as bases d o P r o g r a m a
de
Mobilização
de
Comunitária,
o
Prodecon,
entre
outros.
E
quando
assumi
a
Secretaria
P l a n e j a m e n t o , tive a o p o r t u n i d a d e d e e x e c u t a r a q u e l e s p r o g r a m a s . A F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o ,
q u e p a r t i c i p o u da c o n c e p ç ã o d o s p r o g r a m a s , p ô d e
participar t a m b é m
da
avaliação e
da
c o o r d e n a ç ã o desses p r o g r a m a s .
A c r e d i t o q u e d e 75 a 83 foi u m p e r í o d o á u r e o para a F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , p o r q u e ela se
t o r n o u a instituição mais importante n o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o d o Estado. P a r a as pessoas
q u e n ã o p e r c e b e m , às v e z e s , o â n g u l o e a i m p o r t â n c i a institucional da F u n d a ç ã o n o p r o c e s s o
d e p l a n e j a m e n t o , e u gosto d e i n d i c a r u m a figura, u m n ú m e r o , u m n ú m e r o p r a g m á t i c o q u e é o
seguinte: d e 79 a 8 3 , n o nosso p e r í o d o d e governo,
p e d i para levantar n o O r ç a m e n t o d o E s t a d o
q u a n t o a F u n d a ç ã o custou para o g o v e r n o . Ela c u s t o u , e m quatro a n o s , u m m i l h ã o d e d ó l a r e s .
D e p o i s , p e d i m o s para levantar q u a n t o s recursos e n t r a r a m d o B a n c o M u n d i a l , d o B I D , d o s
ministérios d e Brasília, das N a ç õ e s U n i d a s , d o K F W , por projetos q u e f o r a m c o n c e b i d o s a partir
d a e q u i p e t é c n i c a da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o . E n t r a r a m 5 6 0 m i l h õ e s d e d ó l a r e s . E n t ã o , m e s m o
para as pessoas q u e n ã o p e r c e b e m a i m p o r t â n c i a da instituição, tem-se aí u m j o g o utilitário
i m p o r t a n t e para o g o v e r n o d o Estado: é u m a instituição q u e se p a g a na p r o p o r ç ã o d e 5 6 0 por
um.
B o m , falar sobre p l a n e j a m e n t o neste m o m e n t o é i m p o r t a n t e por v á r i o s m o t i v o s . E m p r i m e i r o
lugar, o b s e r v a m o s q u e , d e s d e 1 9 7 9 , q u a n d o t e r m i n o u o s e g u n d o P N D , q u e foi o P N D
do
g o v e r n o G e i s e l , h o u v e u m a certa indiferença d a s a u t o r i d a d e s federais c o m o p r o c e s s o
de
O Planejamento no limiar do século XXI
65
p l a n e j a m e n t o d e m é d i o e l o n g o p r a z o s . O p l a n e j a m e n t o foi substituído p e l a política e c o n ô m i c a
d e c u r t o p r a z o . O s t e m a s d e estrutura, q u e são t í p i c o s d e p l a n e j a m e n t o , f o r a m
substituídos
p e l o s t e m a s d e c o n j u n t u r a . E nós p a s s a m o s a o b s e r v a r q u e , d u r a n t e o p e r í o d o q u e v a i d e 79 até
h o j e , o Brasil v i v e u u m c o n j u n t o d e 12 a 13 e x p e r i ê n c i a s d e p r o g r a m a s d e e s t a b i l i z a ç ã o .
E v i d e n t e m e n t e q u e , d u r a n t e esse p e r í o d o , f o r a m p r o d u z i d o s d o c u m e n t o s d e p l a n e j a m e n t o .
N o g o v e r n o F i g u e i r e d o , por e x e m p l o , e l a b o r o u - s e o terceiro P N D . N o c o m e ç o d o g o v e r n o
S a r n e y , o ministro J o ã o S a y a d m o n t o u u m grupo d e c o n s u l t o r e s , d o q u a l p a r t i c i p e i , e
nós
f i z e m o s o p r i m e i r o P N D da N o v a R e p ú b l i c a . Q u a n d o foi l a n ç a d o o e m p r é s t i m o c o m p u l s ó r i o ,
em
pleno
Plano
C r u z a d o , e l e foi s u p o r t a d o
por
um
documento
chamado
"Retomada
do
Crescimento e C o m b a t e à Pobreza: Problemas d e Longo Prazo da E c o n o m i a Brasileira". E foram
vários d o c u m e n t o s s e n d o p r e p a r a d o s .
A g o r a , o q u e se o b s e r v a é q u e esses d o c u m e n t o s
não entraram
na m á q u i n a . Q u e r
dizer,
e n q u a n t o o s e g u n d o P N D e m nível f e d e r a l , a m á q u i n a t r a b a l h a v a a o n í v e l dos ministérios, d o
p r o c e s s o d e d e c i s ã o , d a s rotinas, e t c , i m p r e g n a d a p e l a c o n c e p ç ã o , os o b j e t i v o s , as diretrizes,
as p r i o r i d a d e s d o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o , esses d o c u m e n t o s f i c a r a m à m a r g e m d o p r o c e s s o
d e c i s ó r i o . Q u e r d i z e r , eles e s t a v a m ali o u para f u n d a m e n t a r u m a d e c i s ã o d e o n d e v a i c o l o c a r o
e m p r é s t i m o c o m p u l s ó r i o , o u para fazer parte d e u m ritual d e p l a n e j a m e n t o .
N a v e r d a d e , o P a í s c o m e ç o u a v i v e r u m c o n j u n t o d e e x p e r i ê n c i a s d e curto p r a z o . A g o r a , essas
e x p e r i ê n c i a s f o r a m as mais diferentes possíveis. H o u v e u m m o m e n t o e m q u e t í n h a m o s
um
p r o g r a m a c o m o m o n i t o r a m e n t o d o F M I , às v e z e s n ã o tinha o m o n i t o r a m e n t o d o F M I , a
v a r i a ç ã o , às v e z e s , era n o sentido da o r t o d o x i a , o u da h e t e r o d o x i a , e, às v e z e s era até m e s m o
c o m g r a d u a l i s m o o u c h o q u e . O q u e é i m p o r t a n t e o b s e r v a r é q u e essa s e q ü ê n c i a d e políticas d e
curto p r a z o n ã o d e i x o u d e ter repercussão n o s p r o b l e m a s d e m é d i o e l o n g o p r a z o s .
Q u e r dizer, q u a n d o v o c ê faz u m c o n j u n t o d e políticas d e c u r t o p r a z o , existem efeitos n ã o
e s p e r a d o s sobre os p r o b l e m a s estruturais, o q u e c h a m a m o s d e p r o b l e m a s d e p l a n e j a m e n t o . A
p o b r e z a , a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , o d e s e q u i l í b r i o r e g i o n a l , a q u e s t ã o a m b i e n t a l , etc. P o r quê?
primeiro
lugar, esses p r o g r a m a s
têm
um
viés anticrescimento.
Em
geral,
a proposta
Em
dos
p r o g r a m a s d e e s t a b i l i z a ç ã o é a seguinte: v o c ê a r r u m a a c a s a , faz o ajuste, i m p õ e u m sacrifício
para a p o p u l a ç ã o , d á u m a freada na a b s o r ç ã o interna d a e c o n o m i a , n a d e m a n d a interna d e
c o n s u m o e i n v e s t i m e n t o , para d e p o i s sair na frente, n u m p a t a m a r m a i s satisfatório para
retomada
do
crescimento.
De
experiência
em
experiência,
algumas
são d r a m á t i c a s .
a
Por
e x e m p l o , o p e r í o d o d e 8 2 a 8 4 , q u e h o u v e u m ajuste d e e s t a b i l i z a ç ã o , q u e l e v o u o país a u m a
r e c e s s ã o tão p r o f u n d a o u mais profunda d o q u e a d e 2 9 .
T e m m o m e n t o s e m q u e esse viés é m a i s transparente, m a s , e m g e r a l , q u a n d o v o c ê a b a n d o n a
regras estáveis e p e r s p e c t i v a s e d e f i n i ç õ e s d e m é d i o e l o n g o p r a z o s , v o c ê v a i afastando d o
c e n á r i o a q u e l e s atores q u e estão m a i s c o m p r o m e t i d o s c o m as d e c i s õ e s d e i n v e s t i m e n t o , as
d e c i s õ e s d e a c u m u l a ç ã o , q u e são d e c i s õ e s d e m é d i o e l o n g o p r a z o s .
E m s e g u n d o lugar, d e n t r o d o s efeitos i n e s p e r a d o s d u m a s e q ü ê n c i a d e políticas d e curto p r a z o ,
v o c ê t e m os efeitos distributivos. E m g e r a l , esses p r o g r a m a s , c o m e x c e ç ã o , por e x e m p l o , d o
C r u z a d o , soltam a taxa d e juros, q u e r dizer, d e i x a m a taxa d e juros bater n o n í v e l n e c e s s á r i o
para evitar e s p e c u l a ç ã o d e e s t o q u e s , d e m a n d a d e b e n s d u r á v e i s , d e m a n d a d e i n v e s t i m e n t o s ,
para restringir a d e m a n d a interna, e f a z e m u m a política m u i t o d u r a e m c i m a d o s salários, o u
através d e a l g u m a f ó r m u l a q u e o salário é ajustado pela taxa e s p e r a d a d e i n f l a ç ã o q u e
é
projetada o f i c i a l m e n t e , etc.
O
resultado é q u e v o c ê v a i d i s t o r c e n d o a d i s t r i b u i ç ã o f u n c i o n a l d e r e n d a . A o
longo desse
p e r í o d o , dessa s e q ü ê n c i a d e políticas d e c u r t o p r a z o , q u e já inteira 14 a n o s , observa-se a perda
d e p o s i ç ã o relativa d o s salários e o c r e s c i m e n t o da p o s i ç ã o relativa d o s j u r o s . Q u e r dizer, o s
rentistas, q u e p a r t i c i p a v a m c o m 5 % , 6 % d a renda n a c i o n a l , v a m o s s u p o r , há v i n t e a n o s atrás,
Gestão Pública e Participação: do Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporativÍstas
estão p r ó x i m o s d e 2 0 % , e os salários, q u e c h e g a r a m a participar c o m 5 2 % da renda n a c i o n a l ,
estão o s c i l a n d o entre 31 % e 3 3 % da r e n d a .
Eu p o d e r i a a v a n ç a r outros e x e m p l o s d e c o m o v o c ê , s e m p e r c e b e r , o u i n c o n s c i e n t e m e n t e , v a i
g e r a n d o u m a a r t i c u l a ç ã o entre o c u r t o , o m é d i o e o l o n g o p r a z o s , q u e é i n e s p e r a d a , q u e muitas
v e z e s é perversa, e q u e é d e s f a v o r á v e l a o s próprios o b j e t i v o s q u e o g o v e r n o t e m . Eu diria o
seguinte, q u e as políticas d e c u r t o p r a z o t ê m efeitos implícitos sobre os p r o b l e m a s d e m é d i o e
longo prazos.
Essa é u m a q u e s t ã o m u i t o séria. E m o u t u b r o d e 9 2 , fui c h a m a d o p e l o presidente da R e p ú b l i c a
c o m a missão d e r e m o n t a r o sistema d e p l a n e j a m e n t o . C o m o e u tinha u m b o m c o n h e c i m e n t o
c o m as pessoas e c o m as instituições q u e f a z e m p l a n e j a m e n t o no P a í s , e m 4 0 d i a s , no c o m e ç o
d e n o v e m b r o , já tinha n o B N D E S , q u e é o b a n c o d e f o m e n t o e d e s e n v o l v i m e n t o d e n t r o d o
p l a n e j a m e n t o , o o r ç a m e n t o , o c o n t r o l e d a s estatais, e u m a e q u i p e m o n t a d a d e pessoas q u e
e r a m ligadas a o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o d o passado.
F i z e m o s uma
proposta d e política d e m é d i o e \ongo prazos.
Essa proposta t e v e sua p r i m e i r a
v e r s ã o feita pela e q u i p e d o F ó r u m d e D e s e n v o l v i m e n t o d o ex-ministro R e i s V e l o s o . O ministro
Reis V e l o s o estava p r o m o v e n d o , d u r a n t e o s últimos a n o s , u m a série d e p a i n é i s , s e m i n á r i o s e
e n c o n t r o s , sobre as questões estruturais d o P a í s ; a política s o c i a l , a questão d o s d e s e q u i l í b r i o s
regionais, d o m e i o a m b i e n t e . A l i h a v i a u m acervo
d e c o n h e c i m e n t o q u e era u m a e s p é c i e d e
a c u m u l a ç ã o da d i s p o n i b i l i d a d e e da inteligência n a q u e l e m o m e n t o .
A primeira v e r s ã o desse d o c u m e n t o foi p r e p a r a d a p e l o R o b e r t o C a v a l c a n t i , q u e sintetizou as
expectativas
das
pessoas
que
trabalhavam
com
esses
temas.
Levamos
ao
presidente,
r e m o n t a m o s o p l a n e j a m e n t o e d e n o v o se p e r c e b e q u e a m á q u i n a , t o d o o m o v i m e n t o
da
e c o n o m i a , é v o l t a d o para o curto p r a z o . O a r g u m e n t o central das pessoas, q u e , às v e z e s , t ê m
c o m p r o m i s s o c o m p r o b l e m a s estruturais, é o seguinte: sem estabilizar n ã o é possível p l a n e j a r .
S e m a c a l m a r a c o n j u n t u r a n ã o há c o m o trabalhar c o m a estrutura. Esse a r g u m e n t o , q u e está nos
a c o m p a n h a n d o d e s d e a é p o c a d o D e l f i m , passa por v á r i o s g o v e r n o s . P a s s o u pela e q u i p e d o
Funaro, que é uma
e q u i p e e m i n e n t e m e n t e d e estruturalistas, p a r t i c u l a r m e n t e o pessoal
de
C a m p i n a s , e está agora d o m i n a n d o o p e n s a m e n t o a e q u i p e da P U C , q u e está c o n d u z i n d o o
Plano Real.
Pergunta-se o seguinte: por q u e há essa idéia, q u e r dizer, s e m estabilizar v o c ê n ã o t e m c o m o
planejar? O r a , e m p r i m e i r o lugar, e u a c h o q u e isso é u m a falsa c o l o c a ç ã o . M o s t r e i para o
presidente da R e p ú b l i c a , na é p o c a e m q u e e u entrei n o g o v e r n o , o seguinte: m e s m o s e m o
c r e s c i m e n t o da e c o n o m i a , m e s m o n u m a c o n j u n t u r a
i n f l a c i o n á r i a c r ô n i c a , tem-se u m
gesto
a b s o l u t a m e n t e g r a n d i o s o . P o r e x e m p l o , n o O r ç a m e n t o d e 9 3 , o g o v e r n o distribuiu seis b i l h õ e s
d e dólares d e i n c e n t i v o s fiscais. É... F i n o r , F i n a m , F u n d o C o n s t i t u c i o n a l , I P I , a p o i o c i e n t í f i c o e
t e c n o l ó g i c o , a p o i o à p e q u e n a e m é d i a e m p r e s a , p r o g r a m a d e e x p o r t a ç ã o , etc. E n o r m a l m e n t e ,
o que acontece c o m
a a l o c a ç ã o desses seis b i l h õ e s d e dólares?
Não
existe
praticamente
n e n h u m a a r t i c u l a ç ã o entre o gasto q u e v o c ê realiza e o s o b j e t i v o s d e d e s e n v o l v i m e n t o d o país.
Gasta-se u m b i l h ã o d e dólares n o N o r d e s t e c o m i n c e n t i v o s fiscais, gasta-se 5 0 0 m i l h õ e s d e
d ó l a r e s na A m a z ô n i a , e t c , s e m q u e as pessoas p e r g u n t e m para o n d e v a i esse d i n h e i r o , q u a l o
critério
que
está
sendo
feito
de
avaliação,
que
articulação
tem
entre
esse
gasto
e
o
d e s e n v o l v i m e n t o da região.
Essa v i s ã o d e q u e v o c ê tem d e estabilizar p a r a planejar é e q u i v o c a d a . A l é m d o m a i s , o g o v e r n o
federal
naquele
ano
estava
gastando
assistência s o c i a l , 56 bilhões d e dólares.
com
política
Mesmo
social,
que você
educação,
saúde,
segurança,
diga q u e o p a p e l do p l a n e j a m e n t o é
o p a p e l d e orientar o gasto p ú b l i c o , d e o r d e n a r , articular o gasto p ú b l i c o , c o m o b j e t i v o s d e
médio
e
longo
p r a z o s , isso é
uma
tarefa
gigantesca.
É uma
tarefa
impressionantemente
c o m p l e x a para ser e x e c u t a d a . E, na v e r d a d e , as pessoas a c h a m q u e o i m p o r t a n t e é v o c ê c u i d a r
do incêndio
conjuntura).
O Planejamento no limiar Ho século XXI
67
C o m o isso l e v o u 14 a n o s , q u e r dizer, d e 79 (na v e r d a d e , e m agosto d e 7 9 , q u a n d o entra o
ministro
Delfim
Netto)
até os d i a s d e
hoje, v o c ê
pergunta
quanto desperdício
houve
na
m á q u i n a , q u a n t o s projetos f o r a m a p r o v a d o s c o m gasto p ú b l i c o , c o m i n c e n t i v o fiscal, q u e é
uma
despesa
tributária,
que
geraram
impacto
ecológico
desfavorável,
que
ajudaram
a
c o n c e n t r a r riqueza n o país, q u e a j u d a r a m a a m p l i a r o grau d e c o r r u p ç ã o administrativa, e t c ,
e t c E n t ã o , se o Estado m o n t a s s e u m sistema d e p l a n e j a m e n t o d e m é d i o e l o n g o p r a z o s , c o m o
o b j e t i v o central d e c u i d a r d o seu gasto, a l o c a r o s seus recursos d e m a n e i r a a r t i c u l a d a , isso por
si só já seria u m p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o a b r a n g e n t e , c o m p l e x o , e x t r e m a m e n t e difícil d e ser
implementado.
A outra o b s e r v a ç ã o q u e n ó s t e m o s a fazer é a seguinte: o pessoal q u e lida c o m p r o g r a m a d e
curto
prazo, c o m
política
de
estabilização
tem
um
viés
agregativo,
tem
uma
distorção
agregativa. Por e x e m p l o , q u e m está m o n t a n d o o o r ç a m e n t o fiscal d e 9 4 , d e 9 5 , p r o c u r a fazer
alguns arranjos d e receita e d e s p e s a , para e l i m i n a r o déficit p o t e n c i a l . Isso é m u i t o i m p o r t a n t e .
S e v o c ê tem u m déficit p o t e n c i a l , os agentes e c o n ô m i c o s s a b e m q u e , e m a l g u m m o m e n t o , esse
déficit v a i ser m o n e t i z a d o , e há u m a e x p e c t a t i v a inflacionária e m t o r n o desse déficit p o t e n c i a l .
T u d o b e m . Q u a n d o se faz o F u n d o S o c i a l d e E m e r g ê n c i a , a u m e n t a as alíquotas d e impostos e
e q u i l i b r a as contas d o p o n t o d e vista o r ç a m e n t á r i o , v o c ê pergunta o seguinte: " M a s o q u e é q u e
a c o n t e c e c o m a c o l u n a d o gasto? O n d e o d i n h e i r o está indo? C o m o e l e está sendo p r o c e s s a d o ? "
A t e n d ê n c i a da m a c r o e c o n o m i a d e c u r t o p r a z o é d e o l h a r os n ú m e r o s d o p o n t o d e vista
a g r e g a d o , e dizer, " o l h a , d e s d e q u e n ã o estoure as previsões, d e s d e q u e os limites
obedecidos, não
me
importa
se esse d i n h e i r o v a i
sejam
gerar u m p r o c e s s o d e c o r r u p ç ã o ,
uma
i n e f i c i ê n c i a , u m a i n e f i c á c i a , u m g r a n d e d e s p e r d í c i o . A m i n h a missão m a i o r é estabilizar".
Esse m o d o d e r a c i o c i n a r é q u e g e r o u u m a certa c o n i v ê n c i a da t e c n o c r a c i a mais r a c i o n a l c o m
essa p o d r i d ã o q u e há n o país e m termos d e uso d o s recursos p ú b l i c o s . V o c ê v a i lá para c i m a ,
v a i t r a b a l h a r na á r e a f e d e r a l , prioriza a e s t a b i l i z a ç ã o , trabalha c o m v a l o r e s agregados, e por
b a i x o v a i c o m e n d o u m p r o c e s s o t r a d i c i o n a l , clientelístico, c o r r o m p i d o , e t c . Esse tipo d e lógica
n ã o p o d e p r e v a l e c e r . P r i m e i r o p o r q u e é a lógica d o d e s p e r d í c i o , s e g u n d o , é u m a lógica q u e
f a v o r e c e a política t r a d i c i o n a l , q u e r dizer, e u c u i d o d o s agregados m a c r o e c o n ô m i c o s e o s
p o l í t i c o s , e os g o v e r n a d o r e s e o c o r p o r a t i v i s m o c u i d a m d e gastar. Esse é u m
argumento
p o d e r o s o , m e s m o q u e o Estado saia d o setor p r o d u t i v o , q u e haja p r i v a t i z a ç ã o , q u e se d i m i n u a o
t a m a n h o d o gasto p ú b l i c o , há u m e s p a ç o e n o r m e para o p l a n e j a m e n t o , q u a n d o v o c ê gastar e m
e d u c a ç ã o , gastar e m s a ú d e , gastar e m assistência s o c i a l , gastar na infra-estrutura.
U m outro ponto q u e m e p r e o c u p a é u m p o n t o r e l a c i o n a d o c o m o Estado e m s i , o Estado para
fazer p l a n e j a m e n t o . Estou e n t r a n d o agora na literatura sobre a r e i n v e n ç ã o d o Estado, o q u e é
p ú b l i c o , o q u e é p r i v a d o . É p r i n c i p a l m e n t e u m a d i s c u s s ã o d o q u e fazer c o m o Estado q u e
existe. O q u e fazer c o m esse Estado q u e está aí.
V o c ê t e m o Estado, 3 5 0 mil f u n c i o n á r i o s e m M i n a s G e r a i s , 1 m i l h ã o e 2 0 0 mil f u n c i o n á r i o s n o
g o v e r n o f e d e r a l , 5 2 0 mil f u n c i o n á r i o s na a d m i n i s t r a ç ã o direta e indireta d e S ã o P a u l o , q u e r
dizer, existe u m Estado. O q u e fazer c o m esse Estado? O r a , v a m o s supor q u e a gente aceitasse
q u e o p a p e l d o Estado é p r o d u ç ã o d e serviços t r a d i c i o n a i s , os serviços da R i q u e z a das N a ç õ e s ,
q u e r dizer, s e g u r a n ç a , s a ú d e , justiça, e d u c a ç ã o . V a m o s supor q u e se admitisse isso. M a s c o m o
fazer a p r e s t a ç ã o desses serviços? O q u e se o b s e r v a na f o r m a ç ã o d a estrutura desse Estado é
q u e , q u a n d o se d e s e n h o u a sua o r g a n i z a ç ã o , p a r t i c u l a r m e n t e nas reformas administrativas d o
s é c u l o X X , a partir d e 1 9 2 0 a 1 9 3 0 , adotou-se, d e certa forma, a c o n c e p ç ã o d a
empresa
fordista.
O g o v e r n o a m e r i c a n o , os Estados d o g o v e r n o a m e r i c a n o , v e n d o q u e a a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a
e r a c o r r o m p i d a , i n e f i c i e n t e , n ã o c o n s e g u i a prestar direito n e n h u m tipo d e s e r v i ç o , b u s c a r a m na
f o r m a ç ã o da o r g a n i z a ç ã o p r i v a d a , o m o d e l o para a sua p r ó p r i a o r g a n i z a ç ã o . O b s e r v a n d o u m a
organização
68
burocrática
tradicional
e
uma
empresa
fordista, o
sistema
de
hierarquia,
de
Gestão Pública c Participação: do Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporat¡vistas
c e n t r a l i z a ç ã o , o o r g a n o g r a m a , a f o r m a d e p r o c e d i m e n t o s n o r m a i s , a r e l a ç ã o interna d e n t r o da
e m p r e s a n ã o há muita d i f e r e n ç a .
Essa d i f e r e n ç a t a m b é m n ã o atinge a a l i e n a ç ã o d o t r a b a l h a d o r , q u e r dizer, o t r a b a l h a d o r q u e
está n u m a linha d e p r o d u ç ã o a p e r t a n d o u m a p o r c a é t ã o a l i e n a d o q u a n t o o f u n c i o n á r i o p ú b l i c o
q u e está p e g a n d o u m p a p e l , o l h a n d o , d a n d o u m p a r e c e r , p a s s a n d o para a frente. Esse p r o c e s s o
d e a l i e n a ç ã o c h e g a t a m b é m à m á q u i n a b u r o c r á t i c a . Formou-se u m p a r a d i g m a b u r o c r á t i c o d a
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , e esse p a r a d i g m a , a l é m d e gerar u m a i n e f i c i ê n c i a , gera u m p r o c e s s o d e
a l i e n a ç ã o do servidor público no trabalho.
O r a , o q u e é q u e está a c o n t e c e n d o ? A e m p r e s a p r i v a d a a b a n d o n o u esse sistema d e o r g a n i z a ç ã o
p e s a d o , c e n t r a l i z a d o , h i e r a r q u i z a d o e a partir da a d o ç ã o d a p r o d u ç ã o f l e x í v e l , foi c r i a n d o u m a
g e r a ç ã o n o v a d e m e t o d o l o g i a s a d m i n i s t r a t i v a s , g e r e n c i a i s . N o v a s t é c n i c a s d e gestão. Então v e i o
a a d m i n i s t r a ç ã o p a r t i c i p a t i v a , o p r o b l e m a d a q u a l i d a d e , a n o ç ã o d e c l i e n t e , a n o ç ã o d e just
time,
in
e v i e r a m v á r i a s m e t o d o l o g i a s . A l g u m a s , e s t á v a m o s c o m e n t a n d o agora, s ã o c a p a s n o v a s ,
embalagens
novas
para
conceitos
antigos. M a s ,
na
verdade, v o c ê tem
hoje
na
empresa
m o d e r n a u m sistema g e r e n c i a l e x t r e m a m e n t e f l e x í v e l , a d a p t a t i v o , e t c .
O q u e já o b s e r v a m o s é q u e a l g u m a s e x p e r i ê n c i a s estão n a s c e n d o , d e i n c o r p o r a r essas t é c n i c a s
d e gestão na a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a . Já se t e m , a s s i m , registros d e alguns Estados a m e r i c a n o s , d e
a l g u m a s prefeituras, d e alguns ó r g ã o s d e g o v e r n o q u e passaram por p r o g r a m a s d e q u a l i d a d e , d e
a d m i n i s t r a ç ã o participativa, d e r e c i c l a g e m da mão-de-obra, c o m a n o ç ã o interna d e c l i e n t e l a ,
etc.
Acho
que
para
possibilidade
de,
que
se possa
reformular
democraticamente,
o
Estado, o
se fazer
essas
governo, é
preciso
experiências.
E,
que
nesse
haja
uma
sentido,
uma
instituição c o m o a F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o passa a ter u m papel e x t r e m a m e n t e i m p o r t a n t e , se a
nova
administração
pública
do
Estado
quiser d a r
uma
sacudida
nessa
administração
tão
i n e f i c i e n t e , t ã o c e n t r a l i z a d a e tão a l i e n a n t e dos servidores q u e nós t e m o s .
Dos dois p o n t o s q u e e u coloquei
a q u i , a g e n t e p o d e colocar
outros pontos n o d e b a t e , o
número
u m é esse falso d i l e m a entre e s t a b i l i z a ç ã o e p l a n e j a m e n t o ; o n ú m e r o d o i s , a n e c e s s i d a d e d e
você
reinventar o g o v e r n o para
a b a n d o n a r o m o d e l o fordista da o r g a n i z a ç ã o p ú b l i c a ,
ou
p a r a d i g m a b u r o c r á t i c o , e partir para u m p a r a d i g m a pós-burocrático, para o q u a l já existe u m
i n v e n t á r i o d e e x p e r i ê n c i a s registradas aqui e n o exterior. M u i t o o b r i g a d o .
J U L I O B A R B O S A - C o m a p a l a v r a , o professor F á b i o W a n d e r l e y .
FÁBIO
WANDERLEY
- B e m , diferentemente d o Paulo, não tenho c o m a F u n d a ç ã o
João
P i n h e i r o , i n s t i t u c i o n a l m e n t e , n e n h u m a l i g a ç ã o , a n ã o ser essa q u e consiste e m a p a r e c e r por
a q u i d e v e z e m q u a n d o nesses e n c o n t r o s , para participar d e discussões c o m o essa. R a z ã o a
m a i s para q u e e u v e j a c o m m u i t o p r a z e r a c h a n c e q u e isso representa d e c o n t a t o s c o m u m a
casa o n d e t e n h o tantos a m i g o s , e s p e c i a l m e n t e e m tão b o a c o m p a n h i a , c o m o é o c a s o h o j e .
É
uma
coisa
onerosa,
falar d e p o i s
de
uma
exposição
tão
interessante, t ã o
recheada
de
e x p e r i ê n c i a s , c o m o a q u e o P a u l o a c a b a d e fazer para n ó s . O q u e p r e t e n d o fazer a q u i é agarrar
u m p o u c o a t e n s ã o sugerida p e l o t e m a proposto para a nossa discussão, gestão p ú b l i c a
e
p a r t i c i p a ç ã o . A s c o n e x õ e s , as r e l a ç õ e s e a tensão e n v o l v i d a nesse título.
O
p o n t o d e partida, p a r e c e - m e q u e p o d e r i a ser o seguinte: se t o m a r m o s a idéia d e gestão
p ú b l i c a , e s t a r e m o s d e s t a c a n d o a q u i , n a t u r a l m e n t e , o Estado e a sua a ç ã o . C o l o c a - s e a q u i u m
p r o b l e m a d e eficiência.
O Estado a p a r e c e c o m o u m instrumento da realização
objetivos, eventualmente
como
o
próprio
sujeito
da
definição
d e determinados
desses o b j e t i v o s
e da
sua
69
r e a l i z a ç ã o . O contraste c o m isso, q u a n d o se pensa n o p r o b l e m a da p a r t i c i p a ç ã o , o q u e surge
c o m o q u e s t ã o central é a q u e s t ã o d a a d e q u a d a p r e s e n ç a da s o c i e d a d e junto a o Estado.
O q u e a p a r e c e aí é o p r o b l e m a da d e m o c r a c i a , p r o b l e m a d o Estado c o m o a r e n a , c o m o a r e n a
da
representação
de
interesses
diferenciados,
eventualmente
do
processamento
desses
interesses, da a c o m o d a ç ã o entre eles, e t c . A c h o q u e a ê n f a s e nessa d i c o t o m i a , na a r t i c u l a ç ã o
entre
os dois t e r m o s , p a r e c e - m e
extremamente
bem-vinda.
Seguramente,
temos
aqui
um
p r o b l e m a d e g r a n d e i m p o r t â n c i a , e q u e t e n d e a ser n e g l i g e n c i a d o , e m u i t o da d i s c u s s ã o d e
a l g u m a f o r m a r e l a c i o n a d a c o m os p r o b l e m a s gerais q u e estão e n v o l v i d o s aí.
T e m o s , por e x e m p l o , u m a perspectiva q u e t e n d e a surgir r e i t e r a d a m e n t e nessas discussões.
P a r t i c i p a n d o d e e n c o n t r o s sobre reforma d o Estado na E n a p , e m B r a s í l i a , esse f o c o a p a r e c e c o m
freqüência,
o foco, digamos, do técnico
em
administração.
Administração
pública
como
e s p e c i a l i d a d e , c o m o d i s c i p l i n a e o f o c o q u e t e n d e a ser c a r a c t e r í s t i c o disso aí.
O
q u e t e m o s a q u i é a l g o q u e , c o m muita f r e q ü ê n c i a , faz-me l e m b r a r d e v e l h a s regras d e
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , q u e e u era f o r ç a d o a ler n u m c u r s o d e A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a q u e fiz
junto c o m o curso d e S o c i o l o g i a e P o l í t i c a , na F a c u l d a d e d e C i ê n c i a s E c o n ô m i c a s , a n o s atrás,
onde
as
penosas
e l a b o r a ç õ e s d o ó b v i o . C e r t o receituário tipo "é p r e c i s o c o n h e c e r para p r e v e r , para
se tinha
com
muita
freqüência
aquilo
que costumamos
designar
como
prover".
C o m o contestar u m a coisa dessas? Essa é u m a regra a b s o l u t a m e n t e irretorquível. S ó q u e n ã o
s a b e m o s n a d a , à m e d i d a q u e a d e r i m o s a u m a regra c o m o essa. Isso significa s i m p l e s m e n t e o
seguinte: é preciso agir c o m e f i c i ê n c i a .
Para agir c o m e f i c i ê n c i a é necessário c o n h e c e r o p o n t o , e s t a m o s d o m e s m o t a m a n h o . E e u
t e n h o impressão q u e b o a parte d o q u e se a p r e s e n t a , e n f i m , a q u a l i d a d e total, a r e e n g e n h a r i a ,
e t c , algumas das modas q u e o Paulo m e n c i o n a v a
há p o u c o , é o v e l h o O & M
disfarçado.
Encontra-se as p e n o s a s e l a b o r a ç õ e s d o ó b v i o c o m bastante f r e q ü ê n c i a e c o n e x ã o c o m isso.
A p e s a r d o q u e há d e resgatável, para usar essa p a l a v r a a n t i p á t i c a , e q u e o P a u l o a p o n t a v a há
pouco.
P o r o u t r o l a d o , tem-se a o p o r t u n i d a d e d e a p o n t a r u m a outra m a n e i r a d e retomar o t e m a , q u e
t a m b é m é bastante c o r r e n t e , q u e está c e r t a m e n t e na o r d e m d o d i a , e m c o n e x ã o c o m a idéia,
problema de governabilidade. O n d e ocorre uma coisa curiosa, uma impropriedade curiosa,
m e s m o se a coisa é vista s o b a ótica d e u m a s e m â n t i c a b a n a l , afinal d e c o n t a s o sentido q u e as
p a l a v r a s a p r o p r i a d a m e n t e d e v e r i a m ter. A c h o q u e o c o r r e a q u i c o m g o v e r n a b i l i d a d e a l g o m u i t o
parecido c o m o que ocorreu c o m credibilidade.
À m e d i d a q u e se tornou a p a l a v r a da m o d a , passou a ser usada c o m o s i n ô n i m o d e c o n f i a n ç a ,
q u e e v i d e n t e m e n t e n ã o é. T e m o s c o n f i a n ç a n a q u i l o q u e t e m c r e d i b i l i d a d e , n a q u i l o q u e é c r í v e l ,
n a q u i l o q u e m e r e c e c o n f i a n ç a . C o m a g o v e r n a b i l i d a d e está a c o n t e c e n d o a l g o s e m e l h a n t e .
G o v e r n a b i l i d a d e , e m p r i n c í p i o , n a t u r a l m e n t e é u m atributo d a q u i l o q u e é g o v e r n a d o , isto é, da
s o c i e d a d e . N o e n t a n t o , v e m o s usado c r e s c e n t e m e n t e c o m o se fosse u m a característica
do
g o v e r n o . C o m o se fosse s i n ô n i m o d e c a p a c i d a d e para g o v e r n a r , d e c a p a c i d a d e g o v e r n a m e n t a l .
E c e r t a m e n t e isso é u m a i m p r o p r i e d a d e q u e d e i x a d e fora alguns p r o b l e m a s i m p o r t a n t e s , e m
particular, à m e d i d a q u e nós t e m o s e m vista e x a t a m e n t e a a r t i c u l a ç ã o das d u a s d i m e n s õ e s , nós
t e m o s a possibilidade
p r e c i s a m e n t e d e situar os p r o b l e m a s
políticos e n v o l v i d o s .
Problema
e n v o l v i d o n o sentido e m q u e , d i g a m o s , as razões e c o n d i ç õ e s p e l a s q u a i s a s o c i e d a d e se
apresenta mais o u m e n o s g o v e r n á v e l , q u e p o d e fazer c o m q u e o Estado seja mais o u m e n o s
c a p a z d e g o v e r n a r a s o c i e d a d e . D e governá-la d e u m a m a n e i r a q u e se p r e s u m i r i a q u e fosse
a d e q u a d a , etc.
E m F ó r u m N a c i o n a l , e u p a r t i c i p a v a d e u m a mesa-redonda e m q u e h a v i a u m a a p r e s e n t a ç ã o d o
W a n d e r l e i G u i l h e r m e d o s S a n t o s , e m q u e a q u e s t ã o da g o v e r n a b i l i d a d e e r a a s s o c i a d a , era
70
Gestão Pública e Participação: do Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporativistas
f o r m u l a d a a partir d e u m a d i s t i n ç ã o , d e u m a s e p a r a ç ã o e n t r e os p r o b l e m a s q u e e l e c h a m o u das
instituições estatais, por u m l a d o , e as instituições p o l í t i c a s , por o u t r o l a d o .
O p r o b l e m a d a s instituições estatais seria, b a s i c a m e n t e , e n f i m , a b u r o c r a c i a , e m seus diversos
a s p e c t o s , i n c l u s i v e a p o l í c i a , a b u r o c r a c i a a r m a d a , o Exército, o q u e q u e r q u e seja, por u m l a d o ,
e as instituições políticas teriam a v e r c o m coisas c o m o o sistema e l e i t o r a l , f o r m a d e g o v e r n o ,
e t c . , etc. A tese d o W a n d e r l e i consistia e m v i n c u l a r fortemente o p r o b l e m a da i n s t a b i l i d a d e e da
g o v e r n a b i l i d a d e , ao a s p e c t o c o r r e s p o n d e n t e às instituições estatais, d e m a n e i r a p r e c i s a m e n t e a
tornar
secundária,
em
publicamente, de uma
correspondência
maneira
polêmica
com
uma
posição
e, na m i n h a
discussão dos problemas relacionados c o m
sistema
que
ele
vem
sustentando
a v a l i a ç ã o , torta, s e g u n d o a q u a l
político, os problemas das
a
instituições
políticas, seria s e c u n d á r i o , e t c , n ã o d e v e r i a h a v e r e x p e r i m e n t a l i s m o q u e certas pessoas t ê m
proposto, e t u d o m a i s .
D e toda m a n e i r a , estou a p e n a s ilustrando o fato d e q u e se t e n d e a tornar o p r o b l e m a
da
g o v e r n a b i l i d a d e e m ênfase no a s p e c t o c o r r e s p o n d e n t e mais estritamente à q u i l o q u e estaria a q u i
n o t e r m o da gestão p ú b l i c a , por contraste c o m o da p a r t i c i p a ç ã o . A q u i l o q u e t e m a v e r c o m a
m á q u i n a d o Estado, c o m o c o n j u n t o d o s a p a r e l h o s , d o s m e c a n i s m o s , e t c . , q u e o Estado utiliza
para c o l o c a r e m prática q u a i s q u e r políticas.
U m d e s d o b r a m e n t o importante disso, e q u e a p a r e c i a t a m b é m na palestra d o W a n d e r l e i , é o
seguinte: é
que
a questão
da
governabilidade,
a
possibilidade
de
êxito
do
governo
no
d e s e m p e n h o das suas f u n ç õ e s p r e c í p u a s , t e n d e a ser posta e m c o r r e s p o n d ê n c i a c o m u m a certa
idéia d e u m a s o c i e d a d e q u e f o r m u l a d e m a n d a s e r e i v i n d i c a ç õ e s e m excesso. O g o v e r n o teria
uma
sobrecarga, a m á q u i n a
do governo, do
Estado, n ã o t e m
condições
de
responder.
E
c l a r a m e n t e o q u e está posto aí é u m p r o b l e m a d e m e r a e f i c á c i a . À m e d i d a q u e as d e m a n d a s se
a c u m u l a m , tornam-se e x c e s s i v a s , n ã o h a v e r i a c o m o responder, n ã o h a v e r i a c o m o ser e f i c i e n t e .
N o e n t a n t o , p a r e c e - m e q u e é possível t o m a r isso d e u m a m a n e i r a bastante diferente, q u e é mais
fiel
à sugestão da c o n e x ã o
entre
os d o i s
aspectos
da
gestão
pública
e da
participação.
P o d e r í a m o s , por e x e m p l o , i n v o c a r u m a d i s t i n ç ã o já v e l h a , c l á s s i c a , entre f u n ç ã o g o v e r n a t i v a e
f u n ç ã o representativa, q u e é p e r f e i t a m e n t e a n á l o g a a o b i n ó m i o gestão p ú b l i c a e p a r t i c i p a ç ã o .
Nessa
ótica
se teria
o
problema
da
governabilidade,
posto
na
conexão,
na
conciliação,
d i g a m o s , entre os requisitos, g o v e r n a b i l i d a d e e n t e n d i d a n o sentido mais a d e q u a d o , m a i s a m p l o .
Lembro-me,
por
exemplo,
de
uma
formulação
do
Huntington,
cientista
político
norte-
a m e r i c a n o , q u e é, a propósito, i n v o c a d o p e l o W a n d e r l e i G u i l h e r m e nessa tentativa d e ligar
governabilidade
com
excesso
de
demandas.
Huntington
é
um
dos
autores
que
andou
t e m a t i z a n d o o p r o b l e m a da g o v e r n a b i l i d a d e , d e u m a f o r m u l a ç ã o d o p r o b l e m a da institucional i z a ç ã o política n o c a m p o e u m a s o c i e d a d e q u a l q u e r , o n d e se t e m o d e s t a q u e da n e c e s s i d a d e ,
por u m l a d o , d e q u e a m á q u i n a d o Estado, a esfera p r o p r i a m e n t e da política n o sentido m a i s
restrito, seja a u t ô n o m a e m r e l a ç ã o às d e m a n d a s q u e v ê m da s o c i e d a d e , c o m o c o n d i ç ã o d e ,
p r e c i s a m e n t e , e f i c i ê n c i a . Q u e n ã o seja p a r a l i s a d a pelas d e m a n d a s e v e n t u a l m e n t e e x c e s s i v a s ,
o u d e naturezas diferentes e contrastantes q u e v ê m da s o c i e d a d e .
P o r outro l a d o , h a v e r i a , c o n c o m i t a n t e m e n t e , a n e c e s s i d a d e d e q u e essa m á q u i n a d o Estado se
tornasse t a m b é m f l e x í v e l , se tornasse a d a p t á v e l . O
q u e significa
basicamente
sensível, d e
a l g u m a f o r m a , à m u l t i p l i c i d a d e d a s d e m a n d a s . O p o n t o c r u c i a l é q u e essas d u a s características,
esses dois traços, a c a b a m e n v o l v e n d o u m a d e m a n d a , u m d e s i d e r a t o q u e é c o n t r a d i t ó r i o . U m a
a p a r e l h a g e m institucional q u e seja e x c e s s i v a m e n t e s e n s í v e l , e x c e s s i v a m e n t e a d a p t á v e l , n ã o v a i
ter as c o n d i ç õ e s , o grau m í n i m o d e a u t o n o m i a para p o d e r agir c o m e f i c i ê n c i a , e t c . E t e m o s
f o r m u l a d o , c o m certa c l a r e z a , o q u e seria p r o v a v e l m e n t e a tensão b á s i c a .
O p r o b l e m a estaria posto na n e c e s s i d a d e d e u m a a c o m o d a ç ã o institucional, e u d i r i a , d e certa
m a n e i r a , p e c u l i a r d e se c o l o c a r e m as d e m a n d a s . A questão n ã o é tanto o e x c e s s o d e d e m a n d a s ,
m a s ela p o d e ser d e s l o c a d a para o fato d e q u e as d e m a n d a s a s s u m e m feições diferentes, e se
71
tem,
isso
seria
característico
das
situações
em
que
se t e m
a fragilidade
e
a
debilidade
institucional q u e as a n á l i s e s t r a d i c i o n a i s d o H u n t i n g t o n d e s t a c a m , c o m o o fato d e q u e as
d e m a n d a s , d e a l g u m a f o r m a , se p a r a l i s e m m u t u a m e n t e , se n e u t r a l i z e m . Tem-se a c o n d i ç ã o , na
q u a l , p r e c i s a m e n t e , a fragilidade das instituições, o fato d e q u e as instituições n ã o t ê m v i g ê n c i a
real c o m o
tal, n ã o
se c o n s t i t u e m e m
p a r â m e t r o s efetivos para
o
processo
sócio-político-
e c o n ô m i c o c o t i d i a n o , resulta n u m j o g o e m q u e c a d a ator usa na a r e n a política o q u e q u e r q u e
seja q u e tenha c o m o recurso, c o m a c o n s e q ü ê n c i a d e q u e , e v e n t u a l m e n t e , os militares q u e
controlam
um
recurso
de
tipo
muito
especial,
os
instrumentos
de
coerção
física,
têm
D a í o recurso a u m a expressão q u e a l u d e às forças militares, c o m o o p r e t o r i a n i s m o ,
para
p r e v a l ê n c i a . P r e d o m i n a m , c o n d i c i o n a m o q u e há d e f u n d a m e n t a l n o j o g o .
c a r a c t e r i z a r essa c o n d i ç ã o d e fragilidade i n s t i t u c i o n a l . O p o n t o b á s i c o estaria e m q u e , a o i n v é s
d e e x c e s s o d e d e m a n d a s , p o d e r í a m o s ter d e m a n d a s
seriam divergentes, d e m a n d a s
Empurram
que eventualmente
e m direções diversas. E m
boa
não-compatibilizadas.
são, no
medida
Demandas
limite, a b e r t a m e n t e
isso está
por detrás da
que
conflitantes.
dificuldade
de
a c o m o d a r essa d e m a n d a contraditória d e q u e as instituições s e j a m , por u m l a d o , sensíveis,
a d a p t á v e i s , por o u t r o l a d o , a u t ô n o m a s : d e a c o m o d a r a gestão p ú b l i c a e p a r t i c i p a ç ã o .
Eu diria q u e isto e q u i v a l e a d i z e r q u e as r e l a ç õ e s entre gestão p ú b l i c a e p a r t i c i p a ç ã o r e d u n d a m
n u m p r o b l e m a q u e p o d e ser posto nos seguintes t e r m o s : q u e m fixa os fins da a ç ã o d o Estado?
Q u a i s são os fins q u e o Estado v a i perseguir? E m u i t o c l a r a m e n t e , à m e d i d a q u e a c o i s a é posta
nestes t e r m o s , tem-se a p e r c e p ç ã o
da d i f i c u l d a d e , d o fato d e q u e a q u e l a
tensão q u e
eu
e s b o ç a v a há p o u c o , na v e r d a d e , é u m a tensão entre desiderato d e e f i c i ê n c i a e desiderato d e
d e m o c r a c i a . A e f i c i ê n c i a s u p õ e , antes d e m a i s n a d a , fins e s t a b e l e c i d o s d e m a n e i r a i n e q u í v o c a ,
c l a r a , p r e c i s a , d e f o r m a q u e se possa tratar d e m a n i p u l a r os m e i o s d e q u a l q u e r natureza q u e
s e j a m necessários para a r e a l i z a ç ã o d o s fins.
Acontece
que a democracia,
d e certa
maneira,
por d e f i n i ç ã o ,
consiste
precisamente
em
p r o b l e m a t i z a r a f i x a ç ã o d o s fins, à m e d i d a q u e r e c o n h e c e q u e há u m a p l u r a l i d a d e d e fins e m
c o m p e t i ç ã o , e v e n t u a l m e n t e e m conflito e , portanto, c o l o c a - s e u m p r o b l e m a d e agregar o s fins,
as d e m a n d a s , o s interesses, c o m p a t i b i l i z á - l o s , estabelecer d e m a n e i r a legítima certa p r i o r i d a d e
entre diferentes interesses, r e f o r m u l a r d e m a n e i r a n e g o c i a d a os interesses desse o u
daquele
g r u p o , setor, a g e n t e , e t c .
Seja
lá c o m o
for, o
ponto
crucial
em
relação
à democracia
consiste, precisamente,
no
r e c o n h e c i m e n t o d e s s a m u l t i p l i c i d a d e d e fins, d e interesses, e q u e é p r e c i s o criar m e c a n i s m o s
q u e v ã o ser n e c e s s a r i a m e n t e c o m p l e x o s , m o r o s o s , e m a l g u m a m e d i d a , para a f i x a ç ã o d o s fins
da a ç ã o d o Estado e m á r e a s diferentes. C l a r o q u e , se p e n s a m o s e m termos d e m a n e i r a
mais
rígida, mais tosca, n u m m o d e l o d e e f i c i ê n c i a q u e e n v o l v e a f i x a ç ã o s u p o s t a m e n t e pronta d e
fins, a p o s s i b i l i d a d e d e m o b i l i z a ç ã o á g i l , r á p i d a , d e recursos o u m e i o s necessários para a
r e a l i z a ç ã o desses fins, nós a c a b a m o s f a z e n d o o e l o g i o d o autoritarismo, o u d o t e c n o c r a t i s m o ,
o u d o q u e essas d u a s c o i s a s t ê m e m c o m u m .
A
idéia, e n f i m , trata-se d e e n e r g i a
técnico, é o competente. O
n u c l e a r , portanto, n i n g u é m dá p a l p i t e , q u e m sabe é
o
que, evidentemente, é uma "pataquada", porque, obviamente,
m e s m o a o leigo, q u e n ã o e n t e n d e n a d a d e energia n u c l e a r , é possível perguntar para q u e é q u e
q u e r e m o s a usina A n g r a III.
P o d e m o s e s t a b e l e c e r , tratar d e obter, n e m
q u e seja
do
t é c n i c o , d o sujeito
supostamente
c o m p e t e n t e , a i n f o r m a ç ã o necessária sobre as c o n e x õ e s entre m e i o s e fins, a partir d e u m a
c o n d i ç ã o e m q u e n ó s , c o m o c i d a d ã o s , d e c i d i m o s s o b r e o s fins. S e se fala q u e é para p r o m o v e r
o
desenvolvimento,
desenvolvimento.
De
pode-se
perguntar,
repente,
dá
para,
no
limite,
nesse
até
período,
para
que
nesse
queremos
tempo
de
promover
o
preocupações
e c o l ó g i c a s , pensar e m m e n o s d e s e n v o l v i m e n t o e mais n a t u r e z a , e n f i m , existe u m a o p ç ã o d e
d e s e n v o l v i m e n t o z e r o , há q u e m t e n h a f a l a d o disso. Pode-se pensar e m termos d e u m ideal d e
72
v i d a mais rústico, m a i s tosco, mais p o b r e , q u e n ã o seja indigente, e q u e n ã o requeira A n g r a III,
etc.
E n f i m , seja lã c o m o for, o p o n t o a q u i , inerente à d e m o c r a c i a , é a q u e s t ã o da f i x a ç ã o d o s fins, e
pretender
simplificar
demais
a questão
da
fixação
dos
fins
nos e m p u r r a
na
direção
do
autoritarismo, d o t e c n o c r a t i s m o , e a s s e m e l h a d o .
P e n s a n d o nesses t e r m o s , e u diria q u e existe u m a
p o s s i b i l i d a d e , entre i n ú m e r a s o u t r a s , d e
d e s t a c a r dois a s p e c t o s i n t e r r e l a c i o n a d o s c o m respeito aos quais os fins da a ç ã o d o Estado, e,
c o n s e q ü e n t e m e n t e , a m o b i l i z a ç ã o d o s m e i o s necessários para o Estado agir c o m e f i c i ê n c i a , s ã o
questionados
num
momento.
Questionamento
esse q u e
se faz
de
maneira
não
de
todo
consistente. Estou p e n s a n d o n o n a c i o n a l i s m o , por u m l a d o , e na questão da e x p a n s ã o f u n c i o n a l
m a i o r o u m e n o r d o Estado, nos limites d o Estado q u e o P a u l o f a l a v a há p o u c o . N a c i o n a l i s m o ,
n a t u r a l m e n t e , há u m c e r t o sentido, u m a certa f o r m a , u m certo contexto d e discussões, e t c , e m
q u e isso a p a r e c e c o m o coisa já m e i o a r c a i c a , s u p e r a d a , d é c a d a d e 5 0 , e t c . N o e n t a n t o , é
p r e c i s o r e c o n h e c e r q u e está v i v o .
E n f i m , continua-se c o l o c a n d o a questão c e r t a m e n t e d e c o m o nos situamos a respeito d e l e . O
p o n t o a q u i é q u e o n a c i o n a l i s m o p r e t e n d e f o r n e c e r u m c e r t o tipo d e resposta a respeito d a
questão
de
quais
são os
fins da
ação
do
Estado.
Teremos,
supostamente,
fins q u e
são
c o n s e n s u a i s n o p l a n o n a c i o n a l , q u e e n v o l v e m a idéia d e u m Estado a t i v o , f u n c i o n a l m e n t e
e x p a n d i d o , e t c , para tratar d e realizar esses fins.
A c h o q u e é p o s s í v e l , d e certa m a n e i r a , c o n c r e t i z a r a meta, o desiderato q u e está e n v o l v i d o na
postura n a c i o n a l i s t a , n u m certo m o d e l o d e p o t ê n c i a a u t ô n o m a . A idéia d e reproduzir u m p o u c o
o m o d e l o d a q u i l o q u e o s Estados U n i d o s r e p r e s e n t a r a m n o s é c u l o X X . U m a p o t ê n c i a , e n f i m ,
condições
de
prosperidade
material,
condições
de,
em
boa
medida,
realizar
no
plano
i n t e r n a c i o n a l o s d e s í g n i o s q u e possa ter d e q u a l q u e r natureza. Existe u m c e r t o desiderato d e
a u t o n o m i a , d e f i n i d o e m termos c o l e t i v o s , e m termos n a c i o n a i s , q u e se associa c o m u m certo
desiderato de prosperidade.
N a v e r d a d e , e u diria q u e se tem a q u i u m a c o p l a m e n t o entre certas tarefas materiais, e n v o l v i d a s
n o c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o , n o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o , e certo a s p e c t o d e i d e n t i d a d e .
A s s i m i l a m o s a a f i r m a ç ã o d e i d e n t i d a d e c o l e t i v a , e p o r transferência, da
nossa
identidade
p e s s o a l , à m e d i d a q u e nos i d e n t i f i c a m o s c o m a c o l e t i v i d a d e , r e a l i z a ç ã o d e i d e n t i d a d e c o l e t i v a
c o m u m processo d e desenvolvimento nacional.
M u i t a s das discussões a respeito d o n a c i o n a l i s m o , feitas por J a g u a r i b e , por e x e m p l o , na d é c a d a
d e 5 0 , i a m p r e c i s a m e n t e nessa d i r e ç ã o . D i r e ç ã o d e mostrar c o m o o n a c i o n a l i s m o substituiria o
patriotismo i n g ê n u o , o "nosso c é u é mais a z u l , nossos b o s q u e s são mais v e r d e s " , pela idéia da
a f i r m a ç ã o da i d e n t i d a d e n a c i o n a l feita através d o p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o , e
d o a t e n d i m e n t o d o s interesses materiais d a p o p u l a ç ã o e m geral, etc.
C l a r o q u e há u m a v e l h a crítica d e e s q u e r d a a o n a c i o n a l i s m o , q u e contesta a s u p o s i ç ã o d e
c o n s e n s o n a c i o n a l , q u e fala d e conflito c l á s s i c o , interesses diferentes, e t c , c o m fins, p o r t a n t o ,
diferentes. P a r e c e - m e
mais r e l e v a n t e , mais m o m e n t o s o
o q u e surge e m
conexão
com
as
t e n d ê n c i a s e c o n ô m i c a s da a t u a l i d a d e . A g l o b a l i z a ç ã o , c o m o é c h a m a d a , o triunfo n e o l i b e r a l , o
d e s i d e r a t o d o Estado m í n i m o , a s s o c i a d o c o m isso. M a s há a q u i u m a esquizofrenia.
M e s m o setores q u e p r o p õ e m mais a f i r m a t i v a m e n t e esses desideratos, essas metas, o
Estado
m í n i m o , a inserção neoliberal n u m a dinâmica globalizante, q u e caracteriza atualidade, e t c ,
mostra-se, na v e r d a d e , v a c i l a n t e . H á certos a s p e c t o s , d i g a m o s mais e s p ú r i o s , q u e se p o d e r i a ,
até e v e n t u a l m e n t e , d e i x a r d e lado n u m a d i s c u s s ã o c o m o essa.
O
e m p r e s a r i a d o brasileiro, por e x e m p l o , m e s m o q u e v o c a l i z e certas teses n e o l i b e r a i s , está
l o n g e d e pretender r a p i d a m e n t e fechar u m B N D E S , q u e faz e m p r é s t i m o s a juros negativos, q u e
73
r e d u n d a m e m d o a ç õ e s para certos grupos capitalistas p o d e r o s o s . Está l o n g e d e p r e s c i n d i r d e
e m p r e i t a d a s d o Estado, d o s i n c e n t i v o s , e t c , e t c .
M a s m e s m o se d e i x a r m o s d e l a d o , a c h o q u e é c u r i o s o o b s e r v a r a f r e q ü ê n c i a e a insistência c o m
q u e se fala, por e x e m p l o , da
necessidade
de um
projeto n a c i o n a l . A
necessidade d e
se
constituir u m a v o n t a d e politica, c a p a z d e traçar u m projeto n a c i o n a l e d e executá-lo, o q u e
n a t u r a l m e n t e s u p õ e t u d o , m e n o s u m Estado m í n i m o . S u p õ e q u e , o b v i a m e n t e , u m Estado q u e
v a i ser o mentor, d e a l g u m a f o r m a , dessa d e f i n i ç ã o d o projeto n a c i o n a l , e u m
instrumento
i m p o r t a n t e da sua r e a l i z a ç ã o , e t c .
Seria possível pensar q u e , se d e a l g u m a f o r m a os fatores a s s o c i a d o s , as c o n d i ç õ e s a s s o c i a d a s
c o m a g l o b a l i z a ç ã o , c o m o p r o c e s s o d e g l o b a l i z a ç ã o e c o n ô m i c a , a i n d a q u e eles p o s s a m ser
tratados e m termos d e i m p e r i a l i s m o e m certa perspectiva, são u m a f a t a l i d a d e , e n t ã o v a m o s , n o
limite, tratar d e o r g a n i z a r o i m p é r i o , e tirar proveito d a s m e l h o r e s c o n d i ç õ e s materiais q u e o
d i n a m i s m o e c o n ô m i c o asseguraria.
O s p r o b l e m a s d e i d e n t i d a d e n ó s v a m o s resolver na área p r ó p r i a . V a m o s jogar f u t e b o l , falar
português d o B r a s i l , d a n ç a r s a m b a d e b r e q u e , se for o c a s o , m a s n ã o t e m o s p o r q u e misturar o
problema de identidade c o m o problema do desenvolvimento e c o n ô m i c o .
P o d í a m o s p e n s a r e m fazer u m a e s p é c i e d e C a n a d á , u m C a n a d á q u e n t e , e m d i v e r s o s sentidos,
m a s essa referência s e r v e para a l u d i r a o fato d e q u e o C a n a d á é, c l a r a m e n t e , d o p o n t o d e vista
e c o n ô m i c o , mais u m Estado d o s Estados U n i d o s e, n o e n t a n t o , v i v e p r o s p e r a m e n t e . H á u m fator
i m p o r t a n t e , os t r a b a l h a d o r e s c a n a d e n s e s s ã o , p e s s o a l m e n t e , m u i t o mais a u t ô n o m o s d o q u e o
t r a b a l h a d o r o u o indigente brasileiro. O p o n t o aqui é q u e a a u t o n o m i a pessoal é a c o n s i d e r a ç ã o
d e c i s i v a no limite. E a referência à i d e n t i d a d e c o l e t i v a , à suposta a u t o n o m i a c o l e t i v a , p o d e ser
u m e m b a r a ç o à r e a l i z a ç ã o da i d e n t i d a d e , da a u t o n o m i a pessoal.
O p o n t o c r u c i a l , o d i l e m a consiste e m q u e , c l a r a m e n t e , c r e s c i m e n t o por si só n ã o r e s o l v e . Está
a q u i o P a u l o H a d d a d , q u e n ã o m e deixa mentir. Participei r e c e n t e m e n t e d e d o i s o u três e v e n t o s
junto
com
o
Paulo
Haddad, e
ele
fez, entre outras
coisas,
uma
colocação
enfática
do
d i n a m i s m o d e m o n s t r a d o pela e c o n o m i a brasileira n o ú l t i m o s é c u l o . O Brasil é, p r o v a v e l m e n t e ,
o país q u e mais c r e s c e u n o ú l t i m o s é c u l o . E o resultado é essa c o i s a l a m e n t á v e l q u e se t e m pela
frente. O
c a p i t a l i s m o brasileiro, c o m t o d o seu d i n a m i s m o , p r o d u z i u miséria e m
proporção
d e s c o m u n a l , i n d i g ê n c i a , destituição gigantescas, a p o n t o d e t e r m o s , i n e q u i v o c a m e n t e ,
uma
s o c i e d a d e v i r t u a l . O q u e , aliás, n ã o é d e h o j e .
B o a parte da história t e m a v e r c o m a l g o q u e o ministro R i c u p e r o d e s t a c a v a na entrevista nas
p á g i n a s a m a r e l a s d a " V e j a " , há a l g u m t e m p o , n o m e i o d e v á r i a s coisas q u e m e p a r e c e r a m m e i o
e q u i v o c a d a s e m u i t o importantes. Ele d e s t a c o u , c o m ê n f a s e , o fato d e q u e o Brasil gastou q u a t r o
s é c u l o s f a z e n d o u m a s o c i e d a d e escravista, e d e lá para c á , d e s d e q u e se e n c e r r o u a e s c r a v i d ã o ,
n ã o c o n s e g u i u d e s m a n c h a r essa s o c i e d a d e escravista.
Ao
contrário, e m
medida
importante, a sociedade
em
que
vivemos
é
um
produto,
expressão bastante direta d a s o c i e d a d e escravista q u e c o n s t r u í m o s a o l o n g o desses
uma
quatro
s é c u l o s . É p r e c i s o p o n d e r a r nessa ó t i c a o q u e t e m d e r e c e n t e a e x p e r i ê n c i a e s c r a v o c r a t a .
Temos
pouca
perspectiva
histórica
neste
país, tende-se a
pensar,
num
século,
o
tempo
t r a n s c o r r i d o d e s d e q u e a c a b o u a e s c r a v i d ã o , c o m o s e n d o u m a c o i s a r e m o t a : n a d a disso. A c h o
que
o
que
tem
de
recente,
como
o
frescor, d i g a m o s ,
da
experiência,
foi
dramatizada
r e c e n t e m e n t e c o m u m a figura q u e a p a r e c e u n o n o t i c i á r i o .
Assisti pela t e l e v i s ã o a c o m e m o r a ç ã o d e 124 anos d e u m v e l h o c i d a d ã o , d e c o r negra, n a s c i d o
e m M i n a s , q u e d u r a n t e 18 a n o s foi e s c r a v o , q u e r d i z e r , v i v e u parte substancial d a v i d a d e l e
c o m o e s c r a v o , e q u e , d e p o i s disso, p r e s e n c i o u toda a história até a q u i , e a i n d a é t e s t e m u n h a d e
toda a história r e p u b l i c a n a , d e t o d a história d o Brasil n ã o - e s c r a v o c r a t a .
74
D ã para v i v e r isso n u m a v i d a , a i n d a q u e seja u m a v i d a e s p e c i a l m e n t e longa. U m v e l h i n h o v i u
tudo
isso, certo?
Quer
dizer,
isso é d e o n t e m . Estamos
ainda
claramente
imersos
numa
s o c i e d a d e por diversos a s p e c t o s , p r o p r i a m e n t e escravista. Esta é u m a s o c i e d a d e d e castas. E o
d i n a m i s m o e c o n ô m i c o brasileiro n ã o foi suficiente para a c a b a r c o m a s o c i e d a d e , a o c o n t r á r i o ,
m u l t i p l i c o u o n ú m e r o d o s indigentes. E, a t u a l m e n t e , t e m o s d e z e n a s d e m i l h õ e s d e p o b r e s , d e
e s c r a v o s , d e u m a forma o u d e outra.
A l é m dessa característica expressiva d a e x p e r i ê n c i a brasileira, q u e c o n d i c i o n a , baliza a ênfase
no crescimento, temos uma
observação
m u i t o e s p e c i a l , q u e é o seguinte: e m
condições
d e m o c r á t i c a s , o Estado q u e iria administrar o c a p i t a l i s m o para e l e c r e s c e r , é u m Estado q u e v a i
ser f a t a l m e n t e c o n f o r m a d o p e l o processo e l e i t o r a l , sensível às massas p o p u l a r e s . E por contraste
c o m essa característica e m p e r r a d a d o processo d e d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o brasileiro, o
fato d e q u e p o u c a
gente é
incorporada
como
resultado d e l e , o p r o c e s s o , a d i n â m i c a
da
d e m o c r a c i a política na a t u a l i d a d e é f a t a l m e n t e e x p a n s i v a .
D e d u a s , u m a : o u f a z e m o s autoritarismo a b e r t o , o s t e n s i v o , c o m o s militares c o n t r o l a n d o
o
p r o c e s s o p o l í t i c o , o u se é para fazer o j o g o d e m o c r á t i c o , a c a b a m o s n o q u e já t e m o s : o Brasil
t e m 100 m i l h õ e s d e eleitores.
E m contraste c o m a l g u m a s c e n t e n a s d e m i l h a r e s d e v o t o s q u e c a r a c t e r i z a v a m , q u e e r a m t u d o o
q u e estava e n v o l v i d o nas e l e i ç õ e s presidenciais d o i n í c i o d o s é c u l o , nós, a t u a l m e n t e , já t e m o s
100
milhões
de
eleitores.
Em
contraste
também
com
os
sete,
sete
e
meio
milhões
de
c o n t r i b u i n t e s , d a s pessoas q u e t ê m c o n d i ç õ e s d e pagar i m p o s t o d e r e n d a , q u e seria a p a r c e l a
i n c o r p o r a d a à s o c i e d a d e e c o n o m i c a m e n t e afluente.
T e m o s aqui a l g o q u e é p a t e n t e m e n t e u m f o c o d e p r o b l e m a s , e d e p r o b l e m a s sérios. Eu diria q u e
é
possível
caracterizar
o
problema
constitucional
brasileiro
não
resolvido, e m
termos
de
c o e x i s t ê n c i a entre essas d u a s d i n â m i c a s . U m a d i n â m i c a q u e é e c o n o m i c a m e n t e e x c l u d e n t e ,
viscosa,
resiliente, d e f i c i e n t e n o q u e se refere à sua c a p a c i d a d e d e
incorporação, e
uma
d i n â m i c a q u e é, d o ponto d e vista p o l í t i c o , e x p a n s i v a , i n c o r p o r a d o r a , a rigor, e x p l o s i v a .
C o m o resultado d e q u e , nessa s o c i e d a d e , e n q u a n t o todas as d e c i s õ e s importantes d o p o n t o d e
vista
econômico
são t o m a d a s
na
pequena
parcela
incorporada
ao
processo
eleitoral,
ao
p r o c e s s o e c o n ô m i c o , n o m o m e n t o da e l e i ç ã o , o país m u d a d e m ã o s . A s d e c i s õ e s s ã o t o m a d a s
pela nossa vasta índia, para usar, para recorrer à B e l í n d i a d o E d m a r B a c h a .
Isso n ã o p o d e dar m a r g e m a p r o b l e m a s . O
p r o c e s s o e l e i t o r a l , q u a n d o a India se manifesta,
t e n d e a ser p e r c e b i d o c o m o a l g o e s p ú r i o , ilegítimo, d o p o n t o d e vista d a l ó g i c a ainda sadia d o
sistema e c o n ô m i c o . É c l a r o q u e isso significa, d e a l g u m a f o r m a , d i f i c u l d a d e n o q u e se refere à
definição
consensual.
Estou
aqui
cumprindo
a
definição
consensual
de
objetivos,
no
e s t a b e l e c i m e n t o d e fins. S ó v a m o s ter a p o s s i b i l i d a d e d e criar u m Estado c a p a z d e e f i c i e n t e
gestão p ú b l i c a , à m e d i d a q u e t i v e r m o s c o n d i ç õ e s d e a c o m o d a r , n o p l a n o p o l í t i c o , o p r o b l e m a
s o c i a l d o país.
Por
outras
palavras:
um
bom
Estado-instrumento,
de
que
falei
inicialmente,
supõe,
n e c e s s a r i a m e n t e , u m b o m Estado-arena. S u p õ e q u e se tenha t r a n s f o r m a d o o Estado n u m a arena
q u e represente, d e fato, a d e q u a d a m e n t e , a m u l t i p l i c i d a d e d o s interesses. M a s há u m p r o b l e m a
a d i c i o n a l , e m c o n e x ã o c o m isso, q u e é o fato d e q u e é m u i t o c o m p l i c a d o fazer esse Estadoa r e n a a b e r t o , a d e q u a d a m e n t e representativo, e t c .
Existem conflitos latentes e n v o l v i d o s nessa c o i s a , o u e v e n t u a l m e n t e abertos. H á interesses e
projetos alternativos diferentes, contrastantes, e v e n t u a l m e n t e conflitantes, d e o r g a n i z a ç ã o
do
Estado, d o e s t a b e l e c i m e n t o d e políticas nessa o u n a q u e l a área da a ç ã o estatal, d e tal m a n e i r a
q u e existe, c l a r a m e n t e , u m v e t o latente a o a c e s s o d e certas forças, d e certos projetos, a o
c o n t r o l e d o a p a r e l h o d o Estado. T e m a p o s s i b i l i d a d e d e fazer, por sua c o n t a , a gestão p ú b l i c a , e
isso significa, na m i n h a a v a l i a ç ã o , o i m p a s s e por e x c e l ê n c i a q u e a g e n t e está v i v e n d o .
75
Esse v e t o se m a n i f e s t o u , r e c e n t e m e n t e , n o â m b i t o d o F ó r u m N a c i o n a l . Citou-se a q u i , mais d e
u m a v e z , e estava lá o ministro César Flores a d i z e r a proposta da c a m p a n h a , a
eleitoral q u e estamos v i v e n d o
existente
no
Brasil
é
um
nesse m o m e n t o , q u e é preciso
armistício, e n ã o
significa
lembrar q u e o
a rendição
campanha
regime
incondicional
das
civil
Forças
Armadas.
Isto foi dito c o m todas as letras há três s e m a n a s e e n v o l v e c l a r a m e n t e u m a a l u s ã o a q u ê ? A o s
perigos representados pela e v e n t u a l vitória d o P T . E n t ã o isso m e p e r m i t e t o c a r , p a r e c e - m e , nos
dois pontos finais dessa r á p i d a p r o v o c a ç ã o , para f e c h a r , o seguinte: " O q u e está e n v o l v i d o ,
q u a i s s e r i a m os desafios, q u e m e c a n i s m o s , d i g a m o s , p o d e r i a m e v e n t u a l m e n t e representar u m a
forma d e transição q u e envolvesse
a p o s s i b i l i d a d e d e criar u m
Estado-arena a d e q u a d o ?
E
eventualmente estável?"
V e j o d u a s esferas d e p r o b l e m a s , d o i s t ó p i c o s p o d e m ser d e s t a c a d o s . U m , q u e t e m a v e r c o m o
problema
d o s partidos p o l í t i c o s . N ã o
há
n e c e s s i d a d e d e se c r i a r , d e a l g u m a
forma,
uma
estrutura partidária, o n d e u m , o u alguns partidos d e p e n e t r a ç ã o p o p u l a r t e n h a m c o n d i ç õ e s d e
i n c o r p o r a r e s t a v e l m e n t e a p a r t i c i p a ç ã o político-eleitoral das massas brasileiras, d e m a n e i r a q u e
a gente se defenda d o p o p u l i s m o e d o fator d e instabilidade, d e a m e a ç a , e t c , q u e o p o p u l i s m o
t e n d e a representar.
N a t u r a l m e n t e , isso v a i e n v o l v e r n e c e s s a r i a m e n t e u m certo a p r e n d i z a d o , p o r q u e a p r e s e n ç a d e
u m partido q u e t e m esse tipo d e v i a b i l i d a d e t e n d e a ser p e r c e b i d o d o p o n t o d e vista
establishment,
do
d i g a m o s , c o m o a m e a ç a . Tal c o m o está a c o n t e c e n d o , n o m o m e n t o , e m t o r n o d o
e x t r e m i s m o q u e o P T representaria na p e r c e p ç ã o d e d e t e r m i n a d a s l i d e r a n ç a s , d e d e t e r m i n a d a s
figuras, q u e c o n d i c i o n a m d e m a n e i r a i m p o r t a n t e as d e c i s õ e s q u e se t o m a m .
Q u e r dizer, a q u i n ã o há c o m o e s c a p a r d e u m c e r t o a p r e n d i z a d o d e parte a parte, d o lado da
e s q u e r d a e d o lado da direita, e esse a p r e n d i z a d o , na m i n h a a v a l i a ç ã o , é a l g o q u e v a i c o n s u m i r
t e m p o . N ã o há c o m o ser m u i t o i m p a c i e n t e e m c o n e x ã o c o m e l e . N ó s a i n d a v a m o s ter idas e
v i n d a s , o s c i l a ç õ e s , t r a m b o l h õ e s , entre p o p u l i s m o f i s i o l ó g i c o e m i l i t a r i s m o a b e r t o , autoritarismo
militar, e t c
O s e g u n d o a s p e c t o , q u e m e p a r e c e ser o c a s o d e m e n c i o n a r , para fechar, é o q u e t e m a v e r
com
o
tema
do
corporativismo,
que
corresponde
a
uma
certa
obsessão
minha.
Tenho,
r e i t e r a d a m e n t e , f a l a d o dessa c o i s a , e q u e t e m a p e l o , já q u e sou p r o v o c a d o p e l o p r ó p r i o título,
subtítulo da nossa sessão, " D o P l a n e j a m e n t o C o m p r e e n s i v o a o N e o - c o r p o r a t i v i s m o " .
Eu diria q u e u m a
das formas d e
se c o n t o r n a r a l g u m a s das d i f i c u l d a d e s q u e o
problema
apresenta na sua d i n â m i c a e l e i t o r a l , partidária, é e x a t a m e n t e se tratar d e criar a r e n a s , e m
p r i n c í p i o situadas na
âmbito da
esfera d o
E x e c u t i v o , na
máquina
estatal, o n d e
interesses
trabalhistas, p o p u l a r e s e interesses e m p r e s a r i a i s se c o n s u l t e m , e e v e n t u a l m e n t e se c o n c i l i e m .
A t é a nossa m o d e s t a e x p e r i ê n c i a nesse c a m p o já tem alguns sinais positivos. A e x p e r i ê n c i a das
câmaras
setoriais,
que
com
todos
os
percalços,
bem
ou
mal,
deu
resultados
positivos
r e c e n t e m e n t e . E seja lá q u a l for, é m u i t o i m p o r t a n t e r e c o n h e c e r q u e isso é u m p o n t o c r u c i a l d o
processo d e estabilização democrática
n o s países d e m a i o r t r a d i ç ã o
liberal. A
maneira
a c o m o d a r a p r e s e n ç a , a a f i r m a ç ã o d e partidos p o p u l a r e s , d e partidos q u e e r a m , e m
de
alguns
casos i n c l u s i v e i n i c i a l m e n t e r e v o l u c i o n á r i o s e q u e a p r e n d e r a m , d e s r a d i c a l i z a r a m - s e , a p r e n deram moderação.
U m instrumento c r u c i a l nesse p r o c e s s o foi e x a t a m e n t e a c r i a ç ã o d e a r e n a s u m tanto i n f o r m a i s ,
mas q u a i s a v o z d o s interesses d o e s t a b l i s h m e n t , d i g a m o s , se faz presente d e m a n e i r a p e s a d a ,
d e maneira importante.
D e forma q u e eu c r e i o q u e a l g u m tipo d e a r r a n j o q u e e n v o l v e s s e a c o m p a t i b i l i z a ç ã o dessas
d u a s , d o s requisitos a s s o c i a d o s c o m esses d o i s lados, e v e n t u a l m e n t e t e r e m o s c o n d i ç õ e s d e criar
76
Gestão Pública c Participação: do Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporativistas
justificadas e s p e r a n ç a s d e q u e , n u m futuro n ã o m u i t o r e m o t o , p o s s a m o s fazer gestão p ú b l i c a
eficiente c o m p a r t i c i p a ç ã o a d e q u a d a , s e n d o q u e a s e g u n d a , p a r e c e - m e c o n d i ç ã o i m p o r t a n t e d e
r e a l i z a ç ã o da outra c o i s a , a p r i m e i r a . M u i t o o b r i g a d o .
J U L I O B A R B O S A - C o m a p a l a v r a , o professor M a u r í c i o B o r g e s .
M A U R Í C I O B O R G E S - A g r a d e ç o a d i r e ç ã o da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o por mais u m c o n v i t e . É
u m a instituição i m p o r t a n t e para o Estado d e M i n a s G e r a i s e e u espero q u e ela v o l t e a ser f i r m e ,
forte, c o m já foi e m outros t e m p o s . M a i s d o q u e n u n c a u m a instituição c o m essa t e m p a p e l
d e c i s i v o na r e a t i v a ç ã o d o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o e m M i n a s G e r a i s . Estou d i z e n d o isso n ã o
a p e n a s p o r u m a q u e s t ã o retórica, m a s por u m a q u e s t ã o q u e se pratica,
à m e d i d a q u e a própria
Prefeitura d e B e l o H o r i z o n t e t e m t r a b a l h a d o m u i t o c o m esta instituição nos últimos t e m p o s , e
t e n d e a i n c r e m e n t a r u m p o u c o esse tipo d e c o l a b o r a ç ã o . A F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o é u m a
referência d e p l a n e j a m e n t o , q u e t e m q u e voltar a ser f o r t a l e c i d a .
O s d a d o s q u e P a u l o H a d d a d a p r e s e n t o u , a e f i c i ê n c i a q u e foi a J o ã o P i n h e i r o na é p o c a d a sua
gestão, mostra u m p o u c o c o m o é i m p o r t a n t e ter projetos.
Q u a n d o se está n o setor p ú b l i c o , isso t u d o t e m a v e r c o m instituições d e pesquisa c o m o essa.
P r o b l e m a d e p l a n e j a m e n t o é, i n d u b i t a v e l m e n t e , necessário, q u a n d o se pensa n o a m a n h ã c o m o
n o D i a D, o q u a l foi p l a n e j a d o e m 1 9 4 0 , d e certo m o d o , e d e u m a f o r m a , e m n í v e l o p e r a c i o n a l ,
d e s d e 4 3 . É i m p o s s í v e l u m a o p e r a ç ã o dessa, sem u m p l a n e j a m e n t o d e t a l h a d o . M e s m o a s s i m , o
D i a D , q u e r d i z e r , a i n v a s ã o , apresentou p r o b l e m a s o p e r a c i o n a i s , alguns sérios, outros n ã o t ã o
sérios. E f o i , n o a g r e g a d o , b e m - s u c e d i d o .
O p l a n e j a m e n t o se faz presente e m v á r i a s a ç õ e s d o setor p ú b l i c o , e a sua retomada a c h o vital
para o B r a s i l , para os seus estados e m u n i c í p i o s .
Q u a n d o se fala d o s p r o b l e m a s q u e o p l a n e j a m e n t o m a i s t e m sofrido, a q u e s t ã o d o t e m p o , d o
c u r t o p r a z o p r e d o m i n a r sobre o longo p r a z o é u m a q u e s t ã o m u i t o d i s c u t i d a . Foi m e n c i o n a d a
p e l o P a u l o , e é v e r d a d e i r a . Q u e r dizer, às v e z e s t o m a m o s d e c i s õ e s d e curto p r a z o e e l a s afetam
o l o n g o p r a z o , e m geral n e g a t i v a m e n t e . É u m a q u e s t ã o q u e t e m q u e ser enfrentada.
O u t r a q u e s t ã o m u i t o l e v a n t a d a é q u e , q u a n d o se p l a n e j a , n ã o se pensa nos participantes d o
p l a n e j a m e n t o , nos c o a d j u v a n t e s , etc. O s atores p o d e m n ã o c o n c o r d a r c o m o p l a n e j a m e n t o e
podem
inviabilizá-lo.
Está
também
na
moda
toda
uma
discussão
que
evolui
p l a n e j a m e n t o estratégico, c o m o c o n t a r , d e n t r o d o p l a n e j a m e n t o , c o m d e t e r m i n a d a s
para
o
atitudes
d o s atores, d o j o g o e c o n ô m i c o , p o l í t i c o , etc.
Essas questões, e u diria, s ã o v e r d a d e i r a s . O p l a n e j a m e n t o estratégico é u m a g r a n d e c o l a b o r a ç ã o
q u e v e i o , p r i n c i p a l m e n t e , pela e s c o l a c h i l e n a , e seu p r i n c i p a l t e ó r i c o seria C a r l o s M a t o s . A c h o
q u e a l g u m a s c o i s a s já p o d e m ser p e n s a d a s para u m a v i s ã o mais o p e r a c i o n a l .
Existem na q u e s t ã o d o p l a n e j a m e n t o d o i s pontos, d o i s grupos importantes, q u e t ê m q u e ser
considerados. H á
u m g r u p o d e questões t é c n i c a s , d e p r o b l e m a s t é c n i c o s e políticos.
Vou
d e s e n v o l v e r m a i s a q u e s t ã o t é c n i c a , a q u a l , há m u i t o t e m p o já era m u i t o c r i t i c a d a , a crítica d o s
t e c n o c r a t a s - " o p r o b l e m a d o p l a n e j a m e n t o n ã o é t é c n i c o , é p o l í t i c o " . Esse tipo d e v i s ã o , e q u e
t e m u m lado d e v e r d a d e , às v e z e s e s c a m o t e i a as questões t é c n i c a s e, c o m o r e n a s c i m e n t o d o
p l a n e j a m e n t o , e l a s se t o r n a m r e a l m e n t e m u i t o i m p o r t a n t e s .
A s teorias e c o n ô m i c a s d e curto p r a z o t ê m p o u c o a v e r c o m as teorias e c o n ô m i c a s d e l o n g o
p r a z o . Isso é u m desastre t e ó r i c o , e c o m c o n s e q ü ê n c i a s graves sobre as d e c i s õ e s q u e
tomadas,
principalmente
quando
determinada
doutrina
de
curto
prazo
prevalece
são
sobre
doutrinas d e l o n g o p r a z o . O e x e m p l o q u e e u gostaria d e repetir, c i t a d o p e l o P a u l o , é o seguinte:
77
nós e s t a m o s , e m termos d e c o n t a s p ú b l i c a s , se p e n s a r m o s e m receita-despesa,
relativamente
e q u i l i b r a d o s , na s o m a d o s três n í v e i s . U m d o s grandes p r o b l e m a s h o j e é q u e o setor p ú b l i c o , d o
p o n t o d e vista g l o b a l , n ã o está investindo q u a s e n a d a . G a s t a toda a sua receita c o m salários e
outros custeios, e gasta m u i t o p o u c o c o m i n v e s t i m e n t o .
D o p o n t o d e vista d e u m p r o g r a m a d e e s t a b i l i z a ç ã o , essa teoria d e e s t a b i l i z a ç ã o d e curto p r a z o
está na c a b e ç a d e q u e m está i m p l e m e n t a n d o o P l a n o F H C , tem-se é q u e e q u i l i b r a r as c o n t a s .
Essa
questão
de
diferenciar
o
custeio
do
investimento
não
é
relevante,
segundo
essas
c o n c e p ç õ e s . N a v e r d a d e , essas c o n c e p ç õ e s s ã o m u i t o relevantes.
Q u a n d o se está i n v e s t i n d o b e m , i n v e s t i n d o b e m v a m o s dizer, n ã o s u p e r e s t i m a n d o v a l o r d e
o b r a s , n ã o e n v o l v e n d o c o r r u p ç ã o , i n v e s t i n d o e m setores r e a l m e n t e i m p o r t a n t e s , estratégicos,
v o c ê está a b r i n d o p o s s i b i l i d a d e s ; p e n s a n d o n o setor p ú b l i c o , há p o s s i b i l i d a d e s l o c a c i o n a i s , d e
e x p a n s ã o d o setor p r i v a d o . O
i n v e s t i m e n t o p ú b l i c o n ã o é a p e n a s u m indutor, às v e z e s , d e
questões e d e s d o b r a m e n t o s , d e i n v e s t i m e n t o s p r i v a d o s d e m é d i o e longo p r a z o s .
P o d e m o s t o m a r , c o m o e x e m p l o , B e l o H o r i z o n t e . B e l o H o r i z o n t e , há mais d e oito a n o s , t e m se
d e b a t i d o c o m o custeio versus i n v e s t i m e n t o . A c i d a d e investe m u i t o p o u c o . E q u a n d o investe,
o u investia, era m u i t o m a l , e m termos d e d e f i n i ç ã o d e p r i o r i d a d e , d e c u s t o d o i n v e s t i m e n t o .
O b r a s c a r a s , subíaturadas, e t c . C o n s e q ü ê n c i a disso é a p a r a l i s a ç ã o d o d e s e n v o l v i m e n t o u r b a n o
da c i d a d e .
A s possibilidades l o c a c i o n a i s para r e s i d ê n c i a , c o m é r c i o , serviços o u m e s m o indústria, todo o
d e s e n v o l v i m e n t o u r b a n o é t r u n c a d o e a a r r e c a d a ç ã o da c i d a d e se torna t r u n c a d a t a m b é m .
A r e l a ç ã o q u e o i n v e s t i m e n t o e a sua q u a l i d a d e t ê m c o m o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ó m i c o
é
f u n d a m e n t a l . Ela n ã o está presente na m a i o r i a , o u , eu diria, todas as teorias d e curto p r a z o q u e
e x i s t e m e m e c o n o m i a . E isso e u a c h o u m desastre. Isso é u m a q u e s t ã o t é c n i c a , t e ó r i c a , q u e t e m
d e ser r e p e n s a d a .
A l é m das teorias, t e m o s u m a q u e s t ã o r e a l m e n t e i m p o r t a n t e no p r o b l e m a d a m á q u i n a p ú b l i c a .
M u i t a gente fala a s s i m : " A h , o P T n ã o c o n h e c e a m á q u i n a p ú b l i c a " , a pergunta q u e e u faria é a
seguinte: m a s q u a l m á q u i n a p u b l i c a i A m á q u i n a p ú b l i c a está v i r t u a l m e n t e destruída. Ela precisa
1
ser r e c o n s t r u í d a . E m q u e d i r e ç ã o ? A c h o q u e está a c o n t e c e n d o , d e uns 2 0 a n o s para c á , d e u m a
f o r m a mais intensa, u m p r o c e s s o estrutural d e m u d a n ç a , d e um p r o b l e m a q u e foi instalado p e l o
capitalismo no século XIX.
É u m a mistura da q u e s t ã o fordista c o m a questão w e b e r i a n a . A a l i e n a ç ã o q u e esses processos
p r o d u t i v o s e d e o r g a n i z a ç ã o g e r e n c i a l b u r o c r á t i c a q u e o c a p i t a l i s m o e n g e n d r o u , isso t u d o
g e r o u i n e f i c i ê n c i a . A l i e n a ç ã o n o sentido marxista. Essa a l i e n a ç ã o está s e n d o s u p e r a d a
pelos
p r o g r a m a s d e q u a l i d a d e total, p e l a s n o v a s r e v o l u ç õ e s da i n f o r m a ç ã o q u e e x i s t e m n o sistema
capitalista, e m a i s presente e sensível nos ú l t i m o s 2 0 a n o s . N o sentido p r o d u t i v o , esta a l i e n a ç ã o
está s e n d o s u p e r a d a . O
Aproximam-se
setor p ú b l i c o p o d e e d e v e se b e n e f i c i a r dessas questões
gerências,
aproximam-se
processos,
onde
aquela
burocracia,
mínimas.
que
já
foi
c o n s i d e r a d a e f i c i e n t e n o sentido w e b e r i a n o , é c o n s i d e r a d a ineficiente, a l i e n a d a , e t c . Isso p o d e
ser c o n t o r n a d o , r e s o l v i d o e s u p e r a d o .
Estamos f a z e n d o a l g u m a s m u d a n ç a s na S u d e c a p . Ela s e m p r e foi f a m o s a p e l o fato d e o r ç a r u m a
o b r a , e d e p o i s custar três, q u a t r o v e z e s m a i s . A t r i n c h e i r a da Raja G a b a g l i a foi o r ç a d a e m 2
m i l h õ e s e 2 0 0 mil d ó l a r e s , c u s t o u , f i n a l m e n t e , q u a s e 8 m i l h õ e s d e d ó l a r e s . P o r q u e esse erro?
Esse e r r o tem razões estruturais, d e g e r e n c i a m e n t o da S u d e c a p . N ã o é c o m rótulos q u e v a m o s
resolver a c o r r u p ç ã o d a m á q u i n a da S u d e c a p . Q u a l é o p r o b l e m a ?
A
Sudecap tem
uma
D i r e t o r i a d e Projetos, u m a D i r e t o r i a d e P l a n e j a m e n t o , q u e há m u i t o t e m p o n ã o f u n c i o n a v a m , e
tem o departamento d e Diretoria d e O b r a s .
78
Q u a n d o u m projeto é feito, e l e é feito e x c l u s i v a m e n t e na Diretoria d e Projetos. N ã o h a v i a u m a
referência da D i r e t o r i a d e Projetos para a Diretoria d e O b r a s . E n t ã o , q u a n d o o projeto e x e c u t i v o
da o b r a f i c a v a pronto, e l e ia direto para o J u r í d i c o e n ã o era c h e c a d o peia D i r e t o r i a d e O b r a s .
O
resultado disso é u m e s t o q u e d e projetos a l i e n a d o s , e m r e l a ç ã o à r e a l i d a d e q u e e l e q u e r
m u d a r . Essa é a característica central da S u d e c a p . A o b r a , e m g e r a l , supera o o r ç a m e n t o i n i c i a l ,
gera p r e j u í z o s , e t c . Esse tipo d e a l i e n a ç ã o , aliás, é t í p i c o e m t e r m o s , v a m o s d i z e r , da s o c i e d a d e
brasileira, da e c o n o m i a brasileira c o m o u m t o d o . T e m m u i t o a v e r c o m a i n e f i c i ê n c i a e a
i n c o m p e t ê n c i a d a m á q u i n a p ú b l i c a para fazer o p l a n e j a m e n t o d e u m a o b r a .
T e m o s outros e x e m p l o s . A p r a ç a C a r l o s C h a g a s , q u e estamos d a n d o u m d u r o para corrigir erros
d e projeto, é u m erro b á s i c o . U m projeto d a q u e l e tinha d e ter u m a b a s t e c i m e n t o d e á g u a , e,
portanto, u m a a r t i c u l a ç ã o c o m a C o p a s a , q u e n ã o foi previsto n o projeto e x e c u t i v o . N ã o h a v i a
á g u a para aguar as plantas. U m a coisa e l e m e n t a r , m a s t e m esse e r r o d e projeto.
É p r e c i s o fazer, v a m o s d i z e r , u m a r e e n g e n h a r i a , e t e m s e m e l h a n ç a t a m b é m c o m o p r o g r a m a d e
q u a l i d a d e total, o n d e a p r o x i m a m - s e as g e r ê n c i a s , checa-se o projeto antes d e e l e ir para a
l i c i t a ç ã o , etc. Essas p r o v i d ê n c i a s e m nível d o setor p ú b l i c o , c o m o u m t o d o , p o d e m ser t o m a d a s ,
e os resultados t e n d e m
a ser p a l p á v e i s . O
i m p o r t a n t e é q u e os g o v e r n a n t e s
acreditem
e
e n t e n d a m isso.
Existem i n c o e r ê n c i a s q u e são l a m e n t á v e i s . O ministro d o P l a n e j a m e n t o , B e n i V e r a s , acredita
q u e é possível terceirizar t o d o o setor p ú b l i c o , até a i n f o r m a ç ã o . Isso é d e u m a besteira atroz,
p o i s o setor p ú b l i c o precisa ter p a r â m e t r o s d e g e r e n c i a m e n t o . P a r a o setor p ú b l i c o contratar
o b r a s , tem d e ter c o n d i ç õ e s t é c n i c a s , s e n ã o e l e v a i ser t a p e a d o . T e m q u e ter
g e r e n c i a i s , rotinas para contratar o b r a s ; o setor p ú b l i c o
precisa
ter m á q u i n a
parâmetros
pública
para
terceirizar.
A t e r c e i r i z a ç ã o g l o b a l é i m p o s s í v e l , e m termos d e setor p ú b l i c o . E n t ã o , na c a b e ç a d o presidente
Itamar, passa a l g u é m d o n í v e l d o P a u l o H a d d a d a a l g u é m d o n í v e l d o B e n i V e r a s . Q u e r dizer, o
país n ã o p o d e resistir a esses altos e b a i x o s .
N o c a s o d o P a u l o , fiquei triste e m r e l a ç ã o a sua saída d o M i n i s t é r i o d o P l a n e j a m e n t o para o da
F a z e n d a . Se e l e estivesse h o j e , a i n d a n o P l a n e j a m e n t o , seria d e g r a n d e u t i l i d a d e para o B r a s i l ,
para esse g o v e r n o e para o próprio P l a n o F H C . P o d i a ter u m a d i m e n s ã o d e c i s i v a para o sucesso
de
médio e
l o n g o prazos d o p l a n o . O
plano funciona
a curto p r a z o . E, a
longo
prazo,
p r e c i s a m o s ter visões mais estratégicas, d e p l a n e j a m e n t o , q u e p a r e c e m estar f a l t a n d o para esse
plano.
A
reforma da m á q u i n a
p ú b l i c a t e m d e ser e n c a r a d a
e m vários níveis e a todo
momento.
I n c l u s i v e , até por u m a c o i s a prosaica, q u e é fazer o b r a s . Fazer o b r a s é u m a c o i s a d i f í c i l . É m u i t o
m a i s fácil d a r u m a u m e n t o d e salário para as professoras d o q u e fazer u m a o b r a . E m u i t o mais
fácil u m a p o r ç ã o d e c o i s a s .
O
c u s t e i o g a n h a m u i t o d o investimento por essas r a z õ e s , p o r q u e o i n v e s t i m e n t o e n v o l v e o
p l a n e j a m e n t o , e o p l a n e j a m e n t o está u m p o u c o d e s t r o ç a d o neste país e exige g e r e n c i a m e n t o ,
e x i g e vários n í v e i s d e e f i c á c i a e e f i c i ê n c i a d o setor p ú b l i c o , q u e n ã o existem a t u a l m e n t e . A c h o
q u e d e v e m o s p r o c u r a r s o l u c i o n a r essas c o i s a s , r e e q u i p a r o s ó r g ã o s d e p l a n e j a m e n t o , levar o
p l a n e j a m e n t o às várias instâncias d o setor p ú b l i c o .
A l é m d o rol d e questões t é c n i c a s , s a b e m o s q u e n o setor p ú b l i c o existe, f o r m a l m e n t e , o sistema
o r ç a m e n t á r i o , m a s q u e a e x e c u ç ã o o r ç a m e n t á r i a n ã o o b e d e c e , o u t e m p o u c o a ver c o m este
sistema. Isso t e m a v e r c o m o estilo brasileiro, t e m a v e r t a m b é m c o m o p r o b l e m a da i n f l a ç ã o .
T o d o s os p r o c e s s o s
burocráticos
administrativos
relacionados
ao
orçamento,
à feitura
do
o r ç a m e n t o , d o t a ç ã o d e créditos o r ç a m e n t á r i o s , e m p e n h o , e t c , toda essa rotina n ã o é a p e n a s
burocracia,
ela
é
muito
importante
para
o
planejamento.
Seria
você
realmente
pensar
79
abstratamente, d e u m a f o r m a mais t e ó r i c a , a d e s p e s a , e n ã o pensá-la a partir d o
resultado
concreto, que é o caixa.
H o j e , as a d m i n i s t r a ç õ e s p ú b l i c a s , d e u m m o d o g e r a l , f u n c i o n a m , e estão f u n c i o n a n d o a p e n a s
via r e g i m e d e c a i x a . A s f o r m a s , o s relatórios g e r e n c i a i s , todos e m c i m a d o relatório d e c a i x a e,
portanto, e s s e n c i a l m e n t e burros, p o u c o e l u c i d a t i v o s , p o u c o i n f o r m a d o r e s d e q u e s t õ e s centrais
d e d e f i n i ç õ e s e m termos d o gasto p ú b l i c o .
A
recuperação
da
importância
do
orçamento,
que
é
um
instrumento
fundamental
ao
p l a n e j a m e n t o , é outro p o n t o i m p o r t a n t e e t e m u m a d i m e n s ã o t é c n i c a , n ã o é só u m a q u e s t ã o
política. S e a c a b a r a i n f l a ç ã o , isso já é u m p o n t o i m p o r t a n t e , p o r q u e é m u i t o difícil o p e r a r ali
c o m i n f l a ç ã o . Dá-se u m c r é d i t o t a l , e o v a l o r efetivo d e l e é outro. O q u e é o resultado d e c a i x a ?
T o d o o p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o ? A e x e c u ç ã o o r ç a m e n t á r i a ? . . . as c o n e x õ e s são c o m p l i c a d a s .
R e d u z i r a i n f l a ç ã o , p r ó x i m o d e u m dígito por m ê s , já a j u d a r i a m u i t o , e c l a r o q u e outros fatores
seriam necessários.
Então, e u diria o seguinte, d e v e m o s d e f e n d e r o p l a n e j a m e n t o c o m o u m instrumento
importante,
f u n d a m e n t a l da gestão p ú b l i c a . E para isso, essa r e c u p e r a ç ã o d e questões t é c n i c a s , t e ó r i c a s ,
d e v e ser feita, d e v e ser p a t r o c i n a d a . P e r m a n e n t e m e n t e é u m f ó r u m , é u m iocus,
uma trincheira
q u e n ã o se d e v e a b a n d o n a r , e d e v e tentar a v a n ç a r sobre o curto p r a z o , e s o b r e , e u diria, a
ignorância.
F i n a l m e n t e , esta q u e s t ã o t e m a d i m e n s ã o p o l í t i c a , q u e é m u i t o c o m p l i c a d a . F á b i o W a n d e r l e y
mostrou todas as e n c r u z i l h a d a s q u e a q u e s t ã o política e n v o l v e , mas e u , p e n s a n d o a p e n a s c o m o
m e r o secretário d e P l a n e j a m e n t o , a c h o q u e , p o l i t i c a m e n t e , a o b r i g a ç ã o n ú m e r o 1 é ser contra
totalmente
o
discurso
do
planejamento
ressentido,
um
planejamento
que
se
diz
i n c o m p r e e n d i d o , p o r q u e foi s u b m e t i d o a d e c i s õ e s d e c u r t o p r a z o , e t c .
A forma d e o p l a n e j a m e n t o n ã o ser ressentido, d e r r o t a d o , é intervir a c u r t o p r a z o . Isso e n v o l v e
a p r o x i m a ç ã o c o m as secretarias da F a z e n d a , M i n i s t é r i o d a F a z e n d a , q u e r d i z e r , c o m q u e m gere
o d i n h e i r o , q u e m p a g a , e n v o l v e vários fatores d e curto p r a z o .
J o g a r n o a t a q u e , n o p l a n e j a m e n t o , é j o g a r n o c u r t o p r a z o , e p r o v o c a r ressentimentos a o i n v é s
d e ficar ressentido. Essa é u m a regra d e c i s i v a para se tentar r e c u p e r a r o p l a n e j a m e n t o e e l e
r e a l m e n t e c o m e ç a r a ser o u v i d o . É difícil praticar isso, m a s a b s o l u t a m e n t e n e c e s s á r i o .
A s questões políticas são m u i t o c o m p l i c a d a s , m a s o p l a n e j a m e n t o n ã o p o d e ser a l i e n a d o , t e m
d e agir p o l i t i c a m e n t e e, p r i n c i p a l m e n t e , agir a c u r t o p r a z o . Disputar o curto p r a z o , mostrar q u e
certas c o i s a s v ã o repercutir n e g a t i v a m e n t e a l o n g o p r a z o , outras n ã o , mostrar o p ç õ e s , etc.
N e s s e sentido, e l e d e v e , n o m í n i m o , assessorar m u i t o b e m o p o d e r p ú b l i c o , q u e m
decide.
Acho
que,
com
esse
espírito,
é
possível
realmente
avançar
nessa
realmente
retomada
do
p l a n e j a m e n t o , q u e é u m a q u e s t ã o f u n d a m e n t a l para o B r a s i l . E só isso. O b r i g a d o .
*
JULIO
B A R B O S A - V a m o s i n t e r r o m p e r a nossa r e u n i ã o e, logo a p ó s r e a b r i r e m o s o d e b a t e .
T r a b a l h a r e m o s nesses debates até às 1 2 : 4 0 h .
Está a b e r t o o d e b a t e .
PERGUNTA
- JOÃO
BATISTA,
Banco
do
Brasil.
Os
senhores
vão
me
permitir
ser
e x t r e m a m e n t e egoísta nas perguntas, p o r q u e e u t r a b a l h o na área d e p l a n e j a m e n t o , e é u m a
coisa m u i t o difícil h o j e e x e r c i t a r o p l a n e j a m e n t o . À s v e z e s , e m n í v e l d e B a n c o d o B r a s i l , se
c a m i n h a para u m l a d o , o g o v e r n o está i n d o para outro, e a gente q u a s e n u n c a se e n c o n t r a e m
nível d e p l a n e j a m e n t o .
80
Eu gostaria d e fazer u m a
pergunta
a cada
palestrante. P r i m e i r o
para o ex-ministro
Paulo
H a d d a d . P o r q u e o Estado n ã o opta p o r contratos d e gestão? T i v e m o s a e x p e r i ê n c i a f r a n c e s a ,
q u e foi m u i t o b e m - s u c e d i d a . T i v e m o s a ç õ e s q u e o c o r r e r a m representando u m a v a l o r i z a ç ã o d o
contrato d e gestão. N ã o v e j o , e m n í v e l d e Brasil, a b u s c a nesse tipo d e e x p e r i ê n c i a .
Pegar u m p l a n e j a m e n t o m a c r o , assim c o m o o F á b i o a p r e s e n t o u agora, n ã o p o d e ter v á r i o s
p l a n e j a m e n t o s , e m v e z d e se pegar u m p l a n e j a m e n t o m a c r o , e se fazer contratos d e gestão a
partir d e u m a diretriz m a i o r . Eu n ã o v e j o n o país o c o r r e n d o isso.
Com
relação
ao
professor
Fábio W a n d e r l e y ,
dentro
daquilo
q u e foi a p r e s e n t a d o
na
sua
e x p o s i ç ã o , t e r í a m o s q u e abrir m ã o d o i n d i v i d u a l e m f u n ç ã o d o c o l e t i v o . Eu v e j o m u i t o d e s d e a
parte d o n a m o r o , q u e se a b r e m ã o d a sua i n d i v i d u a l i d a d e , n u m a r e l a ç ã o , até questões
em
r e l a ç ã o a o Estado. Esse abrir m ã o d o i n d i v i d u a l , e m prol d o c o l e t i v o , tem m u i t o a ver c o m o
o b j e t i v o , se o o b j e t i v o se identifica c o m a gente. A í se a b r e m ã o d o i n d i v i d u a l . Será q u e a parte
d e p l a n e j a m e n t o , será q u e a estrutura d e g o v e r n o , será q u e o próprio g o v e r n o
p r e c i s a n d o d e u m p r o g r a m a d e marketing?
não
está
Será q u e isso n ã o está m a l v e n d i d o ? Será q u e as
pessoas n ã o estão c o m p r a n d o é p o r q u e n ã o a c r e d i t a m , o u está mal v e n d i d o ? É isso q u e e u
gostaria d e saber.
Q u a n t o a o M a u r í c i o , falou-se sobre o p l a n e j a m e n t o a t u a n d o t a m b é m n o curto p r a z o . Estamos
com
essa e x p e r i ê n c i a
lá, e temos t i d o muita d i f i c u l d a d e , p o r q u e , na v e r d a d e , o q u e
está
o c o r r e n d o é u m a d e g e n e r a ç ã o da i m a g e m d o p l a n e j a m e n t o d e n t r o d o b a n c o . A curto p r a z o ,
não
teríamos
condições
de
acompanhar
cenários, então,
o
planejamento
fica
fora,
sem
c o n d i ç õ e s d e ter u m a a d e r ê n c i a a diretrizes m a i o r e s , p o r q u e o a p a g a r i n c ê n d i o lhe d e s l o c a , e
existe u m a d i f i c u l d a d e t a m b é m d e a c o m p a n h a m e n t o d o p l a n e j a m e n t o d e curto p r a z o e d e
reorientação.
É m u i t o r á p i d o para q u e a estrutura, a m e t o d o l o g i a d e p l a n e j a m e n t o
possa atuar.
Temos
d e g e n e r a d o a i m a g e m d o p l a n e j a m e n t o e m f u n ç ã o disso. G o s t a r i a d e saber a sua o p i n i ã o c o m
r e l a ç ã o a essa parte. M u i t o o b r i g a d o .
PAULO
HADDAD
- A e x p e r i ê n c i a d e contrato d e gestão q u e v o c ê tem e m alguns países,
p a r t i c u l a r m e n t e na F r a n ç a e na C o r é i a , é m u i t o b e m - s u c e d i d a . N o Brasil, a ú n i c a e x p e r i ê n c i a
c o n c r e t a i m p l a n t a d a até a g o r a é c o m a V a l e d o R i o D o c e , q u e é t a m b é m b e m - s u c e d i d a .
O
g o v e r n o faz u m a n e g o c i a ç ã o c o m a instituição, e s t a b e l e c e u m c o n j u n t o d e o b j e t i v o s , metas d e
p r o d u t i v i d a d e , d e s e m p e n h o , p e r f o r m a n c e , política salarial e t c , dá a u t o n o m i a decisória
sob
c o n d i ç õ e s , q u e são e s t a b e l e c i d a s no c o n t r a t o d e gestão, e a e m p r e s a , a o r g a n i z a ç ã o v a i e m
frente.
O
s e g u n d o c o n t r a t o d e gestão q u e foi a s s i n a d o , o s dois seguintes, a Petrobrás e a E m b r a t e l .
A c h o q u e é u m c a m i n h o b o m , u m c a m i n h o a d e q u a d o , e t e m até m e s m o pessoas p e n s a n d o q u e
a u n i v e r s i d a d e d e v e r i a tentar r e c u p e r a r a sua a u t o n o m i a , t e n t a n d o fazer contratos d e gestão.
V a i no M E C e fala a s s i m : " O l h a , nesses itens a q u i e u q u e r o a u t o n o m i a d e c i s ó r i a " .
N ã o é possível q u e , para contratar u m a pessoa, se tenha u m p r o c e s s o , desse Estado b u r o c r á t i c o ,
e n o r m e . C o m o t r a n s i ç ã o para o Estado pós-burocrático é u m c a m i n h o b o m ter u m contrato d e
gestão. A g o r a , n o B r a s i l , está i n d o m u i t o d e v a g a r .
O contrato da V a l e tem três o u quatro a n o s , o da Petrobrás foi a s s i n a d o a g o r a e v e t a d o p e l o
T e s o u r o N a c i o n a l . E a p r o m e s s a q u e a Embratel faria isso o a n o passado, n ã o se r e a l i z o u .
Eu diria o seguinte: e s t a m o s m u i t o atrasados n o p r o c e s s o d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o d o p o d e r , e a
m á q u i n a está n o pior d o s m u n d o s . P o r e x e m p l o , h o j e , m a i s d o q u e n u n c a , as e m p r e s a s estatais
f u n c i o n a m c o m o d e p a r t a m e n t o s d e a d m i n i s t r a ç ã o direta. Q u e r dizer, q u a l q u e r
movimento
d e l a s tem q u e ser a u t o r i z a d o e c o n d i c i o n a d o à d e c i s ã o d e Brasília.
81
F Á B I O W A N D E R L E Y - B e m , q u a n t o à pergunta q u e m e foi dirigida, para c o m e ç a r e l a e n v o l v e
certamente uma confusão c o m relação a um aspecto. O
uso q u e e u fiz d o contraste e n t r e o
i n d i v i d u a l e c o l e t i v o , na m i n h a a p r e s e n t a ç ã o , ia p r e c i s a m e n t e na d i r e ç ã o oposta da leitura q u e
foi feita sua pergunta.
Falei d a n e c e s s i d a d e d e p r e s c i n d i r d o c o l e t i v o , d e certa m a n e i r a , e m prol d o i n d i v i d u a l , q u e r
dizer,
aquela
idéia
que
temos
um
funcionário,
um
substrato, d e
uma
proposta
de
tipo
n a c i o n a l i s t a , mais e n f á t i c o , q u e e n v o l v e e x a t a m e n t e u m a certa fusão entre a i d e n t i d a d e pessoal
e a identidade coletiva. O
i n d i v i d u a l se p e r d e no c o l e t i v o . E fiz a d e n ú n c i a disso. O p u s - m e a
isso.
C h a m e i a a t e n ç ã o para o fato d e q u e a a u t o n o m i a q u e importa n ã o é a n a c i o n a l , n o limite, à
m e d i d a q u e existe a l g o d e m í t i c o na própria idéia d e n a c i o n a l i d a d e , u m a c o l e t i v i d a d e q u e é
p e r s o n i f i c a d a , mas o q u e importa é a a u t o n o m i a p e s s o a l , i n d i v i d u a l .
Pode-se ter na m i t i f i c a ç ã o c r i a d a e m t o r n o d a i d e n t i d a d e c o l e t i v a e d e u m a proposta d o tipo
nacionalista
u m e m b a r a ç o para a p r o m o ç ã o d o livre d o u t r i n a m e n t o p e s s o a l , da
identidade
pessoal e t c , à m e d i d a q u e é u m a leitura e q u i v o c a d a q u a n t o a isso.
I n d e p e n d e n t e m e n t e disso, a c o n s e q ü ê n c i a q u e v o c ê e x t r a i u , q u e e u n ã o v e j o m u i t o c l a r a m e n t e
a l i g a ç ã o entre a idéia d e q u e p l a n e j a m e n t o m a c r o , se e n t e n d i b e m , v e m s e n d o mal v e n d i d o
esse p r o b l e m a , d e v e r i a ter u m m a r k e t i n g a d e q u a d o a respeito disso, há u m p a r a d o x o .
H á u m e l e m e n t o i n e r e n t e m e n t e autoritário na proposta d e p l a n e j a m e n t o m a c r o . S e v o c ê t e m
q u e v e n d e r p l a n e j a m e n t o m a c r o , v o c ê já c a i u na n e c e s s i d a d e d e d e m o c r a c i a , e p o r t a n t o , o
p l a n e j a m e n t o m a c r o , a rigor, já está m e i o i n v i a b i l i z a d o , m e i o c o m p r o m e t i d o . O q u e , e v i d e n t e m e n t e , n ã o significa dizer q u e o g o v e r n o f e d e r a l , estadual o u m u n i c i p a l , n ã o d e v a fazer uso d o
conhecimento
disponível
sob q u a l q u e r
área d o p r o b l e m a q u e e l e d e v a enfrentar,
para
se
habilitar a agir c o m e f i c á c i a . M a s isso é u m a b a n a l i d a d e .
O u t r a v e z estamos n o c o n h e c e r para prever, para p r o v e r . É c l a r o q u e q u e m q u e r q u e seja q u e
se d i s p o n h a a agir, terá q u e c o n h e c e r as c o n d i ç õ e s d e sua a ç ã o , terá q u e basear a sua a ç ã o
n u m d i a g n ó s t i c o q u e lhe permita certo p r o g n ó s t i c o , certas p r o s p e c ç õ e s , d e m a n e i r a a agir c o m
eficiência.
M A U R Í C I O B O R G E S - R e s p o n d e r e i e m tese, n ã o p a r t i c u l a r m e n t e para a q u e s t ã o d o B a n c o d o
B r a s i l , q u e eu n ã o c o n h e ç o b e m . M a s e u diria q u e a a t u a ç ã o d o curto p r a z o t e m dois requisitos
b á s i c o s . U m é p o l í t i c o , v o c ê t e m d e fazer u m esforço d e interferir na esfera política e t c . O o u t r o
é u m requisito t é c n i c o , e e u a c h o q u e está mais à m ã o . O pressuposto c a d a v e z m a i o r d o n o v o
p l a n e j a m e n t o é a i n f o r m a ç ã o . C o m a i n f o r m a ç ã o , o p l a n e j a m e n t o p o d e se a p r o x i m a r d e á r e a s ,
d a r , às v e z e s , n o ç ã o d e c o n j u n t o para á r e a s q u e e r a m estanques e b u r o c r a t i z a d a s . Esse tipo d e
c o i s a p o d e ser feito até e m r e l a ç ã o a o m e r c a d o .
S e o m e r c a d o for b e m - i n f o r m a d o , e l e p o d e ser c o o r d e n a d o , é u m a m u d a n ç a d o p l a n e j a m e n t o ,
q u e se i m p õ e . C a d a v e z mais o p l a n e j a m e n t o c o o r d e n a , articula, torna c o e r e n t e s c o i s a s q u e
antes e r a m i n c o e r e n t e s pela i g n o r â n c i a . A i n f o r m a ç ã o é o pré-requisito d o n o v o p l a n e j a m e n t o .
C o m ela pode-se, às v e z e s , assessorar u m a d e c i s ã o q u e p o d e r i a ir n u m a d i r e ç ã o e n ã o v a i ,
p o r q u e , a par d e v á r i a s i n f o r m a ç õ e s , sabe-se q u e a q u i l o t e m i m p a c t o , o u c o n s e q ü ê n c i a s e m
determinado
tipo
de
política.
É
o
caminho,
é
uma
espécie
de
instrumento
básico
do
planejamento e m qualquer área, e m qualquer nível e t c , é fundamental a informação.
Essa q u e s t ã o da r e v o l u ç ã o da i n f o r m a ç ã o v a i ter c o n s e q ü ê n c i a s m u i t o positivas sobre o n o v o
p l a n e j a m e n t o . N ã o é u m p l a n e j a m e n t o c o m p r e e n s i v o . É mais u m p l a n e j a m e n t o q u e c o o r d e n a ,
articula, c o m p a t i b i l i z a e q u e mostra i n c o e r ê n c i a s .
82
P E R G U N T A - V I C E N T E , estudante d e A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a , na F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , para
o professor F á b i o .
Eu a c r e d i t o q u e o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o é p o s s í v e l . P o r e x e m p l o : o prefeito p o d e o u v i r
t o d o s os segmentos e setores d e u m a s o c i e d a d e , l e v a n t a n d o seus p r o b l e m a s e m e s c a l a s d e
p r i o r i d a d e , retornar para o g a b i n e t e , v e r o q u e tem d e recursos, volta a esses segmentos e
setores d a s o c i e d a d e , e p e d e para definir, e m f a c e d o s recursos existentes, o q u e d e v e ser feito.
Isso é u m a f o r m a simplista, mas estou c o l o c a n d o a q u i l o q u e a c h o q u e p o d e ser r e a l i z a d o . Estou
l e v a n t a n d o esta q u e s t ã o , e m f a c e , p r i n c i p a l m e n t e , d e d u a s c o l o c a ç õ e s d o professor F á b i o , as
quais considero contraditórias.
Elas são assertivas, o u seja, c a d a u m a expressa a l g o d e v a l o r . M a s , se há c o n t r a d i ç ã o , gostaria
q u e e l e p r o c u r a s s e fazer u m a síntese, p o r q u e c o n t r a d i t ó r i o n ã o dá para assimilar.
Ele disse q u e o d e s e n v o l v i m e n t o n ã o traz, d e i m e d i a t o , c o n d i ç õ e s materiais d e v i d a d i g n a s para
a p o p u l a ç ã o . T u d o b e m , o Brasil é u m e x e m p l o disso.
E m outro m o m e n t o , e l e disse q u e o i m p e r i a l i s m o , q u e r d i z e r , o r e g i m e autoritário, p o d e ser u m
m e i o eficiente para se c o n s e g u i r e x c e l e n t e s c o n d i ç õ e s materiais.
Creio
que
essas
expressões
são
contraditórias.
colocando, é aquele planejamento
Porque,
se o
imperialismo
c e n t r a l i z a d o , isso p o d e ser u m
que
ele
está
m e i o eficiente para
se
c o n s e g u i r e x c e l e n t e s c o n d i ç õ e s materiais. T u d o b e m , isso é u m a assertiva. A outra t a m b é m é
u m a assertiva, q u e o d e s e n v o l v i m e n t o n ã o traz, d e i m e d i a t o , c o n d i ç õ e s materiais d e v i d a d i g n a .
O q u e e l e está d i z e n d o é q u e o i m p e r i a l i s m o traz essas c o n d i ç õ e s d e v i d a d i g n a . M a s sem a
p a r t i c i p a ç ã o da p o p u l a ç ã o ? S e m q u e e l a d e c i d a ? N ã o seria esse o p r ó p r i o d e s e n v o l v i m e n t o
brasileiro?
F A B I O W A N D E R L E Y - Eu p e ç o p e r d ã o a v o c ê s , se m e f a ç o e n t e n d e r tão mal a s s i m , r e a l m e n t e
d e v o m e expressar m u i t o c o n f u s a m e n t e . C o n t r a d i ç ã o : c r e s c i m e n t o n ã o basta, e u disse s i m , q u e
o c r e s c i m e n t o n ã o basta. A p r o v a d e q u e o c r e s c i m e n t o n ã o basta é a e x p e r i ê n c i a brasileira.
Pode-se ter c r e s c i m e n t o e s p e c i a l m e n t e a c e l e r a d o e, n o e n t a n t o , produzir, d o p o n t o d e vista da
m a i o r i a da p o p u l a ç ã o , u m resultado n e g a t i v o . D e i x a à m a r g e m dos b e n e f í c i o s d o c r e s c i m e n t o ,
e v e n t u a l m e n t e , a m a i o r i a da p o p u l a ç ã o . E, c e r t a m e n t e , aplica-se à e x p e r i ê n c i a d o Brasil nos
últimos decênios. Q u a n t o
à q u e s t ã o d o i m p e r i a l i s m o , q u e v o c ê e n t e n d e c o m o t e n d o sido
e l o g i a d o por m i m , o i m p e r i a l i s m o e x c e l e n t e p a r a produzir c o n d i ç õ e s materiais. Para c o m e ç a r é
u m a c o n f u s ã o q u e e u n ã o sei d e o n d e p o d e ter b r o t a d o , na s i n o n í m i a q u e v o c ê e s t a b e l e c e , o u
m e atribui, entre i m p e r i a l i s m o e p l a n e j a m e n t o c e n t r a l i z a d o . Eu n ã o v e j o por q u ê .
Isso, na m i n h a leitura, isso é u m d e s p r o p ó s i t o . Eu n ã o diria u m a coísa dessas. Q u a n t o
ao
i m p e r i a l i s m o , estou m e referindo à r e l a ç ã o e n t r e as n a ç õ e s . Estou f a l a n d o d e i m p e r i a l i s m o n o
s e n t i d o b e m c l á s s i c o , da literatura, d e certa literatura d e e s q u e r d a d e t e m p o s atrás. Refiro-me a o
fato d e q u e , n o n o v o q u a d r o i n t e r n a c i o n a l , c o m a d e r r o c a d a d o s o c i a l i s m o , c o m a d i n â m i c a d a
g l o b a l i z a ç ã o , o p a p e l d a s c o r p o r a ç õ e s t r a n s n a c i o n a i s , tem-se, c l a r a m e n t e , u m país q u e
é
h e g e m ô n i c o , q u e são os Estados U n i d o s .
S e é possível e s t a b e l e c e r , v i n c u l a r o triunfo n e o l i b e r a l a o triunfo d e a l g u m país, sem d ú v i d a s ã o
os Estados U n i d o s . A nossa r e l a ç ã o , os países d a A m é r i c a Latina c o m os Estados U n i d o s , tem-se
u m a d i n â m i c a q u e se o b s e r v a n o p l a n o n a c i o n a l , é u m a certa restrição d e o p ç õ e s . U m a certa
restrição d e o p ç õ e s n o sentido d e q u e , p e l o m e n o s , n ã o se t e m m a i s u m a U n i ã o S o v i é t i c a para
recorrer, c o m o e m certos c a s o s , e m certas c i r c u n s t â n c i a s , era p o s s í v e l .
J o g a r c o m a idéia d e b i p o l a r i d a d e , e se b e n e f i c i a r c o m o teste n u m a r e l a ç ã o bipolar
entre
Estados U n i d o s e U n i ã o S o v i é t i c a , c o m o a c o n t e c e u . . . a idéia d e u m a terceira v i a , o u a idéia d e
83
u m a p o s i ç ã o neutra, c o m a índia, q u e e m certo m o m e n t o a n d o u p r o t a g o n i z a n d o o q u e q u e r
q u e seja, isso, o b v i a m e n t e , torna-se m e n o s possível, e s p e c i a l m e n t e n o c a s o d e países c o m o o
n o s s o , países l a t i n o - a m e r i c a n o s . A presença n o r t e - a m e r i c a n a mais intensa se torna m a i s o u
m e n o s fatal nas c i r c u n s t â n c i a s e m q u e estamos v i v e n d o .
N ã o fiz u m e l o g i o , disse o seguinte: se isso é a s s i m , se é u m d i a g n ó s t i c o
aproximadamente
c o r r e t o , se o i m p e r i a l i s m o é u m a f a t a l i d a d e , r e l a x e m o s e tratemos d e tirar o m e l h o r p r o v e i t o
possível d o imperialismo. V a m o s organizar o império.
N o limite, se for p o s s í v e l , fazer o seguinte: já q u e t o m a m d e c i s õ e s lá e m W a s h i n g t o n q u e m e
a f e t a m , e u q u e r o v o t a r lá e m W a s h i n g t o n . S e der, v a m o s fazer isso. P r o v a v e l m e n t e n ã o v a i d a r .
E n t ã o , v a m o s v e r o q u e é q u e dá para fazer. Seja
lá c o m o for, n ã o há p o r q u e
combinar
imperialismo c o m planejamento centralizado, de maneira nenhuma.
N ã o c o n s i g o e n t e n d e r c o m o isso p o d e ser lido d o q u e e u disse, e por o u t r o l a d o n ã o há e l o g i o
a o i m p e r i a l i s m o , há u m a certa r e c o m e n d a ç ã o realista q u e v a i na d i r e ç ã o d e , r e c o n h e c e n d o
certa fatalidade, p r o c u r a r , já q u e c o n h e c e m o s a s s i m . V a m o s ver o q u e dá para fazer e m t e r m o s
de previsão e provisão.
P E R G U N T A - M A R I A H E L E N A , F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , Setor d e R e n d a s R e g i o n a i s .
Eu gostaria d e saber, na área d e p l a n e j a m e n t o , c o m o é q u e v o c ê s estão l i d a n d o s e m
infor-
m a ç õ e s q u e p o s s a m utilizar no p l a n e j a m e n t o a m é d i o e longo prazos? A informática está m u i t o
d e s e n v o l v i d a , m a s i n f o r m a ç ã o n ã o existe.
Basta d i z e r q u e e s t a m o s c o m o C e n s o d e 8 5 a i n d a s e m i n f o r m a ç ã o , e m n í v e i s d e d e t a l h e .
T e m o s a grosso m o d o as i n f o r m a ç õ e s totalizadas, m a s e m níveis d e d e t a l h e s , n ã o . E m 1 9 9 0 e l a s
n e m a p a r e c e r a m , n e m p l a n e j a d o está a i n d a o C e n s o d e 9 5 . E o q u e se v ê , s ã o i n f o r m a ç õ e s c o m
m e t o d o l o g i a s , p e r i o d i c i d a d e s , u n i v e r s o s diferentes, o n d e n ã o dá para u n i f o r m i z a r e fazer.
O nosso setor, por e x e m p l o , a H e l o í s a , t a m b é m , t e m o s o m e s m o p r o b l e m a , c o m o fazer o P I B , a
f o r m a ç ã o bruta d e c a p i t a l , e n f i m , na área d e contas c o n s o l i d a d a s , c o m o q u e a gente t r a b a l h a
c o m isso, c o m o v o c ê s , d o p l a n e j a m e n t o , estão e n f r e n t a n d o , n u m a é p o c a e m q u e a i n f o r m á t i c a
está aí e a i n f o r m a ç ã o n ã o existe? É isso q u e eu q u e r i a saber.
MAURICIO
BORGES
- É c u r i o s o o b s e r v a r m o s q u e , c o m essa m u d a n ç a q u e a c o n t e c e u
de
1 9 8 0 para c á , e m r e l a ç ã o à substituição d o p l a n e j a m e n t o pela política e c o n ô m i c a , o u seja, o
tratamento mais d e c u r t o p r a z o nas questões d o país, c o m o é q u e o sistema d e i n f o r m a ç õ e s se
m o d i f i c o u , p o r q u e o q u e a gente constata, hoje n o B r a s i l , é q u e as i n f o r m a ç õ e s e c o n ô m i c a s e
f i n a n c e i r a s necessárias para a f o r m u l a ç ã o d e uma política e c o n ô m i c a d e c u r t o p r a z o , e l a s e s t ã o
cada vez melhores.
S e v o c ê o l h a , p o r e x e m p l o , as estatísticas
m o n e t á r i a s , d o sistema f i n a n c e i r o , b a l a n ç o
de
p a g a m e n t o , n o c o m e ç o d e c a d a m ê s , se c o n s e g u e i n d i c a r q u a n t o q u e foi o s a l d o na b a l a n ç a
c o m e r c i a l , q u a l foi o déficit p r i m á r i o , o superávit p r i m á r i o , o déficit o p e r a c i o n a l , etc. H o u v e
esse a v a n ç o .
Por
outro
l a d o , as
estatísticas, q u e
são
necessárias
para
o
planejamento,
as
estatísticas
d e m o g r á f i c a s , p r o d u ç ã o , p r o d u t i v i d a d e , contas r e g i o n a i s d e s a g r e g a d a s , matriz d e i n s u m o
e
p r o d u t o e s t ã o c o m d e z a n o s d e atraso, c i n c o anos d e atraso, etc. N e s s e s e n t i d o , a q u a l i d a d e d o
p l a n e j a m e n t o está a l t a m e n t e c o m p r o m e t i d a . V o c ê v a i fazer q u a l q u e r política s o c i a l , v o c ê v a i
fazer u m a
política d e d e s e n v o l v i m e n t o , v o c ê está t r a b a l h a n d o c o m
a intuição ou c o m
a
e x p e r i ê n c i a p r o f i s s i o n a l . Está f a z e n d o p l a n e j a m e n t o s e m i n f o r m a ç õ e s .
B4
JÚLIO
BARBOSA
- C h e g a m o s a o final da nossa r e u n i ã o , p r o v e i t o s a , rica, m a s t e m o s q u e
prosseguir. A p r ó x i m a r e u n i ã o c o m e ç a às 14:30 h. O b r i g a d o .
85
EXPERIÊNCIAS DE
PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO
• • • • • • •
A P R E S E N T A D O R - O t e m a desta t a r d e será " E x p e r i ê n c i a s d e P l a n e j a m e n t o P a r t i c i p a t i v o " . Para
c o o r d e n a r este p a i n e l c o n v i d a m o s d o u t o r Sérgio d e A z e v e d o , d o D e p a r t a m e n t o d e C i ê n c i a s
P o l í t i c a s da U n i v e r s i d a d e F e d e r a l d e M i n a s C e r a i s . E os expositores: d o u t o r Ladislau D o w b o r ,
da P U C d e S ã o P a u l o ; d o u t o r A d e m a r Satto, d o I P E A - Brasília; o d e p u t a d o federal d o u t o r
Tarcísio
D e l g a d o ; o doutor
G u s t a v o da
Gama
T o r r e s , diretor-presidente d a
Prodabel; e
o
professor A n t ô n i o A u g u s t o d e Pereira Prates, diretor d o C e n t r o d e Estudos P o l í t i c o s e S o c i a i s da
Fundação João Pinheiro.
D o u t o r Sérgio d e A z e v e d o , b a c h a r e l e m A d m i n i s t r a ç ã o pela E B A P - F G V , d o R i o d e J a n e i r o , pósg r a d u a d o e m A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a pela Flacso-Santiago d o C h i l e , mestre e m C i ê n c i a Política
pela I U P E R J , d o u t o r e m S o c i o l o g i a na B é l g i c a , pós-doutorado na C a l i f ó r n i a , e professor titular
d o D e p a r t a m e n t o d e C i ê n c i a s P o l í t i c a s da U n i v e r s i d a d e F e d e r a l d e M i n a s G e r a i s , professor
c o n v i d a d o d o c u r s o d e g r a d u a ç ã o e d o s cursos d e pós-graduação d a F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o .
C o m a p a l a v r a o doutor S é r g i o d e A z e v e d o .
S É R G I O D E A Z E V E D O - V a m o s d a r c o n t i n u i d a d e a o s e m i n á r i o " G o v e r n a b i l i d a d e e a questão
institucional",
e
o
tema
desta
tarde,
a
Experiência
do
Planejamento
Participativo.
Nos
s e m i n á r i o s , palestras e d e b a t e s d e o n t e m , e d e hoje pela m a n h ã , d i s c u t i m o s t e m a s bastante
relevantes.
O n t e m foram m u i t o q u e s t i o n a d a s a l g u m a s visões d e senso c o m u m , q u e t e n d e m a v i n c u l a r a
descentralização
como
sinônimo
de
democracia,
e
a
centralização
como
sinônimo
de
autoritarismo. N a e x p o s i ç ã o d o d e b a t e d e o n t e m t a m b é m se discutiu m u i t o a importância d a s
políticas redistributivas, m o s t r a n d o q u e e m muitos casos o f o r t a l e c i m e n t o d o Estado, e m e s m o o
p a p e l da U n i ã o é importante para a i m p l e m e n t a ç ã o desse tipo d e política.
H o j e , pela m a n h ã , t i v e m o s u m d e b a t e bastante r i c o , e m q u e se discutiram as perspectivas d o
p l a n e j a m e n t o , c o m a d i s c u s s ã o e c o m u m a crítica d o p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l , c o m p r e e n s i v o ,
e c o m o l e v a n t a m e n t o d e p e r s p e c t i v a s e da
redefinição de serviço público, do
importância
repensar d o
d o p l a n e j a m e n t o estratégico, da
setor p ú b l i c o , i n c l u s i v e , d e u m a
maneira
diferente da m a n e i r a t r a d i c i o n a l , da m a n e i r a b u r o c r á t i c a , p e n s a n d o m u i t o m a i s e m termos d e
s e r v i ç o s , d e c l i e n t e l a . Discutiu-se a v i n c u l a ç ã o e a n e c e s s i d a d e d e repensar o papel d o Estado,
e m b o r a todos o s expositores e d e b a t e d o r e s t e n h a m sido u n â n i m e s e m mostrar a i m p o r t â n c i a d o
Estado e d o p l a n e j a m e n t o .
N e s s a sessão d e h o j e , v a m o s ter a o p o r t u n i d a d e d e discutir a l g u m a s e x p e r i ê n c i a s e questões
importantes, o c h a m a d o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o . V o u c o l o c a r a p e n a s a l g u m a s questões q u e
m e parecem importantes.
Eu diria q u e u m a das vertentes, q u e foi l e v a n t a d a h o j e d e m a n h ã , t a m b é m da i m p o r t â n c i a d o
p l a n e j a m e n t o , é resgatar a i m p o r t â n c i a da p a r t i c i p a ç ã o c o m o u m a d i m e n s ã o importante n o
p l a n e j a m e n t o a t u a l . S a b e m o s q u e , sob o n o m e d e p l a n e j a m e n t o
p a r t i c i p a t i v o , na
verdade
c a b e m muitas c o i s a s , e situações diferentes são d e n o m i n a d a s , às v e z e s d e m a n e i r a u n i f o r m e ,
l e v a n d o a u m d e t e r m i n a d o tipo d e c o n f u s ã o .
Sobre a questão do planejamento
podem
ser c a t a l o g a d a s
instrumental,
em
p a r t i c i p a t i v o , a grosso m o d o , as e x p e r i ê n c i a s
dois tipos.
Uma
que
eu
chamaria
de
existentes
planejamento
restrito,
q u e é a q u e l e tipo d e p l a n e j a m e n t o q u e t e m m u i t o a v e r c o m a ç õ e s localizadas
de
p r o g r a m a s p ú b l i c o s d e g o v e r n o , seja e m n í v e l e s t a d u a l , m u n i c i p a l , l o c a l , q u e se pretenda
Experiências de Planejamento Participativo
87
utilizar esse tipo d e e n v o l v i m e n t o da c o m u n i d a d e , seja para definir m e l h o r as p r i o r i d a d e s , seja
para q u e o esforço d o g o v e r n o , o gasto d o d i n h e i r o p ú b l i c o seja a p l i c a d o da m e l h o r f o r m a .
H á u m outro tipo d e p l a n e j a m e n t o , e a p r o v e i t a n d o a p a r t i c i p a ç ã o d o F á b i o a q u i p e l a m a n h ã ,
ele lembrou o c h a m a d o
n e o - c o r p o r a t i v i s m o , q u e é a idéia d e u m p l a n e j a m e n t o
ampliado,
p a r t i c i p a t i v o o u neo-corporativista, q u e n o c a s o brasileiro r e c e n t e , nas últimas a d m i n i s t r a ç õ e s
m u n i c i p a i s e a q u i , n o e x e m p l o d o d e p u t a d o T a r c í s i o D e l g a d o , na sua a d m i n i s t r a ç ã o e m J u i z d e
F o r a , i m p l e m e n t o u u m tipo d e p a r t i c i p a ç ã o desse n í v e l , t e m a v e r c o m a q u e s t ã o da c r i a ç ã o d o s
conselhos,
que
participam,
nada
em
mais
é
que
determinado
uma
tipo
de
tentativa
política
de
representação
pública,
neo-corporativa,
representantes
dos
vários
onde
setores
envolvidos.
C l a r o está q u e a q u e s t ã o da p a r t i c i p a ç ã o , m e s m o
nesse n í v e l , é bastante c o m p l e x a ,
tem
q u e s t õ e s d e saber q u e m participa, c o m o participa e t a m b é m t e m a v e r c o m o grau d e interesse
e n t r e o s vários tipos d e - a s s o c i a ç õ e s , e d e entidades da s o c i e d a d e c i v i l , dispostas a se e n v o l v e r
nesses tipos d e p r o g r a m a .
L e m b r a n d o a q u e s t ã o da p a r t i c i p a ç ã o , tive a o p o r t u n i d a d e d e t o m a r parte da b a n c a d e u m a
defesa d e tese d e mestrado sobre a a t u a ç ã o p o p u l a r n o g o v e r n o d o d e p u t a d o T a r c í s i o D e l g a d o .
Uma
das questões
que
a autora
levantava
é que o
grau d e
participação
inicial
em
d e t e r m i n a d o c o n s e l h o , se n ã o m e e n g a n o o C o n s e l h o d e E d u c a ç ã o , e q u e a b r i u v a g a
participação
dos
trabalhadores,
das
centrais
sindicais,
e
chegou-se
à
conclusão
um
para
que
a
p a r t i c i p a ç ã o d o s t r a b a l h a d o r e s , e m n í v e l desse c o n s e l h o d e e d u c a ç ã o , tinha sido m u i t o m e n o r
d o q u e se e s p e r a v a . Isso p o r q u e , na v e r d a d e , a questão da e d u c a ç ã o n ã o e r a , n ã o e s t a v a na
a g e n d a prioritária desses setores.
O q u e significa, o q u e e u q u e r o dizer c o m isso? Significa q u e n ã o basta definir q u e m p a r t i c i p a ,
m a s a i n t e n s i d a d e , o e n v o l v i m e n t o , d e f i n e m u i t o a c o r r e l a ç ã o d e forças nesse setor. Essa é u m a
q u e s t ã o i m p o r t a n t e , q u e r d i z e r , o grau d e p a r t i c i p a ç ã o , a c a p a c i d a d e d e e n v o l v i m e n t o .
O u t r o e l e m e n t o q u e m e p a r e c e i m p o r t a n t e ser c h a m a d a a a t e n ç ã o , t e m a v e r c o m a d i f e r e n ç a
e n t r e e l a b o r a ç ã o e i m p l e m e n t a ç ã o . H o j e , m e s m o n o atual g o v e r n o , há u m a t e n d ê n c i a
de
f o r m a l i z a ç ã o desse tipo d e p a r t i c i p a ç ã o .
O n t e m , o H e r a l d o l e v a n t o u u m a questão importante, q u e é a q u e s t ã o da h o m o g e n e i z a ç ã o d e
a l g u m tipo d e p a r t i c i p a ç ã o e m p r o g r a m a s n a c i o n a i s , e q u e se p r e v ê c o n s e l h o s e s t a d u a i s e
m u n i c i p a i s e m q u a s e t o d o s os n í v e i s .
E m b o r a isso seja i m p o r t a n t e , t e m a d i s c u s s ã o d e saber até q u e p o n t o a l g u n s desses m u n i c í p i o s
t ê m c o n d i ç õ e s d e i m p l e m e n t a r essa q u a n t i d a d e d e c o n s e l h o s . H á o p r o b l e m a , s e m p r e q u e é
p o s s í v e l , d e p r e f e i t u r i z a ç ã o . N a v e r d a d e , há u m p o d e r m u i t o g r a n d e d o prefeito sobre esses
tipos d e c o n s e l h o , e há t a m b é m u m a d i f e r e n ç a i m p o r t a n t e , a ser l e v a d a e m c o n t a , q u e é a da
elaboração
de
uma
política
e sua
implementação.
Por
v e z e s , as v a r i á v e i s e n v o l v i d a s
na
i m p l e m e n t a ç ã o d e u m a política são tantas q u e , na hora, esse espírito da política p o d e ser, na
v e r d a d e , distorcido.
Esse
é
o
motivo
porque,
às
vezes, temos
a
mesma
política,
com
determinadas
regras
institucionais, d e t e r m i n a d a s e n g e n h a r i a s institucionais, e o resultado t e n d e a ser, por v e z e s , tão
diferente.
S ã o a l g u m a s d a s questões, n ã o todas, e v i d e n t e m e n t e , q u e eu c o l o c o , t e n t a n d o fazer u m certo
retrospecto d o q u e já foi d i s c u t i d o , e as questões q u e se c o l o c a m c o m o importantes e m n í v e l d o
c h a m a d o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o . Eu passaria a p a l a v r a , i n i c i a l m e n t e , a o professor L a d i s l a u
D o w b o r , da P U C d e S ã o P a u l o .
88
LADISLAU
assessoramos
D O W B O R
vários
- Eu gostaria d e dar u m p a n o d e f u n d o d e c o m o , nós lá na
municípios, c o m o
estamos t r a b a l h a n d o
esse assunto. A n t e s
PUC,
de
tudo,
e s t a m o s t e n t a n d o ultrapassar essa t r a d i c i o n a l briga entre, e u sou d e e s q u e r d a , q u e r o
mais
Estado; e u sou d e direita, q u e r o mais p r i v a t i z a ç õ e s . P o r q u e a c a b o u s e n d o a s s i m . T i v e m o s até
u m a d i s c u s s ã o c o m o Jarbas P a s s a r i n h o , e m Brasília, a l g u m a s s e m a n a s atrás. Ele atribui a todos
os setores estatais a e s q u e r d a , c o m o se fosse a e s q u e r d a . É até c u r i o s o o Jarbas
Passarinho
atribuir essa c o i s a a essa faixa.
Q u e r dizer, fica
muito m i s t u r a d o , d i g a m o s , e m termos i d e o l ó g i c o s , e a c h o q u e o
grande
p r o b l e m a é q u e essa briga entre p r i v a t i z a ç ã o e e s t a t i z a ç ã o , s i m p l i f i c a o d e b a t e e d e i x a d e lado
as coisas mais importantes.
O g r a n d e p r o b l e m a nosso, e v i d e n t e m e n t e , é d e g o v e r n a b i l i d a d e . N ã o sei se v o c ê s v i r a m , há u m
e s t u d o , q u e e u a c h o q u e é e x t r e m a m e n t e útil p a r a v o c ê s , d o B a n c o M u n d i a l , s o b r e o s gastos
sociais n o B r a s i l .
E m 8 6 , n ã o m u d o u g r a n d e coisa nessa á r e a , é e x t r e m a m e n t e interessante, eles c o n c l u í r a m q u e
o país gasta na área social c e r c a d e 2 5 % d o P I B , e m a n d a r a m u m a e q u i p e para c á . F i z e r a m u m
e s t u d o sobre os gastos, são mais d e 100 b i l h õ e s d e dólares na á r e a s o c i a l , e p o r q u e t e m o s
i n d i c a d o r e s s o c i a i s tão d r a m á t i c o s . E foram v e n d o , e d u c a ç ã o , s a ú d e , e t c . Então s a ú d e , coisa
e v i d e n t e , v i r a m q u e 8 0 % d o s gastos é na área c u r a t i v a , e n ã o na área p r e v e n t i v a .
É ó b v i o q u e é i m p r o d u t i v o , q u e é m u i t o gasto e p o u c a s a ú d e , é muita d o e n ç a , muita indústria
da d o e n ç a , m a s p o u c a s a ú d e . F o r a m p e g a n d o setor por setor. Eles f o r a m i d e n t i f i c a n d o pontos
d e perda d e g o v e r n a b i l i d a d e . P o r q u e é q u e se d e c i d e tão m a l ?
S e p e n s a r m o s u m a coisa t ã o ó b v i a c o m o o transporte na c i d a d e d e S ã o P a u l o , q u e foi se
f a z e n d o - h o j e o m u n i c í p i o d e S ã o P a u l o tem 4 m i l h õ e s d e a u t o m ó v e i s - t e m o s u m a v e l o c i d a d e
m é d i a da o r d e m d e 14, 15 km/hora. Q u e r dizer, investimos e m 4 m i l h õ e s d e a u t o m ó v e i s , s ã o
c e r c a d e 20 b i l h õ e s d e dólares e m a u t o m ó v e i s c i r c u l a n d o a l i , o q u e d a r i a para fazer u m a
f e n o m e n a l infra-estrutura d e m e t r ô , r e s p i r a n d o m a l , e n f i m , p a r a l i s a d o s , certo?
É c u r i o s o , a gente se paralisa por e x c e s s o d e m e i o s d e transportes. Q u e r dizer, mostra
uma
i n c a p a c i d a d e nossa d e nos g o v e r n a r m o s , d i g a m o s , e f e t i v a m e n t e . Isso c r u z a tanto a área p r i v a d a
c o m o a área d o Estado.
V o c ê s têm o relatório d o B a n c o M u n d i a l d o a n o p a s s a d o , 9 3 , sobre s a ú d e ; levanta o p r o b l e m a
das c e s á r e a s , hospitais particulares n o B r a s i l , f a z e m m a t e r n i d a d e s e m sala d e pré-parto, q u e n ã o
é r e n t á v e l , e n t e n d e ? É m u i t o mais r e n t á v e l . C h e g a a futura m ã e , dá-se u m a i n j e ç ã o para a c e l e r a r
o parto, n ã o t e m as d i l a t a ç õ e s c o r r e s p o n d e n t e s , n a t u r a l m e n t e v a i para a c e s á r e a , c e s á r e a r e n d e
muito mais.
A í está
uma
análise d o
Banco
Mundial, um
relatório d o a n o
passado. Somos
campeões
m u n d i a i s , mais u m c a m p e ã o m u n d i a l , u m c a m p e o n a t o m u n d i a l q u e a gente v e n c e por v o l u m e
d e c e s á r e a s por parto.
S e c r u z a r m o s esses vários e x e m p l o s , c r u z a a m a l u q u i c e d e A n g r a d o s Reis e d o n u c l e a r , a
T r a n s a m a z ô n i c a , os 18 b i l h õ e s d e d ó l a r e s e m Itaipu, para ter a m a i o r usina hidroelétrica d o
m u n d o , esse é o p r o b l e m a c e n t r a l .
A c h o q u e isso q u e dá a força a o c o n c e i t o d e p a r t i c i p a ç ã o a q u i , d e n o v a s estruturas p o l í t i c a s , é
q u e n ã o p o d e m o s c o n t i n u a r gastando a s s i m . A área d e i n t e r m e d i a ç ã o f i n a n c e i r a , h o j e , n o s
custa c e r c a d e 6 0 b i l h õ e s d e dólares por a n o . S e v o c ê s p e g a m o a n u á r i o , está aí, s ã o c e r c a d e
1 4 % , 1 5 % do PIB.
89
N o s Estados U n i d o s serão 2 % , 3 % , 4 % d o P I B , e n f i m , nos países d e s e n v o l v i d o s . Isso é o q u e
custa à m á q u i n a , n ã o é o q u e e l a s transferem. O q u e eles c a p t a m e transferem para o s j u r o s ,
esses juros são transferidos para o s produtos q u e c o m p r a m o s e p a g a m o s .
A área d e f i n a n ç a s é u m a área d e c o n s u m o i n t e r m e d i á r i o , n ã o é u m p r o d u t o . N o s custa. S ã o 60
b i l h õ e s d e dólares esterilizados. P o u p a n ç a esterilizada, na área p r i v a d a . A c h o q u e t e m o s q u e
r e d i m e n s i o n a r u m p o u c o o e n f o q u e g l o b a l dessas c o i s a s .
O relatório sobre o d e s e n v o l v i m e n t o h u m a n o , q u e n ã o sei se v o c ê s c o n h e c e r a m , q u e é u m a
n o v a p u b l i c a ç ã o d a s N a ç õ e s U n i d a s , é p a r a l e l o . O d o B a n c o M u n d i a l é mais e c o n ô m i c o , esse
aí é mais para resultados, termos h u m a n o s , chega-se a u m a c o n c l u s ã o , a n a l i s a n d o esse tipo d e
p r o b l e m a e m n í v e l m u n d i a l , q u e as pessoas n ã o estão q u e r e n d o discutir se é m a i s p r i v a d o o u se
é mais Estado.
Estão q u e r e n d o discutir q u e t e m q u e h a v e r m u i t o m a i s c o n t r o l e d a s p o p u l a ç õ e s
sobre os
m e r c a d o s e sobre o Estado, o u seja, o p r o b l e m a é u m a terceira via m u i t o m a i s a m p l a , t e m o s
q u e dar u m passo atrás e r e p e n s a r u m p o u c o o d i m e n s i o n a m e n t o . E nisso, o s
mecanismos
participativos a d q u i r e m , n a t u r a l m e n t e , u m a f u n ç ã o a b s o l u t a m e n t e f u n d a m e n t a l .
U m e n f o q u e , t a m b é m , q u e a j u d a m u i t o , é c r u z a r c o m o q u e está a c o n t e c e n d o na e m p r e s a
privada.
Há
um
livro r e c e n t e , v o c ê s d e v e m
conhecer,
q u e se c h a m a
"Reengenharia",
M i c h a e l H a m m e r e d o J a m e s C h a m p y , é u m livro e x c e l e n t e , s i m p l e s , q u e faz u m a
do
revolução
e m t u d o q u e é p e n s a m e n t o d e A d a m S m i t h , r e l a t i v a m e n t e à gestão d a s e m p r e s a s .
É i m p r e s s i o n a n t e , c o m o muitíssima coisa q u e se lê na área e m p r e s a r i a l , adapta-se aos nossos
pensamentos de governabilidade. O q u e é q u e acontece? T e m o s várias tecnologias a v a n ç a n d o
m u i t o r a p i d a m e n t e . Sistemas m u i t o m a i s c o m p l e x o s d e gestão. Ritmos mais intensos, m a i o r
c o m p l e x i d a d e significam o q u ê ?
N ã o se p o d e gerir as coisas c o m u m a o r d e m d e c i m a e,
digamos, organogramas organizacionais e regulamentos.
T e m o s q u e dar às pessoas q u e
resolvem
os p r o b l e m a s e s p a ç o , a m p l i t u d e , para
poderem
resolver d e m a n e i r a criativa, e ir c r i a n d o n o v a s f o r m a s . P o r q u e o p r o b l e m a é o seguinte: n ã o se
está b u s c a n d o m a i s a f o r m a d e gestão. Q u a l é o e q u i l í b r i o b o m entre g o v e r n o c e n t r a l , g o v e r n o
estadual e g o v e r n o local? Está se b u s c a n d o u m a f o r m a d e gerir a m u d a n ç a . E a gestão da
m u d a n ç a significa f l e x i b i l i d a d e , significa p a r t i c i p a ç ã o , significa d e m o c r a t i z a ç ã o .
É m u i t o c u r i o s o v e r , e m g r a n d e s e m p r e s a s , u m a v a n ç o h o j e e x t r e m a m e n t e r á p i d o , n o sentido d e
sistemas participativos, d e r e d u ç ã o d o n í v e l d e h i e r a r q u i a s q u e t e m nas e m p r e s a s , e a busca d e
sistemas flexíveis, p o r q u e s e n ã o n ã o f u n c i o n a , s i m p l e s m e n t e .
H o j e se t e m , na T o y o t a , n o J a p ã o , u m e x e m p l o c l á s s i c o , o t o r n e i r o , q u e t e m a o seu lado u m
t e l e f o n e . S e e l e v a i precisar d e tal p e ç a , tal outra, e l e e n c o m e n d a a p e ç a por t e l e f o n e . Ele n ã o
comunica
a o seu c h e f e , q u e v a i c o m u n i c a r a o D e p a r t a m e n t o d e C o m p r a s , q u e v a i v e r
o r ç a m e n t o , n ã o sei o q u ê . D e p o i s a p a p e l a d a
segue. P o r q u e há c o n f i a n ç a
na pessoa,
o
em
q u a l q u e r nível q u e seja. U m b o m f a x i n e i r o e n t e n d e d e faxina e m q u a l q u e r n í v e l . E n t e n d e e
s a b e organizar seu t r a b a l h o .
É p r e c i s o dar esse c r é d i t o d e c o n f i a n ç a para as c o i s a s . Essa t r a n s f o r m a ç ã o está a v a n ç a n d o d e
m a n e i r a e x t r e m a m e n t e rápida na área d a e m p r e s a p r i v a d a , e e u a c h o q u e c o n h e c e r m o s essas
transformações é absolutamente fundamental. Porque o m e s m o
transformação,
um
ritmo
de transformação
extremamente
ritmo n o v o , o u seja,
rápida,
e
maior
uma
complexidade,
t a m b é m se d ã o na área p ú b l i c a .
E n t ã o , n ã o p o d e m o s mais ter a m e s m a rigidez d e sistema, s e n ã o v a m o s d i z e r o seguinte: " N ã o ,
e u sou a favor d e d e s c e n t r a l i z a r . V o u fazer u m g r a n d e e s q u e m a q u e d e s c e n t r a l i z a , todas as leis,
os r e g u l a m e n t o s , e e n c a l a c r o outra v e z n u m sistema d e s c e n t r a l i z a d o " . N ã o é disso q u e se trata.
90
Geslao Pública e Participação: do Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporativístas
S e trata disso t a m b é m . V o c ê tem q u e d e s c e n t r a l i z a r para d a r m a i s iniciativa na b a s e . M a s se
trata da gestão d a m u d a n ç a .
Para se ter u m a idéia, as cifras q u e nos f o r a m d a d a s pela C o m i s s ã o d e T e c n o l o g i a da U n i ã o
E u r o p é i a , d e B r u x e l a s , é q u e o s n o v o s c o n h e c i m e n t o s t e c n o l ó g i c o s , a d q u i r i d o s entre 70 e 9 0 ,
c o r r e s p o n d e m a o v o l u m e d e c o n h e c i m e n t o s científicos e t é c n i c o s a d q u i r i d o s d u r a n t e a história
da h u m a n i d a d e .
Estamos e m p l e n a r e v o l u ç ã o d e c o n h e c i m e n t o , p r o f u n d a . E t e m o s q u e ter instrumentos m u i t o
maís ágeis para gerir, para se a d a p t a r , e introduzir n o v a s t e c n o l o g i a s .
Q u a n t o s d e nós já n ã o t r a b a l h a r a m n u m a prefeitura, o u nisso, n a q u i l o , m e s m o e m n í v e l l o c a l ,
d e s c e n t r a l i z a d o , m a s v a i introduzir u m a n o v a t e c n o l o g i a , v a i fazer u m c o n t a t o i n t e r n a c i o n a l ,
para v e r as l i c i t a ç õ e s , o a r c a b o u ç o j u r í d i c o q u e se v i v e , s i m p l e s m e n t e n o s paralisa. O p r o b l e m a
n ã o é só d e s c e n t r a l i z a r , o p r o b l e m a , na r e a l i d a d e , é o r g a n i z a r o sistema p a r t i c i p a t i v o , m a s tirar
d o sistema p a r t i c i p a t i v o o q u e e l e p o d e trazer, u m a f l e x i b i l i d a d e d e gestão. E, h o j e , u m sistema
q u e n ã o respeita a f l e x i b i l i d a d e d e gestão, s i m p l e s m e n t e d e s a p a r e c e .
Acho
q u e esse
enfoque,
que
vem
no
relatório
de
93 d a s
Nações
Unidas,
que
é
mais
p a r t i c i p a ç ã o , m a i s p a r t i c i p a ç ã o n o Estado e m a i s p a r t i c i p a ç ã o n o p r i v a d o , é a b s o l u t a m e n t e
e s s e n c i a l . T e m surgido, c o m
muita c u r i o s i d a d e , v á r i o s estudos sobre sistema d e c r é d i t o na
C o r é i a e n o J a p ã o . O q u e é q u e tem c r é d i t o a v e r c o m isso? G e n t e , M o n t r e a l t e m c r é d i t o e m
instituições f i n a n c e i r a s por b a i r r o . C o m i t ê s , c o m i s s õ e s d e p o p u l a ç ã o q u e g e r e m suas f i n a n ç a s .
A p o u p a n ç a n o b a n c o a m e r i c a n o h o j e , as instituições d e crédito v ã o c o m e ç a r a ser autorizadas
a expandir, a cobrir e m nível nacional.
C o n v e r s e i c o m u m grupo Cjue faz u m t r a b a l h o d e pesquisa sobre instrumentos d e i n t e r m e d i a ç ã o
financeira
em n í v e l \oca\. E m u i t o curioso.
S e o banqueiro
coloca
o dinheiro
em Nova
Iorque, e
n ã o e m seu m u n i c í p i o , p o r q u e lá v e n d e m a i s , n o d i a seguinte e l e t e m visita d o c i d a d ã o c h i a n d o
c o m e l e : " O l h a , esse d i n h e i r o é nosso, v o c ê v a i a p l i c a r aqui nesse m u n i c í p i o , p o r q u e q u e r e m o s
emprego
para
os
nossos filhos, q u e r e m o s . . . " O u
seja, toda
a
máquina
de
intermediação
f i n a n c e i r a p o d e ser r e p e n s a d a , a aí n ã o e s t a m o s f a l a n d o , n e c e s s a r i a m e n t e , d o p r i v a d o e d o
público.
O s e x e m p l o s asiáticos são e x t r e m a m e n t e interessantes. S ã o d o m i n a n t e m e n t e p ú b l i c o s , m u i t o
fortemente o r i e n t a d o s p e l o g o v e r n o , p a s s a n d o a a p l i c a ç ã o final para sistemas c o m u n i t á r i o s ,
sistemas p r i v a d o s e x t r e m a m e n t e fortes. I n c l u s i v e , u m a grande o r i e n t a ç ã o , simples e curiosa, é a
seguinte: o grosso d o c r é d i t o , m a i s o s setores d e ponta para o c u p a r e s p a ç o i n t e r n a c i o n a l e outra
g r a n d e parte d e c r é d i t o v a i para os setores m a í s atrasados, para ajudar a r e c o n v e r t e r .
Isso significa t a m b é m q u e a c a b a essa d i v i s ã o , a q u i está o p ú b l i c o , a q u i está o p r i v a d o . P o r q u e
tem q u e organizar-se n o sentido d e u m d e s e n v o l v i m e n t o a r t i c u l a d o d o s diversos segmentos. E
nisso, já n ã o é mais p ú b l i c o e p r i v a d o , é t a m b é m o c o m u n i t á r i o , u m a v i s ã o , e n f i m , mais
m o d e r n a , m a i s a t u a l , d e c o m o está se f a z e n d o e m diversos países d o m u n d o .
A c h o q u e , para a c o m p a n h a r m o s esse p r o c e s s o , t e m o s q u e passar, partir, d o p r o b l e m a
da
tecnologia
de
e
dos
seus
grandes
eixos
que
estão
mudando
as
condições
de
gestão,
a d m i n i s t r a ç ã o , q u e n o s o b r i g a m a u m ritmo e x t r e m a m e n t e r á p i d o , d e gestão flexível e a d a p t a d a
às n o v i d a d e s , t e m o s q u e l e v a r e m c o n t a a g l o b a l i z a ç ã o .
A c a b o u o t e m p o das A l b â n i a s , q u e a gente p o d i a o m e l h o r , está p r o t e g i d o . Q u a l q u e r país está
se a b r i n d o , n ã o dá mais para fechar. H o j e , as transferências i n t e r n a c i o n a i s d e m e r c a d o
de
capitais estão na faixa d e u m trilhão d e d ó l a r e s . U m trilhão d e d ó l a r e s p o r d i a . O B a n c o Central
a m e r i c a n o se q u e i x a p o r q u e n ã o t e m os c o m p u t a d o r e s para a c o m p a n h a r . O q u e é q u e nós
temos?
Uma
e c o n o m i a q u e se m u n d i a l i z o u , e n q u a n t o q u e o s instrumentos d e gestão são
n a c i o n a i s . E n t ã o , isso n ã o p e g a .
91
O
B a n c o C e n t r a l a m e r i c a n o sente q u e n ã o t e m n e m o s c o m p u t a d o r e s n e m os instrumentos
j u r í d i c o s para intervir nesse p r o c e s s o . N a r e a l i d a d e , q u a n d o f a l a m o s e m d e s c e n t r a l i z a ç ã o , e m
p a r t i c i p a ç ã o , n ã o estamos f a l a n d o só n o small
is beautiful,
p o r q u e é b o n i t i n h o lá e m b a i x o , é
p a r t i c i p a t i v o e tal. Estamos f a l a n d o n o r e d i m e n s i o n a m e n t o d o s e s p a ç o s d o d e s e n v o l v i m e n t o e m
nível global, e m nível mundial.
Tem
uma
fórmula
extremamente
interessante, q u e
saiu
nos estudos a m e r i c a n o s , q u e é
a
seguinte: o Estado n a c i o n a l , o Estado, o g o v e r n o é p e q u e n o d e m a i s para u m a série d e c o i s a s , e
p e n s a n d o b e m , é g r a n d e d e m a i s para u m a série d e o u t r a s . O u seja, é o c o n j u n t o da h i e r a r q u i a ,
q u e s ã o h o j e o sistema f i n a n c e i r o g l o b a l e o sistema d e c o m u n i c a ç ã o g l o b a l . O q u e é o e s p a ç o
nacional, o que é o espaço estadual, o que é o espaço local, comunitário, e t c ? É o conjunto d o
sistema q u e está se d e s l o c a n d o , e a c h o q u e esse seria u m p o u c o , t a m b é m , u m e i x o d e t r a b a l h o
m u i t o forte sobre esses d e s l o c a m e n t o s d o s e s p a ç o s d o d e s e n v o l v i m e n t o . T e m o s q u e parar d e
pensar o m u n i c í p i o c o m o u m e s p a ç o d e c o s m é t i c a u r b a n a e u m p o u c o d e e s p a r a d r a p o s o c i a l .
E l e t e m q u e ser o a r t i c u l a d o r d a s forças e c o n ô m i c a s l o c a i s .
Estamos h o j e c o m
uma experiência extremamente
interessante, u m a proposta d e
estratégia
integrada d a s áreas s o c i a i s e e c o n ô m i c a s , para a região d e S a n t o s , para a r e g i ã o m e t r o p o l i t a n a
d e S a n t o s , é u m p e q u e n o estudo d e 2 5 p á g i n a s q u e p o d e interessar a v o c ê s . V o u d e i x a r a q u i à
d i s p o s i ç ã o d o p e s s o a l , m a s , s ã o as a r t i c u l a ç õ e s q u e s ã o ricas, certo? Estamos a s s u m i n d o
um
p a p e l d e u m a série d e contatos i n t e r n a c i o n a i s para a c i d a d e d e S a n t o s , e por q u e n ã o ?
F u i visitar X a n g a i , e d e s c o b r i q u e lá t e m
120 f u n c i o n á r i o s
no Departamento de
I n t e r n a c i o n a i s da c i d a d e . P o r q u e X a n g a i está p e n s a n d o o seu longo p r a z o . O
Relações
Rio de Janeiro
tinha u m tripé: era c a p i t a l , c e n t r o industrial e porto. C a p i t a l d e i x o u d e ser; c e n t r o industrial, as
indústrias n ã o f i c a m mais nas grandes c i d a d e s , n ã o são m a i s u m a base d e u r b a n i z a ç ã o ; c o m a
r e d u ç ã o desses d o i s , o porto p e r d e u sua i m p o r t â n c i a . O tripé e c o n ô m i c o , a ossatura e c o n ô m i c a
da c i d a d e fica frouxa, e v o c ê s t ê m u m g i g a n t e s c o c o g u m e l o d e m o g r á f i c o sem sustento. É ó b v i o
q u e o R i o d e J a n e i r o tinha todas as p o s s i b i l i d a d e s há 1 0 , 15 o u 20 a n o s d e o c u p a r u m e s p a ç o
n o longo p r a z o d e ser u m a g r a n d e c a p i t a l d e c o n v e n ç õ e s , t u r i s m o , d e n e g ó c i o s i n t e r n a c i o n a i s ,
absolutamente excepcional.
A g o r a , X a n g a i , n o a n o passado, estava f a z e n d o aí as suas r e u n i õ e s , r e u n i n d o c i d a d e s d o m u n d o
d a s mais diversas partes, r e u n i n d o especialistas para discutir o seu futuro. C o m a g r a n d e á r e a d e
d i s c u s s ã o i n t e r n a c i o n a l , c o m g r a n d e s i n v e s t i m e n t o s , 10 b i l h õ e s d e d ó l a r e s d e i n v e s t i m e n t o d e
infra-estrutura para o c u p a r seu e s p a ç o n o futuro.
O
t e r m o p a r t i c i p a ç ã o n ã o é mais só a q u e l e t e r m o , v a m o s fazer j u n t o a q u i u m a c o i s i n h a
de
s a ú d e , ali u m a c o i s i n h a , etc. É u m p r o c e s s o m u i t o m a i s a m p l o q u e e n v o l v e a a r t i c u l a ç ã o d e
atores s o c i a i s . N ó s n ã o t e m o s n e n h u m a t r a d i ç ã o n o B r a s i l . O u p o u q u í s s i m a t r a d i ç ã o .
T e m o s recentes d e c l a r a ç õ e s d o M a l u f : " M a s para q u e articular atores s o c i a i s ? " Q u e r d i z e r , a q u i
está a C â m a r a , q u e representa o p o v o . Estamos a i n d a nestas d i f i c u l d a d e s , e d a n d o os p r i m e i r o s
passos n u m a n o v a cultura d e a d m i n i s t r a ç ã o . A g o r a , a r e a l i d a d e , é o seguinte: essa g l o b a l i z a ç ã o
n o s obriga a isso, e nos obriga a isso r a p i d a m e n t e . P o r q u e a p r o d u t i v i d a d e n ã o é só u m a c o i s a
d e e m p r e s a . P r o d u t i v i d a d e existe c o m o
conceito de produtividade
social.
Nós temos
que
r e c u p e r a r essa p r o d u t i v i d a d e .
T i v e m o s u m a r e u n i ã o t e m p o s atrás, aliás, o Satto a c o m p a n h o u isso c o m o diretor d a
École
N a c i o n a l d e A d m i n i s t r a c i ó n , u m a das m e l h o r e s e s c o l a s m u n d i a i s d e a d m i n i s t r a ç ã o , e l e c o l o c a
preto n o b r a n c o , e d i z : " O l h a , h o j e o Estado gera 5 0 % d o p r o d u t o s o c i a l e m q u a l q u e r país
d e s e n v o l v i d o " . Investir e m n o v a s f o r m a s d e gestão n o Estado é a m e l h o r m a n e i r a d e d i n a m i z a r
globalmente a produtividade de uma nação.
F a l e i n o e i x o d a s t e c n o l o g i a s , i m p l i c a ç õ e s , n o e i x o da g l o b a l i z a ç ã o e o e i x o da p o l a r i z a ç ã o é
o u t r o q u e t e m o s d e r e d i m e n s i o n a r . Estamos c a n s a d o s d i s s o , s a b e m o s da miséria entre nós.
92
E m S ã o P a u l o , essa s e m a n a , h o u v e 2 4 assassinatos. S ã o P a u l o é m a i s discreto q u e o R i o , p o r q u e
n ã o t e m B r i z o l a e n e m R o b e r t o M a r i n h o , m a s a r e a l i d a d e é q u e esse p r o c e s s o está e x p l o s i v o e m
q u a l q u e r parte. N ã o v o u insistir sobre e l e , e l e é d e m a s i a d o c o n h e c i d o , v o c ê s s a b e m q u e t e m o s
o p r i m e i r o lugar, mais u m p r i m e i r o lugar, e m termos d e c o n c e n t r a ç ã o d e renda e m
nível
mundial.
P a r a v o c ê s terem u m a idéia, o 1 % d e f a m í l i a s mais ricas, u m m i l h ã o e m e i o d e pessoas, t e m u m
nível d e c o n s u m o g l o b a l , o v o l u m e d e renda mais e l e v a d o d o q u e 75 m i l h õ e s d e pessoas mais
p o b r e s d o país. O 1 %
mais rico tem 1 7 % da r e n d a , os 5 0 % mais pobres t ê m 1 2 % .
N ã o há a m í n i m a r a c i o n a l i d a d e d e gestão, n ã o há m e c a n i s m o s d e p a r t i c i p a ç ã o . Q u a n d o se faz
u m gueto interno d e s e p a r a ç ã o d e , n o m í n i m o , dois t e r ç o s da p o p u l a ç ã o , o f i m , o l i m i t e , c a d a
u m c o l o c a o n d e gostar e m t e r m o s m e t o d o l ó g i c o s .
N a r e a l i d a d e , t e m o s os 6 0 % da p o p u l a ç ã o q u e estão a b a i x o d o s dois m í n i m o s , e q u e
não
adianta falar e m d e m o c r a c i a , e m p a r t i c i p a ç ã o e coisa d o g ê n e r o para essa p o p u l a ç ã o . O u seja,
o r u m o está d a d o p e l o n e x o s o c i a l , q u e t e m q u e ser o e i x o d e t r a n s f o r m a ç õ e s , f u n d a m e n t a l à
r e i n s e r ç ã o dessa n a ç ã o m a r g i n a l i z a d a q u e a gente c o n s e g u i u criar a q u i d e n t r o .
Um
quarto eixo q u e eu queria
levantar é o p r o c e s s o d e u r b a n i z a ç ã o . Ele é ó b v i o , m a s
é
s u b e s t i m a d o . N o seguinte sentido: t i v e m o s os a n o s 6 0 . E m 4 0 a n o s , p r a t i c a m e n t e , o país rural
se transformou e m país u r b a n o , certo? O s a n o s 5 0 , somos 7 5 % d e rurais. O s a n o s 9 0 , s o m o s
7 5 % d e u r b a n o . Isso é e x t r e m a m e n t e v i o l e n t o .
S o m o s u m país d e u r b a n i z a ç ã o tardia, isso tem q u e ser dito. N ó s a i n d a n ã o t e m o s raízes d e
c o n s c i ê n c i a c o m u n i t á r i a , d a q u e l a c o i s a da E u r o p a , q u e as pessoas já c o n v i v e m s é c u l o s u m a s
junto c o m as outras, a q u e l a s famílias p r o t e g e m o seu m e i o a m b i e n t e , o r g a n i z a m o seu r i o z i n h o ,
os seus e s p a ç o s , e n f i m , n ó s estamos c r i a n d o .
M a s n ã o é p o r q u e , c o m o d i z e m às v e z e s , t e m o s n a t u r a l m e n t e , u m i n d i v i d u a l i s m o , q u e n u n c a
v a m o s p o d e r c o o p e r a r , juntar, participar. É q u e o processo é r e c e n t e .
Esse p r o c e s s o se d e u através d e u m sistema q u e v o c ê s c o n h e c e m , a e x p u l s ã o d o c a m p o . A
u r b a n i z a ç ã o se d e u mais por p r o c e s s o d e e x p u l s ã o d o q u e por p r o c e s s o d e a t r a ç ã o , certo? A
m o n o c u l t u r a , a t e c n i f i c a ç ã o , e o uso d o solo c o m o reserva d e v a l o r .
Eu q u e r i a só l e m b r a r u m a cifra, r e c e n t e , relativa a isso. T e m o s n o país 3 7 0 m i l h õ e s d e hectares
d e boa terra a g r í c o l a . O país t o d o s ã o 8 4 0 m i l h õ e s d e hectares. O i t o m i l h õ e s d e q u i l ô m e t r o s
q u a d r a d o s . P e g u e m o C e n s o , os d a d o s d o I B G E . Estamos u t i l i z a n d o na l a v o u r a
atualmente
c e r c a d e 60 m i l h õ e s d e h e c t a r e s . O resto o q u e é? U s o d o solo c o m o reserva d e v a l o r . Q u e a q u i
se apresenta c o m o u m c o s m é t i c o m u i t o a g r a d á v e l , q u e se c h a m a p e c u á r i a e x t e n s i v a .
T e n h o d e z mil h e c t a r e s , solto ali m e i a d ú z i a d e bois, n ã o , isso é pasto, e p r o d u t i v o . E n t ã o , teria
sido positivo essa t e c n i f i c a ç ã o a g r í c o l a ter d a d o lugar a u m a g e r a ç ã o d e p e q u e n o s e m é d i o s
a g r i c u l t o r e s , p o l í c u l t o r e s q u e d e s e n v o l v e m a base a l i m e n t a r d o país, q u e p o d e r i a m dar sustento
a u m a u r b a n i z a ç ã o m u i t o m a i s r a c i o n a l , c o m m u i t o mais base d o q u e f o i . M a s essa p o p u l a ç ã o
d o c a m p o foi e x p u l s a . Ela n ã o t e v e a c e s s o à terra. Foi expulsa para c i d a d e , formando-se as
gigantescas periferias q u e t e m o s hoje. E recentes.
O q u e a c o n t e c e n o s a n o s 90? Essas periferias expulsas d o c a m p o , h o j e , estão s e n d o e x c l u í d a s
das
atividades
urbanas.
Muito
simples,
peguem
o
Bradesco
há
quatro
anos.
150
mil
f u n c i o n á r i o s . H o j e , são 7 5 m i l . Está b a i x a n d o , a última cifra q u e e u v i , p e l o m e n o s .
V o c ê s v ê e m e m S ã o P a u l o , a p r o d u ç ã o industrial está a u m e n t a n d o e o e m p r e g o está b a i x a n d o ,
certo? É o n o v o f e n ô m e n o q u e h o j e se c h a m a d e jobiess
growth,
que é u m conceito que eu digo
e m inglês, p o r q u e é m u i t o útil, o c r e s c i m e n t o s e m e m p r e g o . O d e s e m p r e g o já n ã o é m a i s u m
n e g ó c i o d e u m a c r i s e , q u e d e p o i s v a i ficar b o m p o r q u e v a i crescer. É u m a d i n â m i c a estrutural.
Esse é o e i x o q u e estamos e n f r e n t a n d o . Essa p o p u l a ç ã o q u e foi e x c l u í d a d o c a m p o , essa
gigantesca u r b a n i z a ç ã o
r e c e n t e , c o m t u d o q u e significa d e p r o b l e m a s , d e i n s u f i c i ê n c i a
de
e s c o l a s , d e s a ú d e , d e m e i o a m b i e n t e , d e c r i m i n a l i d a d e e t c , d e s e n r a i z a m e n t o s o c i a l , todas essas
c o i s a s , e h o j e , esse pessoal está s e n d o e x c l u í d o d o s e m p r e g o s u r b a n o s .
É o e i x o q u e t e m o s d e enfrentar, q u e existe e m m u n i c í p i o por m u n i c í p i o . C o m o é q u e e u v o u
f o r n e c e r essas m i l h a r e s d e p e q u e n a s respostas a p r o b l e m a s m u i t o p a r t i c u l a r e s nos c i n c o mil
m u n i c í p i o s d o país, a partir d e u m a g r a n d e estrutura central e m n í v e l d e g o v e r n o d e Estado o u
e m n í v e l d e g o v e r n o central? Isso é s i m p l e s m e n t e i n v i á v e l , n ã o é q u e s t ã o d e i d e o l o g i a .
E aí n ã o a d i a n t e dizer: " N ã o , é q u e se d e s c e n t r a l i z a r m u i t o v a i ter d e s e q u i l í b r i o s r e g i o n a i s , o u
ali v a i ter u m c a c i q u e " , e u sei p e r f e i t a m e n t e q u e se e u d e s c e n t r a l i z a r recursos para P e t r o l i n a , na
m ã o d e q u e m v a i ficar? T e m o s c o n s c i ê n c i a . M a s o p r o b l e m a n ã o é este. O p r o b l e m a é q u e , tal
c o m o está, n ã o p o d e ficar d e m a n e i r a a l g u m a .
V a m o s ter q u e e n c o n t r a r as formas d e gerir d e m a n e i r a participativa e d e m o c r á t i c a o s e s p a ç o s
locais. A g o r a , q u e e l e t e m q u e ser d e s c e n t r a l i z a d o para f u n c i o n a r , para m i m , é u m a priori
evidente.
Isto m e leva a u m a c o n c e p ç ã o . É o seguinte: h e r d a m o s o Estado d e u m a é p o c a e m q u e h a v i a
uma
capital
e o
resto e r a m
populações
rurais dispersas. O n d e
se t o m a v a m
as
decisões?
O b v i a m e n t e , na c a p i t a l . O n d e está o b a n c o , o n d e está o p r í n c i p e . Q u a l q u e r pessoa d o interior
v a i lá beijar a m ã o d o p r í n c i p e e obter a l g u m a c o i s a . S ó q u e h o j e s o m o s u m país u r b a n i z a d o . E
B o t u c a t u , o u P e n á p o l i s , o u q u a l q u e r m u n i c í p i o t e m t ã o bons t é c n i c o s q u a n t o Brasília. S ó q u e
eles c o n h e c e m a região.
H o j e , m a n t e r esse sistema d e t u d o c e n t r a l i z a d o e m
Brasília, tudo centralizado
na c a p i t a l ,
q u a n d o v o c ê s t ê m tantas c i d a d e s já prósperas, c o m suas f a c u l d a d e s , seus t é c n i c o s , e t u d o isso,
e q u a n d o n ã o t e m c h a m a , p o r q u e todos se c o m u n i c a m , é outro sistema.
D e certa m a n e i r a , c o n t i n u a m o s c o m o Estado d o s é c u l o X I X , para enfrentar esse fim d e s é c u l o
X X . Q u a n d o os desafios são desta m o n t a , d e p e q u e n o s p r o b l e m a s l o c a i s , o m u n i c í p i o é a linha
d e frente d o s g r a n d e s p r o b l e m a s s o c i a i s , dessa e x p l o s ã o q u e está se c r i a n d o , e é o ú l t i m o e l o d e
d e c i s ã o administrativa. Esse sistema t e m d e ser t r a n s f o r m a d o p r o f u n d a m e n t e . Essa hierarquia d e
d e c i s õ e s t e m d e ser transformada, s e n ã o , s i m p l e s m e n t e
n ã o há
modo
d e fazer o
sistema
funcionar.
B a s i c a m e n t e , e r a m essas as idéias q u e e u q u e r i a trazer. T r o u x e u m p a n o d e f u n d o , e m v e z d e
entrar
em
discussão,
descrições
possamos
de
ver
uma
vários
série
de
exemplos,
exemplos
de
mas
acho
administração
que,
local
eventualmente,
participativa.
A
numa
minha
c o n v i c ç ã o nisso é o seguinte: nosso p r o b l e m a é c o m o fazê-lo. N ã o é se fazê-lo. M u i t o o b r i g a d o .
S É R G I O D E A Z E V E D O - Eu passo a p a l a v r a agora a o professor A d e m a r Satto.
ADEMAR
S A T T O - A n t e s d e c o m e ç a r , e u gostaria d e a g r a d e c e r à d i r e ç ã o da F u n d a ç ã o J o ã o
P i n h e i r o , q u e r i a a g r a d e c e r t a m b é m a o s c o o r d e n a d o r e s desse e v e n t o , q u e m e c o n v i d a r a m , e
t o d o o pessoal d e a p o i o , q u e t e m m e a j u d a d o a q u i e m B e l o H o r i z o n t e .
B o m , e u estou e m Brasília hoje. P o d e p a r e c e r estranho q u e e u v e n h a d e f e n d e r o p l a n e j a m e n t o
p a r t i c i p a t i v o . A t é p o r q u e , a c h o q u e a d i s c u s s ã o d e o n t e m , e m q u e e u n ã o estava p r e s e n t e , o
pessoal d e B r a s í l i a , por e x e m p l o , d e f e n d e a d e s c e n t r a l i z a ç ã o , m a s e m t e r m o s . E c o m o se a
d e s c e n t r a l i z a ç ã o tivesse q u e ter n o r m a s e s t a b e l e c i d a s c e n t r a l m e n t e para q u e se efetive.
P a r a q u e v o c ê s e n t e n d a m a p o s i ç ã o q u e h o j e e u a s s u m o sobre p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o , e u
gostaria q u e v o c ê s i m a g i n a s s e m três c e n a s . P r i m e i r a c e n a : e u a d o l e s c e n t e , r e c é m - i n g r e s s a n d o
94
Gestão Pública e Participação: do Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporativislas
na f a c u l d a d e , a b s o l u t a m e n t e f a s c i n a d o , n o p r i m e i r o c o n t a t o sistemático c o m o s p o b r e s , através
d o método Paulo Freire.
F i q u e i a b s o l u t a m e n t e f a s c i n a d o , e l e m b r o - m e disso m u i t o b e m , d e c o m o as pessoas ignorantes
p o d e m pensar e criar. Eu diria q u e essa e x p e r i ê n c i a c o m o m é t o d o P a u l o Freire justifica m u i t o a
p o s i ç ã o q u e e u v o u e x p o r para v o c ê s n o f i n a l . Essa é a p r i m e i r a c e n a : e u f a s c i n a d o , j o v e m , n o
c o n t a t o sistemático c o m os p o b r e s , v e n d o os a n a l f a b e t o s a p r e n d e r e m
rapidamente, criarem
coisas fantásticas, através desse m é t o d o , m a i s tarde d e n o m i n a d o m é t o d o construtivista.
A s e g u n d a c e n a q u e e u q u e r o q u e v o c ê s i m a g i n e m : c o m e ç o da d é c a d a d e 7 0 . E u , j o v e m ,
t e c n o c r a t a , c e p a l i n o e m S a n t i a g o d o C h i l e . T i n h a feito c u r s o d e a d e s t r a m e n t o , p l a n e j a m e n t o
tradicional,
planejamento
cepalino,
e
também
como
idealista,
trabalhando
no
governo
democrático-popular d o A l l e n d e , tentando aplicar o planejamento tradicional cepalino, que
e r a , naquela é p o c a , a t é c n i c a m a i s a v a n ç a d a d e p l a n e j a m e n t o .
Vendo
que
aquela
tecnologia
tão
bonita,
formalmente,
tão
lógica,
racionalmente,
não
f u n c i o n a v a na prática, u m susto m u i t o g r a n d e . E u , j o v e m t e c n o c r a t a da C e p a l , a c h a n d o q u e o
p l a n e j a m e n t o e r a u m instrumento p o d e r o s í s s i m o q u e nos a p r o x i m a v a d e D e u s . O u seja, c o m o
planejamento,
instrumento
analítico
perfeito,
podia-se
ter
o
domínio
do
mundo
das
c i r c u n s t â n c i a s . E v e n d o q u e t o d o a q u e l e p l a n e j a m e n t o , a c u r t o , m é d i o e longo p r a z o s , toda essa
l i n g u a g e m , t a l v e z alguns d e v o c ê s l e m b r e m até h o j e , se d e s m o r o n a v a c o m o c a s t e l o d e areia
frente a u m b o i c o t e , p e q u e n o b o i c o t e d o s c a m i n h o n e i r o s , q u e b l o q u e a r a m as estradas. O u seja,
o planejamento cepalino concretamente não funciona.
Terceira cena que quero que vocês imaginem: N o v a
R e p ú b l i c a . Eu t a m b é m t e n t a d o ,
pela
e x p e r i ê n c i a na m i n h a pátria, n o m e u país, d e u m g o v e r n o c i v i l , pela primeira v e z p a s s o a
participar da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a . S a y a d , q u e foi m e u a m i g o , foi m e u a l u n o na U S P , c o n v i d a m e para t o c a r as n e g o c i a ç õ e s c o m o s j a p o n e s e s .
L e m b r o - m e m u i t o b e m , q u e era u m a n e g o c i a ç ã o s o b r e c i ê n c i a e t e c n o l o g i a . Q u e m c o m p a r e c e
para a n e g o c i a ç ã o ? E u , s o z i n h o , r e p r e s e n t a n d o o Brasil s o b e r a n o . T i n h a r e c é m - c h e g a d o , tinha
c h e g a d o na s e m a n a anterior a Brasília. C o l o c o - m e n u m a r e u n i ã o representando o B r a s i l , e v e j o ,
d o outro lado da m e s a , 15 j a p o n e s e s .
M a s o fato é o seguinte: p a r e c e u - m e u m assunto m u i t o b a n a l . M u i t o b a n a l , q u e e u estava
tirando d e letra. O q u e fazer era m u i t o s i m p l e s . O s j a p o n e s e s f i c a r a m d u a s s e m a n a s para t o m a r
d e c i s õ e s . Eu passei a e n t e n d e r , aí passei a r a c i o c i n a r . P o r q u e é q u e n ã o se t o m a d e c i s ã o n u m a
coisa t ã o simples? Será q u e o s j a p o n e s e s estão q u e r e n d o passear n o Brasil? E m B r a s í l i a , q u e n ã o
t e m n a d a ? À noite n ã o a c o n t e c e n a d a .
P e r c e b i o seguinte: p r i m e i r o , c a d a u m d o s 15 tinha u m a f u n ç ã o . N ã o v e i o só o M i n i s t é r i o das
R e l a ç õ e s Exteriores. N ã o v e i o só o M i n i s t é r i o da F a z e n d a , d o P l a n e j a m e n t o . V i e r a m t a m b é m os
ministérios fins. M i n i s t é r i o da A g r i c u l t u r a , M i n i s t é r i o da C i ê n c i a e T e c n o l o g i a , M i n i s t é r i o da
E d u c a ç ã o , M i n i s t é r i o da S a ú d e e t c , e t c D e fato, p o r q u e o tema q u e estava s e n d o discutido
dizia respeito a v á r i o s setores.
Era u m a d e c i s ã o ú n i c a , m a s q u e a c a b a v a a f e t a n d o v á r i o s setores. O u seja, p a r t i c i p a v a m dessa
d e l e g a ç ã o os ministérios-meio e os ministérios-fim. A q u e l e s q u e f o r m u l a v a m e a q u e l e s
e x e c u t a v a m . M a i s a i n d a , os j a p o n e s e s t r a b a l h a v a m
que
o dia t o d o , das oito às seis da t a r d e ,
v o l t a v a m para o h o t e l , e m a n d a v a m o relatório para o J a p ã o , q u e c h e g a v a d e m a n h ã .
O i t o horas d a noite a q u i , e r a m oito horas da m a n h ã lá n o J a p ã o . E n o J a p ã o , t o d a a estrutura
g o v e r n a m e n t a l t r a b a l h a v a , o d i a t o d o , para m a n d a r as instruções para a d e l e g a ç ã o q u e estava
a q u i n o Brasil. E e u , s o z i n h o , a c h a n d o q u e estava a b a f a n d o . . .
C o m o m é t o d o P a u l o Freire a p r e n d i q u e t o d o s t ê m u m c o n h e c i m e n t o q u e d e v e ser a p r o v e i t a d o .
A t é o s a n a l f a b e t o s , c o m q u e m p e l a p r i m e i r a v e z e u tinha c o n t a t o sistemático, s a b i a m
das
95
c o i s a s , s a b i a m m u i t o m a i s d o q u e e u , e o m é t o d o construtivista p e r m i t e q u e esse c o n h e c i m e n t o
p r á t i c o possa ser s i s t e m a t i z a d o , a p r o v e i t a d o .
S e na c e n a c h i l e n a a p r e n d i q u e o p l a n e j a m e n t o f o r m a l , t r a d i c i o n a l , n ã o f u n c i o n a na p r á t i c a ,
q u e e l e n ã o p r e v ê m u d a n ç a s , o u v a r i á v e i s i n c o n t r o l á v e i s , c o m os j a p o n e s e s e u a p r e n d i
o
s e g u i n t e : q u e p l a n e j a m e n t o n ã o é só definir o q u e fazer. A n t e s d o q u e fazer, discutir p o r q u e se
está f a z e n d o . Interessante essa questão d o por q u ê se faz.
A c h o q u e , n o c a s o d o J a p ã o , e l e s t i n h a m u m perfeito c o n h e c i m e n t o , u m a perfeita c o n s c i ê n c i a ,
d e q u e e s t a v a m d e f e n d e n d o u m a n a ç ã o . T a l v e z , h i s t o r i c a m e n t e , o J a p ã o s e m p r e foi u m p a í s
frágil, a m e a ç a d o pelas g r a n d e s p o t ê n c i a s , u m a ilha sem recursos, m a s eles s a b i a m q u e c a d a a t o
da sua d e l e g a ç ã o , q u e estava n e g o c i a n d o n o B r a s i l , tinha q u e ser responsável e m f u n ç ã o da
s o b e r a n i a , e m f u n ç ã o da p r o s p e r i d a d e da n a ç ã o j a p o n e s a .
P o r q u e fazer é o i m p o r t a n t e . V o c ê s a b e o v a l o r d e c a d a ato q u e está se t o m a n d o . O por q u ê
fazer. Estou d i z e n d o isso p e l o seguinte: nós, os p l a n e j a d o r e s , muitas v e z e s f a z e m o s as c o i s a s
s e m saber o p o r q u ê . P o r q u ê ? Por q u e estou f a z e n d o isso? A c h o q u e até i n d i v i d u a l m e n t e ,
q u a n d o p l a n e j a m o s a nossa v i d a s a b e m o s o p o r q u ê .
Q u a n d o passamos para u m p l a n e j a m e n t o i n s t i t u c i o n a l , p e r d e m o s a i m p o r t â n c i a d o
porquê
e s t a m o s f a z e n d o a q u i l o . C o m o se os p l a n e j a d o r e s d i s s e s s e m : " O l h a , q u e m trata d o p o r q u ê é o
p o l í t i c o . E u , c o m o t é c n i c o , a p e n a s f a ç o o q u e o s políticos m a n d a m " . N ã o , a c h o q u e n ó s ,
p l a n e j a d o r e s , o u c i d a d ã o s , t e m o s o direito e a o b r i g a ç ã o d e pensar s e m p r e por q u e estamos
fazendo.
M a s v e m o por q u ê fazer, d e p o i s v e m o q u e fazer. O q u e fazer, nós s o m o s c r a q u e s . P r i m e i r o ,
p o r q u e talvez s e j a m o s m u i t o criativos. L o g o , p e n s a m o s no q u e fazer. E, t a m b é m , t a l v e z p o r q u e
s e j a m o s m u i t o idealistas. E n t ã o , o q u e fazer é m u i t o fácil para nós. T a n t o é, q u e a c h e i q u e
e s t a v a a b a f a n d o nessa r e u n i ã o c o m os j a p o n e s e s . O q u e fazer e u tiro d e letra.
O s j a p o n e s e s n ã o d e c i d i a m sobre o q u e fazer. Eles d e c i d i a m sobre o c o m o fazer. Por isso e l e s
d e m o r a v a m para t o m a r d e c i s õ e s . O u seja, toda d e c i s ã o era b a s e a d a , d i g a m o s , n o c á l c u l o custob e n e f í c i o d e c o m o fazer. Q u a n d o e l e s d e c i d i r a m , a e x e c u ç ã o era rapidíssima, p o r q u e t o d o o
c a m i n h o da e x e c u ç ã o já estava t r a ç a d o . S ó q u a n d o eles t i n h a m a idéia clara da trajetória d a s
a ç õ e s é q u e se t o m a v a m d e c i s õ e s . N ó s n ã o f a z e m o s isso n o r m a l m e n t e , n ã o é? C o m o fazer, a
g e n t e pensa d e p o i s .
N o r m a l m e n t e , o q u e a c o n t e c e é q u e d e p o i s da d e c i s ã o d o q u e fazer, a gente v a i tentar v e r o
c o m o fazer. A í , o c o m o fazer n ã o c o m p e n s a . O u v o c ê t e m q u e voltar atrás para infringir, para
v i o l e n t a r u m c o m p r o m i s s o já a s s u m i d o .
Fiz isso na n e g o c i a ç ã o c o m os j a p o n e s e s , o u v o c ê faz d e q u a l q u e r jeito, p o r q u e a s s u m i u o
c o m p r o m i s s o . A í sai c a r í s s i m o . N ã o é n o v i d a d e para n i n g u é m , todos s a b e m , por e x e m p l o , q u e
t e m o s m u i t o s recursos d o s b a n c o s i n t e r n a c i o n a i s . N ã o s a b e m o s usar esse d i n h e i r o .
Vocês
s a b e m disso. T e m m u i t o d i n h e i r o , q u e a c a b a m o s d e v o l v e n d o e p a g a n d o juros sobre e l e .
O
L a d i s l a u , q u e trata d e r e l a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s , fica aflito c o m essa s i t u a ç ã o . O u seja, n u n c a
p e n s a m o s o c o m o fazer, c o m o dar uso a o d i n h e i r o . I m p o r t a n t e é assinar o c o n v ê n i o , r e c e b e r o
d i n h e i r o . A g o r a , c o m o usar o d i n h e i r o , nós n ã o p e n s a m o s .
E, f i n a l m e n t e , o s j a p o n e s e s m e e n s i n a r a m , m a i s t a r d e , i n d o a o J a p ã o v á r i a s v e z e s por c o n t a
desse t r a b a l h o n o ministério, q u e toda p r e o c u p a ç ã o d e l e s , h o j e , é c o m o fazer b e m . T a m b é m
d e s c o b r i c o m os j a p o n e s e s o q u e hoje se c h a m a r e e n g e n h a r i a .
P a r a c o m o fazer b e m , é p r e c i s o d e s m o n t a r o q u e há d e m e l h o r e r e m o n t a r para q u e se t o r n e
m e l h o r a i n d a . D u v i d o q u e a l g u é m a q u i u s e a l g u m r e l ó g i o q u e n ã o seja j a p o n ê s . P o i s é, o s
j a p o n e s e s n ã o t i n h a m t r a d i ç ã o e m relógio. Eles n ã o t i n h a m t r a d i ç ã o e m m á q u i n a fotográfica.
96
Eles
pegaram
os
melhores
produtos
mundiais.
Desmontaram
o
Rolex,
a
Rolleyflex,
e
r e m o n t a r a m , e nessa r e m o n t a g e m é q u e a c u m u l a r a m , a d i c i o n a r a m m a i s q u a l i d a d e . Essa é a
p r e o c u p a ç ã o c o n s t a n t e d e c o m o fazer m e l h o r .
P o d e m o s d i z e r o seguinte: " O s j a p o n e s e s são o b r i g a d o s a fazer isso, p o r q u e f a l t a m r e c u r s o s .
Eles n ã o têm e n e r g i a , têm p o u c o s m i n é r i o s hoje, as estações são b e m d e m a r c a d a s . Isso n ã o é só
n o J a p ã o , e v i d e n t e m e n t e , m a s n o J a p ã o t a m b é m é assim, se n ã o se planta na é p o c a c e r t a , n ã o
se c o n s e g u e ter p r o d u ç ã o n o a n o , o i n v e r n o c h e g a m e s m o , e mata q u a l q u e r v e g e t a ç ã o , e n t ã o
os j a p o n e s e s n ã o s ã o mais felizes por isso.
S e e l e s f a z e m b e m as c o i s a s , é p o r q u e eles são o b r i g a d o s . N ó s , n o Brasil, s o m o s felizes, p o r q u e
não
temos
que
Desperdiçávamos
qualquer
ter
essa
preocupação.
recursos.
As
nossas
Certamente,
estações
foi
assim
até
são demarcadas,
não
m o m e n t o , t e m o s muita e n e r g i a , t e m o s u m a
algum
tempo
podemos
série d e a b u n d a n c i a s e m
atrás.
plantar
a
termos
de
recursos naturais, agora, c o m o o Ladislau c o l o c a , h o j e e m d i a , a e c o n o m i a está m u n d i a l i z a d a .
O padrão tecnológico caminha rapidamente.
N ã o t e m o s m a i s c o n d i ç õ e s d e ficar c o n f i a n d o a p e n a s nos nossos recursos naturais. E aí é q u e
entra, a partir dessa trajetória, dessas c e n a s - q u e r o q u e v o c ê s e n t e n d a m , por q u e é q u e h o j e
critico d e f o r m a bastante a g u d a , o p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l , t e n h o a impressão q u e foi u m a
d i s c u s s ã o d e h o j e d e m a n h ã , m a s t a m b é m q u e r o criticar o p l a n e j a m e n t o estratégico t r a d i c i o n a l
- o p l a n e j a m e n t o estratégico p a r t i c i p a t i v o .
O p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l só se sustenta n o p o d e r . O u seja, n ã o há p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l
q u e f u n c i o n e sem p o d e r . Ê por isso q u e esse p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l dá c e r t o e m
regimes
autoritários.
A g o v e r n a b i l i d a d e n o p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l t e m d e ser absoluta, p o r q u e só há u m a linha d e
c o n d u ç ã o . Existe u m d i a g n ó s t i c o e m q u e u m g r u p o t é c n i c o d i z q u e a r e a l i d a d e é d a q u e l a
f o r m a , e n ã o p o d e ser d e o u t r a , o u seja, n ã o há pontos d e vista, a postura d o
planejamento
t r a d i c i o n a l é e u e o sistema.
V e j o o sistema d e forma o b j e t i v a , desta forma. N ã o estou n e g a n d o a q u i a i m p o r t â n c i a
informações
estatística
e
da
podem
estatística,
muito
ser
de
vistas
pelo
formas
contrário. M a s
diferentes,
a
mesma
dependendo
do
informação,
ponto
de
a
das
mesma
vista.
No
p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l , é c o m o se h o u v e s s e u m a ú n i c a r e a l i d a d e , e se a pessoa q u e e x a m i n a
essa r e a l i d a d e fosse t o t a l m e n t e isenta d e q u a l q u e r sistema d e v a l o r e s .
O u t r o p o n t o c r i t i c a d o d o p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l , é o q u e se pensa n o r m a l m e n t e c o m o ú n i c o
recurso e s c a s s o , q u e é o d i n h e i r o . N o r m a l m e n t e , n o custo d e p l a n e j a m e n t o , o u d e projetos, o
ú n i c o c á l c u l o q u e se faz é d e r e n t a b i l i d a d e d o d i n h e i r o a p l i c a d o , d o i n v e s t i m e n t o . N ã o se
pensa e m outras d i m e n s õ e s d e recursos, c o m o recurso p o l í t i c o , recurso o r g a n i z a c i o n a l , r e c u r s o
t é c n i c o , etc. M e s m o q u e v o c ê n ã o t e n h a d i n h e i r o , pode-se pensar e m usar u m a
tecnologia
alternativa, por e x e m p l o . O u a m e s m a t e c n o l o g i a , mas c o m u m a outra r e o r g a n i z a ç ã o ,
uma
outra o r g a n i z a ç ã o a d m i n i s t r a t i v a , o u se trocar a falta d e d i n h e i r o por recurso p o l í t i c o .
E, f i n a l m e n t e , n o p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l , existe u m a d i s t i n ç ã o , u m a s e p a r a ç ã o b e m nítida
e n t r e a q u e l e q u e p l a n e j a e a q u e l e q u e e x e c u t a . É e v i d e n t e q u e , se há u m a d i s t i n ç ã o , u m a
s e p a r a ç ã o entre a q u e l e q u e p l a n e j a e a q u e l e q u e e x e c u t a , a q u e l e q u e p l a n e j a n u n c a v a i p e n s a r
e m c o m o fazer. O c o m o fazer é c o m q u e m v a i o p e r a c i o n a l i z a r . Eu sou p l a n e j a d o r . P l a n e j a d o r
n ã o pensa e m c o m o e x e c u t a r as c o i s a s . Eu t e n h o q u e f o r m u l a r . Essa é a v i s ã o d o p l a n e j a m e n t o
t r a d i c i o n a l . Q u e v e m s u p e r a d a p e l o c h a m a d o p l a n e j a m e n t o estratégico, o q u a l as e m p r e s a s e
as F o r ç a s A r m a d a s a d o t a v a m .
A s F o r ç a s A r m a d a s e as e m p r e s a s , q u e estão na batalha d o dia-a-dia, p e r c e b e r a m q u e o tal
p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l n ã o f u n c i o n a v a a n ã o ser n o m o n o p ó l i o , a n ã o ser n o o l i g o p ó l i o .
Experiências de Planejamento Pariicipaíivo
97
A g o r a , o risco q u e a c h o q u e o p l a n e j a m e n t o estratégico t r a z , na sua c o m p r e e n s ã o rasa, na sua
c o m p r e e n s ã o superficial, é q u e cria a ilusão d o p o d e r . O p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l d e p e n d e d o
p o d e r s i m , d e forma m u i t o c o n c r e t a , para ter g o v e r n a b i l i d a d e , ter c o n t r o l e sobre as v a r i á v e i s .
N o p l a n e j a m e n t o estratégico, u m a série d e t é c n i c a s a n a l í t i c a s da s i t u a ç ã o real e d o s atores, criase a impressão d e q u e se tem c o n t r o l e sobre o s d e m a i s atores. Cria-se u m a ilusão m u i t o g r a n d e ,
m u i t o e n g a n a d o r a , d e q u e v o c ê p o d e m a n o b r a r , m a n i p u l a r o s outros atores para seguir a sua
v o n t a d e . Essa ilusão d o p o d e r , q u e o p l a n e j a m e n t o estratégico t r a d i c i o n a l , o u s i t u a c i o n a l c r i a ,
a c h o t ã o perniciosa q u a n t o a busca d o p o d e r c o n c r e t o . E aí o q u e fazer? A í , e u estou d i z e n d o
isso até c o m o m e a - c u l p a , q u e aliás, e u fui defensor das d u a s formas d e p l a n e j a m e n t o , tanto o
p l a n e j a m e n t o t r a d i c i o n a l , c e p a l i n o , c o m o t a m b é m d o p l a n e j a m e n t o estratégico.
Q u a n d o o p l a n e j a m e n t o estratégico a p a r e c e u na m i n h a frente, e m 8 8 , t r a z i d o até por u m a m i g o
m e u , C a r l o s M a t o s , fiquei m u i t o e m p o l g a d o . E l e dizia o seguinte: " O l h a , n ã o existe d i a g n ó s t i c o ,
existe a v a l i a ç ã o s i t u a c i o n a l , q u e a r e a l i d a d e é a f o r m a q u e c a d a ator v ê , n ã o existe u m a ú n i c a
r e a l i d a d e , m a s existem várias situações, d e p e n d e n d o d o ator". D i z i a t a m b é m o seguinte: " N ã o
se p o d e falar e m c u r t o , m é d i o e l o n g o p r a z o s , o u seja, n ã o existe l i n e a r i d a d e n o t e m p o . A
g o v e r n a b i l i d a d e é a p e n a s a r e l a ç ã o entre v a r i á v e i s sob c o n t r o l e e v a r i á v e i s s e m c o n t r o l e , e d e v e
h a v e r u m a fusão e n t r e q u e m planeja e q u e m e x e c u t a " .
M a s fui p e r c e b e n d o q u e isso a c a b a c r i a n d o u m a ilusão. T a n t o é v e r d a d e , q u e as e x p e r i ê n c i a s
d e p l a n e j a m e n t o estratégico q u e e u assisti e m Brasília, f r a c a s s a r a m . N o p l a n e j a m e n t o estratég i c o , c o m a ilusão d o p o d e r , perde-se a h u m i l d a d e . Perde-se a n o ç ã o d o r e a l .
É aí q u e
e u d e f e n d o o p l a n e j a m e n t o estratégico
participativo.
O
que
seria, q u a l
seria
a
d i f e r e n ç a ? O p l a n e j a m e n t o estratégico p a r t i c i p a t i v o se a p o i a na l e g i t i m i d a d e d e q u e m p l a n e j a .
Não
n o poder, m a s na
l e g i t i m i d a d e . Pode-se b u s c a r , através d o
planejamento
estratégico
p a r t i c i p a t i v o , c o m p r o m i s s o e n t r e os v á r i o s atores. E, através desses c o m p r o m i s s o s , e s t a b e l e c e r
parcerias.
L a d i s l a u disse, há p o u c o t e m p o , parceria entre setor p ú b l i c o e setor p r i v a d o . Estamos f a l a n d o d e
d e s c e n t r a l i z a ç ã o . P a r c e r i a entre as v á r i a s instâncias d e g o v e r n o . G o v e r n o f e d e r a l , e s t a d u a l ,
municipal.
P o r q u e é q u e o n ú c l e o central e m Brasília tem q u e definir os critérios d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o ? P o r
q u e n ã o discutir isso junto c o m a instância e s t a d u a l , i n s t â n c i a m u n i c i p a l ?
É
perfeitamente
p o s s í v e l fazer isso. O u seja, o p l a n e j a m e n t o estratégico p a r t i c i p a t i v o n ã o se c o n f u n d e , n e c e s s a r i a m e n t e , c o m o da o r ç a m e n t a ç ã o p a r t i c i p a t i v a .
T e n h o u m a série d e críticas e m r e l a ç ã o à o r ç a m e n t a ç ã o p a r t i c i p a t i v a , p o r q u e , e m v á r i o s c a s o s ,
d e r a m - m e impressão d e q u e e r a m faz-de-conta. Faz-de-conta q u e a p o p u l a ç ã o está p a r t i c i p a n d o . N a v e r d a d e , existem t é c n i c a s q u e eu c h a m o , t a l v e z seja até por s a u d a d e d a q u e l a é p o c a ,
C P C : m é t o d o construtivista progressivo e c u m u l a t i v o .
A p a r e n t e m e n t e , u m a coisa m a i s d e m o r a d a , p o r q u e e u t r a b a l h o c o m os próprios e l e m e n t o s q u e
os participantes t r a z e m . P o r e x e m p l o , reunir
perfeitamente
setor
público
e setor
privado,
e m p r e s á r i o s , sindicalistas e f u n c i o n á r i o s d e g o v e r n o para discutir u m t e m a c o m u m : d e s e n v o l vimento d e um município.
Pode-se reunir, p e r f e i t a m e n t e , t é c n i c o s das três i n s t â n c i a s , f e d e r a l , e s t a d u a l , m u n i c i p a l , para
discutir a d e s c e n t r a l i z a ç ã o da e d u c a ç ã o , da s a ú d e , da h a b i t a ç ã o , por e x e m p l o . É e v i d e n t e q u e
existem
algumas
técnicas
que
a
gente
está
tentando
desenvolver,
mas
basicamente
é
método
fundamentado no método P a u l o Freire.
Enfim,
eu
queria
deixar
para
depois,
no
debate,
como
que
esse
pode
ser
d e s e n v o l v i d o . M u i t o o b r i g a d o pela a t e n ç ã o .
98
SÉRGIO DE AZEVEDO
TARCÍSIO
Concordo
C o m a palavra o deputado Tarcísio Delgado.
DELGADO
- Companheiros
perfeitamente
com
o
que
de
disse
mesa,
o
meus
professor
amigos,
Ladislau,
senhoras
no
que
e
senhores.
diz
respeito
à
d i s t r i b u i ç ã o d a renda n o B r a s i l , q u e dificulta g r a n d e m e n t e o p r o c e s s o p a r t i c i p a t i v o . C o n c o r d o
por inteiro c o m a sua p a l a v r a nesse sentido. C o n c o r d o t a m b é m no q u e e l e d i z r e f e r e n t e m e n t e à
descentralização. Concordo
com
a sua a f i r m a ç ã o
n o q u e diz respeito à terrível
realidade
f u n d i á r i a no Brasil h o j e , q u e cria u m a g r a n d e d i f i c u l d a d e para u m a e x p e r i ê n c i a p a r t i c i p a t i v a ,
principalmente no planejamento.
Estamos a q u i , c o n v i d a d o s n a t u r a l m e n t e , por u m a e x p e r i ê n c i a d e a d m i n i s t r a ç ã o
participativa,
q u e e x e c u t a m o s à frente da Prefeitura d e Juiz d e Fora d e 8 3 a 8 8 . É sobre isso, d i a n t e dessa
r e a l i d a d e t ã o a d v e r s a , a d i s t r i b u i ç ã o d e renda q u e cria d i f i c u l d a d e , d o p r o b l e m a f u n d i á r i o , q u e
é d i f í c i l , da falta d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o , c h e g a n d o à Prefeitura d e J u i z d e F o r a , e m 8 8 , p e n s a m o s
e m fazer u m a a d m i n i s t r a ç ã o , o mais q u e p u d é s s e m o s , n a q u e l a r e a l i d a d e d o m o m e n t o , a i n d a n o
p e r í o d o autoritário, e m 8 3 , d e u m a p a r t i c i p a ç ã o c o m u n i t á r i a m a i o r .
C o m e ç a m o s d i z e n d o aos senhores o p o r q u ê r e s o l v e m o s fazer a a d m i n i s t r a ç ã o
participativa,
m e s m o nessa r e a l i d a d e a d v e r s a . S i m p l e s m e n t e p o r q u e o prefeito c h e g o u ali e q u e r i a m a n i p u l a r
u m p o u c o m a i s a s o c i e d a d e , c o m o é c o m u m e m muitas e x p e r i ê n c i a s p a r t i c i p a t i v a s , e iludir as
pessoas, passar a m ã o
na c a b e ç a
d a s pessoas, para fingir, fazer d e conta
que tem
uma
a d m i n i s t r a ç ã o participativa? N ã o , n ã o foi por isso.
P o r q u e c h e g a m o s à prefeitura e m 8 3 , u m p e r í o d o autoritário, e r e s o l v e m o s p e n s a r e m tentar
uma
participação
a mais
intensa
possível dentro d o â m b i t o
da
administração
municipal?
F a l a r e m o s a p e n a s n o q u e diz respeito à p a r t i c i p a ç ã o n o setor p ú b l i c o , e e s p e c i f i c a m e n t e
no
setor d e u m a a d m i n i s t r a ç ã o m u n i c i p a l . N ã o v a m o s sair disso, p o r q u e é a e x p e r i ê n c i a q u e t e m o s
trazido.
E n t ã o por q u e q u i s e m o s fazer isso? N o livro "Terra d o s H o m e n s " , usa-se c o m o p r ó l o g o u m a
i n t e r r o g a ç ã o q u e , ao m e s m o t e m p o , é instigante e induz já a q u e m a p r e c i a u m a
resposta,
q u a n d o a f i r m a , " q u e m sou e u , se n ã o participo?". E nós r e s p o n d e m o s q u e , se n ã o p a r t i c i p a , a
pessoa n ã o é c i d a d ã o .
A c h a m o s q u e o problema
da p a r t i c i p a ç ã o é u m a questão d e c i d a d a n i a . P o r isso c h e g a m o s à
prefeitura
para
e
caminhamos
tentar fazer
a administração
mais
participativa
que
fosse,
c h a m a n d o as pessoas para p a r t i c i p a r e m , para q u e e l a s fossem mais c i d a d ã s .
E s t á v a m o s p r e o c u p a d o s , n a q u e l e m o m e n t o , a i n d a e m 8 3 , e m c o m e ç a r a l i , e m J u i z d e Fora,
o n d e p u d é s s e m o s , o n d e tivesse a l g u m n i n h o d e p o d e r , u m c o m p r o m i s s o c o m a d e m o c r a c i a ,
c o m a cidadania
d a s pessoas. Q u e r í a m o s g o v e r n a r Juiz d e Fora c o m o m a i o r n ú m e r o
c i d a d ã o s . E a c h á v a m o s q u e era f u n d a m e n t a l , para termos m a i s c i d a d ã o s , q u e
de
chamássemos
essas pessoas à p a r t i c i p a ç ã o .
M u i t o b e m , m a s . . . eu diria aos presentes, e agora d e i x o para o s professores u m a q u e s t ã o e u m a
i n d a g a ç ã o p a r a ser a n a l i s a d a e p e r g u n t a d a à frente: n a q u e l a altura,
numa
realidade
como
a
brasileira,
não
há
como
fazer
e acho
participação
q u e a'tnóa
boje,
simplesmente
com
espontaneidade.
A p a r t i c i p a ç ã o n ã o p o d e o c o r r e r s i m p l e s m e n t e c o m o u m a c o i s a q u e seja da s o c i e d a d e , a q u e l e s
q u e q u e r e m participar. T a m b é m o p o d e r p ú b l i c o t e m q u e ter essa c o n s c i ê n c i a . É u m a estrada
d e m ã o e c o n t r a m ã o a m e u v e r . E aí v e m u m a d i s c u s s ã o , q u e fica p a r e c e n d o u m a d o a ç ã o , n ã o
sei se é d o a ç ã o , n ã o sei se é uma c o n q u i s t a , essa é uma coisa
q u e t e m q u e ser p e s q u i s a d a . M a s
na v e r d a d e , a p a r t i c i p a ç ã o d e p e n d e d a i n f o r m a ç ã o . Isso q u e é i m p o r t a n t e .
99
N ã o a d i a n t a f a l a r m o s e m p a r t i c i p a ç ã o , reunir u m g r u p o d e p e s s o a s , o u a c i d a d e inteira, o u u m
b a i r r o inteiro, para participar d o p l a n e j a m e n t o da a d m i n i s t r a ç ã o m u n i c i p a l , sugerir c o i s a s , se
essas pessoas reunidas n ã o t ê m i n f o r m a ç ã o , s u p o s t a m e n t e , d o m u n i c í p i o , por e x e m p l o .
Os
recursos
de
que
dispomos,
e
os
recursos
do
Brasil
sempre
são
muito
inferiores
à
n e c e s s i d a d e , à d e m a n d a . O s p r o b l e m a s s ã o m u i t o m a i o r e s d o q u e os recursos e m q u a l q u e r
r e a l i d a d e . Então, c h a m a r u m g r u p o , aí sim é fazer d e c o n t a . P a r a , d e r e p e n t e , optar, o p i n a r ,
d e l i b e r a r sobre o q u e q u e r , o q u e esse g r u p o q u e r para a sua c o m u n i d a d e , s e m q u e e l e t e n h a a
devida informação.
H á n e c e s s i d a d e da i n f o r m a ç ã o . A p a r t i c i p a ç ã o d e p e n d e da i n f o r m a ç ã o . E v a i d e p e n d e r , a m e u
v e r , c a d a v e z m a i s . P o r q u e , se nós t i v e m o s h i s t o r i c a m e n t e , e m t e m p o s m a i s r e m o t o s , a f o r ç a ,
c o m o fonte p r i n c i p a l d o p o d e r , d e p o i s a f o r ç a a l i a d a a o d i n h e i r o , a i n d a h o j e m u i t o o d i n h e i r o ,
a l i a d o à força, m a s nós s a b e m o s q u e , a partir d e a g o r a , para o terceiro m i l ê n i o , e o professor
s a b e disso a q u i , da e x p e r i ê n c i a j a p o n e s a e m a l g u m a s c o n q u i s t a s , passa a ser a i n f o r m a ç ã o a
g r a n d e fonte d e p o d e r .
N ã o v a i adiantar ter muita força, p o s s i v e l m e n t e n ã o a d i a n t e ter m u i t o d i n h e i r o , se n ã o tiver a
informação. A
informação
é a g r a n d e fonte d e p o d e r .
É i m p o r t a n t e q u e as pessoas
que
participam tenham a informação.
N ó s , q u e t í n h a m o s a c o n s c i ê n c i a , q u e r í a m o s fazer da c i d a d e q u e í a m o s g o v e r n a r , u m a c i d a d e
participativa e, na v e r d a d e , d a r c o n d i ç õ e s d e c i d a d a n i a a o nosso c i d a d ã o , q u e r dizer, a o nosso
habitante,
procuramos
abrir, da
melhor
forma
p o s s í v e l , as
informações
da
administração
m u n i c i p a l . Para isso, m e u s a m i g o s , nós - o professor sabe disso m u i t o b e m , q u a n d o d i s s e ,
q u a n d o a f i r m o u , q u e os j a p o n e s e s gostam m u i t o d e i n d a g a r o c o m o fazer o q u e fazer, por q u e
fazer - v a m o s a q u i dar u m a e x p e r i ê n c i a d e c o m o f i z e m o s . D e m a n e i r a m u i t o p r e c á r i a , n u m a
r e a l i d a d e d i f í c i l , n ã o é n e n h u m a ilusão a f i r m a r m o s q u e c o n s e g u i m o s g r a n d e s a v a n ç o s , q u e
f i z e m o s coisas m a r a v i l h o s a s , mas f i z e m o s u m e s f o r ç o q u e d e u a l g u m resultado, e f i z e m o s .
V a m o s dizer c o m o f i z e m o s nessa e x p e r i ê n c i a e m J u i z d e F o r a . L á , nós p e n s a m o s e m fazer a
p a r t i c i p a ç ã o n o p l a n e j a m e n t o e na a d m i n i s t r a ç ã o , através da l i g a ç ã o g o v e r n o e s o c i e d a d e , por
instrumentos auxiliares d e p l a n e j a m e n t o , e u m p r o g r a m a d e a ç ã o c o m u n i t á r i a por instrumentos
efetivos d e p a r t i c i p a ç ã o , d e a d m i n i s t r a ç ã o p a r t i c i p a t i v a .
Q u a n t o a o s instrumentos auxiliares a o p l a n e j a m e n t o , c r i a m o s f o r m a l m e n t e alguns instrumentos
na a d m i n i s t r a ç ã o , e aí, o professor L a d i s l a u t a m b é m se referiu a isso.
instituímos c o n s e l h o s , m u i t o s c o n s e l h o s , e n ó s t e m o s a r e l a ç ã o , na p r o j e ç ã o t a l v e z p u d é s s e m o s
passar
aqui,
não vamos
repetir
para
não
tomar tempo.
E criamos,
além
dos
conselhos,
c o m i s s õ e s . É p r e c i s o d i z e r q u e c o n s e l h o e c o m i s s ã o n o Brasil t ê m sentido u m p o u c o p e j o r a t i v o .
A s pessoas d i z e m , q u a n d o n ã o se q u e r r e s o l v e r u m p r o b l e m a , c r i a u m c o n s e l h o , até m a i s ,
c o m o se cria u m a c o m i s s ã o .
Eu p r e c i s o dizer a o s s e n h o r e s , p o r q u e é v e r d a d e , q u e e m v i r t u d e d o q u e f i z e m o s lá, d e u m
momento
e m d i a n t e da
nossa
administração,
quando
as pessoas
caminhavam
para
uma
r e i v i n d i c a ç ã o q u a l q u e r , n u m a d e t e r m i n a d a c o m u n i d a d e , e q u e n ó s c o m e ç á v a m o s a c o l o c a r as
o b j e ç õ e s . À s v e z e s fazia o papel d o a d v o g a d o d o d i a b o , d a d a s as d i f i c u l d a d e s f i n a n c e i r a s e t a l ,
as próprias pessoas p e d i a m q u e nós c r i á s s e m o s u m a c o m i s s ã o para analisar a q u e l e p r o b l e m a .
Porque
nós
comissões
demos
credibilidade
apresentavam
à
comissão.
conclusões
e
nós
Porque
as c o m i s s õ e s
procurávamos
eram
executar
as
para
valer.
conclusões
As
das
c o m i s s õ e s . Elas passaram a ser respeitadas, d i f e r e n t e m e n t e , d o q u e t e m o s t r a d i c i o n a l m e n t e n o
Brasil.
Então
nós
tínhamos
o
conselho.
Primeiro
o
grande
conselho,
quer
dizer,
o
Conselho
C o m u n i t á r i o M u n i c i p a l . D o C o n s e l h o C o m u n i t á r i o M u n i c i p a l , q u e era u m ó r g ã o , v a m o s d i z e r ,
Geslão Pública e Participação: do Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporativistas
c o n s u l t i v o da
administração
participativa, f a z i a m
parte, para ficar
m a i s s i m p l e s , todas
as
e n t i d a d e s da c i d a d e q u e n ã o tivessem fins lucrativos, q u e n ã o fossem e m p r e s a s . T o d o s os
sindicatos patronais e d e e m p r e g a d o s , todas as e n t i d a d e s d e c l a s s e , todas as s o c i e d a d e s d e
bairro d e J u i z d e Fora.
Criaram-se muitas s o c i e d a d e s d e b a i r r o , t í n h a m o s na é p o c a 148 s o c i e d a d e s d e b a i r r o , c o m
assento no c o n s e l h o , e essas e n t i d a d e s todas c o m p u n h a m
Comunitário
Municipal,
criado
por
lei. L e i , h o j e ,
o grande conselho, o
municipal, e
esse
conselho
Conselho
se
reunia
p e r i o d i c a m e n t e , e m r e u n i õ e s o r d i n á r i a s , e e x t r a o r d i n a r i a m e n t e , pois surgiam assuntos sobre os
quais o c o n s e l h o d e v i a d e l i b e r a r .
P o d e r e m o s d a r vários e x e m p l o s d e d e l i b e r a ç õ e s importantes para o p l a n e j a m e n t o da c i d a d e ,
d e c i d i d o s nesse c o n s e l h o , q u e p o d e n ã o ser o ideal da p a r t i c i p a ç ã o , m a s p e l o m e n o s , era u m
c o n s e l h o q u e d a v a u m a a m p l i t u d e e n o r m e à p a r t i c i p a ç ã o da c i d a d e
na a d m i n i s t r a ç ã o
do
município.
N ó s f a z í a m o s e f i z e m o s muita o r ç a m e n t a ç ã o participativa. E a p a r t i c i p a ç ã o d o c o n s e l h o era
m u i t o grande. Era a m a n e i r a d e tornar transparente t o d o o o r ç a m e n t o para q u e o c o n s e l h o
tivesse as i n f o r m a ç õ e s necessárias a d e l i b e r a r .
O
c o n s e l h o d e c i d i a d e s d e a f i x a ç ã o d o imposto m u n i c i p a l , I P T U , taxas, e t c , à f i x a ç ã o
do
a u m e n t o , da c o r r e ç ã o m o n e t á r i a , e t c D e l i b e r a v a s o b r e isso, e r a m c o l o c a d o s d e m a n e i r a m u i t o
transparente p a r a o c o n s e l h o os recursos q u e se t i n h a , " a q u i está a receita, dentro dessa receita,
a g o r a , o q u e é q u e nós v a m o s fazer?". E o c o n s e l h o , e n t ã o , e s c o l h i a as o p ç õ e s q u e e n t e n d i a
mais importantes para o p e r í o d o seguinte. E s e g u i m o s isso r i g o r o s a m e n t e , q u a n t o à d e c i s ã o d o
c o n s e l h o , nos e x e r c í c i o s posteriores a o p r i m e i r o a n o da a d m i n i s t r a ç ã o .
O c o n s e l h o t a m b é m t o m a v a d e c i s õ e s importantes sobre p r o b l e m a s fundamentais
da a d m i n i s -
t r a ç ã o da c i d a d e .
D a r e i u m e x e m p l o , r á p i d o ; J u i z d e Fora t e m u m teatro. U m g r a n d e teatro, n o c e n t r o da c i d a d e ,
c h a m a d o C i n e T e a t r o C e n t r a l , u m teatro b o n i t o , u m teatro t r a d i c i o n a l . Esse teatro era d e u m a
e m p r e s a francesa, d e u m g r u p o francês. E, d e r e p e n t e , c h e g o u à c i d a d e e q u e r i a d e m o l i r esse
teatro no c e n t r o da c i d a d e , e construir ali u m g r a n d e p r é d i o , c o m u m a m a q u e t e m u i t o bonita,
coisas muito b e m feitas, e l e v o u a o prefeito.
O prefeito disse aos proprietários: " A q u i , u m a matéria c o m o essa n ã o é mais o prefeito q u e m
d e c i d e . É o C o n s e l h o C o m u n i t á r i o . Eu m e d i s p o n h o a levar ao c o n s e l h o , o senhor p o d e vir,
e x p o r diante d o c o n s e l h o , e se o c o n s e l h o e n t e n d e r d e a p r o v a r a sua i d é i a , nós a t e n d e r e m o s " .
Isso foi feito, l e v a m o s a o c o n s e l h o , o b v i a m e n t e q u e o c o n s e l h o n ã o a c e i t o u , o teatro c o n t i n u o u
e, logo e m seguida, por d e l i b e r a ç ã o d o c o n s e l h o , t o m b a m o s , d e s a p r o p r i a m o s , e r e c e n t e m e n t e o
teatro foi p a g o , e h o j e p e r t e n c e ao m u n i c í p i o . É u m a casa m u i t o bonita.
P o d í a m o s dar muitos outros e x e m p l o s d a a t u a ç ã o d o C o n s e l h o C o m u n i t á r i o M u n i c i p a l . C o m o ,
por e x e m p l o , a p a r t i c i p a ç ã o d o c o n s e l h o na d i s c u s s ã o d a s tarifas d e ô n i b u s . Q u e é u m a coisa
q u e as pessoas f i c a m m e i o c o m p l i c a d a s . C o m o q u e u m c o n s e l h o c o m u n i t á r i o p o d e discutir
tarifas?, e nós d i s c u t i m o s n o c o n s e l h o .
T i n h a u m a c o m i s s ã o q u e e s t u d a v a a tarifa, c a l c u l a v a d e m a n e i r a transparente e a m e n o r q u e se
a c h a v a era l e v a d a para o c o n s e l h o . S e q u e r e m a l c a n ç a r a l g u m a v a n t a g e m - os e m p r e s á r i o s n ã o v e n h a m o f e r e c e r p r o p i n a a o prefeito, v ã o c o n v e r s a r c o m o c o n s e l h o .
Esse c o n s e l h o c o m u n i t á r i o d e c i d i a s o b r e o a u m e n t o dos impostos. N u n c a t i v e m o s d i f i c u l d a d e
em
conceder
as c o r r e ç õ e s
normais, porque o
conselho, tendo
a transparência, tendo
as
i n f o r m a ç õ e s , sabia o q u e é q u e p r e c i s a v a para p o d e r fazer as c o i s a s .
101
Eram
muitos c o n s e l h o s , n ã o m e c a b e a q u i agora
repetir. T e m o s o C o n s e l h o
Comunitário
M u n i c i p a l , q u e é o g r a n d e ó r g ã o , v a m o s d i z e r , c o n s u l t i v o da a d m i n i s t r a ç ã o p a r t i c i p a t i v a . Ele
reunia todas as e n t i d a d e s , e d e p o i s esses outros órgãos c o l e g i a d o s f u n c i o n a v a m
magnifica-
m e n t e , outros m e n o s .
N o q u e d i z respeito a o C o n s e l h o M u n i c i p a l d e E d u c a ç ã o , é b o m dizer q u e os t r a b a l h a d o r e s da
e d u c a ç ã o p a s s a r a m a participar bastante i n t e n s a m e n t e , e lá, já n a q u e l e p e r í o d o . N ó s f o m o s
p i o n e i r o s , à q u e l a altura, d e e s t a b e l e c e r , por e x e m p l o , as e l e i ç õ e s para a e s c o l h a d o s diretores
d a s e s c o l a s m u n i c i p a i s lá na c i d a d e . E n ó s t í n h a m o s as diretoras e s c o l h i d a s .
Qual
a v a n t a g e m da e s c o l h a da diretora, d e s d e q u e a t e n d a à q u a l i f i c a ç ã o , e v i d e n t e ,
pelo
c o n s e l h o ? E n v o l v e a p a r t i c i p a ç ã o da c o m u n i d a d e na e s c o l a . A c o m u n i d a d e passa a ser c o r e s p o n s á v e l pela e s c o l a , ela v a i para d e n t r o da e s c o l a . N ã o só o a l u n o , mas o pai d o a l u n o , as
pessoas da f a m í l i a . T í n h a m o s esses c o n s e l h o s todos e as c o m i s s õ e s e m seguida.
A l é m disso, t i v e m o s c o m i s s õ e s e s p e c i a i s , o u c o m i s s õ e s e s p e c í f i c a s , e r a m as c o m i s s õ e s m a i s
l o c a l i z a d a s . P o r e x e m p l o , lá nessa c i d a d e , h a v i a u m l o c a l g r a n d e , n u m a área n o b r e da c i d a d e ,
m u i t o p r ó x i m a d o c e n t r o , e q u e era u m e n c h a r c o , era u m p a n t a n a l , a b a i x o d o n í v e l d o rio,
i n a p r o v e i t á v e l , era u m lugar para e s c o n d e r i j o d e b a n d i d o s , e t c . D e c i d i m o s u r b a n i z a r esta á r e a .
Era u m a u r b a n i z a ç ã o r e l a t i v a m e n t e c a r a , p o r q u e era necessário fazer u m aterro m u i t o g r a n d e ,
numa
área
muito grande.
Fizemos
e aterramos. Q u a n d o
a área
estava
no
ponto de
ser
a p r o v e i t a d a , f o m o s à c o m u n i d a d e , a o c o n j u n t o , três bairros, nos r e u n i m o s e d i s c u t i m o s
o
p r o b l e m a d o uso da área. E lá na h o r a , c o n t r a a o p i n i ã o d o s nossos t é c n i c o s , a c o m u n i d a d e
e n t e n d e u q u e n ã o d e v e r i a ter ali u m c a m p o d e futebol. C a m p o d e futebol o c u p a v a u m e s p a ç o
m u i t o g r a n d e para u m a u t i l i z a ç ã o d e á r e a r e l a t i v a m e n t e p e q u e n a .
Outra
ocupação
era
melhor
para
a
comunidade,
uma
quadra
poliesportiva,
com
outros
c o m p o n e n t e s d e a p r o v e i t a m e n t o s o c i a l . E n t ã o , a c o m u n i d a d e d e c i d i u , nós i n v e r t e m o s . J o g a m o s
fora a q u e l e projeto q u e tinha sido feito e f o m o s fazer o projeto d e a c o r d o c o m o q u e a
comunidade escolheu.
F i z e m o s a p r a ç a , q u e h o j e se c h a m a P r a ç a T e o t ó n i o V i l e l a . Ela foi i n a u g u r a d a logo d e p o i s da
m o r t e d o nosso s a u d o s o s e n a d o r , e está lá para q u e m quiser ver. A c h o q u e a c o m u n i d a d e
estava certa e n ó s e s t á v a m o s e r r a d o s q u a n d o t e n t a m o s planejar d i f e r e n t e m e n t e .
H a v i a muitas c o m i s s õ e s e s p e c i a i s , e s p e c í f i c a s , e m locais m e n o r e s . C o n s t r u í a m o s , por e x e m p l o ,
u m a p r a ç a d e esportes o u u m c a m p o d e f u t e b o l , q u e era u m a d e m a n d a na periferia da c i d a d e .
A o i n v é s d e f i c a r m o s d i r i g i n d o o c a m p o , o u d a r o c a m p o para a l g u é m dirigir, c r i á v a m o s u m a
c o m i s s ã o . U m a c o m i s s ã o d o c a m p o , u m a c o m i s s ã o d a q u e l e bairro, e n v o l v e n d o todos q u e se
i n t e r e s s a v a m por a q u i l o . E essa c o m i s s ã o é q u e dirigia, e f u n c i o n o u b e m d u r a n t e m u i t o t e m p o .
A l é m desses instrumentos f o r m a i s , q u e e r a m os c o n s e l h o s c r i a d o s por lei, t í n h a m o s t a m b é m os
c h a m a d o s instrumentos informais. A s visitas a o s bairros nós f a z í a m o s p e r m a n e n t e m e n t e , para
discutir c o m a c o m u n i d a d e t o d a d o b a i r r o a sua s i t u a ç ã o e as c o n d i ç õ e s q u e
interessavam
à q u e l a c o m u n i d a d e , nas a u d i ê n c i a s p ú b l i c a s e n o s e n c o n t r o s m u n i c i p a i s d e l i d e r a n ç a s . E r a m
também
expedientes
que
tínhamos
para
o
desempenho
dessa
participação
e
ainda
a
programação da a ç ã o comunitária executiva.
C r i a m o s , por l e i , a A s s o c i a ç ã o M u n i c i p a l
de Apoio Comunitário - A m a c , não é bem
uma
f u n d a ç ã o , m a s t e m características j u r í d i c a s p r ó x i m a s d e f u n d a ç ã o , para p o d e r d a r o d i n a m i s m o
n e c e s s á r i o a u m a a t i v i d a d e participativa. A s pessoas s a b e m q u e , através da a d m i n i s t r a ç ã o direta
no
Brasil,
dada
a
nossa
legislação,
é
muito
difícil
se
tentar
fazer
uma
administração
p a r t i c i p a t i v a , p o r q u e há e x i g ê n c i a s a b s u r d a s .
102
Gestão Pública e Participação: do Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporatívistas
A l e g i s l a ç ã o brasileira, t o t a l m e n t e c o m p l i c a d a , cria d i f i c u l d a d e s e n o r m e s para q u e se faça u m a
a d m i n i s t r a ç ã o e m q u e o p o d e r p ú b l i c o esteja ligado à iniciativa p r i v a d a , às p e s s o a s , p o r q u e há
e n t r a v e s legais.
A t r a v é s da a s s o c i a ç ã o c o m u n i t á r i a , d e s e n v o l v e m o s o t r a b a l h o d e m u t i r õ e s , q u e r e c e b e u muita
c o n t e s t a ç ã o n o i n í c i o , d e p o i s n ã o r e c e b e m o s m a i s , e os grupos d e s o l i d a r i e d a d e .
O s mutirões t í p i c o s , c o m o nós c o n h e c e m o s , r e a l m e n t e e r a m feitos c o m as c o m u n i d a d e s m a i s
p o b r e s . C o m o m u t i r ã o , por e x e m p l o , fazia-se rede d e esgoto n u m b a i r r o , c a l ç a m e n t o , m e l h o r a
d o posto d e s a ú d e , conserto d e e s c o l a e c o n s t r u ç ã o d e casas p o p u l a r e s .
"Mas
isso é
uma
exploração,
íazer
mutirão c o m
o s p o b r e s , os ricos já
t ê m todos
esses
b e n e f í c i o s , n ã o têm mutirão..." Então f i z e m o s m u t i r ã o d e r i c o .
O s m u t i r õ e s d o rico e r a m grupos d e s o l i d a r i e d a d e . A s pessoas m a i s abastadas da c i d a d e e
e m p r e s a s foram c h a m a d a s a participar d o s grupos d e s o l i d a r i e d a d e .
Criamos
alguns
grupos
de
solidariedade:
pró-creche,
pró-alimentação,
pró-escola,
h a b i t a ç ã o , pró-energia, pró-criança e pró-ídoso. Nesses grupos d e s o l i d a r i e d a d e c a d a
prócasal,
c a d a e m p r e s a , se inscrevia para c o l a b o r a r .
A s pessoas mais abastadas, q u e n ã o i a m pegar na picareta o u no e n x a d ã o para fazer o b u r a c o
para rede d e esgoto, d a v a m u m recurso para p o d e r sustentar a q u e l a s c r i a n ç a s q u e n ã o t i n h a m
creche,
que
no
bairro
era
criança
abandonada,
não
tinha
alimentação.
Criamos
várias
c o n s c i ê n c i a s c o m u n i t á r i a s c o m esses recursos das pessoas mais abastadas.
Essa p a r t i c i p a ç ã o foi m u i t o intensa, criou-se u m s e n t i m e n t o m u i t o g r a n d e d e
comunidade.
Pessoas q u e n ã o se c o n h e c i a m até a véspera d e u m m u t i r ã o , d u r a n t e o m u t i r ã o c o m e ç a v a m a
se c o n h e c e r , a t r a v a r u m a m b i e n t e d e v i z i n h a n ç a q u e n ã o h a v i a a n t e r i o r m e n t e , d e fraternidade.
A s pessoas c o m e ç a v a m a se tratar b e m e p a r t i c i p a v a m d o m u t i r ã o c o m a q u i l o q u e p o d i a m . S ó
participava d o m u t i r ã o q u e m q u e r i a fazer m u t i r ã o .
C o m o já t í n h a m o s discutido o r ç a m e n t o n o C o n s e l h o C o m u n i t á r i o M u n i c i p a l , n ó s í a m o s para o
bairro, para a c o m u n i d a d e , c o l o c á v a m o s o o r ç a m e n t o c l a r o lá, c o m todos os n ú m e r o s , sem
e s c o n d e r n a d a , e d i z í a m o s : " O l h a , a q u i , para s a n e a m e n t o desse bairro, c o n s t r u ç ã o d e r e d e d e
esgoto nesse p r ó x i m o e x e r c í c i o , t e m o s tantos m i l h õ e s d e c r u z e i r o s . M u i t o b e m , estes tantos
m i l h õ e s d e c r u z e i r o s v ã o ser investidos aí n o seu bairro. S e v o c ê fizer m u t i r ã o , v a i ser i n v e s t i d o .
S e v o c ê n ã o fizer, n ã o v a i ser investido. S ó q u e t e m q u e , à m e d i d a q u e v o c ê participar, v a m o s
fazer u m p o u c o m a i s , pois f a r e m o s só c o m recurso p ú b l i c o " .
A c h e i b o m para todos n ã o ter o esgoto c o r r e n d o a c é u aberto
crianças
se
infectarem
t o d o s o s dias.
E aí a d e m a n d a
na porta d e sua c a s a , para suas
foi e n o r m e . N ó s
temos
números.
R e a l m e n t e nisso aí nós n ã o f i z e m o s u m a coisa e x p e r i m e n t a l , a p e n a s d e fazer u m p o u q u i n h o .
F i z e m o s alguns q u i l ô m e t r o s d e rede d e esgoto dessa m a n e i r a , p r a t i c a m e n t e s a n e a n d o a c i d a d e
no q u e d i z respeito a esgoto.
A l é m disso, n o C o n s e l h o C o m u n i t á r i o M u n i c i p a l - estou d a n d o u m e x e m p l o r á p i d o - t i v e m o s
p a r t i c i p a ç ã o substantiva na e l a b o r a ç ã o d o o r ç a m e n t o , e u já falei r a p i d a m e n t e a q u i , e n ã o v o u
repetir p o r q u e o t e m p o é c u r t o . N ó s r e u n í a m o s o C o n s e l h o C o m u n i t á r i o , c o m p o s t o d e d u z e n t a s
e p o u c a s pessoas r e p r e s e n t a n d o a c i d a d e , as e n t i d a d e s , e d i s t r i b u í a m o s , n o i n í c i o d o a n o , a b r i l ,
m a i o , f o r m u l á r i o s c o m todas as alternativas possíveis e e s p a ç o para q u e as pessoas c o l o c a s s e m
alternativas q u e n ã o estivessem a l i .
A s pessoas i a m , a partir d a í , para as suas c o m u n i d a d e s discutir o o r ç a m e n t o . A c o m u n i d a d e lá
d o b a i r r o t a l , d e repente, estava se r e u n i n d o para discutir o q u e seu bairro q u e r i a , o C l u b e d e
Engenharia a mesma coisa, a S o c i e d a d e de M e d i c i n a a mesma coisa.
103
Eles d i s c u t i a m nas suas c o m u n i d a d e s , p r e e n c h i a m esse f o r m u l á r i o , s e g u n d o o q u e d e l i b e r a v a a
c o m u n i d a d e , era r e c o l h i d o e t a b u l a d o . E m c i m a dessas t a b u l a ç õ e s t í n h a m o s as p r i o r i d a d e s
b á s i c a s , m é d i a s da s o c i e d a d e para o e x e r c í c i o seguinte.
O
conselho
recuperação
deliberou
e
que
construção
devíamos
de
investir
escolas.
No
prioritariamente
ano
seguinte,
na
área
batemos
de
todos
construção,
os
recordes
de
de
c o n s t r u ç ã o d e e s c o l a s n o v a s . N o fim d a q u e l e a n o , q u e t í n h a m o s r e c u p e r a d o b e m o p r o b l e m a
de
escola,
fomos
para
a comunidade.
Ela
disse q u e
já
não
queria
mais
escola,
queria
s a n e a m e n t o , c a l ç a m e n t o nas ruas. N o a n o seguinte f i z e m o s g r a n d e q u a n t i d a d e d e c a l ç a m e n t o
d e rua, isso, nós t e m o s d a d o s estatísticos, é fácil d e ser c o n s t a t a d o .
D e s t i n a ç ã o o u guardiã d e á r e a s d o m u n i c í p i o , o p r o b l e m a d o teatro a q u i e outros casos. H a v i a
na a v e n i d a p r i n c i p a l u m tipo d e u r b a n i z a ç ã o , e u m a discussão na c i d a d e , se fica a s s i m , se
m u d a , s u b m e t e m o s isso a o c o n s e l h o , e s e g u i m o s o q u e foi d e l i b e r a d o .
C o n t i n u i d a d e d e projetos da a d m i n i s t r a ç ã o anterior, p o r e x e m p l o , u m a r o d o v i á r i a e m J u i z d e
Fora, q u e tinha sido i n i c i a d a na a d m i n i s t r a ç ã o anterior, f i c o u na estrutura m e t á l i c a , n ã o h a v i a
recurso. A a d m i n i s t r a ç ã o anterior já tinha p a r a d o antes d o fim da a d m i n i s t r a ç ã o , nós
não
c h e g a m o s c o m recursos, e h a v i a u m q u e s t i o n a m e n t o , u m a d i s c u s s ã o na c i d a d e , se estava m u i t o
longe o u n ã o d o c e n t r o da c i d a d e a q u e l a r o d o v i á r i a .
S u b m e t e m o s a o c o n s e l h o , d e l i b e r a m o s , c o l o c a m o s as d i f i c u l d a d e s , m a s d e p o i s d e muita d i s c u s são, foi m u i t o p o l ê m i c a n o c o n s e l h o , decidiu-se q u e d e v e r i a c o n t i n u a r a q u e l a o b r a , p o r q u e n ã o
p o d i a jogar a q u e l e d i n h e i r o fora.
N ó s c o r r e m o s atrás, f o m o s b u s c a r recursos, t e r m i n a m o s a r o d o v i á r i a , está lá h o j e , é u m a d a s
m e l h o r e s r o d o v i á r i a s d o interior d o Brasil. P e l o m e n o s d e e s p a ç o é.
C o n t i n u i d a d e d e projetos da a d m i n i s t r a ç ã o anterior, n ó s f a l a m o s , t o m b a m e n t o s d e i m ó v e i s .
S e m p r e há a b u s c a d e pessoas p r e o c u p a d a s c o m p r e s e r v a ç ã o histórica, s e m p r e d e m a n d a m isso.
L e v á v a m o s a o c o n s e l h o e t o d o t o m b a m e n t o era d e l i b e r a d o a l i . P r i o r i z a ç ã o d e o b r a s e projetos,
já f a l a m o s r a p i d a m e n t e .
O s mutirões, nós f a z í a m o s u m m u t i r ã o c o m u m a g r a n d e p a r t i c i p a ç ã o , e c o m a q u e l e n e g ó c i o d a
m ã o e da c o n t r a m ã o . N ã o é a q u e l e m u t i r ã o q u e , d e r e p e n t e , se entrega para a c o m u n i d a d e u m
recurso e ela o d e s p e r d i ç a por falta d e o r i e n t a ç ã o t é c n i c a .
D e c i d i u fazer, m a n d á v a m o s da prefeitura os t é c n i c o s e as pessoas a j u d a v a m a fazer. T í n h a m o s
u m a p r o v e i t a m e n t o b o m , s e m d e s p e r d í c i o . N ó s s e m p r e f a z í a m o s isso.
G r u p o s d e s o l i d a r i e d a d e , outra e x p e r i ê n c i a q u e já f a l a m o s , era o m u t i r ã o d o s r i c o s , m u t i r ã o d a s
pessoas abastadas, d a s pessoas q u e n ã o p r e c i s a v a m , q u e já t i n h a m nas portas das suas c a s a s
asfalto, q u e já t i n h a m l u z , q u e já t i n h a m s a n e a m e n t o b á s i c o , q u e n ã o p r e c i s a v a m mais fazer
esse tipo d e e s f o r ç o .
N ó s as c o n v o c a m o s para p a r t i c i p a r e m , n o sentido d e a t e n d e r e m às c a m a d a s mais c a r e n t e s ,
necessitados, e t i v e m o s u m a g r a n d e resposta nesse s e n t i d o .
O
g r u p o d e s o l i d a r i e d a d e p r ó - c r e c h e t e v e u m sucesso e n o r m e , c o m
a participação
muito
g r a n d e da c o m u n i d a d e , pois essa r e a l i d a d e n ã o existia na a d m i n i s t r a ç ã o m u n i c i p a l d e J u i z d e
Fora.
F u n d a m o s 22 c r e c h e s e a v a n ç a m o s m u i t o . R e d u z i m o s , nesse p e r í o d o , a m o r t a l i d a d e infantil d e
8 1 , 7 % para 3 9 , 6 % . Foi u m a r e d u ç ã o c o n s i d e r á v e l para u m p e r í o d o r e l a t i v a m e n t e p e q u e n o d e
trabalho.
104
D e p o i s t i v e m o s o grupo d e
solidariedade
p r ó - a l i m e n t a ç ã o , q u e foi u m a
coisa
importante
t a m b é m . F o r n e c í a m o s aos bolsões d e miséria, identificados - q u e m fazia a r e f e i ç ã o e r a m as
m u l h e r e s das famílias dali residentes -, os c e r e a i s , a t r a v é s d o g r u p o d e s o l i d a r i e d a d e .
Construímos
uma
pequena
cozinha
comunitária
e q u e m escolhia
as pessoas q u e
iam
ser
b e n e f i c i a d a s c o m essa a l i m e n t a ç ã o era a própria c o m u n i d a d e . A c o m u n i d a d e é q u e sabia q u a l
a q u e l e q u e r e a l m e n t e estava e m estado d e n e c e s s i d a d e absoluta, n ã o é r a m o s n ó s q u e í a m o s lá
e s c o l h e r , e os d a d o s t a m b é m estão aí.
O g r u p o d e s o l i d a r i e d a d e pró-escola. N ó s reformamoSt
reestruturamos, n ã o c o n s t r u í m o s e s c o l a s
c o m o grupo d e s o l i d a r i e d a d e , p r a t i c a m e n t e . A e s c o l a n o v a , n ã o c o n s t r u í m o s . M a s era m u i t o
importante o t r a b a l h o q u e t í n h a m o s d e e n v o l v i m e n t o da c o m u n i d a d e c o m a e s c o l a .
N ó s c o n v o c á v a m o s o m u t i r ã o para r e f o r m a r toda a e s c o l a , consertar as carteiras, consertar o
q u a d r o negro, pintar a e s c o l a , e í a m o s t o d o s para lã, pais, a d m i n i s t r a ç ã o m u n i c i p a l , v i z i n h o s ,
a l u n o s , e as pessoas p a s s a v a m a v a l o r i z a r o sentido da p a r t i c i p a ç ã o , r e a l m e n t e , m a i o r , m a i s d o
q u e o resultado q u e se c o n s e g u i a m a t e r i a l m e n t e . Esse resultado foi m u i t o p o s i t i v o .
G r u p o d e s o l i d a r i e d a d e p r ó - h a b i t a ç ã o . A v a n ç a m o s m u i t o , t a m b é m , n o sentido d e c o l a b o r a r
para q u e as pessoas p u d e s s e m a c a b a r u m a p e q u e n a c a s a , e t a m b é m para fazer
conjuntos.
Fizemos
isso s e m
m u t i r ã o , por outro
esquema,
o
esquema
de
pequenos
funcionamento
t r a d i c i o n a l , c o n j u n t o s d e u r b a n i z a ç ã o , grandes, bairros inteiros, m a s a q u i fizemos
pequenos
c o n j u n t o s . U m c o n j u n t o a q u i d e sete c a s a s , lá d e 1 3 , d e 1 4 , u m m a i o r d e 144 c a s a s , casas
s i m p l e s , mas construídas pelas próprias pessoas, q u e só r e c e b i a m suas c a s a s por sorteio, p o r q u e
a c h a v a m m e l h o r a s s i m . F i z e m o s bastante isso c o m resultados r a z o a v e l m e n t e b o n s .
O
g r u p o pró-energia, q u e era o a t e n d i m e n t o às c o m u n i d a d e s m a i s p o b r e s , n o p r o b l e m a d e
energia, d e entregar o p a d r ã o , d e discutir. O s a b a s t a d o s d o g r u p o d e s o l i d a r i e d a d e a d q u i r i a m o s
p a d r õ e s , juntos o s d i s t r i b u í a m o s .
O grupo d e s o l i d a r i e d a d e pró-criança t e v e u m êxito m u i t o b o m . Eu c o s t u m o dizer q u e , junto
c o m esses grupos d e s o l i d a r i e d a d e , c o n s e g u i m o s fazer c o m q u e , na nossa a d m i n i s t r a ç ã o , n ã o
h o u v e s s e a c h a m a d a c r i a n ç a d e rua, t ã o famosa n o Brasil inteiro, e q u e traz tantos p r o b l e m a s a
todas as grandes c i d a d e s . Lá t a m b é m h a v i a e nós c o n s e g u i m o s a c o l h ê - l o s c o m esse t r a b a l h o .
Aqui
n o final e u dei a l g u n s e x e m p l o s d e p a r t i c i p a ç ã o c o m u n i t á r i a , a p e n a s para
concluir.
Intenso q u e é o p r o b l e m a da e l a b o r a ç ã o o r ç a m e n t á r i a , n o nosso c a s o t i v e m o s bastante êxito.
N ã o é nada
maravilhoso, não chegamos
a alcançar
grau
magnífico
de participação,
mas
c o n s e g u i m o s e l a b o r a r u m o r ç a m e n t o c o m a p a r t i c i p a ç ã o infinitamente m a i o r d o q u e a q u e
temos
tradicionalmente.
Com
a
sociedade
conhecendo
muito
mais,
com
um
conselho
c o m u n i t á r i o d e mais d e 2 0 0 e n t i d a d e s representadas, d i s c u t i n d o , l e v a n d o para as e n t i d a d e s , e
v e n d o estabelecer suas prioridades.
Citei o e x e m p l o da p r a ç a T e o t ó n i o V i l e l a , q u e é a q u e l e c a s o interessante q u e a c o m u n i d a d e
v e n c e u a a d m i n i s t r a ç ã o n u m v o t o c l a r o . T í n h a m o s u m a proposta, a c o m u n i d a d e e n t e n d e u d e
fazer diferente, nós a c a t a m o s a d e c i s ã o , f i z e m o s , e o resultado foi b o m . Á r e a s d e lazer, f i z e m o s
m u i t a s ; já dissemos aqui sobre o p r o b l e m a d o cine-teatro C e n t r a l , q u e foi u m a
m u i t o grande e pesada
para a c i d a d e , p o r q u e era
uma coisa
experiência
m u i t o representativa
para
a
c o m u n i d a d e , a lei d e uso e o c u p a ç ã o d o solo.
Essa é u m a q u e s t ã o importante q u e , e m
p r i n c í p i o , n ã o é d e fácil p a r t i c i p a ç ã o , p o r q u e os
interesses aí são m u i t o fortes, interesses até d e g r u p o s q u e e x p l o r a m o p r o b l e m a
imobiliário,
m a s c o n s e g u i m o s fazer u m b a l a n ç o r a z o á v e l nisso.
F i z e m o s u m a lei q u e é r e c o n h e c i d a , u m a
lei d e u s o e o c u p a ç ã o d o s o l o m u i t o
avançada,
p o r q u e foi e l a b o r a d a c o m a c o m u n i d a d e . H a v i a u m desafio d e a n o s . V á r i o s prefeitos t e n t a r a m ,
n ã o faziam p o r q u e n ã o t i n h a m s u s t e n t a ç ã o . N e s t e c a s o , nós f i z e m o s p o r q u e t í n h a m o s t o d o o
Experiências do Planejamento Participativo
105
c o n s e l h o interessado e d e c i d i n d o por isso, mais d o q u e o prefeito o u q u a l q u e r pessoa
na
administração.
A C e n t r a l d e A t e n d i m e n t o s foi u m a outra e x p e r i ê n c i a m u i t o g r a n d e d e p a r t i c i p a ç ã o . U m b a l c ã o
da c o m u n i d a d e , o n d e as pessoas t i n h a m toda a i n f o r m a ç ã o na hora q u e q u e r i a m .
R e s t a u r a m o s u m a g r a n d e fábrica d e t e c i d o s , d o i n í c i o d o s é c u l o . D e p o i s , d i s c u t i m o s c o m
o
c o n s e l h o o p r o b l e m a da u t i l i z a ç ã o desse e s p a ç o , q u e era n o b r e , n o c e n t r o d a c i d a d e .
U m a parte desta f á b r i c a , bastante g r a n d e , f i c o u para u m c e n t r o c u l t u r a l , e u m a outra para o
m e r c a d o m u n i c i p a l , q u e e r a m d u a s d e m a n d a s da c i d a d e .
O t é r m i n o da r o d o v i á r i a , já disse a q u i antes, e o resultados dos nossos mutirões. Q u e m fez foi a
c o m u n i d a d e , n ó s a p e n a s d e m o s assessoria t é c n i c a .
A c o m u n i d a d e d e c i d i a e e r a m r e a l i z a d a s o b r a s d e esgoto, d e rede d e á g u a , c a p t a ç ã o d e á g u a s
pluviais, calçamento...
F i z e m o s 9 3 1 frentes d e m u t i r ã o n o p e r í o d o e foi m u i t o b o m , p o r q u e , p r a t i c a m e n t e , s a n e a m o s a
c i d a d e n o q u e d i z respeito a isso.
I m a g i n e i q u e m e u t e m p o fosse u m p o u c o
mais l o n g o para p o d e r e x p l i c a r c a d a
uma
das
p l a n i l h a s . D e q u a l q u e r m a n e i r a é u m a e x p e r i ê n c i a q u e f i z e m o s , r e c o n h e c e n d o as d i f i c u l d a d e s
do
planejamento, claramente
espetacular,
mas
avançamos
reconhecendo
bastante
no
que
sentido
não
de
alcançamos
uma
nada
de
magnífico,
participação
na
realidade
de
que
vivemos.
F o r a m esses os d a d o s q u e nós t r o u x e m o s . N o d e b a t e , t a l v e z , p o s s a m o s e s c l a r e c e r u m o u o u t r o
p o n t o n o q u e diz respeito a essa matéria,
S É R G I O D E A Z E V E D O - C o m a p a l a v r a , o professor Prates.
ANTONIO
P R A T E S - Eu v o u tentar ser o m a i s b r e v e p o s s í v e l , para o pessoal ter c h a n c e d e
fazer a l g u m d e b a t e c o m os expositores q u e até agora já se a p r e s e n t a r a m . Esse é u m m o m e n t o
d e d i s c u s s ã o , é i m p o r t a n t e , é u m a o p o r t u n i d a d e q u e t e m o s para discutir alguns p o n t o s . V o u
fazer u m p o u c o o p a p e l d e a d v o g a d o d o d i a b o contra o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o .
D i s c o r d a r e i bastante e s u b s t a n c i a l m e n t e d o professor Satto, das idéias q u e ele d e s e n v o l v e u até
a g o r a c o m r e l a ç ã o a o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o , m u i t o mais para p o d e r m o s discutir e a m p l i a r
o d e b a t e , d o q u e para q u a l q u e r outra c o i s a .
Preparei
rapidamente
participativo,
a
exposição,
principalmente
participativo emergiu
no
baseado
setor
na
público.
idéia
No
da
caso
emergência
brasileiro,
do
planejamento
esse
planejamento
n o s a n o s 7 0 e 8 0 , o u seja, na é p o c a d o p e r í o d o autoritário,
como
f u n d a m e n t a l m e n t e u m m e c a n i s m o a l t e r n a t i v o d e p a r t i c i p a ç ã o direta d o E x e c u t i v o d o E s t a d o ,
q u e estava e x a c e r b a d o d o p o n t o d e vista d e c i s ó r i o n a q u e l e p e r í o d o .
S a b e m o s , c l a r a m e n t e , q u e a política n a q u e l e m o m e n t o era frágil e m t o d o s os sentidos. A c h o
q u e d u a s vertentes importantes justificaram a e m e r g ê n c i a d o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o .
C o m a vertente c l á s s i c a da e s q u e r d a c o n v e n c i o n a l , q u e via n o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o u m a
p o s s i b i l i d a d e d e a u m e n t a r a c o n s c i ê n c i a c r í t i c a , a c o n s c i ê n c i a mais sofisticada r e l a c i o n a d a à
c i d a d a n i a . P e n s a v a - s e q u e t a l v e z isso fosse u m c a n a l d e f o r m a ç ã o , p e d a g ó g i c o , n o s e n t i d o até
s e m e l h a n t e à idéia da p r o l i f e r a ç ã o , por e x e m p l o , d o m é t o d o P a u l o F r e i r e , q u e possibilitou, e m
6 3 , q u e isso p o d e r i a ser u m a r e v o l u ç ã o p e d a g ó g i c a d o p o n t o d e vista da c o n s c i ê n c i a crítica n o
Brasil.
106
Gestão Pública e Participação: do Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporativlstas
Essa idéia p e r m a n e c e u , e h a v i a u m a certa i n g e n u i d a d e s o c i o l ó g i c a , a o pensar o u r e l a c i o n a r a
q u e s t ã o d e p a r t i c i p a ç ã o com
que
mostre
que
o
Participação é uma
aumento
aumento
da
de consciência.
participação
Não
aumenta
tem n e n h u m a e v i d ê n c i a e m p í r i c a
a consciência
crítica
do
cidadão.
questão d e r a c i o n a l i d a d e , d e c á l c u l o d e custo-benefício, e as
p a r t i c i p a m se elas a c h a m q u e v a l e a p e n a participar, por c a u s a d o s retornos
pessoas
q u e podem advir
dessa p a r t i c i p a ç ã o .
U m a segunda v e r t e n t e , q u e e u c h a m a r i a t e c n o c r á t i c a , é uma vertente q u e d e u m u i t o suporte a
essa e m e r g ê n c i a d o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o , a q u a l v i a , nesse p l a n e j a m e n t o , u m a tentativa
de
legitimar
a política
pública, talvez
um
pouco
também
relacionada
à
idéia
de que
a
l e g i t i m i d a d e d e política p ú b l i c a se faria d i r e t a m e n t e c o m seus b e n e f i c i á r i o s mais i m e d i a t o s .
É u m a idéia t a m b é m , q u e o Satto l e v a n t o u , q u e a legitimidade d a p o l í t i c a p o d e r i a ser, às v e z e s ,
a c o i s a mais i m p o r t a n t e para a sua v i a b i l i d a d e . Esse pessoal a c h a v a q u e , d e a l g u m a m a n e i r a ,
essa p a r t i c i p a ç ã o , s e n d o u m a p a r t i c i p a ç ã o onentada,
com
Informações
técnicas, e alimentada
p e l a t e c n o c r a c i a , p o d e r i a ser m u i t o mais sadia q u e o c l i e n t e l i s m o t r a d i c i o n a l , c o n v e n c i o n a l , da
política t r a d i c i o n a l brasileira.
O fato é q u e se f i z e r m o s u m l e v a n t a m e n t o d a s e x p e r i ê n c i a s e m p í r i c a s , e m geral n o B r a s i l , e d o
p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o - e u e Sérgio d e A z e v e d o t i v e m o s a o p o r t u n i d a d e d e r e v e r
um
p o u c o a literatura d e m o v i m e n t o s s o c i a i s , há p o u c o t e m p o e e s c r e v e m o s a l g u m a c o i s a sobre
isso, q u e estava l i g a d o a essa idéia d e p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o - v e r e m o s q u e n e n h u m a d a s
duas
coisas
o c o r r e u , quer
indicadores
de
participação
eleitoral,
ou
de
participação
a s s o c i a ç õ e s c i v i s , o u p a r t i c i p a ç ã o e m a s s o c i a ç õ e s d e classe, o u s i n d i c a i s n o B r a s i l , e
em
nem
t a m p o u c o os l a ç o s clientelistas d a política t r a d i c i o n a l brasileira f o r a m q u e b r a d o s , e m q u a l q u e r
m o m e n t o , por essa idéia d o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o n o a m b i e n t e brasileiro.
E v i d e n t e m e n t e q u e , c o m isso, n ã o q u e r o negar q u e e x p e r i ê n c i a s t ó p i c a s , l o c a i s , m u n i c i p a i s
t e n h a m sido s u c e s s o . E q u e a o c o n s i d e r a r o q u a d r o da s o c i e d a d e brasileira, q u e o
Ladislau
c o l o c o u m u i t o b e m , e q u e nós todos s a b e m o s , e m q u e se t e m u m a p o p u l a ç ã o i m e n s a
indigência, qualquer participação, ou representação, ou qualquer reconhecimento
na
público,
evidentemente que é u m ganho primário d e cidadania.
E u estava q u e r e n d o c o l o c a r o p r o b l e m a m a i s para d i s c u s s ã o , e era e m r e l a ç ã o à q u e s t ã o da
certa tensão q u e o F á b i o W a n d e r l e y c o l o c o u a q u i , h o j e d e m a n h ã , e m r e l a ç ã o a ter d e m o c r a c i a
e planejamento, democracia e eficiência burocrática.
Um
dos
primeiros
pontos
que
eu
levantaria
desse
efeito
potencialmente
perverso
do
p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o é a idéia d e q u e o f u n c i o n á r i o p ú b l i c o , o u o a g e n t e p ú b l i c o , p o d e
partilhar a sua r e s p o n s a b i l i d a d e c o m a c o m u n i d a d e , através d o s seus b e n e f i c i á r i o s .
H á u m a certa d i l u i ç ã o da r e s p o n s a b i l i d a d e p ú b l i c a e m n o m e d a p a r t i c i p a ç ã o da c o m u n i d a d e .
C o n h e ç o a l g u m a s e x p e r i ê n c i a s q u e os t é c n i c o s , q u e s ã o profissionais c o n t r a t a d o s e pagos p e l o
T e s o u r o p ú b l i c o para d e s e n v o l v e r a t i v i d a d e s e s p e c í f i c a s , caras, - v o c ê s estão a q u i e s t u d a n d o ,
e n t r a n d o nessa e s c o l a d e g o v e r n o , s a b e m q u e é c a r í s s i m o - e n u m d e t e r m i n a d o m o m e n t o d o
como
fazer, eles v ã o discutir o c o m o fazer c o m
a comunidade, que
deveria
ser o
lado
recipiente dos benefícios públicos.
Então,
com
accountability
isso, e u
imagino
que
possa
haver
uma
grande
munição,
por
exemplo,
da
d o p o d e r p ú b l i c o . Isto p o d e ser u m a t e n s ã o , p o d e ser a n t i d e m o c r á t i c o n o sentido
d e gerar u m a t e n s ã o para a d e m o c r a c i a à m e d i d a q u e essa s o c i a l i d a d e n ã o é t ã o mais v i s í v e l
c o m o s e n d o d o p o d e r p ú b l i c o , o u seja, ela criticada e r e s p o n s a b i l i z a d a p e l o p o d e r p ú b l i c o , m a s
ela passa a ser c o m p a r t i l h a d a pela própria c o m u n i d a d e e seus b e n e f i c i á r i o s .
107
U m s e g u n d o p o n t o q u e eu a c h o importante e d e efeito p e r v e r s o d o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o
é a idéia d o e x c e s s o d e p o l i t i z a ç ã o d a m á q u i n a p ú b l i c a , c r i a n d o c i d a d ã o s d e p r i m e i r a c l a s s e ,
p r i v i l e g i a d o s , e m r e l a ç ã o aos outros c i d a d ã o s na s o c i e d a d e .
E v i d e n t e m e n t e , nós s a b e m o s q u e os f u n c i o n á r i o s p ú b l i c o s t ê m i n f o r m a ç õ e s p r i v i l e g i a d a s d e
dentro da máquina. O
segredo b u r o c r á t i c o , já d i z i a W e b e r , constitui u m r e c u r s o d e
estratégico da b u r o c r a c i a . L e m b r a n d o u m p o u c o d e M a x W e b e r , q u e tinha u m a
poder
preocupação
central c o m a q u e s t ã o da t e n s ã o d e d e m o c r a c i a e b u r o c r a c i a , q u e a b u r o c r a c i a p o d e
não
a p e n a s ser u m instrumento r a c i o n a l e e f i c i e n t e d e i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas, c o m o p o d e ser
estruturas d e p o d e r eficientes n o sentido d e i n f l u e n c i a r a e l a b o r a ç ã o dessas p o l í t i c a s .
Eu i m a g i n o q u e a p o l i t i z a ç ã o da m á q u i n a p ú b l i c a , n o s e n t i d o q u e e u estou c o l o c a n d o a q u i ,
p o d e ser p r o b l e m á t i c a , tem o efeito p e r v e r s o , à m e d i d a q u e privilegia u m tipo d e c i d a d ã o q u e
v a i discutir q u a i s são o s destinos d o b e m p ú b l i c o . V o u d a r u m e x e m p l o , c l a r o , q u e é a q u e s t ã o
da u n i v e r s i d a d e .
Vamos
discutir
como
é
que
a
universidade
brasileira
deve
ser.
Evidentemente
que
a
u n i v e r s i d a d e n ã o é nossa, é da s o c i e d a d e . P o d e m o s até discutir o q u e a u n i v e r s i d a d e v a i ser
c o m o c i d a d ã o , mas n ã o c o m o f u n c i o n á r i o d a u n i v e r s i d a d e .
I m a g i n o q u e isso m e torna, d á - m e u m
privilégio a c i m a
d o s outros c i d a d ã o s , q u e são
os
b e n e f i c i á r i o s , o s estudantes, os pais, a s o c i e d a d e e m g e r a l , q u e t ê m q u e r e c e b e r e d u c a ç ã o ,
p o r q u e e u d i g o o seguinte, a " u n i v e r s i d a d e " é mais o u m e n o s m i n h a .
A F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o é m a i s o u m e n o s m i n h a , p o r q u e e u sou f u n c i o n á r i o d a u n i v e r s i d a d e ,
e u t e n h o i n f o r m a ç õ e s , e a c h o q u e ela d e v e r i a f u n c i o n a r d e s s a e dessa m a n e i r a . E se n ã o
f u n c i o n a r dessa m a n e i r a e u posso sabotar e t e n h o recursos importantes para f a z e r a s a b o t a g e m ,
e p o d e r suficiente para fazer isso. F a l o isso e m r e l a ç ã o a q u a l q u e r m e c a n i s m o p ú b l i c o .
P o r t a n t o , a d i s c u s s ã o , c o m o o Satto estava c o l o c a n d o , q u e é m u i t o i m p o r t a n t e o f u n c i o n á r i o
p ú b l i c o ter o sentido d o q u e v a i fazer, e discutir o q u e v a i fazer, e u a c h o o c o n t r á r i o . D o p o n t o
d e vista d e m o c r á t i c o , e l e n ã o d e v e r i a c o l o c a r essas questões c o m o f u n c i o n á r i o p ú b l i c o , m a s
como cidadão.
O f u n c i o n á r i o p ú b l i c o n ã o tem o direito d e c o l o c a r a q u e s t ã o d e se t e m sentido o u n ã o e l e
d e s e n v o l v e r essa pesquisa na u n i v e r s i d a d e , p o r q u e e l e está s e n d o p a g o para isso. A g o r a , e l e
c o m o c i d a d ã o , n ã o . Ele p o d e protestar contra isso. Ele é c i d a d ã o c o m o outro q u a l q u e r . Estou
lembrando, t a m b é m , ainda u m p o u c o o dilema d a v o c a ç ã o da ciência e da política d e M a x
W e b e r . L e m b r o - m e d o W e b e r f a l a n d o e x a t a m e n t e disso, a ditadura da c á t e d r a . Q u e r d i z e r , se
e u sou professor e u s o a m i n h a p o s i ç ã o d e professor para passar o s m e u s sentimentos e as
minhas
posições
político-ideológicas,
simplesmente
eu
estou
usando
a
ciência
como
instrumento d i t a t o r i a l , autoritário. Eu sei m a i s d o q u e v o c ê s , portanto, posso d i z e r q u a l a
p o s i ç ã o política mais a d e q u a d a .
N ã o é o caso. Evidentemente que eu, c o m o
professor u n i v e r s i t á r i o , o u c o m o
técnico
de
p l a n e j a m e n t o , c o m o profissional d e p l a n e j a m e n t o , possa ter mais i n f o r m a ç õ e s estratégicas,
porque
se gastou
uma
enorme
soma
de
dinheiro
para
me
formar,
para
eu
ter
aquelas
i n f o r m a ç õ e s , m a s para dizer o q u e é m e l h o r para o p o v o , e u n ã o t e n h o n e n h u m a q u a l i f i c a ç ã o .
Isso q u e m v a i d i z e r é a própria p o p u l a ç ã o , d o p o n t o d e vista p o l í t i c o .
T e r c e i r o lugar, a i n d a d e e n c o n t r o u m p o u c o c o m o q u e o Satto f a l o u , a idéia d o q u e fazer ser
muito importante.
A c h o q u e o q u e fazer é m u i t o m a i s i m p o r t a n t e d o q u e c o m o fazer. L e m b r a n d o a q u i u m p o u c o
a c o l o c a ç ã o d o professor F á b i o W a n d e r l e y , q u e é a s e g u i n t e : se v a m o s p e n s a r e m d e m o c r a c i a
c o m r e l a ç ã o à p o l í t i c a p ú b l i c a , v a m o s p e n s a r a idéia d e q u e q u e m é q u e d e f i n e os fins d o
108
Gestão Pública e Participação: cio Planejamento Compreensivo às propostas neo-corporatívístas
Estado?, o u seja, q u e m d e f i n e o s fins d a política p ú b l i c a ? P o r q u e o c o m o fazer da
política
p ú b l i c a , e u estou p a g a n d o m u i t o c a r o para falar isso, c o m o q u e d e v e ser feito m e l h o r .
A s o c i e d a d e está p a g a n d o u m a e n o r m e s o m a d e recursos para f u n c i o n á r i o s q u e , s u p o s t a m e n t e ,
são q u a l i f i c a d o s , q u e passam e m c o n c u r s o p ú b l i c o , t ê m t i t u l a ç ã o , e t c . A g o r a , o q u e fazer, isso
aí q u e m tem q u e d i z e r é a p o p u l a ç ã o . E, nesse s e n t i d o , e u c o n c o r d o , d e f e n d o a e x p o s i ç ã o clara
q u e o F á b i o d e f e n d e u h o j e a q u i d o sistema n e o - c o r p o r a t i v o , e m q u e v o c ê tenha r e p r e s e n t a ç õ e s
participativas e m n í v e l d e f o r m u l a ç ã o d a s políticas p ú b l i c a s , m a s n ã o n e c e s s a r i a m e n t e e m n í v e l
da i m p l e m e n t a ç ã o das políticas p ú b l i c a s , c o m o é q u e , mais o u m e n o s , o c o r r e a q u i n o B r a s i l .
N ó s estamos f a z e n d o u m a d e m o c r a c i a
inversa, uma d e m o c r a c i a
d e b a i x o para c i m a ,
que
p a r e c e q u e t e m até u m certo a p e l o d e m a s s a . A c h o q u e essa d e m o c r a c i a d e b a i x o para c i m a ,
d o ponto d e vista q u e n ó s d i s c u t i m o s da política p ú b l i c a , n ã o significa a b s o l u t a m e n t e n a d a .
N ã o q u e r o discutir o c o m o fazer as c o i s a s .
E u , c o m o c i d a d ã o , q u e r o discutir as d e c i s õ e s q u e e s t ã o lá e m c i m a . O q u e é m e l h o r fazer, o
q u e eu d e v o fazer, q u e r dizer, e u d e v o fazer isso o u a q u i l o ? C o m o fazer, e u posso contratar
profissionais para m e falar da m e l h o r f o r m a q u e e u v o u fazer essas c o i s a s . E eu t e n h o d i n h e i r o ,
o Estado t e m d i n h e i r o para fazer isso.
Isso são pontos perversos, p o t e n c i a i s . N ã o q u e r d i z e r q u e isso o c o r r a , n e c e s s a r i a m e n t e , e m
q u a l q u e r sistema d e p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o , m a s a c h o q u e é i m p o r t a n t e c h a m a r a a t e n ç ã o ,
pois
esses
pontos
têm
enorme
probabilidade,
pelo
menos
do
ponto
de
vista
analítico,
puramente lógico e sociológico, d e ocorrer.
E m n o m e d e u m a certa política e d e u m a certa d e m o c r a c i a d o p o d e r p ú b l i c o , nós e s t á v a m o s
c r i a n d o , na v e r d a d e , e n o r m e s f e u d o s , o u e n o r m e s sistemas d e patronato p o l í t i c o , d e c i d a d ã o s
p r i v i l e g i a d o s d e n t r o da s o c i e d a d e . E m n o m e e x a t a m e n t e da p a r t i c i p a ç ã o .
Por
um
lado, diminuo
a
accountability
da
minha
ação
pública.
De
outro
lado, eu
sou
p r i v i l e g i a d o , p o r q u e t e n h o i n f o r m a ç õ e s p r i v i l e g i a d a s da b u r o c r a c i a . E por outro l a d o , e u estou
d e m o c r a t i z a n d o c o m o fazer as c o i s a s , c o i s a s q u e o Estado m e p a g o u e x a t a m e n t e para falar c o m
outras pessoas c o m o d e v e m ser feitas essas c o i s a s .
A g o r a , o q u e fazer é outro p r o b l e m a . N a e x p e r i ê n c i a da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a brasileira e d o
p l a n e j a m e n t o participativo brasileiro, n ã o t e m o s tido e x p e r i ê n c i a s significativas d e i n c o r p o r a r
setores d a s s o c i e d a d e s s i n d i c a i s , e m p r e s a r i a i s , seja d o q u e for, e m n í v e l p a r t i c i p a t i v o , e m n í v e l
da f o r m u l a ç ã o d a s políticas, o u seja, d o s fins d o Estado.
C o m base nisso, e u diferenciaria d o i s tipos d e p a r t i c i p a ç ã o . U m a p a r t i c i p a ç ã o q u e n a d a t e m a
v e r c o m a q u e s t ã o democrática,
fundamental,
q u e é a p a r t i c i p a ç ã o e m p r o g r a m a s s o c i a i s . E essa
q u e s t ã o d e p a r t i c i p a ç ã o e m p r o g r a m a s o c i a l é, pura e e x c l u s i v a m e n t e , d o m e u p o n t o d e vista,
d e r a c i o n a l i d a d e custo-benefício.
A s pessoas v ã o participar das coisas p o r q u e t ê m retorno para a p a r t i c i p a ç ã o , a n ã o ser q u e elas
s e j a m b o b a s o u irracionais - q u e e u n ã o a c r e d i t o q u e as pessoas, na m a i o r i a das v e z e s , s e j a m e a p a r t i c i p a ç ã o e m nível mais g l o b a l da instituição política brasileira q u e é a p a r t i c i p a ç ã o n o
sistema n e o - c o r p o r a t i v o ,
Eu p e n s o n u m d e s e n h o institucional q u e possibilitaria a abertura d e c a n a i s para a p a r t i c i p a ç ã o
d a s o c i e d a d e , para a d e c i s ã o e q u e políticas são i m p o r t a n t e s , o u q u e políticas p ú b l i c a s , o u o n d e
v a i se a l o c a r recursos, p r i o r i t a r i a m e n t e , para a s o c i e d a d e brasileira.
Esses c a n a i s d e p a r t i c i p a ç ã o p o d e r i a m ser, e v i d e n t e m e n t e , u m m e r o d e s e n h o i n s t i t u c i o n a l ; e e u ,
c o m o s o c i ó l o g o , enfatizo isso. E v i d e n t e m e n t e n ã o resolveria o p r o b l e m a , c l a r o q u e n ã o , m a s
existe toda d i n â m i c a d e p o d e r e m r e l a ç ã o a isso.
Experiências de Planejamento Pariicipalivo
109
A q u e s t ã o q u e e u gostaria d e c o l o c a r é a q u e s t ã o d o p o d e r , q u e o Satto c o l o c a . P a r a n ó s , q u e
s o m o s s o c i ó l o g o s , isso é u m a questão d a d a , d e fato, q u e r dizer, n ã o estou q u e s t i o n a n d o se o
p o d e r é b o m o u se é r u i m , estou q u e s t i o n a n d o q u e existe o p o d e r e e u t e n h o q u e tratar desse
p o d e r se e u q u e r o q u e as políticas p ú b l i c a s s e j a m v i á v e i s .
Q u a n d o e u falo e m p l a n e j a m e n t o estratégico, estou f a l a n d o e m p l a n e j a m e n t o estratégico d o
p o n t o d e vista é t i c o para a p o p u l a ç ã o . Eu estou f a l a n d o o seguinte: " O l h a , para q u e essa coisa
d ê c e r t o , nós t e m o s q u e fazer n e g o c i a ç õ e s c o m os grupos q u e t ê m p o d e r d e n t r o da s o c i e d a d e " .
O s g r u p o s q u e v ã o dar p o d e r e m v á r i o s sentidos, n ó s s a b e m o s , h o j e , é o p o d e r e c o n ô m i c o ,
a p e n a s . P o d e r d e l e g i t i m i d a d e , por e x e m p l o , d e u m a p o l í t i c a . E esse p l a n e j a m e n t o estratégico
n ã o precisa ter n o m e d e p a r t i c i p a t i v o , p o r q u e , n e c e s s a r i a m e n t e , v a i ser p a r t i c i p a t i v o . P o r q u e
e l e t e m q u e c o n s i d e r a r esses fatores p o t e n c i a l m e n t e relevantes dentro d e u m a política, para q u e
e l a se t o r n e v i á v e l . M u i t o o b r i g a d o .
S E R G I O D E A Z E V E D O - D o i s palestrantes, Satto e Ladislau têm q u e se retirar às 5 da t a r d e .
V o u a p r o v e i t a r e f a z e r u m a pergunta para o Ladislau e para o Satto.
O
Prates falou q u e o q u e fazer é q u e d e p e n d e d a p o p u l a ç ã o . Eu diria q u e , nessa q u e s t ã o
participativa, tem o p r o b l e m a d o q u e fazer, p o r q u e , m e s m o
num governo
municipal, - o
L a d i s l a u d e u o e x e m p l o d e X a n g a i - se p e n s a r m o s na s i t u a ç ã o d e u m a p o p u l a ç ã o e x t r e m a m e n t e
p o b r e , c o m c a r ê n c i a s e n o r m e s , e discutir o q u e fazer, p o d e r í a m o s pensar o seguinte: o p o d e r
p ú b l i c o tem q u e pensar estrategicamente.
Dificilmente,
uma
população,
principalmente
muito
carente,
vai
demandar
determinados
s e r v i ç o s q u e são i m p o r t a n t e s d o p o n t o d e vista estratégico, já o p r o c e s s a m e n t o e m a l g u m n í v e l ,
o u i n f o r m a t i z a ç ã o , o u u m a i n c u b a d o r a d e e m p r e s a , t e n d o e m vista as n e c e s s i d a d e s p r e m e n t e s .
T e m o s u m p a p e l aí d e l i d e r a n ç a d o p o d e r p ú b l i c o , o u d e pensar e s t r a t e g i c a m e n t e , q u e p o d e ter
t a m b é m u m risco p o t e n c i a l .
N ã o q u e r dizer q u e t u d o o c o r r a , se tiver u m a p a r t i c i p a ç ã o e m q u e se j o g u e t u d o na r o d a , há
p r o b l e m a s d e se c o m p r o m e t e r o m é d i o e o longo p r a z o s . A c h o q u e esta é u m a questão q u e m e
veio à cabeça.
A outra é para o d e p u t a d o T a r c í s i o D e l g a d o . R e a l m e n t e , f o r a m l e v a n t a d a s questões
impor-
tantes, c o m o a lei d o uso d o s o l o , q u e foi u m a v a n ç o e m Juiz d e Fora. P e g a n d o u m p o u c o a
questão
do
Prates,
também
percebemos
que
se
criou
conselhos
com
algum
tipo
de
r e s p o n s a b i l i d a d e e i m p o r t â n c i a , m a s alguns m e c a n i s m o s t r a d i c i o n a i s , q u e e l e c h a m o u d e a
q u e s t ã o das visitas, e m q u e se t a m b é m resolvia
problemas pontuais, c o n v i v e r a m , d e
certa
maneira, concomitantemente.
Isso a í p o d e r i a ser u m a d a s interpretações. N ã o estou d i z e n d o q u e seria isso, seria o q u e o
Prates f a l o u , d e c o n v i v ê n c i a d o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o c o m práticas distributivas, pontuais.
S ã o essas as q u e s t õ e s .
L A D I S L A U D O W B O R - E s t a m o s , i n f e l i z m e n t e , p r e m i d o s p e l o t e m p o , e só v o u trazer a l g u m a s
idéias. N ó s e s t a m o s f a l a n d o u m p o u c o d e t é c n i c a s , c o m o é q u e se c a s a m os m e i o s e os fíns,
c o m o é q u e se a r t i c u l a m as d e c i s õ e s , e estamos f a l a n d o d e u m a c o i s a q u e para m i m é c e n t r a l :
q u a n d o v o c ê está r e c u p e r a n d o a história d o i n d i v í d u o , v o c ê está r e c o n s t r u i n d o a c u l t u r a .
N a r e a l i d a d e , o q u e p e r c e b e m o s é o seguinte: n ã o se trata tanto da r a c i o n a l i d a d e d a s d e c i s õ e s ,
da r a c i o n a l i d a d e utilitarista, d e c o m o f o r a m c r i a d a s as nossas c i ê n c i a s e c o n ô m i c a s , se trata d e
u m a c o m u n i d a d e q u e t e m t o d o direito a fazer as besteiras q u e q u e r . P o r q u e ela tem direito, da
m e s m a m a n e i r a q u e a gente.
A c h a m o s q u e é d o nosso d i r e i t o m o b i l i a r a c a s a como
se gosta, d e repente, h o j e , c o m a
u r b a n i z a ç ã o e c o m a f o r m a ç ã o d o s n o v o s e s p a ç o s , da d i n â m i c a c o m u n i t á r i a , d e s c o b r i m o s q u e
é d o nosso direito,
t a m b é m , o r g a n i z a r o bairro
como
q u e r e m o s , certo?
V e j a u m e x e m p l o : na S u é c i a , 7 2 % d o s recursos p ú b l i c o s são gastos e m n í v e l m u n i c i p a l . N o
B r a s i l , e m cifras p r e c á r i a s , e u u s o a estimativa d o Serra, q u e é d e 1 3 % . Fiz esse e s t u d o para as
Nações
Unidas,
na
Costa
Rica,
nos
municípios
é
5%.
Resultado:
no
nosso
País,
uma
c o m u n i d a d e se junta para bater p a l m a para u m c a n d i d a t o n u m c o m í c i o p o l í t i c o , certo?
P o r q u e é q u e u m s u e c o participa d e quatro o r g a n i z a ç õ e s c o m u n i t á r i a s ? P o r q u e e l e v a i n u m a
r e u n i ã o para d e c i d i r c o m o é q u e v a i ser a e s c o l a , q u e tipo d e a r b o r i z a ç ã o v a i fazer n a sua rua,
e l e está p a r t i c i p a n d o d o seu c o t i d i a n o . Ele está c o n s t r u i n d o a sua v i d a c o m os a c e r t o s e as
besteiras. P o r q u e isso é c i d a d a n i a , isso é e s s e n c i a l .
P o r q u e é e s s e n c i a l v o c ê d a r a i n i c i a t i v a d o q u e fazer a essa própria p o p u l a ç ã o ? P o r q u e q u a n d o
e l a d e c i d e é sobre si m e s m a . V o c ê v a i d e s c o b r i r q u e há u m a g r a n d e S a b e s p aí da v i d a , o u u m a
grande empresa nacional q u e decide que racional e tecnicamente é melhor assim, mas, d e
r e p e n t e , tem u m a t r a d i ç ã o local q u e t e n d e para o u t r o l a d o .
O
d e s e n v o l v i m e n t o n ã o é u m j o g o d e r a c i o n a l i d a d e s t é c n i c a s , sobre a o t i m i z a ç ã o d e uso d e
recursos f i n a n c e i r o s . É u m p r o c e s s o d e r e c o n s t i t u i ç ã o d a c i d a d a n i a e, nesse s e n t i d o , d e u m a
cultura o r g a n i z a c i o n a l
Q u a n d o estamos t r a b a l h a n d o , e u e n t e n d o o m e u p a p e l . P o r e x e m p l o , q u a n d o a g e n t e v e m
d i s c u t i r coisa a s s i m , n ó s e s t a m o s d i s c u t i n d o a cultura administrativa desse país. N i n g u é m v a i
tirar, c o m o o c o e l h o d e u m a c a r t o l a , u m a m o d i f i c a ç ã o , u m a t r a n s f o r m a ç ã o d o o r g a n o g r a m a e ,
d e r e p e n t e , essa s o c i e d a d e v a i passar a f u n c i o n a r , certo? P o r q u e isso passa por u m a p r o f u n d a
t r a n s f o r m a ç ã o d e cultura a d m i n i s t r a t i v a .
E u t e n h o profunda c o n v i c ç ã o q u e e s s e país, p o r s e m p r e evitar u m a série d e e m b a t e s , n u n c a
s a i u da s i t u a ç ã o d e casa grande
e s e n z a l a . U m a coisa repetida, m a s p r o f u n d a m e n t e v e r d a d e i r a ,
q u e t e m q u e ser dita.
A
reconstituição
n ã o se faz p o r t é c n i c o s d e c i m a , se faz por r e c u p e r a ç ã o
das r é d e a s
da
c o m u n i d a d e sobre si m e s m a . Eu q u e r i a f e c h a r c o m o e x e m p l o q u e é o distrito d e s a ú d e d e S ã o
Pauto.
É c o n s t r u í d o u m c e n t r o d e s a ú d e n u m a região p o b r e . D e p o i s o m é d i c o n ã o v a i p o r q u e
é
periferia, o salário é f r a c o , n ã o tem m a i s r e m é d i o s , há assaltos, e a c a b a , e fica o c e n t r o d e
s a ú d e . S ó se fez aí a i n a u g u r a ç ã o , d e f i n i m o s u m distrito d e s a ú d e .
U m e x e m p l o t í p i c o d o q u e e u e s t u d e i , mais o u m e n o s 3 8 0 casos q u e e u a c o m p a n h e i d e perto.
S ã o 3 8 0 casos e nós s u b d i v i d i m o s . A q u i t e m m e i a d ú z i a d e casas ricas, a q u i t e m u m a f a v e l a
c o m c ó r r e g o a c é u a b e r t o c o m esgoto, ali tem isso, ali t e m a q u i l o , q u e r dizer, n ã o v i e m o s c o m
trator. Isso a q u i é z o n a p o b r e , é isso.
E n t ã o , p e g a m o s u m representante, alguns representantes d e c a d a u m a dessas á r e a s , c r i a m o s u m
c o m i t ê d e s a ú d e . S e n t a m o s c o m e l e s e s e m a q u e l e p r o b l e m a , v i u , T a r c í s i o , d e nós s o m o s p o d e r ,
n ó s s o m o s m u n i c í p i o , v o c ê s s ã o c o m u n i d a d e . N ã o t e m n e m c o o p t a ç ã o e n e m essa frescura.
V o c ê s v ã o brigar o d e v o c ê s , n ó s v a m o s brigar o nosso. Carta na m e s a , c l a r o , e n t e n d e ? B e m ,
eles não quiseram o centro de saúde.
Eles d i s s e r a m : " N ã o adianta pôr m é d i c o a q u i , p o r q u e as c r i a n ç a s v ã o ser m e d i c a d a s e , n o d i a
s e g u i n t e , b r i n c a m d e n o v o n o esgoto, n ã o a d i a n t a n a d a . Q u e r e m o s c a n a l i z a r o e s g o t o " . T u d o
b e m , vamos canalizar.
A g o r a , n ó s p r e c i s a m o s é d e s a ú d e . C h a m a m o s o pessoal da obra, Eles d i s s e r a m : "Está t u d o b e m ,
v a m o s c a n a l i z a r o esgoto, m a s s e v o c ê s c o n t i n u a r e m a jogar o lixo n o esgoto n ã o r e s o l v e n a d a .
Experiências cie Planejamento Participativo
111
B o m , e n t ã o t u d o b e m . P o r q u e v o c ê s j o g a m lixo n o esgoto? É p o r q u e a q u i n ã o passa c a m i n h ã o
d e lixo, é m o r r o , é favela. S i m , m a s lá na a v e n i d a , lá e m c i m a passa". A t é q u e a c e r t a m o s .
V o c ê s l e v a m o lixo lá para c i m a , f a z e m u m c o n j u n t o d e m e l h o r i a s dessa parte da f a v e l a , disso,
d a q u i l o , e a g e n t e faz u m esgoto. E n e g ó c i o , business.
A c e r t a m o s . M a s n ó s , c o m o t é c n i c o s , nos
c o l o c a m o s a s e r v i ç o d e u m a d i n â m i c a política básica q u e é da própria c o m u n i d a d e .
A c h o q u e é n e c e s s á r i o esse tipo d e p a r t i c i p a ç ã o , e l e politiza s i m , e l e faz c r e s c e r s i m . Ele
c o n s c i e n t i z a e a d i n â m i c a d e c o m o a pessoa p e n s a . P o r q u e , i n i c i a l m e n t e , ela pensa s ó n o seu
p e d a c i n h o . E d i z i a m m u i t o n o i n í c i o : " N ã o a d i a n t a esse n e g ó c i o d e p a r t i c i p a ç ã o , a p o p u l a ç ã o
v a i participar para c o n s e g u i r o c e n t r o d e s a ú d e . D e p o i s a c a b o u , v a i c u i d a r d e outra c o i s a " . Eu
a c h o q u e a d i n â m i c a é diferente.
Nesse
sentido,
a
organização
dos
sistemas
participativos
é
o
que
chamamos
de
ações
d e s e n c a d e a d o r a s . P o d e m n ã o ser essenciais p e l a s a ç õ e s q u e f a z e m , a q u i junta u m p o u c o d e
c o m i d a para p o b r e , ali faz u m c o r r e g o z i n h o , m a s é e s s e n c i a l na o r g a n i z a ç ã o da p o p u l a ç ã o . E a
população,
conforme
vai
se o r g a n i z a n d o ,
vai
reequilibrando
esse d r a m á t i c o
desequilíbrio
p o l í t i c o q u e existe entre oligarquias e entre a p o p u l a ç ã o e m geral n o país. A c h o q u e faz parte
d e passos g r a d u a i s d e r e c o n s t r u ç ã o da d e m o c r a c i a .
E u q u e r i a , c o m o é m i n h a última fala, r e c o m e n d a r
muito a v o c ê s u m
livro q u e se
chama
" R e i n v e n t a n d o o G o v e r n o " . Foi e d i t a d o e m Brasília - e u ajudei na e d i ç ã o desse livro - e m e
p a r e c e m u i t o i m p o r t a n t e , p o r q u e é sobre c o m o os Estados U n i d o s u l t r a p a s s a r a m essa briga,
privatizaram, estatizaram, e c o m o é que estão tentando modificar fórmulas d e governo
em
t e r m o s p r á t i c o s , e m n í v e l l o c a l . N ã o é n a d a d e R e a g a n , d e B u s h , n ã o é n a d a , são c o i s a s práticas
e estão r e s p o n d e n d o . E x c e l e n t e e x e m p l o sobre s e g u r a n ç a , sobre e s c o l a s , e t c .
E u gostaria t a m b é m d e r e c o m e n d a r a v o c ê s o relatório s o b r e o " D e s e n v o l v i m e n t o H u m a n o d e
9 3 " . É u m b a l a n ç o e m n í v e l m u n d i a l d e e x p e r i ê n c i a p a r t i c i p a t i v a , e d o seu i m p a c t o para as
p o p u l a ç õ e s . Ele mostra q u e isso está se t o r n a n d o u m d o s p r i n c i p a i s e i x o s d e t r a n s f o r m a ç ã o d e
c o m o a s o c i e d a d e se gere n o m u n d o . N ã o é u m relatório d e u m g r u p o d a s N a ç õ e s U n i d a s , é o
relatório p r i n c i p a l d o c o n j u n t o d o sistema d a s N a ç õ e s U n i d a s . N ã o existe e m p o r t u g u ê s , m a s
existe e m e s p a n h o l .
E u m livro m e u q u e se c h a m a " O q u e é P o d e r L o c a l " , q u e saiu há a l g u m a s s e m a n a s nessas
" C o l e ç õ e s P e q u e n o s Passos", d a n d o u m c o n j u n t o d e propostas s o b r e sistemas p a r t i c i p a t i v o s , da
Brasiliense. É u m
livro q u e a c a b o u d e sair, fico c o n t e n t e e r e c o m e n d o c o m
gosto.
Muito
S A T T O - V o u p e d i r m i l h õ e s d e d e s c u l p a s , p o r q u e e u v o u tentar falar e m
cinco
obrigado a vocês.
S É R G I O D E A Z E V E D O - C o m a p a l a v r a o professor Satto.
ADEMAR
minutos.
pensando
Agradeço
como
os q u e s t i o n a m e n t o s
resumir
essas
do
colocações.
professor
Tenho
Prates,
algumas
professor
Azevedo,
definições
p a r t i c i p a t i v o e, t a l v e z , isso e s c l a r e ç a alguns p o n t o s para tentar, e m cinco
cie
e
estava
planejamento
minutos, responder
a l g u m a coisa q u e tenha sentido.
Para
mim, o
planejamento
só
se c o m p l e t a
na
ação.
Planejamento
é
a
mediação
entre
c o n h e c i m e n t o e a ç ã o , o u seja, n ã o posso e n t e n d e r o p l a n e j a m e n t o c o m o a q u e l e s d o c u m e n t o s
q u e a gente p r o d u z , fica na estante d o p o l í t i c o . E o p o l í t i c o usa d a estante para d i z e r : " O l h a ,
c o m o t e n h o m i n h a e q u i p e d e p l a n e j a m e n t o , fez t u d o , d i a g n ó s t i c o , p l a n o s setoriais, e t c , e t c .
P l a n e j a m e n t o p a r a m i m é u m a c o i s a m u i t o p r á t i c a . N e s s e sentido, se e q u i v a l e à p o l í t i c a . A
política t a m b é m só se c o m p l e t a na a ç ã o . A g o r a , o p l a n e j a m e n t o n ã o substitui a p o l í t i c a . H á
e q u i v a l ê n c i a entre o p l a n e j a m e n t o e a política, à m e d i d a q u e as d u a s se c o m p l e t a m na a ç ã o . O
112
p l a n e j a d o r n ã o se s o b r e p õ e a o p o l í t i c o . A c h o q u e o p l a n e j a d o r , o u o p l a n e j a m e n t o , é
um
instrumento auxiliar importante da p o l í t i c a para t o m a r d e c i s õ e s .
O u t r a d e f i n i ç ã o q u e e u t e n h o d e p l a n e j a m e n t o é q u e p l a n e j a m e n t o , para m i m , na v e r d a d e , é a
n e g a ç ã o da utopia. C o i s a t e r r í v e l , n ã o é? M a s nega a utopia à m e d i d a q u e a transforma e m
compromisso
de
realização. O
planejador
tem que
ser m u i t o
realista.
E n t ã o , a utopia
é
i m p o r t a n t e , o ideal é i m p o r t a n t e , m a s e l e t e m por f u n ç ã o transformar utopia e m c o m p r o m i s s o
d e e x e c u ç ã o . Isso t a m b é m é para d i f e r e n c i a r os p l a n e j a d o r e s d o s s o n h a d o r e s , q u e todos nós
s o m o s . N a sua f u n ç ã o d e p l a n e j a d o r , e l e t e m q u e v i a b i l i z a r a u t o p i a .
N e s s a s d e f i n i ç õ e s r á p i d a s , para m i m o p l a n e j a m e n t o n ã o garante o resultado b u s c a d o . M u i t a s
vezes, ou quase sempre, o
político
tem
por sina
anunciar
resultados. Está a q u i
o
nosso
d e p u t a d o , p o l í t i c o tem q u e a n u n c i a r resultados. A t é para dizer: " O l h a , q u e r o o v o t o d e v o c ê s
p o r q u e , u m a v e z e l e i t o , v o u fazer ta! c o i s a " .
O
planejamento
n ã o garante resultados, para
mim. Mas
assegura o p r o c e s s o . A s s e g u r a
o
p r o c e s s o e m q u e sentido? Para garantir q u e t u d o q u e t e n h a d e ser feito, se f a ç a , e c o r r e t a m e n t e .
Estou d i z e n d o isso p e l o seguinte: nós, p l a n e j a d o r e s , muitas v e z e s b u s c a m o s
resultados.
O
g r a n d e B r a s i l , Brasil da é p o c a d o m i l a g r e .
B u s c a m o s resultados d e c r e s c i m e n t o a taxas altíssimas. E c o n s e g u i m o s esse resultado. A g o r a , a
q u e custo? T o d o p r o b l e m a q u e v i v e m o s h o j e é p o r q u e a l c a n ç a m o s a q u e l e resultado, o u seja, o
p r o c e s s o n ã o i m p o r t a v a . Essa a m i n h a síntese, h o j e , d e p o i s d e alguns a n o s d e t r a b a l h o
em
p l a n e j a m e n t o , q u e o p l a n e j a d o r tem q u e assegurar o p r o c e s s o .
O resultado é d e c o r r ê n c i a d o processo. S e o processo for b e m feito; o q u e significa b e m feito? E
p r e c i s o levar e m c o n t a , p r i m e i r o , q u e o p l a n e j a d o r n ã o é n e u t r o . O p l a n e j a d o r , q u a n d o está
p l a n e j a n d o a l g u m a c o i s a , está r e p r e s e n t a n d o interesses. P o d e m ser interesses legítimos, s i m .
P o r e x e m p l o : o p l a n e j a d o r trabalha para u m p o l í t i c o , trabalha para u m g o v e r n o . Esse g o v e r n o
foi eleito. S e o g o v e r n o foi e l e i t o , é p o r q u e os interesses da s o c i e d a d e se c r i s t a l i z a r a m
v o t o s para eleger
a q u e l e g o v e r n o . E n t ã o , a q u e l e g o v e r n o está
comprometido
com
como
alguns
interesses. S e é u m g o v e r n o d e direita, d o c e n t r o o u d e e s q u e r d a , representa interesses distintos.
O p l a n e j a d o r t e m q u e ter c o n s c i ê n c i a d e q u e q u a n d o p l a n e j a d e forma participativa, i n c l u s i v e ,
está r e p r e s e n t a n d o interesses. N ã o é p o s s í v e l o p l a n e j a d o r p e n s a r q u e é t o t a l m e n t e isento aos
interesses, q u e e l e é o d o n o da r a c i o n a l i d a d e , n ã o é p o s s í v e l .
S e g u n d a c o i s a : o p l a n e j a d o r t e m q u e ter a c o n s c i ê n c i a d e q u e o seu c o n h e c i m e n t o e a sua
c a p a c i d a d e é limitada. A t é p o r q u e n ã o a c o m p a n h a m o s a g l o b a l i z a ç ã o da e c o n o m i a dia-a-dia,
o progresso t e c n o l ó g i c o , n ã o c o n h e c e m o s todos os atores i m p o r t a n t e s , as i n f o r m a ç õ e s n ã o são
c o m p l e t a s , e n f i m , n ã o s o m o s deuses. O p l a n e j a d o r é l i m i t a d o . T e m q u e c o n t a r c o m isso.
N u n c a p o d e r e m o s a c h a r q u e t e m o s todas as i n f o r m a ç õ e s , q u e t e m o s toda a c a p a c i d a d e d e agir.
S o m o s limitados. A c e i t a r a l i m i t a ç ã o d o p l a n e j a d o r .
E, f i n a l m e n t e , p l a n e j a r significa levar e m c o n t a q u e t u d o é m u t á v e l . N ã o há n e n h u m a v a r i á v e l
sob c o n t r o l e . N ó s t r a b a l h a m o s sob u m sistema c r i a t i v o . N ã o sob u m sistema repetitivo.
C o m isso, e u a c h o difícil, seria forçar m u i t o a barra, m e s m o n o p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o .
Planejamento
participativo
reduz
esse
risco,
a
gente
achar
que
chega
o
resultado,
se
assegurarmos o processo, d e tal m o d o q u e t u d o q u e t e n h a q u e ser feito, se f a ç a , l e v a n d o e m
c o n t a esses fatores. C e r t a m e n t e o resultado d o p r o c e s s o será interessante.
Essa é u m a d i s c u s s ã o q u e p o d e se a l o n g a r bastante, e s p e r o voltar u m dia para a p r o f u n d a r essa
q u e s t ã o . A g r a d e ç o m u i t o a todos v o c ê s , a toda a m e s a , d e p u t a d o , e d e s c u l p e m , t o d o s v o c ê s .
M u i t o obrigado.
113
S É R G I O D E A Z E V E D O - V a m o s ter u m p e q u e n o intervalo d e 10 m i n u t o s , e a p ó s p a s s a r e m o s
a p a l a v r a para o d e p u t a d o T a r c í s i o D e l g a d o fazer as suas últimas c o n s i d e r a ç õ e s .
T A R C Í S I O D E L G A D O - C o m a a u s ê n c i a d e dois d o s nossos c o n f e r e n c i s t a s , o b v i a m e n t e q u e
c a i o interesse d o s nossos a m i g o s . M a s d e q u a l q u e r m a n e i r a , para e n c e r r a r , e para os q u e estão
aqui a i n d a , dizer q u e estamos f a l a n d o d e p a r t i c i p a ç ã o , e n t ã o , e v i d e n t e m e n t e , o s q u e f o r a m
e m b o r a já não p a r t i c i p a m m a i s desse d e b a t e .
N o q u e d i z respeito a o p a p e l d o professor A n t ô n i o A u g u s t o , q u a n d o l e v a n t o u a l g u m a s questões
para o professor Satto, eu m e permitiria a p e n a s u m a o b s e r v a ç ã o , e pediria l i c e n ç a a o professor
que, de uma
maneira
muito competente,
levantou algumas questões, fazendo o papel
de
a d v o g a d o d o d i a b o , u m a p e q u e n a d i s c o r d â n c i a sobre o q u e e l e falou e já foi dito a q u i p e l o
professor L a d i s l a u , q u e já é p r o v a d o q u e a p a r t i c i p a ç ã o n ã o cria e n ã o estimula a c o n s c i ê n c i a
crítica.
P o d e m o s até c o n c l u i r q u e nas e x p e r i ê n c i a s participativas q u e nós t e m o s n o B r a s i l , q u e são tão
e m p í r i c a s , e tão p o u c a s , isso n ã o t e n h a c o n s e g u i d o a l c a n ç a r o grau d e c o n s c i ê n c i a crítica q u e
d e v e m o s desejar. Isso é p o s s í v e l . D a í a afirmar q u e a p a r t i c i p a ç ã o n ã o t e m n a d a a v e r c o m a
c o n s c i ê n c i a crítica - permita-me o professor - m a s e u v o u d i z e r q u e a p a r t i c i p a ç ã o n ã o é só n o
q u e d i z respeito a o p l a n e j a m e n t o . T e m a v e r c o m a c o n s c i ê n c i a crítica, e m q u a l q u e r c a m p o da
a t i v i d a d e h u m a n a . N ã o há c o m o ter c o n s c i ê n c i a crítica, a m e u j u í z o , s e m p a r t i c i p a ç ã o .
Q u e m n ã o p a r t i c i p a , n ã o t e m jeito d e ter c o n s c i ê n c i a crítica. S ó v a i ter c o n s c i ê n c i a
crítica
p a r t i c i p a n d o d e u m a m a n e i r a o u d e o u t r a . P o d e até n ã o ser essa p a r t i c i p a ç ã o q u e estamos
d i s c u t i n d o a q u i . N o setor p ú b l i c o , n u m a a d m i n i s t r a ç ã o m u n i c i p a l , m a s a pessoa só p o d e ter
c o n s c i ê n c i a crítica se ela t e m p a r t i c i p a ç ã o . A c h o difícil v o c ê i m a g i n a r u m a c o n s c i ê n c i a crítica
d e u m a pessoa t o t a l m e n t e a l h e i a o u a l i e n a d a .
O professor t a m b é m disse q u e o p r o b l e m a da p a r t i c i p a ç ã o n ã o e v i t o u o u n ã o evita o p r o b l e m a
d o s l a ç o s clientelistas. T a m b é m pediria a o professor para fazer u m a o b s e r v a ç ã o , d e q u e m v i v e u
u m a e x p e r i ê n c i a p a r t i c i p a t i v a , e v i d e n t e m e n t e e m p í r i c a , p e q u e n a , setorizada, n u m m u n i c í p i o ,
n u m a a d m i n i s t r a ç ã o m u n i c i p a l a p e n a s , m a s para dizer q u e v i m o s isso c o m nossos o l h o s .
P r i m e i r o , da c r i a ç ã o , e v i d e n t e m e n t e a o n í v e l d e q u e se p ô d e , m a s d o p r o b l e m a da c o n s c i ê n c i a
crítica c o m a p a r t i c i p a ç ã o . A s pessoas q u e p a r t i c i p a m d e u m a a t i v i d a d e q u a l q u e r , d e u m a o b r a ,
d e u m a t e n d i m e n t o s o c i a l , d a c o n s t r u ç ã o d e esgoto, da reforma d e e s c o l a , isso dá às p e s s o a s ,
d e p o i s d o m u t i r ã o , o u d e p o i s da p a r t i c i p a ç ã o , u m a c o n s c i ê n c i a t o t a l m e n t e diferente da anterior.
A v i s ã o d a s pessoas é outra d e p o i s q u e p a r t i c i p a m disso.
Eu c o s t u m a v a d i z e r na a d m i n i s t r a ç ã o q u e , m u i t o mais i m p o r t a n t e d o q u e o resultado material
da
participação
que
faziam,
do
mutirão,
por
exemplo,
ou
de
qualquer
outro
tipo
de
p a r t i c i p a ç ã o , era j u s t a m e n t e a i m p o r t â n c i a subjetiva, a i m p o r t â n c i a da c r i a ç ã o d e u m espírito
d e c o m u n i d a d e q u e n ã o h a v i a antes. D e u m espírito s o l i d á r i o . A p a r t i c i p a ç ã o , e o p r ó p r i o n o m e
diz, não é uma atividade individual, é u m a atividade coletiva.
A pessoa q u e participa d e u m m u t i r ã o , n ã o participa para fazer a sua e s c o l a . Ela p a r t i c i p a para
fazer a e s c o l a d o seu bairro, u m posto p o l i c i a l , u m posto d e s a ú d e , u m esgoto. E muitas pessoas
p a r t i c i p a v a m até c o m t r a b a l h o , p a r t i c i p a v a m
mais d o q u e a p a r t i c i p a ç ã o na d e l i b e r a ç ã o
e
p a s s a v a m a ter u m espírito c o l e t i v o . Eu a c h o q u e isso é i m p o r t a n t e .
Sei q u e o professor l e v a n t o u a q u e s t ã o , m a s é u m a c o i s a q u e v i v e m o s e , e v i d e n t e m e n t e , n ã o se
a l c a n ç o u o nível d e c o n s c i e n t i z a ç ã o q u e gostaríamos q u e tivesse a c o n t e c i d o . N ã o c h e g o u a
isso. Foi u m a e x p e r i ê n c i a
n u m p e r í o d o . M a s , n o f i n a l , as pessoas t i n h a m c o n s c i ê n c i a
do
c o l e t i v o m u i t o m a i o r d o q u e t i n h a m antes, e r a m m u i t o m a i s exigentes.
114
D e p o i s q u e se ia para u m bairro e trabalhava-se na c o m u n i d a d e , n o sentido d e u m m u t i r ã o , d e
u m a frente d e t r a b a l h o , d e d e l i b e r a r q u a l q u e r c o i s a j u n t o à q u e l a c o m u n i d a d e , a partir d a q u e l e
m o m e n t o , e q u a n t o mais se praticava a p a r t i c i p a ç ã o , mais e x i g ê n c i a s a c o m u n i d a d e fazia.
N ã o é u m a s i t u a ç ã o d e m a n i p u l a ç ã o , p o d e ser e m alguns c a s o s . N o nosso n ã o era. P o r q u e
sofríamos m u i t o m a i s c o m o g o v e r n o , c o m o p o d e r . P o r q u e r e c e b í a m o s , a partir da o r g a n i z a ç ã o
da p a r t i c i p a ç ã o e da intensidade da p a r t i c i p a ç ã o , na d e l i b e r a ç ã o d a s c o i s a s , o u m e s m o
na
e x e c u ç ã o de algumas coisas, uma exigência muito maior, u m a c o b r a n ç a muito maior.
A s pessoas t o m a v a m c o n s c i ê n c i a d e c o b r a r m a i s , d e estar e m c i m a . Foi u m a c o i s a q u e v i v e m o s
e c o n s t a t a m o s q u e h o u v e u m p r o c e s s o d e c o n s c i ê n c i a crítica, d e a v a n ç o , e v i d e n t e m e n t e , n ã o
a o nível q u e nós gostaríamos, m a s h o u v e . A c h o q u e , n o B r a s i l , n ã o é q u e a p a r t i c i p a ç ã o n ã o
tenha a ver c o m a c o n s c i ê n c i a crítica, é q u e nós n ã o t e m o s q u a s e p a r t i c i p a ç ã o . O
participação
é
muito
baixo
em
tudo,
no
geral.
Onde
se
aprofunda
um
nível d e
pouquinho
na
e x p e r i ê n c i a d e p a r t i c i p a ç ã o , há u m a u m e n t o dessa c o n s c i ê n c i a crítica.
M u i t o o b r i g a d o aos q u e a q u i f i c a r a m , a o s professores. D a m i n h a parte m e senti feliz d e estar
aqui na F u n d a ç ã o e , q u a n t a s v e z e s f o r e m necessárias, estarei n o v a m e n t e para discutir assuntos
c o m o esse.
SÉRGIO
D E A Z E V E D O - A c h o q u e p o d e m o s e n c e r r a r . Eu q u e r i a a g r a d e c e r e c o n v i d a r para
amanhã a continuação do seminário. M u i t o obrigado.
115
BLOCO 3
Orçamento e Controle Social: distributivismo e clientelismo
versus transparência e participação
PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
NO SETOR PÚBLICO
APRESENTADOR
• • • • • • •
- C o n v i d a m o s para c o o r d e n a r este painel P r o c e s s o O r ç a m e n t á r i o n o Setor
P ú b l i c o , o diretor da S u p e r i n t e n d ê n c i a C e n t r a l d e O r ç a m e n t o da S e p l a n - M G , d o u t o r M a t h e u s
Cotta d e C a r v a l h o , e os expositores, d o u t o r R u i d e B r i t o Á l v a r e s A f f o n s o , d o lesp/Fundap - S ã o
Paulo;
d o u t o r J o s é F e r n a n d o C o s e n t i n o T a v a r e s , assessor legislativo da C â m a r a F e d e r a l ,
Brasília;
e doutor A n t ô n i o L u i z M u s a d e N o r o n h a , S E E - M G .
Doutor Matheus
Cotta d e C a r v a l h o , mestre e m
Economia
pela
U n i c a m p , ex-professor
do
Instituto Cultural N e w t o n d e P a i v a Ferreira, foi e c o n o m i s t a e consultor d o B D M G , c o n s u l t o r d e
e m p r e s a s c o m d i v e r s o s t r a b a l h o s p u b l i c a d o s , é diretor da S u p e r i n t e n d ê n c i a Central d e O r ç a m e n t o da S e p l a n . C o m a p a l a v r a o doutor M a t h e u s Cotta.
MATHEUS
COTTA
- Vamos
discutir
h o j e , na
parte da
manhã,
a questão d o
processo
o r ç a m e n t á r i o n o setor p ú b l i c o . Para isso, t e m o s três c o n v i d a d o s e s p e c i a l i z a d o s na á r e a , q u e são
o professor Rui A f f o n s o , o doutor J o s é C o s e n t i n o e o d o u t o r N o r o n h a .
I n i c i a l m e n t e , v a m o s passar a p a l a v r a para o d o u t o r R u i A f f o n s o q u e , a t u a l m e n t e , a l é m
de
professor da U n i v e r s i d a d e d e C a m p i n a s , é diretor d a F u n d a ç ã o d e D e s e n v o l v i m e n t o A d m i n i s trativo - F u n d a p , e m particular, d o Instituto d e E c o n o m i a d o S e t o r P ú b l i c o d a F u n d a p . Ele v a i
fazer u m a e x p o s i ç ã o inicial sobre essa q u e s t ã o .
Depois,
vamos
ouvir
o
doutor
Cosentino
que,
atualmente, é
assessor
de
Orçamento
e
F i s c a l i z a ç ã o F i n a n c e i r a da C â m a r a d o s D e p u t a d o s e m Brasília, e consultor d o F M I para essas
questões.
F i n a l m e n t e , v a m o s o u v i r o d o u t o r N o r o n h a q u e , a l é m d e larga e x p e r i ê n c i a na á r e a , i n c l u s i v e n o
g o v e r n o f e d e r a l , a t u a l m e n t e é s u p e r i n t e n d e n t e d e f i n a n ç a s da Secretaria d e Estado da E d u c a ç ã o
d e M i n a s G e r a i s . Passo, portanto, a p a l a v r a a o d o u t o r R u i A f f o n s o . G o s t a r i a d e a n u n c i a r a
presença d o d o u t o r T h a l e s L o b a t o , c o m o representante da S o c i e d a d e M i n e i r a d o s E n g e n h e i r o s e
gostaria d e a g r a d e c e r sua p r e s e n ç a .
RUI
AFFONSO
- Eu q u e r i a , antes d e m a i s n a d a , a g r a d e c e r
o p o r t u n i d a d e d e estar c o m v o c ê s , a q u i , para d e b a t e r
à Fundação João Pinheiro
este tema da m a i o r i m p o r t â n c i a
a
para
todos a q u e l e s q u e t r a b a l h a m n o setor p ú b l i c o e se p r e o c u p a m tanto c o m a crise profunda q u e
esse nosso s e g m e n t o i m p o r t a n t e da s o c i e d a d e v i v e , q u a n t o c o m a n e c e s s i d a d e d e reestruturaç ã o e r e a p a r e l h a m e n t o d o Estado c o m o requisito i n d i s p e n s á v e l à r e t o m a d a d o d e s e n v o l v i m e n t o
e m nosso país.
E m e s p e c i a l , e m u m f ó r u m c o m o esse, q u e r e ú n e p e s q u i s a d o r e s e t é c n i c o s da a d m i n i s t r a ç ã o
p ú b l i c a , p a r e c e vital d i s c u t i r m o s as razões da crise nas quais nos e n c o n t r a m o s s u b m e r g i d o s , nas
suas v á r i a s d i m e n s õ e s . U m a d e l a s nós v a m o s tratar h o j e , q u e é a d i m e n s ã o o r ç a m e n t á r i a , para
que
possamos
propor
rumos,
alternativas
de
superação
desse
impasse,
na
parcela
de
r e s p o n s a b i l i d a d e q u e nos c a b e e n q u a n t o t é c n i c o s e e n q u a n t o c i d a d ã o s .
A m i n h a i n t e r v e n ç ã o n ã o v a i se p r e n d e r tanto a u m a a n á l i s e t é c n i c a p o n t u a l , c o m o e u já fiz e m
a l g u m a s outras o c a s i õ e s . T e n h o a q u i a o m e u l a d o especialistas q u e p o d e r ã o falar c o m m a i o r
p r o p r i e d a d e , e s p e c i f i c a m e n t e d o assunto, e u v o u p r o c u r a r r e l a c i o n a r o q u e c a r a c t e r i z a r i a c o m o
crise d o nosso p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o c o m a c r i s e , m a i s g e r a l , d o p l a n e j a m e n t o e a crise d o
Estado brasileiro.
Processo Orçamentário no setor público
119
Em
outras
p a l a v r a s , tentarei
relacionar
a
crise d o
orçamento
com
alguns
aspectos
mais
estruturais, os q u a i s , n o m e u e n t e n d e r , se n ã o l e v a d o s d e v i d a m e n t e e m c o n t a , t ê m feito, e f a r ã o
naufragar as i n ú m e r a s tentativas b e m - i n t e n c i o n a d a s n o p l a n o t é c n i c o , q u e a o l o n g o desses a n o s
t ê m se s u c e d i d o c o m repetidos insucessos.
Minha
e x p o s i ç ã o v a i centrar-se m a i s n u m a v i s ã o , e u diria d e e c o n o m i a
público, tentando alçar u m
p o u c o a vista sobre o s d e t e r m i n a n t e s
política d o
mais gerais desta
setor
nossa
i n c a p a c i d a d e d e t e r m o s u m o r ç a m e n t o p ú b l i c o , p o r q u e é disso q u e se trata. V o u dividi-la e m
três partes, a t e n d o - m e aos t e m a s c e n t r a i s , d e i x a n d o os a r g u m e n t o s e as justificativas para o
debate.
E m p r i m e i r o lugar, v o u falar u m p o u c o d a r e l a ç ã o entre a crise o r ç a m e n t á r i a e a crise d o
planejamento.
Em
segundo
lugar, v o u
tratar da
relação
entre
planejamento, orçamento
e
e x e c u ç ã o o r ç a m e n t á r i a . F i n a l m e n t e , v o u sugerir, à guisa mais d e p r o v o c a ç ã o d o q u e c o n c l u s ã o ,
alguns e l e m e n t o s para o d e b a t e .
S o b r e o p r i m e i r o p o n t o , sobre a c r i s e d o p l a n e j a m e n t o e a crise o r ç a m e n t á r i a , e u c o m e ç a r i a
d i z e n d o o ó b v i o , q u e r d i z e r , o o r ç a m e n t o refere-se, d e u m a f o r m a m a i s g e r a l , à tentativa d e
h i e r a r q u i z a r p r i o r i d a d e s na u t i l i z a ç ã o d o s recursos p ú b l i c o s , na u t i l i z a ç ã o d o s f u n d o s p ú b l i c o s .
E n q u a n t o tal, c o n s t i t u i , e v i d e n t e m e n t e , u m a p e ç a central d e q u a l q u e r s o c i e d a d e d e m o c r á t i c a . E,
d e o u t r o l a d o , v i n c u l a - s e estruturalmente, d e u m a forma u m b i l i c a l à própria n o ç ã o mais geral
de
planejamento,
de
adequação
de
recursos
escassos
a
alguns
objetivos
estabelecidos,
d e m o c r a t i c a m e n t e , pela s o c i e d a d e , através d o s seus representantes.
O o r ç a m e n t o , desse p o n t o d e vista, p r o c u r a r i a ser u m e l o entre essas diretrizes q u e são mais
gerais, q u e a s o c i e d a d e e s t a b e l e c e para a a ç ã o d o Estado, e a e x e c u ç ã o fiscal
financeira
c o n c r e t a , o u seja, a aterrissagem d e metas mais gerais e m a ç õ e s e p r i o r i d a d e s e s p e c í f i c a s n o
n í v e l d o s c o m p o n e n t e s d e u m o r ç a m e n t o , seja f u n ç ã o , projeto, subprojeto.
De
imediato
nos
aparece
um
problema.
Estamos
falando
aqui
de
um
conceito
e,
s i m u l t a n e a m e n t e , d e u m a prática e m c r i s e , o p l a n e j a m e n t o . F a l o d o p l a n e j a m e n t o p o r q u e e l e
c o r r e s p o n d e , nesta p r i m e i r a parte d a m i n h a i n t e r v e n ç ã o , a m i n h a p r e o c u p a ç ã o c e n t r a l , e m u m
p l a n o superior d e a b s t r a ç ã o d o q u e o o r ç a m e n t o , a p e ç a o r ç a m e n t á r i a .
O r a , h o j e o c o n c e i t o d e p l a n e j a m e n t o , c o m o todos nós s a b e m o s , a p a r e c e bastante o f u s c a d o
pela a p o l o g i a d a s virtudes p a r a d i g m á t i c a s d o m e r c a d o . M e r c a d o e n q u a n t o substituto d o Estado,
mercado
enquanto
substituto
da
ação
racional
coletiva
da
atividade
humana,
que
se
expressaria, d e n t r e outras c o i s a s , na p e ç a o r ç a m e n t á r i a .
Esta crise d o p l a n e j a m e n t o t e m i n ú m e r a s d i m e n s õ e s , d i m e n s õ e s mais gerais, d e v o c ê s todos
c o n h e c i d a s , c o m o a g l o b a l i z a ç ã o da e c o n o m i a m u n d i a l , q u e v a i s u b t r a i n d o c a p a c i d a d e s d e
i n t e r v e n ç ã o , c a p a c i d a d e regulatória d o s estados n a c i o n a i s .
O p a d r ã o d e i n t e r v e n ç ã o k e y n e s i a n o está i r r e m e d i a v e l m e n t e c o m p r o m e t i d o . A c a p a c i d a d e d e
m a n e j a r a política m o n e t á r i a e a política fiscal d o s estados n a c i o n a i s é c a d a v e z m e n o r . O s
estados v ê e m d i m i n u i d a sua c a p a c i d a d e regulatória.
C o m a g l o b a l i z a ç ã o assistimos a e x p a n s ã o d o q u e os analistas c h a m a m regional
states,
os
estados s u b n a c i o n a i s , os estados regionais, q u e se a r t i c u l a m a c i m a , o u a b a i x o d o s estados
n a c i o n a i s , d i f i c u l t a n d o , se n ã o
impossibilitando
qualquer
atividade d e
planejamento,
pelo
m e n o s c o m o nós a c o n c e b í a m o s a n t e r i o r m e n t e . T a n t o o p l a n e j a m e n t o n a c i o n a l , q u a n t o seus
desdobramentos
nos n í v e i s r e g i o n a l , e s t a d u a l e m u n i c i p a l , e n f i m , nas diferentes esferas da
administração pública.
Há
certamente
desmoronamento
uma
dimensão
das experiências
político-ideológica
na
crise
do
socialistas, e o ressurgimento d o
planejamento,
com
l i b e r a l i s m o sob
o
novas
v e s t e s . F i n a l m e n t e , o s r e q u e r i m e n t o s q u e a m o n u m e n t a l r e v o l u ç ã o t e c n o l ó g i c a traz, exige u m
120
Orçamento e Controle Social: dislributivismo e clientelismo versus transparência e participação
n o v o Estado. Q u e r d i z e r , o Estado passa a ter e x i g ê n c i a s q u e antes e l e n ã o tinha. Precisa ser
r e d e f i n i d o , p o r q u e toda a s o c i e d a d e e a sua estrutura e c o n ô m i c a está s e n d o redefinida.
No
B r a s i l , a essas d i m e n s õ e s
m u i t o gerais, v a i
somar-se
uma
outra
dimensão
da
maior
i m p o r t â n c i a para c o m p r e e n d e r m o s a crise d o p l a n e j a m e n t o e a crise d o o r ç a m e n t o n o B r a s i l .
Trata-se d e u m a p r o f u n d a crise d e h e g e m o n i a .
Estou m e referindo a h e g e m o n i a a q u i , n o sentido da i n c a p a c i d a d e d e o r g a n i z a r o c o n s e n s o .
E v i d e n t e m e n t e , c o n s e n s o n ã o significa u n a n i m i d a d e , m a s d e o r g a n i z a r m o s u m c o n j u n t o d e
v a l o r e s , d e p r o p o s i ç õ e s c o m sustentação s o c i a l e política c a p a z e s d e transformar v o n t a d e s ,
projetos i n d i v i d u a l i z a d o s , setorializados e m v o n t a d e c o l e t i v a , e m projeto estratégico, o u
em
projetos estratégicos, q u e se d e f r o n t a r ã o n o c e n á r i o p o l í t i c o n a c i o n a l .
Essa crise d e h e g e m o n i a , q u e e u traduziria t a m b é m c o m o u m a i n c a p a c i d a d e d e h i e r a r q u i z a r
p r i o r i d a d e s , a p a r e c e n o b o j o da crise e c o n ô m i c a e da abertura política q u e nós assistimos n o
país a o final dos a n o s 7 0 . Ela é r e c o n h e c i d a sob várias d e n o m i n a ç õ e s .
V o c ê se refere a ela ora c o m o crise d o p l a n e j a m e n t o , ora c o m o crise d o Estado. M a s há u m
d e n o m i n a d o r c o m u m a todos esses a s p e c t o s da c r i s e , q u e é a i n c a p a c i d a d e da
sociedade
brasileira dirimir conflitos, h i e r a r q u i z a r alternativas e decidir-se por q u a l q u e r u m a d e l a s .
O u seja, a q u i l o q u e nós c h a m a m o s d e d é c a d a p e r d i d a p o d e , d e uin ponto
d e vista m a i s g e r a l ,
p a r a efeito da nossa d i s c u s s ã o , ser a p r e e n d i d o c o m o u m a e n o r m e d i f i c u l d a d e d e h i e r a r q u i z a r ,
de
dirimir
os conflitos
e distribuir
as p e r d a s f u n d a m e n t a l m e n t e
entre os grandes
grupos
e m p r e s a r i a i s d o país, u m a v e z q u e e v i d e n t e m e n t e , d o p o n t o d e vista da p a r t i c i p a ç ã o
dos
salários na renda n a c i o n a l o ajuste foi feito. E m outros países a o p ç ã o , para b e m o u para m a l ,
s e m julgar as a l t e r n a t i v a s , foi feita, i n c l u s i v e , e m países l a t i n o - a m e r i c a n o s .
A n t e essa
i n c a p a c i d a d e d e d i r i m i r os conflitos, d e distribuir as perdas entre esses grandes
setores e m p r e s a r i a i s , o q u e nós v a m o s assistir a o l o n g o da d é c a d a d e 8 0 é a u m a luta surda, às
vezes
mais explícita,
às v e z e s
m e n o s explícita, entre o s setores, a t r a v é s d o
Estado,
p r e s e r v a ç ã o da sua r e n t a b i l i d a d e c o r r e n t e , e n o limite até m e s m o d a sua r i q u e z a , d o
p a t r i m ô n i o . Essa luta q u e se trava através d o Estado é conhecida
pela
seu
por alguns autores c o m
o
n o m e d e " p r i v a t i z a ç ã o d o E s t a d o " . O u seja, o Estado privatiza as suas f u n ç õ e s , desarticula-se e
passa a o p e r a r d e u m a f o r m a s e m e l h a n t e a o m e r c a d o , s e m regras gerais, s e m alternativas gerais,
sem hegemonia.
Isso é f a r t a m e n t e
analisado
hoje e m
dia.
Do
p o n t o d e vista
externo, o
debate
sobre
a
e s t a t i z a ç ã o da d í v i d a n a d a m a i s é d o q u e u m a s p e c t o desse f e n ô m e n o m a i s geral. D o p o n t o d e
vista da gestão d o s i n c e n t i v o s fiscais e c r e d i t í c i o s assim c o m o da o p e r a ç ã o das tarifas p ú b l i c a s ,
b o m , o c a s o brasileiro é e m b l e m á t i c o . M o d e l o n e g a t i v o , fartamente a n a l i s a d o .
S e t o m a r m o s as trajetórias e m termos reais das tarifas e p r e ç o s p ú b l i c o s , v e r e m o s q u e elas c a e m
a c e n t u a d a m e n t e a o longo d e toda a d é c a d a d e " 8 0 . É u m a c o i s a inédita, esse tipo d e o p e r a ç ã o
d o Estado e n q u a n t o f o r m a d e atenuar a crise d o setor p r i v a d o , o u segmentos d o setor p r i v a d o .
C o m isso, protela-se a h i e r a r q u i z a ç ã o d e alternativas e a s o l u ç ã o d o c o n f l i t o . A c o n t e c e q u e
nesta
protelação
da
resolução
do
conflito,
o
próprio
Estado
vai
se
desagregando,
se
d e s a r t i c u l a n d o , p e r d e n d o a c a p a c i d a d e regulatória, d e i n t e r v e n ç ã o e, c o m o v o c ê s b e m s a b e m ,
u m d o s setores q u e v a i sofrer m u i t o é o d e pesquisa e pesquisa a p l i c a d a .
É u m a v e r g o n h a o q u e se fez n o Brasil nos últimos a n o s c o m o seu sistema d e p l a n e j a m e n t o ,
n ã o só n a c i o n a l , c o m o estadual e r e g i o n a l . A crise d o s órgãos d e pesquisa a p l i c a d a d o setor
público
refletem
claramente
esta
desarticulação,
essa
desagregação,
essa
privatização
do
Estado.
121
Isto é, d e certa f o r m a , a n á l o g o a o m o v i m e n t o para o q u a l a l g u n s autores c h a m a r a m a t e n ç ã o , há
d é c a d a s p a s s a d a s , e foi c o n h e c i d o c o m o n o m e d e "fuga para f r e n t e " .
O q u e a c o n t e c i a ? N o p e r í o d o n a c i o n a l - d e s e n v o l v i m e n t i s t a , o u m e s m o n o s seus estertores, n o
r e g i m e militar n ó s t í n h a m o s q u e o c r e s c i m e n t o a c e l e r a d o c o n s e g u i a , a o fazer c o m q u e a
c o n c e n t r a ç ã o d e r e n d a fosse p e l o m e n o s relativa, e n ã o a b s o l u t a , i n c o r p o r a r setores s o c i a i s ,
e m b o r a d e forma m u i t o díspar, e c o m isso soldar as bases d e a l i a n ç a política q u e v i a b i l i z a v a m
o p r ó p r i o c r e s c i m e n t o a c e l e r a d o . E m b o r a e x t r e m a m e n t e d e s i g u a l , c o n c e n t r a d o r , tanto d o p o n t o
d e vista da d i s t r i b u i ç ã o f u n c i o n a l da r e n d a , q u a n t o a o r e g i o n a l , e assim por d i a n t e .
N o c a s o a t u a l , a a s s u n ç ã o d o ô n u s da crise, e m g r a n d e parte p e l o Estado, a t e n u a a crise para o
setor p r i v a d o . N ó s n ã o t i v e m o s u m a q u e b r a d e i r a geral d e e m p r e s a s , nós n ã o t i v e m o s u m setor
q u e foi l i q u i d a d o c o m p l e t a m e n t e . É u m a c o n s t a t a ç ã o . E n q u a n t o v á r i o s outros países d a A m é r i c a
L a t i n a t i v e r a m crises d e l i q u i d a ç ã o , o Brasil atravessou a d é c a d a intacto.
S e o l h a r m o s o setor p ú b l i c o brasileiro, e n q u a n t o as m a r g e n s d e l u c r o d o setor p r i v a d o são
p r e s e r v a d a s , e l e v a i p r o g r e s s i v a m e n t e se d e t e r i o r a n d o , se d e s t r u i n d o . Isso, e v i d e n t e m e n t e , t e m
u m limite. E o l i m i t e , a p a r e n t e m e n t e , é o q u e nós estamos assistindo nos ú l t i m o s a n o s , o u seja,
à m e d i d a q u e o p r ó p r i o Estado v a i p e r d e n d o a c a p a c i d a d e d e i n t e r v e n ç ã o , a p o s s i b i l i d a d e d e l e
a r c a r c o m o ô n u s da crise e protelar os conflitos v a i d i m i n u i n d o .
A í c h e g a m o s por t o d o s os c a n a i s , por todas as v i a s , à n e c e s s i d a d e d e u m a reforma p r o f u n d a d o
Estado. N o m e u p o n t o d e vista, essa reforma profunda d o Estado só é i n v i a b i l i z a d a até h o j e ,
pelos
interesses p r i v a d o s , e n c a s t e l a d o s
n o seio d o
setor p ú b l i c o , q u e
temem
perder
seus
privilégios.
Ou
seja, a o c o n t r á r i o d o q u e o senso c o m u m
n o s faria
crer, a r e f o r m a
do
Estado e
a
reestruturação d o setor p ú b l i c o n ã o é b a s i c a m e n t e p r o d u t o d e u m a resistência d o p r ó p r i o setor
público,
embora,
evidentemente,
as
corporações
resistam,
mas,
fundamentalmente,
uma
resistência d o setor p r i v a d o brasileiro.
A l g u é m p o d e r i a a r g u m e n t a r q u e esse tipo d e o b s e r v a ç ã o q u e e u fiz é v á l i d o t a m b é m para u m a
boa
parte
dos
capitalismos
desenvolvidos
contemporâneos,
ou
seja,
esse
movimento
de
p r e s e r v a ç ã o das m a r g e n s d e r e n t a b i l i d a d e d o setor p r i v a d o , através d o E s t a d o , faria parte d e
u m a das a t r i b u i ç õ e s d o setor p ú b l i c o , c o n h e c i d a , por e x e m p l o , a o n í v e l da teoria k e y n e s i a n a ,
c o m o políticas c o m p e n s a t ó r i a s , o u a n t i c í c l i c a s .
O c o n c e i t o d e p r i v a t i z a ç ã o d o Estado é utilizado por autores importantes n o c a s o a m e r i c a n o ,
c o m o é o d e H y m a n M i n s k y , por e x e m p l o . M i n s k y , n o seu livro c l á s s i c o , " S t a b i l i z i n g
unstable e c o n o m y " ,
analisa
o
que ele chama
de
privatização
do
Estado
americano.
an
Há,
c o n t u d o , u m a d i f e r e n ç a f u n d a m e n t a l e m r e l a ç ã o a o nosso c a s o . Lá nós t e m o s , c o m o resultante
d e s s e p r o c e s s o , u m a diretriz c l a r a m e n t e h e g e m ô n i c a ; tanto n o p e r í o d o anterior, n o
período
R e a g a n , q u a n t o n o p e r í o d o a t u a l , na tentativa d e r e c o m p o r os setores d a e d u c a ç ã o e o d a
s a ú d e , d e i x a d o s a o l é u , e agora q u e se r e v e l a m f u n d a m e n t a i s para fazer frente à c o n c o r r ê n c i a
estratégica c o m o J a p ã o e c o m a A l e m a n h a .
H á u m a resultante estratégica, e há u m a p r e s e r v a ç ã o , e m b o r a r e d e f i n i d a , m e s m o n o g o v e r n o
R e a g a n , d o p a p e l a r t i c u l a d o r d o Estado.
O s e g u n d o ponto a q u e e u q u e r i a m e referir c o r r e s p o n d e à r e l a ç ã o entre este p l a n e j a m e n t o e m
c r i s e , d e f i n i d o desta f o r m a m a i s g e r a l , o o r ç a m e n t o e a e x e c u ç ã o o r ç a m e n t á r i a .
Q u a n d o f a l a m o s d e crise d o o r ç a m e n t o , o u crise o r ç a m e n t á r i a , n o r m a l m e n t e nos referimos ã
sua " i n e x i s t ê n c i a " . O u seja, q u a n d o se fala e m c r i s e d o o r ç a m e n t o , se diz q u e inexiste na
prática o r ç a m e n t o p ú b l i c o n o B r a s i l .
122
Orçamento e Controle Social: distribuiivismo e clientelismo versus transparência e participação
É c o m u m , é v o z c o r r e n t e , se d i z e r q u e o o r ç a m e n t o é u m a p e ç a d e f i c ç ã o . O u seja, o s q u e
e l a b o r a m o o r ç a m e n t o f a z e m , d e s f a z e m , se m a t a m para c u m p r i r os p a r â m e t r o s , as diretrizes,
sabendo
que
aquilo
tudo
não
significa
que
aquelas
prioridades
redebatidas, e m e n d a d a s , s u p l e m e n t a d a s , o d i a b o , s e traduzirão
discutidas,
debatidas,
e m a l g o efetivo, m a i s o u m e n o s
p r ó x i m o d a q u i l o q u e foi a c o r d a d o .
Essa d i m e n s ã o g e r a l , a idéia d e q u e o o r ç a m e n t o é u m a f i c ç ã o , p o d e ser p e r c e b i d a e m três
momentos. O
p r i m e i r o m o m e n t o , na é p o c a final d o autoritarismo n o B r a s i l , a a u s ê n c i a
de
o r ç a m e n t o e na atribuída às restrições à a t u a ç ã o d o C o n g r e s s o N a c i o n a l na sua d e f i n i ç ã o . O u
seja, n ã o h a v i a o r ç a m e n t o p o r q u e n ã o h a v i a d e m o c r a c i a . Esta era a e q u a ç ã o .
E n t ã o , o p o d e r e x e c u t i v o i m p e r i a l s i m p l e s m e n t e i m p e d i a a p a r t i c i p a ç ã o da c i d a d a n i a
através
d o s seus representantes n o C o n g r e s s o , n o a r r o l a m e n t o d e p r i o r i d a d e s q u e o o r ç a m e n t o d e v e r i a
expressar.
N u m s e g u n d o m o m e n t o , apesar da r e d e m o c r a t i z a ç ã o , e apesar d o a u m e n t o da p a r t i c i p a ç ã o e
d a i m p o r t â n c i a d o P o d e r Legislativo n o p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o , v á r i o s trabalhos
procuraram
mostrar a absoluta d e s c o n e x ã o entre o q u e é o r ç a d o e o q u e é e f e t i v a m e n t e r e a l i z a d o .
Há
v á r i o s trabalhos m o s t r a n d o c l a r a m e n t e isso.
N u m terceiro m o m e n t o , esta crise a p a r e c e r e l a c i o n a d a a g o r a à c o r r u p ç ã o . C r i s e n o o r ç a m e n t o
v i r o u s i n ô n i m o d e c o r r u p ç ã o . Eu só c h a m a r i a a a t e n ç ã o aqui para u m fato, q u e t a m b é m a
imprensa
noticiou, mas c o m
m e n o s i m p o r t â n c i a : essa ú l t i m a faceta da crise
orçamentária
e v i d e n c i a u m a rede privada d e interesses, e n c a s t e l a d a n o próprio p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o .
Isso já foi m o s t r a d o n o c a s o das e m p r e s a s estatais, já foi m o s t r a d o na o p e r a ç ã o da l i b e r a ç ã o d e
recursos
por
destacados
parte
para
do
atuar
Executivo.
no
São
próprio
interesses
intestino,
privados
nas
próprias
organizados,
entranhas
com
do
influência,
setor
público,
d e s m e n t i n d o c o m p l e t a m e n t e as visões i n g ê n u a s q u e insistem e m tratar o setor p ú b l i c o c o m o
a l g o distante, s e p a r a d o d o setor p r i v a d o .
R e t o m e m o s o a r g u m e n t o : a crise d o p l a n e j a m e n t o p o d e ser a p r e e n d i d a c o m o u m
crescente
d i s t a n c i a m e n t o entre os seus c o m p o n e n t e s - o p l a n o e c o n ô m i c o , o o r ç a m e n t o e a e x e c u ç ã o
orçamentária.
V e j a m o s o p r i m e i r o d e l e s , o d i s t a n c i a m e n t o a q u e m e referi e n t r e p l a n e j a m e n t o
econômico.
O
que
observamos,
na
verdade, é
um
progressivo
esvaziamento
e
dos
plano
planos
e c o n ô m i c o s e n q u a n t o alternativas estratégicas para o País. O s p l a n o s se m u l t i p l i c a m a o longo
da d é c a d a d e 8 0 , só q u e n ã o c o m a característica q u e d e v e r i a m ter, d o p o n t o d e vista d o
p l a n e j a m e n t o m a i o r , o u seja, esses p l a n o s n ã o se c o n s t i t u e m alternativas estratégicas para o
P a í s , tais c o m o f o r a m , por e x e m p l o , o " P l a n o d e M e t a s " , e m 1 9 5 6 , o P A E G , e m 1966, c o m o foi
d e u m a forma m a i s contraditória, o s e g u n d o P l a n o N a c i o n a l d e D e s e n v o l v i m e n t o E c o n ô m i c o e
Social e m 1974.
O s p l a n o s na d é c a d a d e 8 0 p e r d e r a m esse sentido. Insisto, n ã o p e r d e r a m por questões t é c n i c a s .
P e r d e r a m p o r q u e f o r a m e s v a z i a d o s d e c o n t e ú d o d e m u d a n ç a , d e c o n t e ú d o social e, q u a n d o e u
d i g o s o c i a l , n ã o é q u e n ã o estivesse c o l o c a d o lá a p a l a v r a s o c i a l , é p o r q u e n ã o foi c o n s t r u í d o
por forças sociais q u e lhe d e s s e m f u n d a m e n t o .
N a segunda m e t a d e d o s a n o s 8 0 , e p a r t i c u l a r m e n t e 85-89, t e m o s i n c l u s i v e a s u p e r p o s i ç ã o d e
diferentes p l a n o s . N o t e m p o e e m termos d e c o n t e ú d o .
S ó para l e m b r a r , c h e g a m o s a ter o p r i m e i r o P l a n o N a c i o n a l d e D e s e n v o l v i m e n t o d a
República,
que
Macroeconômico,
elaborado
era
o
plano
elaborado
elaborado
pelo
Ministro
pelo
Ministro
Bresser;
pelo Ministro Aníbal Teixeira, uma
e
o
Sayad;
Plano
de
o
Plano
Ação
simultaneidade temporal
de
Nova
Controle
Governamental,
absoluta. E,
muitas
v e z e s , tanto o o b j e t i v o q u a n t o os instrumentos e r a m a b s o l u t a m e n t e c o l i d e n t e s .
Processo Orçamentário no selor público
123
r
M a i s r e c e n t e m e n t e , os p l a n o s estratégicos v i r a r a m , na v e r d a d e , e s p e c t r o s , q u a s e a s s o m b r a ç õ e s
d o s p l a n o s d e e s t a b i l i z a ç ã o . U m a e s p é c i e d e p r e â m b u l o , q u e , n o f i n a l , n i n g u é m m a i s lia, d o s
planos de estabilização.
Q u a l q u e r p l a n o d e e s t a b i l i z a ç ã o precisaria ter alguns parágrafos, e q u e m t r a b a l h o u n o g o v e r n o
federal s a b e m u i t o b e m disso, q u e tinha q u e d i z e r a l i , q u e na v e r d a d e , t o d o a q u e l e sofrimento
era para a l g u m a c o i s a .
N ã o h a v i a q u a l q u e r setor da s o c i e d a d e c o m p r o m e t i d o c o m a q u i l o e q u e fosse d o seu interesse
lutar por a q u e l a estratégia e n ã o por outra.
P o r t a n t o , e s v a z i a d o s d e q u a l q u e r c o n t e ú d o estratégico. E r a m a b s o l u t a m e n t e formais. T a l v e z a
ú n i c a m u d a n ç a , n o sentido q u e e u a p o n t e i , c h a m a d o projetão d o g o v e r n o C o l l o r ,
pasmem
vocês.
O q u e h o u v e d e diferente? H o u v e u m a tentativa d o g o v e r n o C o l l o r , d o projetão d o g o v e r n o
C o l l o r , d e sinalizar para a s o c i e d a d e , n ã o u m p l a n o n o sentido q u e e u estou f a l a n d o , m a s u m a
estratégia g l o b a l , n e o l i b e r a l . " O l h a , nós v a m o s fazer o n e o l i b e r a l i s m o n o B r a s i l . N ó s
vamos
abrir o P a í s , nós v a m o s privatizar para v a l e r , nós v a m o s , e n f i m , reduzir, fazer o Estado m í n i m o " .
Tampouco
havia
setores c l a r a m e n t e
comprometidos, estrategicamente comprometidos
com
essa proposta. T a n t o q u e o C o l l o r e sua e q u i p e f i c a r a m f a l a n d o d e u m a forma c a d a v e z mais
isolada. M a s h a v i a essa p r e o c u p a ç ã o i d e o l ó g i c a . P o d e r e m o s d i s c o r d a r d e l a , m a s c l a r a m e n t e
h o u v e a tentativa d e sinalizar isso pela p r i m e i r a v e z .
O s e g u n d o p o n t o para o q u a l e u c h a m e i a a t e n ç ã o é para o d i s t a n c i a m e n t o entre o p l a n o e o
o r ç a m e n t o . Ele v a i se manifestar d e d i v e r s a s m a n e i r a s . P r i m e i r o , v a i se manifestar no c o n t e ú d o
a b s o l u t a m e n t e geral d o s p l a n o s na d é c a d a d e 8 0 . Q u a n d o v o c ê lê os p l a n o s , p e r c e b e q u e t u d o
neles é prioritário. O n d e t u d o é prioritário, na v e r d a d e , o q u e se está r e v e l a n d o é u m a falta d e
hierarquização, é uma
falta d e p r i o r i z a ç ã o . S e g u n d o , a p a r e c e
uma
incongruência
entre a
estrutura contábil d o s p l a n o s e a q u e l a d o s o r ç a m e n t o s . V o c ê s o b s e r v a m t a m b é m q u e n ã o há
qualquer correspondência
q u a n d o se fala d e e d u c a ç ã o , q u a n d o se fala d e s a ú d e , entre a
estrutura c o n t á b i l utilizada p e l o s f o r m u l a d o r e s d o s p l a n o s , das e q u i p e s m a c r o e c o n ô m i c a s , e o
orçamento.
P o r t a n t o , n ã o há c o n d i ç õ e s d e s e q u e r aferir se a q u i l o q u e está e s t a b e l e c i d o n o p l a n o está s e n d o
o r ç a d o , e se a q u i l o q u e foi o r ç a d o n u m s e g u n d o m o m e n t o foi o u n ã o e x e c u t a d o .
Terceiro, o distanciamento entre plano e orçamento
manifesta-se t a m b é m
na e l e v a ç ã o
da
q u a n t i d a d e d e receitas v i n c u l a d a s . Isso t e m sido u m a r e c l a m a ç ã o c o n t a n t e , c o m r a z ã o , d o
g o v e r n o federal nos últimos a n o s , 4 3 % d o s recursos d o T e s o u r o s ã o v i n c u l a d o s , c o m p r o m e tidos " e x - a n t e " . O q u e significa isso? Significa reduzir o c a m p o d e d e f i n i ç ã o , o u o e s c o p o d o
o r ç a m e n t o , o raio d e p o s s i b i l i d a d e s d a s o c i e d a d e h i e r a r q u i z a r seus o b j e t i v o s . N ã o s ã o erros
t é c n i c o s , tem u m sentido l ó g i c o ante u m a falta d e diretriz g e r a l , o u p e l o m e n o s d e objetivos
gerais q u e estejam se d i g l a d i a n d o , alternativas q u e se c o n f r o n t e m n o g e r a l , os diferentes setores
n ã o t ê m q u a l q u e r garantia d e q u e o q u e está previsto e m o r ç a m e n t o será e f e t i v a m e n t e e x e cutado.
A ú n i c a forma d e q u a l q u e r setor garantir os seus interesses é inscrevê-lo na C o n s t i t u i ç ã o , na lei
m a i o r , o q u e é u m a b s u r d o , d i z e n d o q u e "tanto" da receita está c a r i m b a d o . M e s m o a s s i m ,
s a b e m o s q u e isso muitas v e z e s n ã o a c o n t e c e .
D u r a n t e m u i t o t e m p o nós t i v e m o s t a m b é m u m a m u l t i p l i c i d a d e d e o r ç a m e n t o s . O u seja, o O G U
tinha t u d o , m e n o s esse G d o m e i o , o u seja, esse caráter g e r a l . U m a b o a parte d o O r ç a m e n t o , na
v e r d a d e , d o s recursos p ú b l i c o s , passava à m a r g e m d o O r ç a m e n t o G e r a l d a U n i ã o , através d o
"Orçamento Monetário".
124
M e s m o mais r e c e n t e m e n t e , d e p o i s da e x t i n ç ã o d o o r ç a m e n t o m o n e t á r i o , d o longo p r o c e s s o d e
u n i f i c a ç ã o c u l m i n a d o e m 8 8 , a p ó s a i n t r o d u ç ã o d o P P A e da Lei d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s , o
Executivo
qualitativa
continua
aos
formulando
diferentes
a
órgãos
sua
da
proposta
orçamentária
administração
pública,
sem
o
identificar
que
se
faz
uma
é
diretriz
estabelecer
p a r â m e t r o s restritivos à q u i l o q u e n ã o p o d e ser feito. M a s q u a l a p r i o r i d a d e ? Q u a l a o r i e n t a ç ã o
geral?
E n t ã o , o e x e r c í c i o , mais u m a v e z , d e c o n s t r u ç ã o d o O r ç a m e n t o G e r a l da U n i ã o é o e x e r c í c i o
d e s o m a d e partes. O
q u e tal ministério a c h a , o q u e tal ó r g ã o a c h a , soma-se t u d o e tenta
respeitar o teto, se n ã o respeitar, passa-se u m a n a v a l h a linear e a c o m o d a - s e . Isso, o b v i a m e n t e ,
d o nosso p o n t o d e vista, constitui u m a falta d e diretrizes.
E o terceiro a s p e c t o , e ú l t i m o , d i z respeito a o d i s t a n c i a m e n t o entre o o r ç a m e n t o e a e x e c u ç ã o
orçamentária.
O p r i m e i r o d o s seus d e t e r m i n a n t e s , é a i n f l a ç ã o e l e v a d a . É s a b i d o q u e ela c r i a u m p r o b l e m a , e u
n ã o diria i n s o l ú v e l , m a s d e difícil s o l u ç ã o , p a r t i c u l a r m e n t e q u a n d o existe a c e l e r a ç ã o
infla-
cionária.
O g o v e r n o p r e c i s a , n o p l a n o d e sua política m a c r o e c o n ô m i c a , n ã o c h a n c e l a r as e x p e c t a t i v a s da
s o c i e d a d e , e x p e c t a t i v a s negativas c o m respeito à i n f l a ç ã o . P o r t a n t o , subestima as suas receitas.
Isso v a i se traduzir m a i s a d i a n t e e m n u m e r o s o s e vultosos excessos d e a r r e c a d a ç ã o , q u e v ã o
exigir s u p l e m e n t a ç õ e s , a u t o r i z a ç õ e s para abertura d e c r é d i t o s u p l e m e n t a r , o u seja, v ã o exigir,
e m v á r i o s m o m e n t o s , na v e r d a d e , através d e leis d e e x c e s s o , u m a d i s t r i b u i ç ã o d o e x c e s s o d e
a r r e c a d a ç ã o e n t r e as d o t a ç õ e s existentes.
Como
é
sabido,
isto
ocorre
até
i n d i v i s i b i l i d a d e d e custos, d i f e r e n ç a
mesmo
por
uma
série
de
problemas
técnicos,
como
na c o m p o s i ç ã o d e custos por setor, irregularidade
do
a p a r e c i m e n t o d o s excessos d e a r r e c a d a ç ã o , etc. N a p r á t i c a , o o r ç a m e n t o se faz a o l o n g o d a s
s u p l e m e n t a ç õ e s , através da redistribuição entre as d o t a ç õ e s existentes a o longo das leis d e
e x c e s s o , e n ã o nas d e f i n i ç õ e s globais dos projetos d e lei i n i c i a l m e n t e m a n d a d o s p e l o E x e c u t i v o .
S e s o m a r m o s a isso o c r o n o g r a m a efetivo d e liberações d e recursos c o m u m a inflação alta, e
p r i n c i p a l m e n t e n u m m o m e n t o q u e a i n f l a ç ã o a c e l e r a , o q u e a c o n t e c e ? A s d o t a ç õ e s reais entre
as f u n ç õ e s , p r o g r a m a s e projetos se alteram c o m p l e t a m e n t e . S e v o c ê s a c r e s c e n t a r e m a t u d o isso
a l i n e a r i d a d e d o s cortes e s t a b e l e c i d o s nos p r o g r a m a s d e e s t a b i l i z a ç ã o , v e r e m o s e n t ã o q u e a
estrutura relativa d o o r ç a m e n t o a p r o v a d o é c o m p l e t a m e n t e desfigurada.
Entenda-se, m a i s u m a v e z , a l i n e a r i d a d e d o s cortes e m r e l a ç ã o a o q u e e u tinha dito, d o p o n t o
d e vista da p r o p o r ç ã o m a i s g e r a l . N ã o m e p a r e c e c o r r e t o , m a s é c o m p r e e n s í v e l a n a l i t i c a m e n t e
q u e assim seja. N a falta d e u m a diretriz mais g e r a l , c o m o dizer q u e eu v o u cortar neste setor e
n ã o n a q u e l e ? O p t a - s e p e l a l i n e a r i d a d e . É o ú n i c o critério a c e i t á v e l para as partes, na a u s ê n c i a
d e u m a diretriz h e g e m ô n i c a . S ó q u e a l i n e a r i d a d e , o tratamento igual para os desiguais, altera e
reproduz, produz inúmeras desigualdades.
N a v e r d a d e , as d i f e r e n ç a s entre a lei a p r o v a d a , a lei m a i s o s créditos, o b a l a n ç o e o q u e é
e f e t i v a m e n t e l i b e r a d o e m t e r m o s reais, e m t e r m o s d e estrutura p e r c e n t u a l , tanto n o q u e se
refere às f u n ç õ e s , aos projetos e aos subprojetos r e v e l a m resultados a b s o l u t a m e n t e d i s c r e p a n t e s .
H á alguns a n o s , m o n t e i u m a série, d e 1983 a 1988, c o m a ajuda d e t é c n i c o s da S O E , t o m a n d o
alguns
programas
momento
desse
importantes,
processo,
lei,
reagrupando
lei
mais
de
forma
a
crédito,
vários
créditos,
simplificá-los.
Separamos
balanço,
até
cada
chegar
ao
E m 8 6 , por e x e m p l o , o item " H a b i t a ç ã o e U r b a n i s m o " revela u m a d i f e r e n ç a d e 2 1 8 %
em
e f e t i v a m e n t e l i b e r a d o . A s d i f e r e n ç a s são brutais e m termos p e r c e n t u a i s .
r e l a ç ã o ao q u e foi e s t a b e l e c i d o p r o p o r c i o n a l m e n t e na lei i n i c i a l . O
item " E n e r g i a e R e c u r s o s
125
M i n e r a i s " e m 87 r e v e l a u m a d i f e r e n ç a d e 5 7 0 % e por aí v a i . O s n ú m e r o s são a b s o l u t a m e n t e
impressionantes.
Mais
recentemente,
no
IESP-FUNSAP,
nós
temos
tentado
recuperar
essa
série.
Como
a
d i s p o n i b i l i d a d e d e estatísticas n o setor p ú b l i c o p i o r o u m u i t o nos últimos a n o s , s e l e c i o n a m o s
a l g u n s itens mais a g r e g a d o s . E as d i f e r e n ç a s a n d a m e m mais d e 1 0 0 % . O u seja, o p r o b l e m a
assinalado permanece.
G o s t a r i a d e levantar, à guisa d e c o n c l u s ã o , dois pontos para o d e b a t e .
O p r i m e i r o , mais g e r a l , e m t e r m o s d e reflexão é o seguinte: essa crise d o p l a n e j a m e n t o q u e se
manifesta n u m a total falta d e c o r r e s p o n d ê n c i a entre p l a n o , p l a n e j a m e n t o ,
plano-orçamento,
o r ç a m e n t o - e x e c u ç ã o o r ç a m e n t á r i a , se dá a despeito d e u m a v a n ç o institucional e x t r a o r d i n á r i o
na d é c a d a d e 8 0 .
A l g u é m p o d e r i a p e n s a r : " b o m , q u e r d i z e r , o sistema d e p l a n e j a m e n t o p ú b l i c o n ã o
avançou
n a d a nesses últimos a n o s , e d e v e m o s atribuir a isso essas m a z e l a s todas q u e e u estou e x p o n d o " .
N ã o , antes pelo c o n t r á r i o .
S e o l h a r m o s os a n o s 8 0 , v a m o s constatar u m a série d e a v a n ç o s n o p l a n o institucional
dos
m e c a n i s m o s d e o r ç a m e n t a ç ã o . A c r i a ç ã o d e órgãos d e c o n t r o l e d o p l a n e j a m e n t o , d e s d e a S E S T ,
n o final d o s 7 0 , c h e g a n d o à Secretaria d o T e s o u r o N a c i o n a l , à e l i m i n a ç ã o d e u m a série d e
canais
automáticos
d e gastos c o m o ,
por e x e m p l o , a c o n t a - m o v i m e n t o ,
até a
progressiva
unificação do orçamento.
Se c o m p a r a r m o s c o m a situação atual, após 1988, c o m a unificação orçamentária e o a u m e n t o
da
participação
do
Legislativo,
constataremos
uma
série
de
avanços,
embora
persistam
problemas.
A LDO
a i n d a n ã o foi r e g u l a m e n t a d a por lei c o m p l e m e n t a r e o P P A t a m b é m n ã o , c o n t u d o ,
d e v e m o s r e c o n h e c e r q u e h o u v e u m a v a n ç o institucional extraordinário n o q u e se refere aos
instrumentos d e p l a n e j a m e n t o .
A crise d o p l a n e j a m e n t o
p a r e c e n u n c a ter sido tão g r a n d e na nossa terra. P a r e c e - m e
que
d e v e r í a m o s nos c o n c e n t r a r e pensar se t a l v e z esta crise a q u e e u estou a l u d i n d o n ã o está
relacionada
a alguns
problemas
estruturais, q u e
a despeito
das
iniciativas
particulares
se
i m p õ e m . O Serra, por e x e m p l o , a t u a n d o n o P a r l a m e n t o é u m a coisa e x e m p l a r , nesse a s p e c t o .
Ele se bate contra as i n c o e r ê n c i a s e i n c o n s i s t ê n c i a s d o p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o , fica d e s e s p e r a d o
e, a d e s p e i t o da lei e da o b r i g a t o r i e d a d e d e apresentar, d e a p r o v a r o o r ç a m e n t o , d a s diretrizes
o r ç a m e n t á r i a s fixadas pela L D O , s i m p l e s m e n t e a q u i l o é i g n o r a d o , n ã o o c o r r e .
Eu q u e r i a p r o p o r , d o p o n t o d e vista interpretativo, u m a idéia m a i s geral. E q u e esses p r o b l e m a s
e s t ã o , na v e r d a d e , r e l a c i o n a d o s a alguns o b s t á c u l o s estruturais d o país.
O p r i m e i r o d e todos é constituído por esta particular f o r m a d e resolver a c r i s e n o B r a s i l , q u e
tem desestruturado o setor p ú b l i c o e t e m c r i a d o u m a situação e n t r ó p i c a n o Estado.
O s e g u n d o , diz respeito à estrutura partidária e eleitoral n o B r a s i l . V o u d a r só dois e x e m p l o s e
encerro minha participação.
Critica-se,
normalmente,
emendas.
Houve
anos
a
em
pulverização
que
da
chegou-se
aprovação
dos
recursos
a ter, a p r o x i m a d a m e n t e ,
públicos
70
mil
através
das
emendas
ao
o r ç a m e n t o . N a v e r d a d e , v o c ê faz u m p r o c e s s o d e v a r e j o , e n ã o u m a d e f i n i ç ã o n o a t a c a d o .
A g o r a , isso é a b s o l u t a m e n t e c o m p r e e n s í v e l d o m e u p o n t o d e vista. N ã o é c o r r e t o , m a s
é
c o m p r e e n s í v e l , n u m sistema partidário c o m o o nosso, n ã o p r o g r a m á t i c o , n ã o n a c i o n a l , m a s
regionalizado.
126
O r a , q u a l é a f o r m a d e c o m p o r a b a s e política, q u a l é a f o r m a d e c o m p o r o p r ó p r i o p a r t i d o e m
c a d a Estado? É e x a t a m e n t e através dessa n e g o c i a ç ã o n o v a r e j o . É através desta n e g o c i a ç ã o q u e
se c o m p õ e m , se a r t i c u l a m os interesses políticos n o P a í s . Eu n ã o a c h o q u e d e v a ser a s s i m , mas
é inútil t a m p a r o sol c o m a p e n e i r a , o u seja, é n e c e s s á r i o e n c a r a r isso para d a í tentarmos
mudar.
S e critica m u i t o a d e c i s ã o d o P a r l a m e n t o e m 8 9 , por e x e m p l o , q u e rejeitou u m a tese a b s o l u t a m e n t e correta, t e c n i c a m e n t e , d e indexar o o r ç a m e n t o .
Tentemos
entender
a
lógica
mais
geral
dessa
decisão.
O
parlamento
é
eleito,
não
n a c i o n a l m e n t e , mas l o c a l m e n t e . A l g u n s c h a m a m , i n c l u s i v e , nosso P a r l a m e n t o d e u m a c â m a r a
n a c i o n a l d e v e r e a d o r e s , e n ã o u m a assembléia n a c i o n a l , q u e r d i z e r , à d i f e r e n ç a d e outros
países e m q u e v o c ê vota e m listas n a c i o n a i s e q u e , portanto, o v o t o n o p a r l a m e n t a r n ã o está
v i n c u l a d o a o t r a b a l h o estrito na l o c a l i d a d e , m a s v o c ê vota n o p r o g r a m a para o país.
Vota-se na estratégia para o país, os partidos s ã o f o r ç a d o s a t e r e m a l g u m tipo d e estratégia
programática e m
r e l a ç ã o a o q u a l as pessoas v o t a m . N o
Brasil, é ao contrário, v o c ê
vota,
d e p e n d e n d o da c a p a c i d a d e d e a t e n d i m e n t o d o d e p u t a d o aos interesses m a i s i m e d i a t o s da sua
l o c a l i d a d e . E ai d o d e p u t a d o , d o p a r l a m e n t a r q u e n ã o a t e n d a esta d e m a n d a , p o r q u e e l e n ã o
r e p r o d u z o seu a g r u p a m e n t o p o l í t i c o .
É e v i d e n t e q u e o m o m e n t o da n e g o c i a ç ã o d a abertura d e c r é d i t o s u p l e m e n t a r é u m m o m e n t o
p r i v i l e g i a d o para a b a r g a n h a c o m o E x e c u t i v o n o v a r e j o , e q u e este v a r e j ã o é f u n d a m e n t a l para
constituir o partido p o l í t i c o , q u a l q u e r partido p o l í t i c o . A l g u n s m e n o s , m a i s
programáticos,
a l g u n s m a i s , e u estou f a l a n d o da m é d i a da nossa estrutura partidária.
S e j a u m d e p u t a d o d o P T , seja u m d e p u t a d o d o P F L , e l e será c o b r a d o na sua l o c a l i d a d e para
fazer u m m a t a d o u r o , u m a p o n t e , u m a fonte, o u s e n ã o e l e n ã o se r e e l e g e . C o m o pedir d e p o i s a
esses d e p u t a d o s q u e n ã o f a ç a m isso e q u e t o p e m u m a i n d e x a ç ã o d o o r ç a m e n t o , e q u e t o p e m
u m a d i s c u s s ã o d e diretrizes mais gerais? S e m u m a reestruturação d a política e l e i t o r a l , s e m u m a
reestruturação da política partidária, d o sistema partidário?
Q u e r i a deixar essas questões aquí para o d e b a t e e e n c e r r a r i a d i z e n d o q u e e u sou d a q u e l e s q u e
a c h a m q u e p r e c i s a m o s , na v e r d a d e , d e c o l o c a r l e n h a na f o g u e i r a , o u seja, a c h o q u e a nossa
pauta d e discussões está p o u c o c a r r e g a d a , a o contrário d o q u e as pessoas d i z e m .
É necessário n o Brasil explicitar os conflitos p a r a , e m torno dessa e x p l i c i t a ç ã o d o s conflitos
p o d e r pactuar. N ó s t e m o s a m a n i a , n o B r a s i l , d e q u e r e r c h e g a r a pactos s e m e x p l i c i t a r as
d i f e r e n ç a s . T o d o s nós t e m o s o e n o r m e d e s e j o d e p a c t u a r , d e c h e g a r a u m a c o r d o , antes d e
explicitar as d i f e r e n ç a s , q u e é o q u e n o r m a l m e n t e se faz e m q u a l q u e r outro país.
S e m explicitar o r g a n i z a d a m e n t e os conflitos, n ã o é possível u m a p a c t u a ç ã o q u e tire o país d o
atoleiro.
M A T H E U S C O T T A - V a m o s a g r a d e c e r a o professor R u i A f f o n s o e, i m e d i a t a m e n t e , passar a
p a l a v r a para o d o u t o r C o s e n t i n o .
JOSÉ COSENTINO
- M u i t o o b r i g a d o . E m p r i m e i r o lugar, gostaria d e a g r a d e c e r á
Fundação
J o ã o P i n h e i r o p e l o c o n v i t e , e por essa o p o r t u n i d a d e d e e u estar a q u i c o m v o c ê s .
Sou
assessor d o o r ç a m e n t o
da
Câmara
dos Deputados, o q u e
mostraria
um
pouco
essa
c r e s c e n t e p a r t i c i p a ç ã o d o P o d e r Legislativo na f o r m u l a ç ã o d o o r ç a m e n t o a q u e se referia o
professor R u i .
127
D e fato, a q u e s t ã o o r ç a m e n t á r i a , se f o r m o s t o m a r os a c o n t e c i m e n t o s m a i s r e c e n t e s , t e m se
c o l o c a d o na pauta p r i m e i r a d a s discussões n a c i o n a i s . E isso, p e l o m e n o s , por três
razões
principais.
P r i m e i r o lugar, a q u e s t ã o da c o r r u p ç ã o , q u e foi c i t a d a a q u i . D e r e p e n t e , percebeu-se q u e h a v i a ,
d e fato, q u a d r i l h a s o r g a n i z a d a s , t e n t a n d o se a p r o p r i a r d o s recursos p ú b l i c o s e
manipulando
v e r b a s , s e m q u e a g r a n d e parte da s o c i e d a d e o u m e s m o d o C o n g r e s s o d e s s e c o n t a
desse
fenômeno.
O s e g u n d o ponto, q u e torna o o r ç a m e n t o u m a q u e s t ã o tão c o m e n t a d a n o B r a s i l , é a d e m o r a
c o m q u e os o r ç a m e n t o s s ã o a p r o v a d o s . T e m o s u m a situação a g o r a d e c r e s c e n t e s atrasos, e
estamos
chegando,
em
meados
de
94, ao
atraso
máximo,
sem
que
o
orçamento
esteja
a p r o v a d o , e i m a g i n a m o s q u e e l e d e m o r a r á p e l o m e n o s m a i s u n s d o i s meses para ser a p r o v a d o .
Estamos t r a b a l h a n d o c o m o o r ç a m e n t o p r o p o s t o p e l o P o d e r E x e c u t i v o , s e m q u e o Legislativo
tenha o p i n a d o a i n d a sobre a c o e r ê n c i a , sobre a c o n s i s t ê n c i a disso.
U m a terceira q u e s t ã o q u e c o l o c a o o r ç a m e n t o n a c i o n a l , o O r ç a m e n t o G e r a l da U n i ã o , n o
c e n t r o das discussões n o Brasil é o p l a n o d e e s t a b i l i z a ç ã o e c o n ô m i c a . Tem-se, a g o r a , esse
p r o g r a m a q u e está s e n d o i m p l e m e n t a d o e q u e , pela p r i m e i r a v e z , d e v e r i a , p e l o m e n o s , trazer
u m a d o s e m a i o r d e r e a l i s m o para este o r ç a m e n t o .
Isto
aconteceria
pelas
razões
citadas,
pelos
efeitos
que
a
inflação
traz
sobre
a
peça
o r ç a m e n t á r i a , e p e l o fato d e q u e agora esse o r ç a m e n t o v a i ser u m o r ç a m e n t o fixado e m termos
razoavelmente constantes.
Q u e r d i z e r , nós e s t a r e m o s c o m essa parte e x e c u t a d a c o m o u m fato j á c o n h e c i d o , u m fato já
d a d o , os v a l o r e s estarão a t u a l i z a d o s a esses í n d i c e s já c o n h e c i d o s e , a partir d e u m c e r t o p o n t o
e m d i a n t e , t e r e m o s o o r ç a m e n t o expresso n u m a
moeda que equivaleria
a uma
moeda
do
p r i m e i r o m u n d o , q u e será o r e a l . Isso e x p l i c a r i a , e m g r a n d e parte, a d e m o r a d a a p r e c i a ç ã o e da
a p r o v a ç ã o d o o r ç a m e n t o desse a n o , p o r q u e o P o d e r E x e c u t i v o se v i u na c o n t i n g ê n c i a d e tentar
trabalhar u m a p e ç a u m p o u c o mais realista, p o r q u e sabia q u e logo a d i a n t e e l e seria c o l o c a d o
numa encruzilhada.
A l é m d o q u e , essa p e ç a o r ç a m e n t á r i a expressaria, d e fato, as v e r d a d e i r a s i n c o n s i s t ê n c i a s , os
v e r d a d e i r o s d e s e q u i l í b r i o s f i n a n c e i r o s d o Estado, d e s d e o i n í c i o , o u e n t ã o estaria f a d a d o a o
descrédito rapidamente.
Para
entrar na
parte t e ó r i c a
da f o r m u l a ç ã o
orçamentária, do
p o n t o d e vista d o
processo
o r ç a m e n t á r i o desse a n o , é c u r i o s o o b s e r v a r a l g u m a s c o i s a s . A p r i m e i r a proposta q u e se fez d o
o r ç a m e n t o , para 9 4 , foi d e r e a l i s m o , d e v e r d a d e o r ç a m e n t á r i a , e m q u e se c o n s i g n a v a na p e ç a
o r ç a m e n t á r i a u m déficit m u i t o alto, da o r d e m d e 2 2 b i l h õ e s d e d ó l a r e s .
E isso f i c a v a c l a r o d i a n t e d o v o l u m e d e e n d i v i d a m e n t o p ú b l i c o previsto n o p r ó p r i o o r ç a m e n t o .
Q u e r dizer, receita, v a m o s d i z e r a s s i m , receita d e o p e r a ç ã o d e c r é d i t o na p e ç a o r ç a m e n t á r i a
t a m b é m são receitas.
Havia
receitas
do
orçamento
que
consistiam
na
colocação
dos
recursos
públicos,
que
c h e g a v a m a v a l o r e s dessa o r d e m , 2 2 , 2 5 b i l h õ e s d e d ó l a r e s , c o n f o r m e a m e t o d o l o g i a q u e v o c ê
usa para avaliar.
Essa p r i m e i r a p e ç a foi c o l o c a d a na p r a ç a , foi c o l o c a d a e m d i s c u s s ã o , já e m agosto d e 9 3 , n o
p r a z o n o r m a l , e h a v i a u m c o n s e n s o d e q u e a q u i l o ali r e a l m e n t e era a v e r d a d e o r ç a m e n t á r i a d o
país. Estaríamos d i a n t e d a q u i l o q u e se d e v e r i a fazer constar d e u m a p e ç a o r ç a m e n t á r i a , já
a d m i t i n d o todas as p o s s i b i l i d a d e s , todas as n e c e s s i d a d e s d e gastos.
128
Orçamento e Controle Social: dístributivismo e clientelismo versus transparência e participação
D e repente, d i a n t e da p e r s p e c t i v a d e u m a negativa, q u e na o c a s i ã o foi u m a negativa externa,
apresentada
pelo
Fundo
Monetário
Internacional
desse tipo d e
projeção
de
receita
e
de
d e s p e s a , h o u v e r e a l m e n t e u m a r e a ç ã o bastante a d v e r s a , bastante negativa e voltou-se atrás.
E n c a m i n h o u - s e , e n t ã o , u m a n o v a proposta, e m q u e h o u v e u m a r e d u ç ã o drástica das despesas
p ú b l i c a s , h o u v e u m a reestimativa das receitas, l i g e i r a m e n t e para c i m a , mas a i n d a assim n ã o foi
definitiva, p o r q u e a i n d a n ã o seria c o n s i d e r a d o nessa, na p r i m e i r a proposta, u m i m p a c t o da
e s t a b i l i z a ç ã o d o s p r e ç o s , q u e só viria m a i s tarde.
T i v e m o s u m a s e g u n d a proposta apresentada a o C o n g r e s s o N a c i o n a l , n o final d e 9 3 , já c o m
m e i o c a m i n h o a n d a d o c o m d i r e ç ã o a essa q u e s t ã o da e s t a b i l i z a ç ã o , e f i n a l m e n t e , agora e m
m a i o , s o m e n t e e m m a i o , c h e g o u a última v e r s ã o q u e o E x e c u t i v o r e s o l v e u apresentar, p e ç a e m
q u e todos os v a l o r e s estão r e c a l c u l a d o s para levar e m c o n t a a e s t a b i l i d a d e d e p r e ç o s . E tanto na
proposta d e d e z e m b r o c o m o nessa proposta d e m a i o agora, o déficit foi z e r a d o , os 2 2 m i l h õ e s
d e dólares c a í r a m para z e r o , s e n d o q u e a perspectiva t a m b é m d e receita foi m u i t o g r a n d e nessa
última v e r s ã o , a partir d o c o m p o r t a m e n t o q u e se via da R e c e i t a F e d e r a l .
O q u e era interessante o b s e r v a r nisso é o t a m a n h o , por e x e m p l o , 2 2 m i l h õ e s d e d ó l a r e s , n o
c a s o , seria, e m tese, o t a m a n h o da d i s c r e p â n c i a entre a q u i l o q u e é n e c e s s á r i o gastar n o país, e
a q u i l o q u e d e fato se d e v e r i a
gastar para ajustar a e c o n o m i a .
Isso mostra t a m b é m q u e o
E x e c u t i v o c o n t i n u a c o m a n d a n d o esse p r o c e s s o .
A iniciativa c o n t i n u a nas m ã o s d o P o d e r E x e c u t i v o , d e q u e m d e v e ser c o b r a d o t o d o e q u a l q u e r
p r o b l e m a d o o r ç a m e n t o n o Brasil. O
P o d e r Legislativo, e isso é u m a c o i s a curiosa d e se
o b s e r v a r , n ã o t e m , e d i f i c i l m e n t e virá a ter, c o n d i ç õ e s t é c n i c a s c o m p l e t a s , e m b o r a
o b v i a m e n t e , o p i n a r , criticar, criar c o n d i ç õ e s t é c n i c a s d e preparar u m a
possa,
peça completa,
de
preparar u m o r ç a m e n t o c o m p l e t o d o país. E t a m b é m n ã o t e m os m e i o s materiais e h u m a n o s
para replicar, para r e p r o d u z i r , d e n t r o d o P o d e r Legislativo, t o d o o aparato institucional q u e o
P o d e r E x e c u t i v o t e m para fazer as suas p r o j e ç õ e s , para p r o p o r o seu p r o g r a m a , f i n a l m e n t e , d e
a ç ã o para o g o v e r n o .
A c h o q u e u m a d a s q u e s t õ e s mais interessantes a serem a n a l i s a d a s , nessa q u e s t ã o o r ç a m e n t á r i a ,
é a questão d o p l a n e j a m e n t o e d o o r ç a m e n t o , q u e se f u n d e m n u m a coisa só. É essa q u e s t ã o d e
q u a l d o s p o d e r e s , nesse P a í s , c o n s e g u e ter a prerrogativa d e impor-se e m r e l a ç ã o a o outro n o
q u e se refere a o s gastos p ú b l i c o s .
Essa e x p e r i ê n c i a q u e estamos t e n d o a g o r a , mostra q u e o E x e c u t i v o está, e c o n t i n u a r á por m u i t o
t e m p o , à frente dessa d i n â m i c a .
A c a d a m o m e n t o e m q u e o c o r r e u m a troca ministerial, u m a n o v a e q u i p e e c o n ô m i c a v a i a o
poder,
um
novo
presidente
assume,
como
foi o
caso
recente, e que o
novo
e c o n ô m i c o para o P a í s c o m e ç a a ser d e l i n e a d o , volta-se atrás c o m toda a q u e l a
anteriormente
oferecida,
a
apreciação,
o
mesmo
acordo
já
aprovado,
para
programa
programação
q u e se
tente
introduzir toda u m a p r o g r a m a ç ã o diferente da anterior.
E as p r i o r i d a d e s , q u a n d o e l a s e x i s t e m , foi o c a s o d o Sistema
Integrado d e
Administração
F i n a n c e i r a - S I A F 1 , para d a r u m e x e m p l o , são inteiramente revistas a o sabor, v a m o s dizer a s s i m ,
das n o v a s e q u i p e s q u e e s t ã o d e p l a n t ã o . Isso seria mais u m a r g u m e n t o f a v o r á v e l a essa n o ç ã o
de q u e o o r ç a m e n t o é realmente uma peça d e ficção, enquanto não h o u v e a estabilidade d e
p r e ç o , à m e d i d a q u e t u d o p o d e ser m u d a d o , t u d o p o d e ser a l t e r a d o , p o r q u e isso n ã o g u a r d a
c o n s i s t ê n c i a , c o m o n a d a m a i s , e c o m n e n h u m a proposta estratégica d e d e s e n v o l v i m e n t o , n ã o
guarda inter-relação c o m n a d a , m o r m e n t e p o r q u e h o j e os v a l o r e s q u e estão d i s p o n í v e i s para
q u a l q u e r a ç ã o n o v a por parte da U n i ã o são m u i t o r e d u z i d o s . Isso e n t ã o , n o s levaria a esse
ponto t a m b é m .
129
O q u e é a crise d o Estado n o Brasil e s p e c i f i c a m e n t e ? O professor Rui já d e u u m a n o ç ã o geral
d o q u e é a crise d o p l a n e j a m e n t o , a crise d o Estado k e y n e s i a n o . A partir d e 8 8 , c o m a n o v a
C o n s t i t u i ç ã o , e m q u e as receitas d a U n i ã o f o r a m r a z o a v e l m e n t e p o d a d a s e m favor d o s Estados
e M u n i c í p i o s , as p r i n c i p a i s receitas, a q u e l a s receitas d e impostos q u e mais r a p i d a m e n t e r e a g e m
a o c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o , mais r a p i d a m e n t e r e s p o n d e m a o n í v e l d e a t i v i d a d e
foram
parcelas, e m
percentagens
m a i o r e s , entregues c o n s t i t u c i o n a l m e n t e
econômica,
a esses
s u b n a c i o n a i s e locais e, a o m e s m o t e m p o , o P a r l a m e n t o , q u e e s c r e v e u essa
governos
Constituição,
p r e t e n d e u fazer d a U n i ã o u m a t á b u a d e s a l v a ç ã o , e n f i m , a última instância para a s o l u ç ã o d e
todos o s p r o b l e m a s sociais d o P a í s .
Na
r e a l i d a d e , se e x a m i n a r m o s e s p e c i f i c a m e n t e a crise f i n a n c e i r a da U n i ã o , ela estaria
em
p r i m e i r o lugar, ligada à i n c a p a c i d a d e q u e se t e v e , p o l i t i c a m e n t e , d e distribuir e n t r e U n i ã o ,
estados
e
municípios,
os
encargos,
quer
dizer,
os
gastos,
que
são
públicos,
mas
que
n o r m a l m e n t e , s e g u n d o certas regras e n o r m a s d e b o m senso, repartem-se pelos três n í v e i s d e
governo.
Isso
é
interessante
comentar,
porque,
na
verdade,
quem
ler
a
Constituição
s u r p r e e n d i d o e m verificar t u d o a q u i l o q u e c o m p e t e à U n i ã o fazer. E v a i ficar
vai
ficar
surpreendido
t a m b é m e m p e r c e b e r q u e n ã o existe na C o n s t i t u i ç ã o brasileira u m a e x a u s t ã o das p r i n c i p a i s
f u n ç õ e s d o Estado distribuídas pelos três n í v e i s d e g o v e r n o .
O n a t u r a l seria q u e i m a g i n á s s e m o s o Estado nos seus três n í v e i s , d e v e r i a e x e c u t a r d e z f u n ç õ e s
b á s i c a s . E n t ã o , v a m o s v e r , três f i c a m para a U n i ã o , q u a t r o aí para o s estados e outras três para
os
municípios
brasileiros.
Mas,
pelo
menos,
que
partíssemos
de
uma
lista
coerente
de
a t r i b u i ç õ e s d o E s t a d o , para e n t ã o fazer a d i v i s ã o . N a v e r d a d e , n ã o .
O
q u e se nota d a
leitura da C o n s t i t u i ç ã o
brasileira
é q u e , a o sabor d a s l e m b r a n ç a s , d a s
idiossincrasias, d a s o p i n i õ e s d o s p a r l a m e n t a r e s , a l g u m a s coisas f o r a m c i t a d a s e outras n ã o ,
a l g u m a s d e forma bastante c l a r a .
Algumas
coisas c o m p e t e m à U n i ã o , u m e x e m p l o d e l a s , n o artigo 2 1 : " C o m p e t e
à
União
p l a n e j a r e p r o m o v e r a defesa p e r m a n e n t e c o n t r a as c a l a m i d a d e s p ú b l i c a s , e s p e c i a l m e n t e as
secas e as i n u n d a ç õ e s " . Q u e r dizer, c o l o c a - s e ao e n c a r g o da
natureza
e dessa
competências
m a g n i t u d e , e tantas o u t r a s , q u e v o c ê
União uma
atividade
vai encontrar, agora
dessa
no caso
c o m u n s , a q u e l a s c o m p e t ê n c i a s q u e n ã o f i c a m c l a r a m e n t e definidas a
das
quem
i n c u m b e , c o m p e t ê n c i a c o m u m da U n i ã o , estados, D F e m u n i c í p i o s , c o i s a d o seguinte t i p o :
" c u i d a r da s a ú d e e assistência
deficiências",
isso está
na
p ú b l i c a , da p r o t e ç ã o e garantia
Constituição
brasileira.
"Fomentar
das pessoas portadores
a
produção
agropecuária,
de
e
organizar o abastecimento alimentar, promover programas d e construção de moradias, e a
melhoria
das condições
habitacionais e d o
saneamento
básico"; "promover e incentivar
o
t u r i s m o " ; " o r g a n i z a r , n o c a s o , as p o l í c i a s militares e os b o m b e i r o s d o Distrito F e d e r a l " , e assim
vai,
Na
falta
de
uma
definição
clara
entre
competência
da
União,
estados
e
municípios,
o
o r ç a m e n t o p ú b l i c o se torna d e p o s i t á r i o d e t u d o q u e é tipo d e a ç ã o , se t o r n a , i n c l u s i v e , u m
c a m p o d e a t u a ç ã o d o s v e r e a d o r e s n a c i o n a i s , v e r e a d o r e s federais, q u e s ã o o s d e p u t a d o s , na
falta, j u s t a m e n t e , d e u m a estratégia m a i o r , o u d e u m a a ç ã o o r g a n i z a d a e m t e r m o s d e d e f i n i ç ã o
d e p r o g r a m a s federais d e a ç ã o p ú b l i c a .
N a v e r d a d e , até 6 7 , o P a r l a m e n t o n ã o t i n h a a m e n o r c o n d i ç ã o d e intervir e m q u a l q u e r e s p é c i e
de
ato
público,
com
as f o r ç a s
na
área
de
receita
e
de
despesa.
Não
havia
nenhuma
p o s s i b i l i d a d e d e e m e n d a s , da p a r t e d o s congressistas, e m r e l a ç ã o a o o r ç a m e n t o e, portanto, e m
8 8 , abriu-se essa p o s s i b i l i d a d e d e u m a f o r m a r a z o a v e l m e n t e a m p l a , para q u e os congressistas
p u d e s s e m , dentro d e certos limites, o b v i a m e n t e , incluir, na p r o g r a m a ç ã o f e d e r a l , a ç õ e s q u e são
130
Orçamento e Controle Social: distributivismo e clientelismo versus transparência e participação
d e d i s c u t í v e l p e r t i n ê n c i a a esse â m b i t o f e d e r a l . N ó s t e m o s h o j e , r e a l m e n t e , u m a
cobertura
m u i t o mais a m p l a d o q u e t í n h a m o s até 8 8 .
C o m o foi visto a q u i , toda a ç ã o se d a v a mais o u m e n o s e m n o m e d o E x e c u t i v o . H a v i a
uma
S E S T , q u e c u i d a v a das e m p r e s a s estatais, s e m q u e isso fosse, e m hipótese a l g u m a , l e v a d o a o
C o n g r e s s o N a c i o n a l para d e c i s õ e s . H a v i a u m o r ç a m e n t o m o n e t á r i o , q u e c u i d a v a das o p e r a ç õ e s
d e f o m e n t o n o g o v e r n o f e d e r a l , e da d í v i d a p ú b l i c a , e h a v i a , f i n a l m e n t e , u m o r ç a m e n t o s e m p r e
e q u i l i b r a d o , esse O r ç a m e n t o G e r a l da U n i ã o , e m q u e a p e n a s u m a parte das receitas, u m a parte
d a s despesas e s t a v a m ali expressas.
C o m a n o v a C o n s t i t u i ç ã o , d o p o n t o d e vista da i n t e r v e n ç ã o d o P a r l a m e n t o , e x c e t o por a l g u m a s
despesas
consideradas
transferências
incomprimíveis,
constitucionais,
ficou
tipo
aberta
despesas
a
de
possibilidade
pessoal,
de
os
serviços
da
parlamentares
dívida
e
fazerem
q u a l q u e r tipo d e a l t e r a ç ã o a o o r ç a m e n t o , d e s d e q u e e l e i n d i c a s s e o c a n c e l a m e n t o q u e fosse
n e c e s s á r i o d a s receitas.
N o e n t a n t o , o o r ç a m e n t o a u m e n t o u t a m b é m d e e s c o p o . A i n t e r v e n ç ã o p a r l a m e n t a r f i c o u n ã o só
restrita a o c h a m a d o o r ç a m e n t o fiscal, c o m o t a m b é m passou a p o d e r ser e x e r c i d o e m f u n ç ã o d o
o r ç a m e n t o da s e g u r i d a d e social e o o r ç a m e n t o d e investimentos d a s e m p r e s a s estatais.
Esse o r ç a m e n t o d e investimentos das e m p r e s a s estatais é justamente a q u i l o q u e v e i o da antiga
Secretaria d e C o n t r o l e das Estatais - S E S T , e até h o j e n ã o está m u i t o c l a r o . A t é q u e p o n t o esta
i n t e r v e n ç ã o p a r l a m e n t a r p o d e r i a ser efetiva, p o r q u e e s t a m o s tratando a p e n a s d e u m a parte d o s
gastos das estatais, q u e é o gasto c o m i n v e s t i m e n t o s , sem q u e se l e v e e m c o n t a os gastos d e
c u s t e i o , n e m as inversões f i n a n c e i r a s dessas estatais.
O
orçamento
da
seguridade,
por
sua
v e z , foi
uma
concepção
nova,
um
novo
tipo
de
v i n c u l a ç ã o , m a i s u m a e s p é c i e d e v i n c u l a ç ã o d e receitas q u e se c r i o u n o a p a r a t o p ú b l i c o , q u e é
u m o r ç a m e n t o q u e inclui as a ç õ e s d e p r e v i d ê n c i a s o c i a l , a l é m d e s a ú d e e assistência s o c i a l .
D e s s e s três o r ç a m e n t o s , fiscal, p r e v i d ê n c i a e s e g u r i d a d e , esse da s e g u r i d a d e tem u m g r a n d e
erro p r á t i c o , q u e está na base desse p r o b l e m a
q u e t e m o s tido n o
Brasil, o problema
da
c o r r u p ç ã o , q u e é o fato d e l e a b a r c a r esta área c h a m a d a d e assistência s o c i a l .
Essa é u m a área e x t r e m a m e n t e a m p l a , e m q u e n ã o há Estado n e n h u m q u e possa r e a l m e n t e d a r
c o n t a , e e l e é, d e fato, u m ralo o r ç a m e n t á r i o m u i t o g r a n d e , à m e d i d a q u e e l e p o d e c o n t e r
q u a l q u e r tipo d e a ç ã o d o g o v e r n o . N a v e r d a d e , e s s e o r ç a m e n t o da s e g u r i d a d e s o c i a l t e m a
e q u i v a l ê n c i a , e m termos d e m o n t a n t e d e recursos, a o o r ç a m e n t o fiscal, e b a s i c a m e n t e é gasto
c o m a p r e v i d ê n c i a , e n q u a n t o q u e a s a ú d e a c a b a n ã o c o n s e g u i n d o ter suas receitas.
U m outro tipo i m p o r t a n t e d e a p e r f e i ç o a m e n t o q u e se t e v e , e q u e até hoje está p o u c o c l a r o e m
t e r m o s d e sua e f i c á c i a , foi o sistema, o c o m p l e x o , o u a j u s t a p o s i ç ã o entre p l a n e j a m e n t o e o
o r ç a m e n t o . H o j e , t e m o s no Brasil u m p l a n o p l u r i a n u a l q u e d e v e r i a a b a r c a r u m a p r o g r a m a ç ã o
d e a ç õ e s para c i n c o a n o s d e g o v e r n o . Para todo u m m a n d a t o p r e s i d e n c i a l .
T e m o s u m a Lei d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s q u e é u m d o c u m e n t o , é u m a lei a n u a l , q u e faria a
p o n t e entre esse p l a n o p l u r i a n u a l e o o r ç a m e n t o . Essa Lei d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s pretendia
definir regras e limitações para a e l a b o r a ç ã o desse o r ç a m e n t o , e t e m o s , f i n a l m e n t e , esses três
orçamentos.
N a realidade, o plano plurianual acaba sendo u m d o c u m e n t o q u e , embora legalmente exigido,
n ó s j á f a l a m o s a q u i dessa q u e s t ã o das leis n o B r a s i l , nessas matérias q u e n ã o são c u m p r i d a s ,
c o m p l e t a m e n t e n e g l i g e n c i a d o , c o m p l e t a m e n t e d e s c u m p r i d o n o B r a s i l , à m e d i d a q u e falta essa
estratégia, essa n o ç ã o d e p l a n e j a m e n t o , e q u e falta, e n f i m , o p r ó p r i o sistema
organizado,
i n s t i t u c i o n a l m e n t e , d e p l a n e j a m e n t o n o Brasil.
131
Falta t a m b é m u m a lei c o m p l e m e n t a r , e isso foi sendo a d i a d o d u r a n t e esses c i n c o a n o s , à espera
de uma
revisão q u e n ã o h o u v e , u m a
instrumentos, q u e s e r i a m o
N o caso do
lei q u e defina c l a r a m e n t e q u a l é o p a p e l desses três
p l a n o p l u r i a n u a l , a L D O e os o r ç a m e n t o s .
p l a n o p l u r i a n u a l , pretendeu-se criar u m instrumento q u e fosse
extremamente
globalista, q u e fosse e x a u s t i v o d e tudo q u e fosse a ç ã o d o g o v e r n o , à m e d i d a q u e p r e v ê t o d a s as
despesas q u e s e j a m d e c o r r e n t e s dessas despesas d e c a p i t a l , e t o d o s os gastos q u e o
Estado
p r e t e n d a fazer e m r e l a ç ã o a p r o g r a m a s d e d u r a ç ã o c o n t i n u a d a .
E n t ã o , o q u e nós t e r í a m o s por trás desse P P A , por trás dessa n o ç ã o desse g r a n d e
plano
p l u r i a n u a l q u a n d o e l e foi c o n c e b i d o ? Pretendeu-se q u e o p l a n e j a m e n t o d o tipo i n d i c a t i v o , q u e
existia antes, esse p l a n e j a m e n t o q u e c i t a v a p r i o r i d a d e s , i n t e n ç õ e s d e g o v e r n o , g r a n d e s a ç õ e s
n a c i o n a i s , não p u d e s s e vir a ser e x e c u t a d o por falta d e recursos.
O
PPA
seria u m d o c u m e n t o q u e f e c h a s s e a d i s p o n i b i l i d a d e d o s recursos p ú b l i c o s , e
que
mostrasse c o m o e l e s s e r i a m gastos. E nessa linha d e r a c i o c í n i o , n ã o se d e i x a r i a e s c a p a r n a d a d e
forma
que
houvesse
uma
consistência.
Definiria
as g r a n d e s
metas d e
ação
do
governo,
e v i d e n t e m e n t e a l g u m a s p r i o r i d a d e s e, n o f u n d o , estaria tratando toda a q u e s t ã o d o s gastos d o
Estado d u r a n t e u m p e r í o d o q ü i n q ü e n a l .
A L D O , q u e seria esse e l o entre o P P A e o o r ç a m e n t o , e s p e c i f i c a r i a para o a n o e m q u e s t ã o ,
para o e x e r c í c i o seguinte a o q u e ela fosse a p r o v a d a , quais os assuntos desse c o n j u n t o d e a ç õ e s
q ü i n q ü e n a i s q u e s e r i a m e f e t i v a m e n t e postos e m a ç ã o , postos e m prática, n o o r ç a m e n t o d a q u e l e
exercício.
E, f i n a l m e n t e , o o r ç a m e n t o d o e x e r c í c i o e, c o m o e u já disse, u m o r ç a m e n t o m u i t o
especificado,
muito
mais
detalhado
do
que
no
passado, e s p e c i f i c a r i a
todas
mais
as a ç õ e s
do
g o v e r n o , até o n í v e l d e subprojetos, c o m as respectivas metas.
O p r o b l e m a é q u e nessa c o n c e p ç ã o , q u e foi feita, desses instrumentos, incorreu-se n u m a série
d e erros q u e até h o j e p r e j u d i c a m a c o l o c a ç ã o , a e x e c u ç ã o desse p r o c e s s o . O p r i m e i r o q u e eu
gostaria d e citar é a q u e s t ã o da r e g i o n a l i z a ç ã o .
O c a p í t u l o o r ç a m e n t á r i o da C o n s t i t u i ç ã o n o B r a s i l , hoje, está e x t r e m a m e n t e p r e o c u p a d o c o m
essa q u e s t ã o r e g i o n a l , p r o v a v e l m e n t e refletindo nos d i v e r s o s grupos d e p a r l a m e n t a r e s q u e e r a m
a
grande
maioria
no
Nordeste,
Norte
e Centro-Oeste, e q u e
culminava
muito
por
essa
r e p a r t i ç ã o d e recursos p ú b l i c o s federais e m d i r e ç ã o às regiões m e n o s d e s e n v o l v i d a s .
Toda
essa
sistemática
orçamentária
brasileira
tem,
como
pedra
angular,
como
ponto
c a r a c t e r í s t i c o b á s i c o a q u e s t ã o da r e g i o n a l i z a ç ã o .
Tanto
o
PPA
como
os
orçamentos
têm
uma
função
redistributiva,
e
que
essa
função
redistributiva f i q u e b e m clara nas a ç õ e s d o g o v e r n o . Isso cria u m a série d e p r o b l e m a s , à m e d i d a
q u e a g r a n d e m a i o r i a d a s a ç õ e s federais, e m p r i n c í p i o , n ã o d e v e r i a m ser r e g i o n a l i z a d a s .
N ã o se p o d e i m a g i n a r , por e x e m p l o , r e g i o n a l i z a ç ã o da defesa n a c i o n a l , r e g i o n a l i z a r c o n t r o l e
d e e n c h e n t e , c o n s e r v a ç ã o d e r o d o v i a s , regionalizar, e n f i m , t u d o q u e é tipo d e a ç ã o q u e se
possa i m a g i n a r aí, e q u e são características d o g o v e r n o f e d e r a l , d e u m a f o r m a r a z o á v e l e s e m
criar u m i m p e d i m e n t o à a p r o v a ç ã o d o o r ç a m e n t o .
Essa briga regional é m u i t o g r a v e , m a s , por c u r i o s i d a d e , ela a c a b o u s e n d o g a n h a pelos estados
aparentemente
mais desenvolvidos
do
país, à m e d i d a
q u e , na
falta d e
qualquer
critério,
a c a b a r a m i n t r o d u z i n d o c o m o ú n i c o critério d e r e g i o n a l i z a ç ã o a q u e s t ã o p o p u l a c i o n a l .
H o j e , a C o n s t i t u i ç ã o brasileira d e f i n e c o m o critério b á s i c o d e r e g i o n a l i z a ç ã o a d i s t r i b u i ç ã o d a
p o p u l a ç ã o n o país. E isso a c a b a por privilegiar, na v e r d a d e , o Estado d e S ã o P a u l o , q u e teria e m
t o r n o d e 2 2 % a 2 6 % da p o p u l a ç ã o brasileira. E, talvez d e fato, foi a s s i m , u m g o l p e e r r a d o q u e
a c a b o u s e n d o d a d o pelos grupos p r e o c u p a d o s c o m as questões regionalistas. C u r i o s o é q u e , e m
132
r e l a ç ã o a esse a s p e c t o , vem-se t e n t a n d o atenuar esse ó b v i o p r i v i l é g i o paulista, i n t r o d u z i n d o na
Lei d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s a l g u n s atenuantes para isso.
Nós vimos, ao
longo desses a n o s , c o l o c a r o critério p o p u l a c i o n a l , p o r é m , na d i s t r i b u i ç ã o ,
d a q u e l e p o u c o q u e sobra para distribuir d e fato no o r ç a m e n t o , q u e n ã o é m u i t o . Faz-se isso,
c o l o c a n d o - s e outros critérios, tais c o m o o u n i v e r s o s d e renda per capita,
e se tentou na Lei d e
Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s , desse a n o agora, e a c a b o u s e n d o r e v o g a d o esse artigo. C o l o c o u - s e
t a m b é m o critério d e c a r ê n c i a a l i m e n t a r , o critério d e i n d i g ê n c i a , t a m b é m para transferir, para
retirar
d o s estados
mais
ricos o s
poucos
volumes
de
recursos
que
pudessem
ainda
ser
r e g i o n a l i z a d o s . A L D O é u m instrumento q u e d e f i n e o o r ç a m e n t o d o a n o s e g u i n t e , a p e ç a m a i s
i m p o r t a n t e desse e n c a d e a m e n t o entre o p l a n o e o o r ç a m e n t o .
Ela t e m u m a
série d e atribuições q u e , espera-se p o s s a m
ser r e g u l a m e n t a d a s
por essa
lei
c o m p l e m e n t a r q u e está para sair, e q u e a c a b a m f i c a n d o u m tanto q u a n t o n o v a z i o , n ã o tem
u m a l i g a ç ã o c o m a p e ç a q u e v e i o antes, q u e é o P P A .
T e m o s o P P A para c i n c o a n o s , u m a L D O q u e d e f i n e c o m o v a i ser o o r ç a m e n t o d o a n o s e g u i n t e ,
e o o r ç a m e n t o , q u e c o n c r e t i z a , e m termos a n u a i s , essa p r o g r a m a ç ã o d o Estado. M a s , para
v o c ê s t e r e m u m a idéia, para a q u e l e s q u e n ã o c o n h e c e m ; o q u e d e v e r i a f a z e r u m a L D O ? Esse
pot-pourri
d e r e i v i n d i c a ç õ e s q u e os p a r l a m e n t a r e s t r o u x e r a m para a C o n s t i t u i ç ã o d e v e r i a definir
as metas e prioridades para o e x e r c í c i o seguinte, isso é sua f u n ç ã o ó b v i a e b á s i c a , orientar a
e l a b o r a ç ã o da lei o r ç a m e n t á r i a , t a m b é m é b á s i c a , e outras tantas q u e já n ã o são t ã o c l a r a s e
q u e já n ã o são tão factíveis, c o m o dispor sobre a l t e r a ç õ e s na l e g i s l a ç ã o tributária, e e s t a b e l e c e r
u m a política d e a p l i c a ç ã o d e a g ê n c i a s f i n a n c e i r a s oficiais d e f o m e n t o .
Isso t a m b é m foi u m a outra c o n s t a t a ç ã o q u e passou p e l a c a b e ç a d o s p a r l a m e n t a r e s , a o n o t a r e m
q u e u m a boa parte d o s recursos p ú b l i c o s n e m s e m p r e t e m o r i g e m fiscal, e u m a boa parte d a
disponibilidade
de
auxílio
financeiro,
que
a
União
pode
levar
a
uma
região
menos
d e s e n v o l v i d a , n ã o se dá através d o o r ç a m e n t o , m a s p o d e se d a r através d a s suas estatais
f i n a n c e i r a s , n o c a s o , C a i x a E c o n ô m i c a , B a n c o d o B r a s i l , Basa, B a n c o d o N o r d e s t e . F i n a l m e n t e ,
a L D O d e v e r i a dispor, c o m e x c l u s i v i d a d e , sobre os gastos c o m p e s s o a l . A q u e s t ã o d o s gastos
c o m pessoal é u m a a m a r r a ç ã o q u e a L D O faz para f e c h a r o e s q u e m a d e c o n t r o l e das f i n a n ç a s
públicas.
N a v e r d a d e , essa lei m u i t o e s p e c i a l , q u e é a L D O , a p e s a r d e l a n ã o ter sido a i n d a c o l o c a d a e m
prática c o m toda a sua p l e n i t u d e , seria q u a s e q u e u m p r é - o r ç a m e n t o se fosse l e v a d a a sério.
C l a r o q u e esbarra e m alguns p r o b l e m a s , por e x e m p l o , a L D O d e v e r i a dispor sobre a l t e r a ç õ e s
na l e g i s l a ç ã o tributária. A c o n t e c e q u e a l e g i s l a ç ã o tributária tramita, s i m u l t a n e a m e n t e c o m a
L D O e , às v e z e s , até tramita a l é m d o p r a z o e as a l t e r a ç õ e s tributárias n o Brasil a c a b a m se
f a z e n d o e m final d e a n o . À m e d i d a q u e s o m o s u m país p e r m a n e n t e m e n t e p r e o c u p a d o c o m o
ajuste fiscal, m e d i d a s tributárias estão s e n d o a p r o v a d a s até o ú l t i m o dia d o a n o para garantir
a l g u m tipo d e e q u i l í b r i o fiscal n o e x e r c í c i o seguinte.
E n t ã o , é u m a tentativa q u e foi e m v ã o , v a m o s dizer a s s i m , d e o constituinte a m a r r a r u m préo r ç a m e n t o . A idéia q u e se pretendia é q u e , u m a v e z q u e u m a L D O p u d e s s e definir os gastos
c o m p e s s o a l , u m a v e z q u e serviços da d í v i d a , gastos c o m p e s s o a l , b e n e f í c i o s p r e v i d e n c t á r i o s ,
e m b o r a n ã o e x p l i c i t a m e n t e , e transferências c o n s t i t u c i o n a i s estivessem c l a r a m e n t e
mapeados
d e n t r o d o o r ç a m e n t o , v o c ê p o d e r i a , f e c h a n d o c o m a l t e r a ç õ e s d e l e g i s l a ç ã o tributária, fazer o
e q u i l í b r i o o u o d e s e q u i l í b r i o q u e se julgasse c o n v e n i e n t e para a q u e l e d a d o e x e r c í c i o .
N ã o se t e m c o n s e g u i d o u m a g r a n d e parte dessas a t r i b u i ç õ e s d a L D O : dispor s o b r e a l t e r a ç õ e s na
l e g i s l a ç ã o tributária - e m hipótese n e n h u m a a L D O c o n s e g u e fazer esse p a p e l - e s t a b e l e c e r
política d e a p l i c a ç ã o f i n a n c e i r a , d e a p l i c a ç ã o d e a g ê n c i a s oficiais
de
fomento
na L D O .
O
m á x i m o q u e se c o n s e g u e dizer, é q u e e l a n ã o d e v e e m p r e s t a r a b a i x o d o c u s t o da c a p t a ç ã o u m a
c o i s a dessa natureza, e o s gastos c o m pessoal c o n t i n u a m s e n d o esse terreno d e luta e n t r e os três
iIBLIOTCC- DA
FUNDAÇÃO JOÀO HtNHÊIRO
133
p o d e r e s , i s o n o m í a , isso, a q u i l o , d e f o r m a q u e a L D O
nunca p o d e , d e u m a forma concreta,
e s t a b e l e c e r esses v a l o r e s .
Esse
pré-orçamento
certamente,
uma
acaba
reforma
não
acontecendo
constitucional
como
para
tal, e
refazer
imaginamos
todo
esse
que
arcabouço
devamos
que
ter,
vai
do
p l a n e j a m e n t o d e g o v e r n o até o o r ç a m e n t o p ú b l i c o .
O o r ç a m e n t o da U n i ã o teria c o m o p r o b l e m a s b á s i c o s fazer u m a p e q u e n a r e c a p i t u l a ç ã o , e a c h o
q u e isso t a m b é m é u m a a g e n d a d e reflexão para o futuro, p o r q u e a c o i s a terá q u e ser resolvida
nesse c a m p o m e s m o .
P r o b l e m a s básicos s e r i a m a q u e s t ã o da m á , o u da i n c o m p l e t a d i s t r i b u i ç ã o d o s e n c a r g o s , c o m
u m a abertura c o n s t i t u c i o n a l , para q u e a U n i ã o possa fazer q u a l q u e r tipo d e gasto. É u m a coisa
c u r i o s a , p o r q u e , por e x e m p l o , esse o r ç a m e n t o q u e tramita agora n o C o n g r e s s o , o E x e c u t i v o fez
u m a l i m p e z a geral n u m a série d e a ç õ e s q u e e l e n ã o c o n s i d e r a v a d e sua c o m p e t ê n c i a , e r a m
típicas d e estados e m u n i c í p i o s , e n o p r o c e s s o dessas 14 mil e m e n d a s q u e estão a g o r a s e n d o
a p r e c i a d a s e m r e l a ç ã o a o o r ç a m e n t o anterior, q u e r dizer, a proposta d o a n o anterior para esse
ano.
O s p a r l a m e n t a r e s v o l t a m a trazer subprojetos e projetos para o o r ç a m e n t o , q u e h a v i a m sido
c o r t a d o s . P o r q u e são a q u e l e s q u e e l e s t ê m interesse e m v e r a p r o v a d o s , para c u m p r i r as suas
f i n a l i d a d e s regionais, p a r o q u i a i s .
À m e d i d a q u e n ã o se d e f i n e c l a r a m e n t e , através d e u m a l e i , a própria C o n s t i t u i ç ã o , o q u e é
e n c a r g o da U n i ã o , o q u e é d o Estado e o q u e é d o M u n i c í p i o , a U n i ã o v a i c o n t i n u a r s e n d o
a v a s s a l a d a e a s s o b e r b a d a por u m a v a r i e d a d e i m e n s a d e a ç õ e s q u e n ã o lhe c o m p e t e m , q u e n ã o
lhe d e v e r i a m c o m p e t i r . E v a i ser i m p o s s í v e l evitar q u e isso a c o n t e ç a . M e s m o a proposta s e n d o
iniciativa d o E x e c u t i v o - e o E x e c u t i v o t e n d o b o m s e n s o , p e l o m e n o s e s t a n d o m a i s sensível às
suas d i f i c u l d a d e s f i n a n c e i r a s - a i n d a a s s i m , o C o n g r e s s o N a c i o n a l , d e u m a f o r m a o u d e outra,
v a i tentar introduzir a ç õ e s q u e e s t ã o cobertas e a m p a r a d a s pela C o n s t i t u i ç ã o , nessa p e ç a q u e é
u m a p r o g r a m a ç ã o d e a ç õ e s federais.
S e g u n d o ponto b á s i c o , q u e e u a c h o q u e cria t o d o esse c o n s t r a n g i m e n t o , t o d o esse p r o b l e m a d e
realismo,
de
planejamento,
e
factibilidade
do
orçamento
como
um
instrumento
para
o
p l a n e j a m e n t o , é a q u e s t ã o da i n f l a ç ã o , d a instabilidade d a s receitas, q u e é o q u e o c o r r e m u i t o ,
apesar dessas m e d i d a s d e última hora, d e final d e a n o s e r e m m u i t o bem-arquitetadas e m u i t o
bem-i instrumentadas.
A i n f l a ç ã o , c e r t a m e n t e , t e m s i d o o g r a n d e p r o b l e m a . P o r quê? P o r q u e n ã o se i n d e x a n d o
o
o r ç a m e n t o , v o c ê n ã o t e m c o n d i ç õ e s d e diluir a o l o n g o d o t e m p o a q u e l e gasto.
N o v a m e n t e , o p o d e r d e d e c i d i r s o b r e as p r i o r i d a d e s , q u e h a v i a sido l e v e m e n t e c o m p a r t i l h a d o
c o m o P o d e r Legislativo retorna a o P o d e r E x e c u t i v o , à m e d i d a q u e c a b e a e l e p r o g r a m a r o m ê s
e m q u e e l e vai gastar o d i n h e i r o . O u seja, o o r ç a m e n t o é e s t a b e l e c i d o i n i c i a l m e n t e a p r e ç o s d e
u m m ê s . O o r ç a m e n t o f e d e r a l , a p r e ç o d e abril d e 9 3 , e o p r o d u t o final para 9 4 , q u e v a i sair
a g o r a , os n ú m e r o s finais v ã o ser c a l c u l a d o s a partir d e u m a m é d i a , d e u m a e s t i m a t i v a d e u m a
m é d i a d e inflação d e 9 4 .
E n t ã o , c o m i n f l a ç ã o alta, e c o m i n f l a ç ã o c r e s c e n t e , gastos realizados nos p r i m e i r o s m e s e s d o
a n o c o r r e s p o n d e m , e m t e r m o s reais, a gastos m u i t o m a i s e l e v a d o s d o q u e a q u e l e s q u e são
r e a l i z a d o s n o final d o a n o . A n ã o - i n d e x a ç ã o , a i n f l a ç ã o e u m o u t r o e l e m e n t o m u i t o i m p o r t a n t e
que
distingue
o
orçamento
brasileiro
do
orçamento
de
outros
países,
que
é
o
caráter
a u t o r i z a t i v o d o o r ç a m e n t o , l e v a m a q u e o E x e c u t i v o , n o v a m e n t e n ã o sei se é b o m o u se é m a u ,
c o n t i n u e senhor a b s o l u t o da d e f i n i ç ã o d a s p r i o r i d a d e s d o s gastos p ú b l i c o s .
A p e s a r d e toda a sua d e f i c i ê n c i a , i n c a p a c i d a d e d e p l a n e j a r , a i n d a assim é o E x e c u t i v o q u e
d o m i n a isso aí. Q u a n d o e u falo caráter a u t o r i z a t i v o , q u e r o d i z e r q u e a q u i l o q u e está escrito n o
134
O r ç a m e n t o é u m teto. É o v a l o r para c a d a a ç ã o d o g o v e r n o q u e está ali c o n s i g n a d a , é u m v a l o r
teto. É u m v a l o r teto q u e p o d e ser atingido o u n ã o . N a r e a l i d a d e , isso v a i a c o n t e c e r .
U m estudo q u e se fizesse a respeito d e u m a c o m p a r a ç ã o entre o o r ç a m e n t o e a sua r e a l i z a ç ã o ,
v e r i f i c a r í a m o s , p r i n c i p a l m e n t e , q u e são a q u e l a s a ç õ e s d e g o v e r n o , incluídas n o o r ç a m e n t o por
força d e e m e n d a s p a r l a m e n t a r e s q u e , e m g r a n d e p a r t e , a c a b a m n ã o s e n d o e x e c u t a d a s . Q u e r
d i z e r , o E x e c u t i v o m a n d a u m a proposta, a d m i t e a l g u m a s a l t e r a ç õ e s por parte d o P a r l a m e n t o e
essas a l t e r a ç õ e s são feitas às e x p e n s a s d e v a l o r e s q u e e s t a v a m na proposta o r i g i n a l , q u e o
p a r l a m e n t a r , para incluir u m a proposta sua, t e m q u e c a n c e l a r , d e a l g u m outro lugar, u m v a l o r
para a l o c a r a l i .
A
proposta
do
parlamentar
ou
a ação
proposta
pelo parlamentar,
dependendo
do
órgão
Legislativo d e o r i g e m , o b v i a m e n t e , a c a b a n ã o s e n d o e x e c u t a d a . M a i s a d i a n t e a i n f l a ç ã o , q u e r
d i z e r , os v a l o r e s efetivos d e c o r r e ç ã o d o o r ç a m e n t o são d u a s o u três v e z e s m a i o r e s d o q u e os
previstos, o c o r r e u m e x c e s s o d e a r r e c a d a ç ã o , p o r q u e as receitas n ã o f o r a m a t u a l i z a d a s , na l e i ,
na p r o p o r ç ã o q u e d e v e r i a m ser, e são repostos a q u e l e s v a l o r e s c a n c e l a d o s , o u a t é , v a l o r e s
m a i o r e s são r e c o l o c a d o s nas a ç õ e s q u e o E x e c u t i v o pretendia d e fato executar n a q u e l e p e r í o d o .
T e m o s aí essa c o m b i n a ç ã o d e fatores, o caráter e x e c u t i v o , e t a m b é m o fato d e q u e as iniciativas
e m matéria o r ç a m e n t á r i a estão e m m ã o s d o P o d e r E x e c u t i v o . A c h o q u e essa a b o r d a g e m q u e e u
a c a b o d e dar, d e certa f o r m a , c o m p l e m e n t a o q u e foi dito e mostra, n o t e m p o q u e m e foi
d i s p o n í v e l , a l g u n s d o s p r i n c i p a i s p r o b l e m a s q u e esse p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o tem n o B r a s i l .
N a v e r d a d e , o q u e e u i m a g i n o q u e fosse u m a s o l u ç ã o i d e a l , q u e p o d e r i a h a v e r a partir d e u m a
reforma da C o n s t i t u i ç ã o , seria u m
d o governo,
p l a n o p l u r i a n u a l , n ã o a p e n a s prioritário aos grandes assuntos
m a s t a m b é m uma política fiscal e financeira
para o Estado, uma política
financeira
d a U n i ã o c o n s i g n a d a nos m o l d e s n o r t e - a m e r i c a n o s .
Q u e o déficit p ú b l i c o v a i atingir tais níveis, reduzir o u a u m e n t a r a o longo d e c i n c o a n o s para
tais o u q u a i s p r o p o r ç õ e s ; q u e u m a L D O , a l é m d a s coisas d e detalhes n o o r ç a m e n t o , a i n d a
previsse d e q u e f o r m a , n a q u e l e a n o a situação f i n a n c e i r a d o g o v e r n o p u d e s s e c o n c r e t i z a r , e aí
e n t r a r i a m a l t e r a ç õ e s d e receita, d e s p e s a , e t c , c o m c o r t e s , essa n o ç ã o d e u m pré-orçamento.
E, f i n a l m e n t e , o o r ç a m e n t o s i m p l e s m e n t e a l o c a s s e o s recursos d i s p o n í v e i s e m f u n ç ã o d a q u i l o
q u e a L D O tivesse m a c r o e c o n o m i c a m e n t e , o u e m t e r m o s d e u m p r é - o r ç a m e n t o , d e f i n i d o n o
a n o anterior.
M a s isso aí, e u d o u u m d e p o i m e n t o , n ã o p o s s o d e t a l h a r m u i t o p o r q u e o t e m p o a c a b o u . D e fato
isso aí está l o n g e d e a c o n t e c e r , c o m o s instrumentos q u e t e m o s h o j e , c o m a falta d e u m a lei
complementar,
e com
a
maneira
como
esses
instrumentos
foram
descritos, d e f i n i d o s
na
C o n s t i t u i ç ã o brasileira. B a s i c a m e n t e era isso. M u i t o o b r i g a d o .
M A T H E U S C O T T A - V a m o s agora o u v i r o doutor N o r o n h a e, i m e d i a t a m e n t e a p ó s , se o doutor
F r a n c i s c o m e permitir, e u abriria os d e b a t e s , pois o s expositores t ê m c o m p r o m i s s o e terão q u e
voltar para suas respectivas c i d a d e s . G o s t a r í a m o s d e a p r o v e i t a r a o p o r t u n i d a d e para d e b a t e r u m
p o u c o essas questões q u e estão s e n d o
levantadas. V a m o s
passar p r i m e i r o
para o
doutor
N o r o n h a e d e p o i s l e r e m o s os d e b a t e s .
ANTÔNIO
NORONHA
- Em
primeiro
lugar, u m a
o b s e r v a ç ã o . Já
participei
de
muitos
d e b a t e s , d e m u i t o s s e m i n á r i o s , e n c o n t r o s e reuniões s o b r e p l a n e j a m e n t o e o r ç a m e n t o , m a s é a
p r i m e i r a v e z q u e v e j o a l g u é m d e e x e c u ç ã o , n o c a s o , e u , m a s p o d e r i a ser q u a l q u e r o u t r o ,
p a r t i c i p a n d o d e s s e s e m i n á r i o , d e s s e d e b a t e . C o m o se o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o e o r ç a m e n t o
se esgotasse c o m a p e ç a pronta, e e l e n ã o precisasse ser e x e c u t a d o .
135
O d o u t o r R u i A f f o n s o e o d o u t o r C o s e n t i n o esgotaram p r a t i c a m e n t e o q u e e u iria falar. T e n h o
a p e n a s a l g u m a s c o l o c a ç õ e s para fazer, o q u e a t e n d e a o interesse da m e s a , q u e é a r a z ã o da
pressa.
Para m i m , de execução, o que é o orçamento?
Ele é s i m p l e s m e n t e o m e u
instrumento
de
logística. Ele m e d i z q u a i s são o s m e i o s q u e e u t e n h o para atingir os o b j e t i v o s q u e são d e f i n i d o s
n o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o , q u e d e u o r i g e m a esse o r ç a m e n t o .
O
o r ç a m e n t o n ã o é u m a p e ç a m e r a m e n t e f i n a n c e i r a , v o u repetir, e l e é u m instrumento d e
logística. Ele m e diz c o m o e u d e v o a l o c a r o s m e i o s para atingir u m d e t e r m i n a d o o b j e t i v o . Isso
pressupõe, é claro, q u e eu participei do processo d e planejamento, porque e u , c o m o h o m e m d e
e x e c u ç ã o , é q u e sei c o m o a l o c a r os m e i o s para atingir q u a l q u e r o b j e t i v o , c o r r e t o ?
A g o r a , isto q u e e u disse é c o m o e u d e v e r i a v e r . C o m o eu o p e r o hoje? P l a n o n o Brasil é carta d e
i n t e n ç ã o . O r ç a m e n t o é p e ç a d e f i c ç ã o . E a e x e c u ç ã o é o q u e o c a i x a d á para fazer. Essa é a
minha realidade.
T e m o s u m a d i f e r e n ç a e n t r e o q u e é p l a n e j a d o , q u e n o r m a l m e n t e é escrito, e m g r a n d e n ú m e r o ,
numas
palavras
muito
bonitas
e
a
realidade
do
que
é
orçado,
tenho
uma
realidade
c o m p l e t a m e n t e diferente. Essa d i f e r e n ç a p r o v o c a o q u e já o b s e r v o u o d o u t o r A f f o n s o , o q u e é
planejado,
normalmente,
não
é
executado.
Mas
ele
observou
em
termos
meramente
financeiros.
Q u e r o s u b m e t e r para os s e n h o r e s a l g u m a s c o n s i d e r a ç õ e s . P r i m e i r o lugar: n e m u m c e n t a v o d e
r e c u r s o p ú b l i c o p o d e ser u t i l i z a d o , se n ã o seja para atingir u m d a d o o b j e t i v o d e f i n i d o e m p r é v i o
p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o . S e g u n d o lugar: n e n h u m ó r g ã o p ú b l i c o p o d e existir, se sua a t u a ç ã o
n ã o foi a b s o l u t a m e n t e n e c e s s á r i a . T e r c e i r o lugar: o administrador p ú b l i c o d e v e ser j u l g a d o
p e l o s resultados q u e o b t é m , e n ã o m e r a m e n t e para v e r se e l e é honesto. E h o j e , n o B r a s i l , e l e é
j u l g a d o para ver s e é h o n e s t o . S e r h o n e s t o é o b r i g a ç ã o .
A c h o q u e está f a l t a n d o n o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o , o r ç a m e n t o e e x e c u ç ã o n o B r a s i l , u m a
c o i s a q u e é n o r m a l e m q u a l q u e r o r g a n i s m o p r i v a d o . E s i m p l e s m e n t e a a v a l i a ç ã o d o resultado.
D o u t o r R u i Affonso n ã o f a l o u , d o u t o r C o s e n t i n o n ã o f a l o u . Foi p l a n e j a d o ? F o i . F o i o r ç a d o ? F o i
e x e c u t a d o ? F o i . Q u a l foi o resultado? Foi atingido o objetivo? O a d m i n i s t r a d o r q u e utilizou o
r e c u r s o , gastou b e m , o u seja, c o n s e g u i u atingir o s e u objetivo? P o r q u e d o p o n t o d e vista d o
c o n t r o l e d a e x e c u ç ã o , tanto o c o n t r o l e interno, c o n t r o l e externo, q u e existe h o j e , se o r e c u r s o
foi
gasto c o r r e t a m e n t e ,
a
lei
de
licitação
foi
cumprida,
os
empenhos
emitidos
antes
da
r e a l i z a ç ã o da d e s p e s a , a d e s p e s a l i q u i d a d a e p a g a ,
O s ó r g ã o s d e c o n t r o l e interno, os ó r g ã o s d e c o n t r o l e externo, n o c a s o o s t r i b u n a i s , a p r o v a m , A
T r a n s a m a z ô n i c a j o g o u d i n h e i r o fora. A F e r r o v i a d o A ç o está j o g a n d o d i n h e i r o fora, A n g r a I é
u m v a g a - l u m e , A n g r a II u m a i n t e n ç ã o . A n g r a III nós estamos d i s c u t i n d o . E o q u e a c o n t e c e u ?
N a d a . O uso d e d i n h e i r o p ú b l i c o n ã o é a v a l i a d o n o Brasil. N ó s e n c e r r a m o s a fase.
O
p e s s o a l d e p l a n e j a m e n t o e n c e r r a a sua fase q u a n d o p l a n e j a . " B o n i t i n h o , p l a n e j e i , n ã o é
p r o b l e m a m e u " . O pessoal d e o r ç a m e n t o , c o m t o d o respeito a o d o u t o r M a t h e u s , o r ç a . " T u d o
b e m , o r c e i , t u d o b e m " . V a i para os ó r g ã o s d e e x e c u ç ã o . Eles f a z e m o q u e o c a i x a dá. E d a í ?
O
q u e o c a i x a d e u para fazer foi b e m e m p r e g a d o ? N ã o b e m e m p r e g a d o d e ter sido e m p r e g a d o
h o n e s t a m e n t e , p o r q u e isso é o b r i g a ç ã o . O u seja, e l e p r o d u z i u a l g u m resultado para a s o c i e d a d e
q u e p a g o u i m p o s t o , q u e d e u o r i g e m a ele?
Eu p o d e r i a falar u m b o c a d o s o b r e isso, q u e é u m assunto q u e e u volta e m e i a f a l o . M a s t e m
a l g u m a s c o n s i d e r a ç õ e s q u e d e v e m ser c o l o c a d a s q u a n d o se está p e n s a n d o e m
administração
p ú b l i c a . Existem a l g u m a s perguntas q u e d e v e m ser c o l o c a d a s , para s e r e m r e s p o n d i d a s
pela
136
P r i m e i r a d e l a s é a seguinte: os p r o g r a m a s estão a t i n g i n d o o s o b j e t i v o s p l a n e j a d o s ?
planejados
pelo governo e desejados pelos cidadãos, ou
são m u d a n ç a s
na
Ou
se
administração
responsável? P o r q u e às v e z e s v o c ê tem q u e m u d a r o a d m i n i s t r a d o r . O u v o c ê certas v e z e s t e m
q u e m u d a r a política para o setor?
V o c ê t e m q u e perguntar: existem m a n e i r a s d e atingir o s o b j e t i v o s d o p r o g r a m a c o m custos
menores?
E t e m o s a i n d a q u e perguntar: existem m a n e i r a s d e e l i m i n a r d e s p e r d í c i o s e obter
m e l h o r d e s e m p e n h o d o s recursos disponíveis? Q u e m faz, q u e m d e v e fazer essas perguntas?
órgão de controle externo, o Tribunal
d e C o n t a s da
União?
Ele n ã o t e m
isso entre
O
suas
a t r i b u i ç õ e s . O ó r g ã o d i z : todos o s ó r g ã o s d e c o n t r o l e interno, o T r i b u n a l d e C o n t a s da U n i ã o , o
T r i b u n a l d e C o n t a s d o s estados j u l g a m c o n t a s . Eles n ã o a v a l i a m e x e c u ç ã o d e projeto, e x e c u ç ã o
de orçamento.
T e m o s s i t u a ç õ e s e x t r e m a m e n t e ridículas d e d i n h e i r o p ú b l i c o b e m gasto, d o p o n t o d e vista d o
T r i b u n a l , e q u e o resultado foi a b s o l u t a m e n t e r i d í c u l o , c o m o é o c a s o da F e r r o v i a d o A ç o , c o m o
é o c a s o da U s i n a d e A n g r a . E n q u a n t o nós n ã o i n t r o d u z i r m o s n o p r o c e s s o d e o r ç a m e n t o , v a m o s
c o n t i n u a r c a r r e g a n d o m u i t o p r o g r a m a d e o r ç a m e n t o , muita a t i v i d a d e d e o r ç a m e n t o , e m u i t o
ó r g ã o p ú b l i c o q u e n ã o t e m o m e n o r direito d e existir.
Existem a l g u m a s p r o g r a m a ç õ e s
n o o r ç a m e n t o q u e são c o l o c a d a s
apenas
para justificar a
existência d e ó r g ã o p ú b l i c o . Eu d o u e x e m p l o c l a r o na m i n h a área d e a t u a ç ã o , h o j e , a F u n d a ç ã o
de
Assistência
ao
Educando,
que
é
absolutamente
desnecessária.
Tem
alguns
outros
na
a d m i n i s t r a ç ã o f e d e r a l , existem u m b o c a d o na a d m i n i s t r a ç ã o e s t a d u a l , q u e s i m p l e s m e n t e são
d e s n e c e s s á r i o s . A sua existência, o uso d e recursos por eles é ineficiente.
" M a s n ã o é a v a l i a d o . A c h o q u e se a p r o v e i t á s s e m o s o q u e o d o u t o r Rui A f f o n s o disse, o q u e o
doutor C o s e n t i n o disse, introduzir o p r o c e d i m e n t o d e a v a l i a r o uso d e r e c u r s o p ú b l i c o , teríamos
u m g r a n d e g a n h o nessa discussão sobre a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a .
Muito obrigado.
MATHEUS
pudéssemos
COTTA
abrir
a
- V a l e r i a a p e n a f a z e r m o s u m esforço e c o n t i n u a r m o s d i r e t o , para q u e
oportunidade
para
o
debate
ocorrer.
Eu
vejo
que
existem
pessoas
interessadas na questão. F o r a m l e v a n t a d o s m u i t o p r o b l e m a s interessantes, q u e m e r e c e m a n á l i s e
e discussão.
G o s t a r i a , t a m b é m , d e estimular as pessoas presentes a p e r g u n t a r e m . H á estudantes a q u i , q u e
muitas v e z e s n ã o d o m i n a m os assuntos c o m o os palestristas m a s seria interessante q u e t o d o
m u n d o se manifestasse d e u m a forma livre.
^ P E R G U N T A
- M Á R I O D A S I L V A J Ú N I O R , Prefeitura d e B e l o H o r i z o n t e , U n i v e r s i d a d e C a t ó l i c a
d e M i n a s G e r a i s . Faria u m a pergunta para o d o u t o r N o r o n h a .
Foi f a l a d o a q u i q u e o q u e falta na a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a é a v a l i a ç ã o . N ó s s a b e m o s q u e o
p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o t e m u m a l e g i s l a ç ã o até c o n t e m p o r â n e a , u m a l e g i s l a ç ã o r e c e n t e . T e m o s
a C o n s t i t u i ç ã o tratando disso, m a s a c o n t a b i l i d a d e p ú b l i c a é d o s idos d e 1 9 4 0 , da d é c a d a d e
3 0 , ok? O u
seja, o q u e existe é u m d i v ó r c i o entre o p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o e a
execução
o r ç a m e n t á r i a n o tocante à g e r a ç ã o d e i n f o r m a ç õ e s .
C o m o o s e n h o r analisa a a t u a l i z a ç ã o da c o n t a b i l i d a d e p ú b l i c a c o m o u m p r o c e s s o d e g e r a ç ã o
de
i n f o r m a ç õ e s para o administrador?
Ou
seja, a c o n t a b i l i d a d e s e r v i n d o c o m o
base
para
t r a b a l h a r m o s na a v a l i a ç ã o , e mais a i n d a , n ã o só a a v a l i a ç ã o c o n t á b i l n ã o , m a s a a v a l i a ç ã o d e
metas físicas, q u e e n v o l v e d i r e t a m e n t e o ó r g ã o o p e r a c i o n a l . Existe u m a l i g a ç ã o entre o ó r g ã o
setorial e o ó r g ã o q u e faz o c o n t r o l e o r ç a m e n t á r i o e f i n a n c e i r o ?
137
ANTÔNIO NORONHA
- Colocando mais precisamente, o Código de Contabilidade Pública,
e m vigor no Brasil, é d e 1922, e ainda
n ã o f o i , n ã o t e m n e n h u m a m o d i f i c a ç ã o , está
bem
a t u a l i z a d o . R e s p o n d e n d o à sua pergunta, o p r o b l e m a n ã o é c o n t a b i l i d a d e , c o m o p e r d ã o d o s
c o n t a d o r e s presentes.
C o n t a b i l i d a d e h o j e , c o m os sistemas d e i n f o r m a ç ã o g e r e n c i a d o s por c o m p u t a d o r , é s i m p l e s m e n t e v o c ê m o n t a r u m a boa t a b e l a d e e v e n t o s , m o n t a r boas bases d e d a d o s , e processar as
i n f o r m a ç õ e s , p o r q u e se v o c ê
seguir as instruções q u e
estão
no Código de
Contabilidade
P ú b l i c a , e u s a n d o a p a l a v r a d o s a u d i t o r e s , as práticas c o n t á b e i s usuais, c a b í v e i s , o b a l a n ç o sai
automaticamente.
V o c ê t e m d e p l a n e j a r d e tal m a n e i r a q u e o seu p l a n e j a m e n t o possa ser a v a l i a d o , o u seja, definir
o b j e t i v o s q u e p o s s a m ser a v a l i a d o s . A u t o m a t i c a m e n t e , a o e x e c u t a r , gerará i n f o r m a ç õ e s para
a l i m e n t a r o b a n c o d e d a d o s , q u e dará as i n f o r m a ç õ e s para q u e m for fazer a a v a l i a ç ã o .
O
sistema c o n t á b i l n ã o gera n e n h u m tipo d e i n f o r m a ç ã o sobre a v a l i a ç ã o . Ele diz q u e o q u e foi
gasto, o b t i d o , c o m p r a d o , a d q u i r i d o , p r o d u z i d o , m a s e l e n ã o v a i lhe dizer q u a l foi o resultado
e m g a n h o para o país o u e m g a n h o e m t e r m o s d e recursos p ú b l i c o s .
Eu v o u fazer u m a o b s e r v a ç ã o : relatório d e ó r g ã o p ú b l i c o , n o B r a s i l , é m u i t o g o z a d o . Pega-se
u m relatório d e ó r g ã o p ú b l i c o , d o M i n i s t é r i o da S a ú d e . F o r a m c o n s t r u í d o s 4 0 hospitais, f o r a m
instalados 10 mil postos d e s a ú d e . E r a m o s hospitais necessários, e r a m os postos d e s a ú d e
necessários? N ã o , isso n ã o é dito.
N ã o é dito t a m b é m q u a l foi a p o p u l a ç ã o a t e n d i d a . R e l a t ó r i o d e ó r g ã o p ú b l i c o n o Brasil
é
relatório d e e m p r e i t e i r o . Ele dá m e t r o q u a d r a d o d e c i m e n t o , d e p a r e d e l e v a n t a d a , d e t u b o
e n t e r r a d o . G a n h o o b t i d o pela p o p u l a ç ã o e l e n ã o d á . P o r q u e e l e n ã o v i n c u l a .
A s p e ç a s d e o r ç a m e n t o d o setor s a ú d e s ã o d e s v i n c u l a d a s d o setor e d u c a ç ã o , são d e s v i n c u l a d a s
d o setor m e i o a m b i e n t e . U m p r o c e s s o d e a v a l i a ç ã o e x i g e essa v i n c u l a ç ã o . V o u
repetir:
o
sistema contábil é necessário? E. É i m p o r t a n t e ? É. É u m instrumento d e a v a l i a ç ã o para alguns
d a d o s ? S i m . N ã o para t o d o s .
O s d a d o s d e resultado e m t e r m o s d e g a n h o q u a l i t a t i v o para p o p u l a ç ã o , para c a d a
centavo
d i s p e n d i d o , n ã o s a e m d e l e , n ã o t ê m c o m o ser a l i m e n t a d o s os d a d o s . P r i m e i r o lugar, p o r q u e a
c o n t a b i l i d a d e registra o fato n o m o m e n t o e m q u e o c o r r e u , e essa a v a l i a ç ã o e m a l g u n s c a s o s
p o d e demorar quatro, c i n c o , dez anos.
PERGUNTA
- H E N D E R S O N , a l u n o da E s c o l a d e G o v e r n o . A pergunta é dirigida a o d o u t o r
N o r o n h a . A questão é a seguinte: o s e n h o r disse e m outra palestra, a q u i na F u n d a ç ã o , q u e
existe u m a distância entre a q u e l e q u e p l a n e j a e a q u e l e q u e e x e c u t a , o u seja, n o c a s o a q u i ,
a q u e l e q u e o r ç a e a q u e l e q u e e x e c u t a . G o s t a r i a q u e o s e n h o r e x p l a n a s s e u m p o u c o s o b r e essa
q u e s t ã o , e a r e p e r c u s s ã o disso na q u e s t ã o d o o r ç a d o e d o r e a l i z a d o . E, t a m b é m , gostaria q u e
c o m p l e m e n t a s s e , e x p l a n a n d o s o b r e o q u e o s e n h o r p e r c e b e nas iniciativas atuais d e o r ç a m e n t o
participativo.
ANTONIO
NORONHA
- Pergunta
grande,
hem
companheiro!
O
que
eu
chamo
de
d i s t a n c i a m e n t o é u m a v e r s ã o e r r a d a q u e n ó s t e m o s , n o Brasil, d e q u e p l a n e j a m e n t o é u m a
f u n ç ã o , o r ç a m e n t o é u m a f u n ç ã o , e e x e c u ç ã o é outra f u n ç ã o . N ã o existe isso.
Existe u m a coisa c h a m a d a o r g a n i z a ç ã o p ú b l i c a , a t i v i d a d e p ú b l i c a , q u e d e v e p l a n e j a r , o r ç a r e
e x e c u t a r . O fato d e existirem ó r g ã o s c o m o a S e c r e t a r i a d o P l a n e j a m e n t o , q u e v a i c o o r d e n a r o
p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o , t a l v e z d a n d o as diretrizes políticas obtidas n o Legislativo, p o r q u e e l e
n ã o faz o r ç a m e n t o . Ele c o o r d e n a o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o setorial, e m f u n ç ã o d o s o b j e t i v o s
definidos no planejamento.
138
E o pessoal d e e x e c u ç ã o . N o Brasil nós v e m o s c o m o ? Existem pessoas q u e p l a n e j a m , q u e o r ç a m
e pessoas q u e e x e c u t a m . Essa s e p a r a ç ã o é q u e p r o v o c a o g r a n d e p r o b l e m a na e x e c u ç ã o d o
o r ç a m e n t o n o B r a s i l . P o r quê?
E m q u a s e todas as o r g a n i z a ç õ e s
modernas, o processo
de
p l a n e j a m e n t o d e o r ç a m e n t o é parte d o p r o c e s s o d e e x e c u ç ã o , n ã o se c o n s e g u e separar essas
f u n ç õ e s m a i s . S e v o c ê separa, n ã o c o n s e g u e seus o b j e t i v o s . V o c ê t e m idéias, vê-se e x e m p l o s
c l a r o s desse d i s t a n c i a m e n t o .
O m a i s gritante q u e e u c o n h e ç o , por e x e m p l o , foi o c a s o d o p l a n e j a m e n t o da m o d e r n i z a ç ã o d o
Instituto N a c i o n a l d e P r o p r i e d a d e Industrial. Chegou-se à c o n c l u s ã o d e q u e era
necessário
m e l h o r a r o a c e s s o , a v e l o c i d a d e aos b a n c o s d e d a d o s . F i z e r a m u m p l a n e j a m e n t o através d e
u m a firma e s p e c i a l i z a d a , n o M i n i s t é r i o d a indústria e C o m é r c i o , à é p o c a , e isso foi d e v i d a m e n t e
o r ç a d o , adquiriu-se u m p r é d i o , reformou-se, instalou-se para instalar o Instituto N a c i o n a l d e
P r o p r i e d a d e Industrial. R e s u l t a d o ; o p r é d i o está v a z i o n o R i o , na P r a ç a da B a n d e i r a , até h o j e .
Eles e s q u e c e r a m d e perguntar para o pessoal d o Instituto N a c i o n a l d e P r o p r i e d a d e
Industrial
q u a l a f o r m a t a ç ã o d o b a n c o d e d a d o s . O b a n c o d e d a d o s era p a p e l . P a p e l é p e s a d o . A c a r g a d e
laje d o e d i f í c i o n ã o a g ü e n t a v a . Tá e x p l i c a d o .
O processo d e o r ç a m e n t o , c o m o e u disse, é c o o r d e n a d o , existe u m ó r g ã o q u e c o o r d e n a , u m
ó r g ã o q u e e l a b o r a . M a s q u e m d e f i n e o p l a n e j a m e n t o , q u e m d e f i n e q u a i s s ã o os o b j e t i v o s d o
g o v e r n o ? S ã o os s e n h o r e s , n o m o m e n t o e m q u e v o t a m . O s senhores q u a n d o v o t a m , v o t a m e m
u m programa e n u m p l a n o d e g o v e r n o . V o c ê s v o t a m n u m E x e c u t i v o q u e v a i executá-lo, e
t e o r i c a m e n t e , v o t a m n u m Legislativo q u e v a i apoiá-lo na sua e x e c u ç ã o .
V o t a n d o n u m p l a n o d e g o v e r n o , esse p l a n o d e g o v e r n o v a i se transformar n o p l a n o p l u r i a n u a l
d e a ç ã o g o v e r n a m e n t a l , q u e será m a i s u m a v e z s u b m e t i d o ao Legislativo, q u e v a i a p r o v á - l o
pelos representantes d o p o v o . E n t ã o , a l i , t e m o s as leis b á s i c a s .
O o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o é u m a f o r m a d e se a p r o x i m a r mais o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o da
p o p u l a ç ã o interessada. V e j o n e l e alguns p r o b l e m a s : i m e d i a t i s m o , falta d e v i s ã o d e m é d i o e
l o n g o prazos. P o r q u e , q u a n d o se dirige - as c a r ê n c i a s e as p r e m ê n c i a s n o Brasil s ã o tão grandes
- à p o p u l a ç ã o , v o c ê t e m q u e resolver o i n c ê n d i o da hora. V o c ê n ã o t e m m u i t o c o m o projetar,
m u i t o para t r a b a l h a r o futuro. O p r o c e s s o d e o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o é o n o r m a l e m q u a l q u e r
país c i v i l i z a d o .
A c o m i s s ã o d e o r ç a m e n t o a m e r i c a n a t e m , n o p r o c e s s o d e p l a n e j a m e n t o , o q u e ela
waving.
chama
Ela o u v e t o d o s o s interessados n o q u e está s e n d o o r ç a d o e p l a n e j a d o n o m o m e n t o .
A c h o q u e o o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o d e v e ser visto. Ele é interessante? E.
T e n h o u m a p r e o c u p a ç ã o c o m e l e : o i m e d i a t i s m o e a falta d e v i s ã o d e l o n g o p r a z o . Lembre-se,
l o n g o prazo n o Brasil é d e p o i s d e a m a n h ã . N ó s s o m o s i n c a p a z e s d e o p e r a r p l a n e j a m e n t o e
orçamento
de
médio
e
longo prazos. T í n h a m o s , no
setor e l é t r i c o , essa
capacidade,
essa
r a c i o n a l i d a d e , e até o setor e l é t r i c o , q u e já t e v e essa c a p a c i d a d e , a p e r d e u .
FRANCISCO
GAETANI
- A v i s i b i l i d a d e é m u i t o b a i x a . E essa baixa v i s i b i l i d a d e t e m sua
f u n c i o n a l i d a d e , t e m sua o r g a n i c i d a d e . É p r e c i s o falar u m p o u c o sobre isso, a questão
das
i n f o r m a ç õ e s t r u n c a d a s , d i f í c e i s , pois e s t a m o s n u m p r o c e s s o d e entropia e m termos d e p e r d a d e
i n f o r m a ç ã o . C o m o trabalhar isso? N o p r o c e s s o m a í s b á s i c o d o c o n t e x t o d e m o c r á t i c o , q u e é o
p r o c e s s o d e o r ç a m e n t a ç ã o , estamos
pressurizado
o
orçamento
não
nos d e s i n f o r m a n d o
permite
à
clientela,
ao
cada vez
público,
mais. A
forma
eventualmente,
como
até
é
aos
participantes d o g o v e r n o , esse a c e s s o , a n ã o ser a o titular d o E x e c u t i v o essa v i s ã o d o c o n j u n t o e
essa c l a r e z a d o p r o c e s s o d e l o c a ç ã o , d a s limitações e p o n t e c i a l i d a d e s a l o c a t i v a s .
R U I A F F O N S O - O Francisco c o l o c o u u m tema muito importante. Temos no Brasil, problemas
a p a r e n t e m e n t e ó b v i o s e q u e n ã o m e r e c e m respostas ó b v i a s . P o r e x e m p l o , esse da i n f o r m a ç ã o .
139
O
o r ç a m e n t o é u m a p e ç a r e l a t i v a m e n t e simples. V o c ê d i z : " O l h a , e u v o u gastar tantos por
c e n t o d o s recursos q u e e u t e n h o c o m isso, tantos por c e n t o c o m a q u i l o " . E, n o e n t a n t o , lembrom e n o final da d é c a d a
assessorávamos
de
70, q u e tínhamos um
a Assembléia
Legislativa
de São
pequeno grupo de jovens
Paulo, simplesmente
economistas,
para d i z e r
isso
aos
d e p u t a d o s : " O l h a , a q u i há reserva d e c o n t i n g ê n c i a , são tantos por c e n t o " , o u e n t ã o fazer u m a
t a b e l i n h a e dizer a s s i m : " O l h a , o g o v e r n o d i v i d i u as suas p r i o r i d a d e s nos últimos a n o s a s s i m , e
esse a n o e l e está q u e r e n d o d i v i d i r a s s i m " . S i m p l e s . E n t ã o por q u e n ã o se faz? P o r q u e essa falta
d e t r a n s p a r ê n c i a d a s c o n t a s p ú b l i c a s ? Eu t e n h o para m i m q u e , na v e r d a d e , q u a n d o o p r o b l e m a
é ó b v i o e n ã o r e c e b e tratamento ó b v i o , t e m o s a l g u m a coisa m a i s p r o f u n d a , mais estrutural p o r
trás.
V a m o s pensar n o q u e e u falei a n t e r i o r m e n t e . A v a n ç a m o s s i m , n o sistema d e p l a n e j a m e n t o , nos
últimos anos. A v a n ç a m o s , formalmente,
avançado
um
milímetro
legalmente, o que
no planejamento. Vamos
pegar
não quer dizer q u e
um
exemplo
tenhamos
para trás:
Juscelino
Kubitschek, o Plano de Metas.
O
P l a n o d e M e t a s foi feito c o m u m a b a s e e u m a estrutura estatal. P r a t i c a m e n t e , n ã o sofreu
g r a n d e s a l t e r a ç õ e s n a q u e l e p e r í o d o . C l a r o , se ele já h a v i a t r a n s f o r m a d o p r e v i a m e n t e v á r i a s
e x p e r i ê n c i a s tópicas d e p l a n e j a m e n t o q u e o p r e c e d e r a m . M a s n ã o h o u v e u m a r e v o l u ç ã o na
m á q u i n a p ú b l i c a para fazer o P i a n o d e M e t a s .
M u i t a s d a s c o i s a s , das metas e n v o l v i d a s
n a q u e l e p l a n o f o r a m feitas à m a r g e m da
própria
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , o u seja, q u a n d o a a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a se m o s t r a v a lenta, J u s c e l i n o
s i m p l e s m e n t e c r i a v a o s grupos e x e c u t i v o s . Esta s i m , é u m a forma d e p l a n e j a m e n t o p a r t i c i p a t i v o ,
ad
hoc.
Do
ponto de
vista
substantivo,
mais d o
que
nunca,
naquele
período,
podemos
p l a n e j a m e n t o . N ã o t í n h a m o s M i n i s t é r i o d o P l a n e j a m e n t o , n ã o t í n h a m o s essa
falar
de
infinidade
de
órgãos q u e temos hoje.
C o m isso, n ã o estou q u e r e n d o dizer, a b s o l u t a m e n t e , q u e n ã o p r e c i s a m o s a p r i m o r a r os m é t o d o s
de
planejamento.
Estou
apenas
dizendo
que,
se
não
fazemos
mais,
se
não
sai
a
lei
c o m p l e m e n t a r q u e define c o m c l a r e z a o q u e a L D O e o P P A d e v e m fazer, se os d e p u t a d o s ,
n u m a a p a r e n t e i n c o n g r u ê n c i a total, c o m q u e r e c o m e n d a r i a a t é c n i c a o r ç a m e n t á r i a , v o t a m e m
89 c o n t r a a i n d e x a ç ã o d o o r ç a m e n t o , é p o r q u e existe u m a f u n c i o n a l i d a d e da nossa estrutura
política partidária, q u e faz c o m q u e as a l i a n ç a s políticas s e j a m feitas desta m a n e i r a .
O
que
nos
leva
à
conclusão
de
que
ou
enfrentamos
os
problemas
conjuntamente
ou
c o l e c i o n a r e m o s derrotas na R e f o r m a d o Estado.
Estive
recentemente
num
seminário
na
Colômbia,
discutindo
problemas
de
divisão
de
c o m p e t ê n c i a s . Eles e s t a b e l e c e r a m , na C o n s t i t u i ç ã o , u m sistema d e c o m p e t ê n c i a s e x t r e m a m e n t e
d e t a l h a d o . O m u n i c í p i o d e v e fazer isso, o Estado d e v e fazer a q u i l o .
Q u a l o p r o b l e m a q u e eles estão e n f r e n t a n d o hoje? A C o l ô m b i a é u m país bastante h e t e r o g ê n e o .
N a hora q u e se v a i tentar m e d i r , e x a t a m e n t e , por u m c o e f i c i e n t e q u a l q u e r , c o m o é q u e d e v e r i a
ser distribuída
a atribuição
para
um
m u n i c í p i o d e porte m é d i o , p o r é m
rural, c o m
muita
c a r ê n c i a na área d e e d u c a ç ã o , e p o u c a na d e s a ú d e , e t c , surge o o b s t á c u l o . Q u a l sistema n o
m u n d o seria c a p a z d e captar essas i n f o r m a ç õ e s ? N ã o existe. E n ã o existe p o r q u e e x a t a m e n t e
essa h e t e r o g e n e i d a d e v a i se manifestar t a m b é m na falta d e i n f o r m a ç ã o a d e q u a d a .
A c o m p a n h e i m u i t o o q u e o N o r o n h a c o l o c o u , c o m muita p r o p r i e d a d e . E v i d e n t e , q u e t e m o s d e
a v a n ç a r na c o n t a b i l i d a d e p ú b l i c a , n o sistema d e i n f o r m a ç ã o , e o t e m o s feito, a b e m d a v e r d a d e .
T e m o s a v a n ç a d o nos últimos 1 0 , 15 a n o s . Q u e m participa d o setor p ú b l i c o s a b e disso. E t e m o s
p i o r a d o a nossa c a p a c i d a d e d e p l a n e j a r . É isso q u e v e m o s , é isso q u e c h a m a a a t e n ç ã o . Então
há a l g u m p r o b l e m a .
140
P l a n e j a r é h i e r a r q u i z a r . S e nós nos n e g a m o s a explicitar os conflitos q u e i m p e d e m as a l i a n ç a s
e m t o r n o das q u a i s esse sistema v a i f u n c i o n a r , r e a l m e n t e , v a m o s ficar r e m e n d a n d o u m a coisa
a q u i , outra a l i , v a i nos levar a protelar isso u m p o u c o m a i s , à espera d e u m a s o l u ç ã o e x ó g e n a ,
q u e resolva o p r o b l e m a , o u u m a
hiperinflação grave, ou u m a
crise d e
desnacionalização
p e s a d a , o u u m conflito s o c i a l d e p r o p o r ç õ e s insuspeitas. O u t r o s países r e s o l v e r a m pela guerra,
resolveram pela hiperinflação.
Será q u e v a m o s ter d e c h e g a r neste limite, para daí h i e r a r q u i z a r prioridades? Espero q u e n ã o
cheguemos tão longe.
JOSE
COSENTINO
- Eu
gostaria d e fazer u m c o m e n t á r i o .
Esse assunto é
extremamente
interessante, t e m a ver c o m a questão da p a r t i c i p a ç ã o , d o c o n h e c i m e n t o q u e o c o n t r i b u i n t e ,
q u e o c i d a d ã o c o n s e g u e ter a respeito d o q u e está n o o r ç a m e n t o . Eu q u e r i a c o l o c a r
aqui
a l g u m a s tantas idéias a respeito, u m a série d e o b s e r v a ç õ e s q u e a prática t e m m e a p o n t a d o , e e u
j o g o as idéias b a s i c a m e n t e s e m a p r o f u n d a r m u i t o , p o r q u e talvez levasse m u i t o t e m p o c a d a u m a
delas.
P r i m e i r o , eu queria m e referir à q u e s t ã o da i n d e x a ç ã o . Foi dito a q u i q u e , a p a r e n t e m e n t e , o
C o n g r e s s o N a c i o n a l n ã o q u e r i a a i n d e x a ç ã o . A t é h o u v e essa p o s i ç ã o d o C o n g r e s s o n u m d a d o
m o m e n t o , n o passado, m a s , hoje e m d i a , é e x a t a m e n t e o c o n t r á r i o q u e o c o r r e . E o c o r r e por
razões f u n c i o n a i s q u e nós a c a b a m o s d e d e s c r e v e r .
H o j e , há interesse, c l a r o , d o E x e c u t i v o e m n ã o indexar o o r ç a m e n t o , p o r q u e estaria c o l o c a n d o ,
e m termos a t u a l i z a d o s e reais, uma série d e despesas q u e eles p r e t e n d e m q u e n ã o se f a ç a nos
exatos termos q u e estão n o o r ç a m e n t o . O u seja, se os b e n e f í c i o s p r e v i d e n c i á r i o s t ê m q u e ser
p a g o s , e a g o r a q u e eles f o r a m " u r v i z a d o s " , h o u v e u m c r e s c i m e n t o m u i t o g r a n d e e m r e l a ç ã o a o
a n o passado.
E n t ã o , o E x e c u t i v o s e m p r e g a n h o u a d m i n i s t r a n d o os recursos p ú b l i c o s na b o c a d o c a i x a . E
g a n h a n d o c o m a i n f l a ç ã o , e e r o d i n d o despesas por conta da i n f l a ç ã o .
Q u a l q u e r tipo d e i n d e x a ç ã o teria sido p r e j u d i c i a l , e teria impossibilitado, v a m o s dizer a s s i m , o
ajustamento fiscal q u e h o u v e nos últimos três a n o s n o B r a s i l . Foi u m a j u s t a m e n t o q u e h o u v e d e
fato, zerou-se o déficit p ú b l i c o n o B r a s i l , apesar d e o o r ç a m e n t o , na sua proposta o r i g i n a l , a p r e sentar b u r a c o s g r a n d e s .
Dessa forma, v o c ê e r o d e d e s p e s a , v o c ê a u m e n t a receita, g a n h a a q u i , p e r d e a l i , e t c , e v o c ê
consegue empurrar a coisa adiante.
A
i n d e x a ç ã o h o j e seria interesse d o C o n g r e s s o N a c i o n a l , e l e t e m b r i g a d o por isso. V á r i a s
o c a s i õ e s as e m e n d a s são apresentadas e, na hora H , u m a n e g o c i a ç ã o c o m o E x e c u t i v o joga por
terra aquela n o ç ã o d e i n d e x a ç ã o .
O
C o n g r e s s o t e m hoje interesse d e c o l o c a r , e m t e r m o s constantes, a q u e l e s projetos q u e e l e
insere na própria proposta. O u t r o p r o b l e m a , v a m o s dizer a s s i m , d e t r a n s p a r ê n c i a e v i s i b i l i d a d e ,
é a falta d e p l a n e j a m e n t o . Q u e r dizer, à m e d i d a q u e o P P A , q u e é esse p l a n o a n t e c i p a d o d e
gastos d o g o v e r n o , n ã o c o n s e g u e ter u m a v i a b i l i d a d e prática, estamos l i d a n d o c o m o r ç a m e n t o s
q u e são feitos a n u a l m e n t e . N a prática, isso aí é o q u e a c o n t e c e . Inexiste u m a instituição, por
trás, q u e c o n s i g a a v a l i a r q u a i s são os requisitos d e recursos, q u a i s são as n e c e s s i d a d e s q u e v ã o
p i p o c a r logo a d i a n t e .
O
Brasil é farto d e e x e m p l o s dessa n a t u r e z a . D e repente se r e a d m i t e m u m n ú m e r o vasto d e
f u n c i o n á r i o s p ú b l i c o s , q u e t i n h a m sido d e m i t i d o s pelo g o v e r n o C o l l o r , e eis u m b u r a c o a l i . E
um
fundo
com
diversas
variações
salariais,
é
um
rombo
da
Caixa
Econômica,
é
uma
r e n e g o c i a ç ã o d e d í v i d a d e estados e m u n i c í p i o s q u e v ã o a p a r e c e n d o n o o r ç a m e n t o e q u e m a l
141
o u b e m são i n c o r p o r a d o s , t r a b a l h a d o s , são i n c l u í d o s n o o r ç a m e n t o sem q u e n e n h u m ó r g ã o
tenha d a d o q u a l q u e r sinal d e alerta a n t e c i p a d o e m r e l a ç ã o a essa d e m a n d a q u e viria.
O p l a n e j a m e n t o , a inexistência d e u m sistema q u e f a ç a esse a c o m p a n h a m e n t o p r é v i o , q u e trate
f i n a n ç a s p ú b l i c a s d e u m a forma p l a n e j a d a , já são u m i m p e d i m e n t o a essa t r a n s p a r ê n c i a . O u t r a
c o i s a c o m p l i c a d a , q u e o b v i a m e n t e evita q u e o c o n t r i b u i n t e c o n h e ç a o q u e está se p a s s a n d o no
o r ç a m e n t o , é a l e g i s l a ç ã o a l t a m e n t e c o m p l e x a c o m q u e nos d e f r o n t a m o s .
T o d o s esses instrumentos q u e c i t a m o s , toda essa q u a n t i d a d e d e fatos q u e e x i g e m , até m e s m o d e
um
técnico, longo tempo
para e n t e n d e r ,
ainda
se
aliam
a eles
pelo
menos
dois
e l e m e n t o s . S ã o o p a r e c e r p r e l i m i n a r , q u e é d a d o sobre o o r ç a m e n t o d e n t r o d o
outros
Congresso
N a c i o n a l , e q u e d e f i n e a forma c o m o o o r ç a m e n t o v a i ser e m e n d a d o p o r q u e , o b v i a m e n t e , só se
p o d e e m e n d a r u m a parte d a q u i l o , n ã o se p o d e e m e n d a r t u d o ; e o s próprios regimentos internos
dessas
Nacional,
que
também
procedimentos, que tolhem, aumentam
Casas
do
Congresso
uma
Comissão Mista
prevêem
uma
série
de
atuações
do Orçamento, que tem
e
um
t r a t a m e n t o , u m p o d e r d e c i s ó r i o sobre a proposta. S ã o as c o m i s s õ e s t e m á t i c a s d a s d u a s C a s a s
q u e f a l a m o u n ã o f a l a m , c o n f o r m e a s i t u a ç ã o sobre a e d u c a ç ã o , a s a ú d e , e t c . e q u e a p i t a m m a i s
o u m e n o s nessa proposta, e isso é i n t e i r a m e n t e d e s c o n h e c i d o .
É c l a r o q u e o o r ç a m e n t o é p o u c o c o n h e c i d o , q u e se d e v e r i a p r e p a r a r o m a n u a l , e isso m a i s
c e d o o u mais t a r d e v a i a c o n t e c e r , pois, é difícil p a r a o p ú b l i c o participar d e u m o r ç a m e n t o
f e d e r a l , seria p r a t i c a m e n t e i m p o s s í v e l . E m n í v e l d e m u n i c í p i o t u d o b e m , n ã o tem p r o b l e m a . E m
n í v e l f e d e r a l , a coisa fica mais c o m p l i c a d a .
Na
verdade,
outros
problemas
que
temos,
também,
é
a
própria
questão
da
funcional
p r o g r a m á t i c a . Ela h o j e está r a z o a v e l m e n t e estragada. A q u e l a série d e intitulações q u e se d á
para a ç õ e s d e g o v e r n o foi se d e t e r i o r a n d o a o l o n g o d o t e m p o e , e m g r a n d e parte, até por
interesses e s c u s o s , para q u e elas m a s c a r a s s e m u m a série d e a ç õ e s q u e p o d e r i a m ser a t e n d i d a s
na hora da e x e c u ç ã o , a critério e x c l u s i v o d o ó r g ã o e x e c u t o r .
Existem alguns casos e x e m p l a r e s , q u e p o d e m o s d e s t a c a r n o o r ç a m e n t o , a ç õ e s integradas d e
d e s e n v o l v i m e n t o s o c i a l . N i n g u é m sabe d i z e r a s s i m , a i n d i c a ç ã o física d o q u e se q u e r realizar
c o m a q u e l e projeto, metas q u e t a m b é m n ã o são c o m p a r á v e i s e n t r e os d i v e r s o s projetos, e q u e
são i n t e i r a m e n t e irrealistas.
Essa q u e s t ã o f u n c i o n a l p r o g r a m á t i c a teria d e ser revista c o m a f u n ç ã o p r i m e i r a d e tornar mais
transparente o o r ç a m e n t o e, e v e n t u a l m e n t e , c o m u m a f u n ç ã o s e g u n d a , q u e seria d e fazer essa
p o n t e entre p l a n e j a m e n t o e o r ç a m e n t o , p r i n c i p a l m e n t e
se nós q u i s e r m o s u m d i a
redefinir
e n c a r g o s entre várias esferas.
A f u n c i o n a l p r o g r a m á t i c a teria d e ser m e l h o r a d a para q u e ela p u d e s s e servir d e b a s e para essa
r e d i s t r i b u i ç ã o d e e n c a r g o s , e v e n t u a l m e n t e , q u e se faria logo a d i a n t e .
A i n f l a ç ã o t a m b é m tem u m fator p r e p o n d e r a n t e para i m p e d i r a v i s i b i l i d a d e d o o r ç a m e n t o ,
p o r q u e , na v e r d a d e , é c o m o e u disse, d e p e n d e n d o d o mês e m q u e se faça o gasto, e l e p o d e ter
u m v a l o r real d e até d e z , 20 v e z e s m a i o r d o q u e o u t r o , feito n o m ê s m a i s a d i a n t e d o a n o .
Tem-se metas ali q u e são i n t e i r a m e n t e fictícias. A q u e s t ã o da a v a l i a ç ã o e m p e r r a , b a s i c a m e n t e ,
independentemente
da
contabilidade, pela
falta d e
custos unitários
m é d i o s , pela
falta
de
a s s o c i a ç ã o . Tem-se u m v a l o r n o m i n a l c o l o c a d o n o o r ç a m e n t o a s s o c i a d o à c o n s t r u ç ã o d e 100
c a s a s , q u e p o d e m ser d e z , se f o r e m feitas e m d e z e m b r o , e p o d e m ser m i l , se f o r e m feitas e m
j a n e i r o d o a n o . T e m o s e n t ã o esse p r o b l e m a .
H á ainda, o problema de que o orçamento hoje, de u m a forma muito p o u c o clara, reúne, pelo
menos,
três
orçamentos
distintos,
que
têm
técnicas,
entendimentos,
procedimentos,
m e t o d o l o g i a s i n t e i r a m e n t e diferentes.
142
D e u m lado há o o r ç a m e n t o fiscal, a q u e l e q u e é c l a r o , m a i s f a c i l m e n t e inteligível, q u e c o r r e s p o n d e a receitas não-financeiras, f i n a n c i a n d o d e s p e s a s não-financeiras, t a m b é m .
Arrecada-se imposto d e r e n d a , gasta-se c o m c o n s t r u ç ã o d e c a s a , d e e s c o l a , e d u c a ç ã o , etc., isso
n ã o tem grandes p r o b l e m a s . M a s isso v a i se misturar c o m outro o r ç a m e n t o , q u e é o o r ç a m e n t o
d e operações d e crédito d o Tesouro N a c i o n a l , no caso federal,
O T e s o u r o N a c i o n a l atua c o m o u m b a n c o , f a z e n d o inversões f i n a n c e i r a s , e m p r e s t a n d o d i n h e i r o
a o B a n c o d o B r a s i l , à C o n a b , a v á r i o s outros ó r g ã o s , r e c e b e n d o retornos q u e e n t r a m
como
receita. Isso é a seara d e u m outro tipo d e b u r o c r a t a , d e u m outro tipo d e instituição e d e outros
tipos d e interesses. Esse é o s e g u n d o o r ç a m e n t o .
E
temos
um
terceiro
orçamento
importante
- temos
quatro,
que
a
Previdência
é
outro
importante, m a s t a m b é m é mais o u m e n o s c l a r o c o m o é q u e e l e f u n c i o n a - q u e s ã o receitas e
despesas não-financeiras, q u e f o r m a m esse rol d o r e l a c i o n a m e n t o entre o T e s o u r o N a c i o n a l , o
B a n c o C e n t r a l , o p a g a m e n t o da d í v i d a , o s juros.
A s b u r o c r a c i a s e n v o l v i d a s n ã o t ê m interesse e m prestar grandes i n f o r m a ç õ e s e, d e certa f o r m a ,
esse o r ç a m e n t o
f i n a n c e i r o , despesa
e
receita,
se apropria
em
parte d o
orçamento
fiscal
p r o p r i a m e n t e d i t o , através d a q u e l a d e t e r i o r a ç ã o d o s v a l o r e s d e despesas a q u e e u m e referi
anteriormente.
Esse c o n j u n t o d e coisas mostra o Estado, a i n d a , r a z o a v e l m e n t e e m b r i o n á r i o . T e m o s a f u n ç ã o d e
e s c l a r e c e r o q u e é o r ç a m e n t o e mostrar u m a v a r i e d a d e d e aspectos q u e d e v e r i a m ser a b o r d a d o s
para q u e a l c a n c e m o s esse o b j e t i v o : t r a n s p a r ê n c i a e v i s i b i l i d a d e .
MATHEUS COTTA
ANTÔNIO
minha
- Doutor Noronha.
NORONHA
preocupação
é
- Eu gostaria d e fazer u m a o b s e r v a ç ã o a i n d a sobre a i n d e x a ç ã o . A
que
a
indexação
seja
entendida
como
normalmente
eu
a
vejo.
P r e c i s a m o s ter o o r ç a m e n t o i n d e x a d o para a c o m p a n h a r a i n f l a ç ã o , T u d o b e m . Eu até e n t e n d o o
papel d o g o v e r n o q u a n d o e l e é contra
a i n d e x a ç ã o . P o r q u e o g o v e r n o , na S T N , t e m
um
p r o b l e m a . O o r ç a m e n t o da despesa p o d e ser i n d e x a d o , mas o o r ç a m e n t o da receita t e m a
r e a l i d a d e d o c a i x a . E o s dois n ã o p o d e m a n d a r c o m a m e s m a v e l o c i d a d e .
P E R G U N T A - M A R I A H E L E N A C A S T R O S A N T O S , sou da E n a p e da U n i v e r s i d a d e d e Brasília.
Pode-se dizer q u e n u m p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o , v o c ê identifica v á r i a s a r e n a s d e d e c i s ã o . C a d a
u m a d e l a s c o m seus atores d e t e r m i n a d o s , alguns a t u a n d o mais e m u m a s e e m outras. C h a m o u me
a a t e n ç ã o , p a r e c e q u e a m a i s v i s í v e l , seria a d o C o n g r e s s o , s o b r e t u d o n o m o m e n t o d a
votação do orçamento.
N o entanto, p e l o q u e e u sou i n f o r m a d a , e gostaria d e ter d a d o s m a i s p r e c i s o s , essa a r e n a d e c i d e
sobre uma p a r c e l a p e q u e n a da receita. S e n ã o m e e n g a n o , s e g u n d o o J o s é Serra, m e n o s d e 9 % .
T a l v e z até por isso o conflito seja t ã o intenso, n ã o é ?
R e l a t i v a m e n t e o s recursos são mais e s c a s s o s . Q u e r d i z e r , nesse sentido, essa disputa, d o p o n t o
d e vista d o p l a n e j a m e n t o g e r a l , da c o m p a t i b i l i d a d e d e p l a n o - o r ç a m e n t o , c o m o nós estamos
d i s c u t i n d o , teria u m a f u n ç ã o até m a i s e l e i t o r a l , m a i s n o â m b i t o político-partidário. Pode-se
p r o c u r a r e x p l i c a ç õ e s nesse sentido, c o m o c o l o c o u o R u i A f f o n s o .
P e l o q u e e u e n t e n d i , a a r e n a mais i m p o r t a n t e , a m a i s p o d e r o s a , q u e d e fato d e c i d e , é a q u e está
na ponta d o p r o c e s s o , q u e é a da S T N . H á q u e m diga q u e , na v e r d a d e , q u e m d e c i d e e m última
instância é o M u r i l o Portugal.
143
Q u e r d i z e r , q u e m é q u e v a i r e c e b e r q u a n t o , p o r q u e q u a n d o se d e c i d e q u a n d o sairá a l i b e r a ç ã o ,
nesse c o n t e x t o i n f l a c i o n á r i o , estará se d e f i n i n d o t a m b é m o q u a n t o . E f a ç o pergunta: o q u e v a i
acontecer c o m a vida do real, o n d e a inflação é u m elemento altamente prejudicial, que c o l o c a
uma
p o r ç ã o d e p r o b l e m a s a o f u n c i o n a m e n t o desse sistema?
P o r outro l a d o , ela se mostra
bastante f u n c i o n a l n o sentido d o c o n t r o l e d o s gastos p ú b l i c o s , n ã o é? P e l o q u e e u e n t e n d o , t e m
sido u s a d o c o m o u m t r e m e n d o recurso d e p o d e r , da S T N , neste sentido.
E, f i n a l m e n t e , u m a o b s e r v a ç ã o
período
presidencial
passou
p o n t u a l , q u e é a seguinte: c o m
para
quatro
anos, vai
haver
um
a revisão c o n s t i t u c i o n a l
descompasso
com
o
o
plano
p l u r i a n u a l ? É isso q u e e u q u e r i a e n t e n d e r . Eu dirijo a q u e m quiser responder, pois a c h o q u e
c a d a u m terá u m a v i s ã o .
ANTÔNIO
NORONHA
- Eu gostaria d e fazer a p e n a s u m a o b s e r v a ç ã o , v o c ê m e p e r m i t e ,
C o s e n t i n o , n o p o n t o d e vista d e o p e r a ç ã o d e sistema, S T N , o r ç a m e n t o .
T i v e m o s u m a r e a l i d a d e q u e o c o r r e u d e 83 para c á . T í n h a m o s , até 8 3 , u m sistema d e o r ç a m e n t o
da U n i ã o r e l a t i v a m e n t e e f i c i e n t e , o q u a l h o j e , n ã o é m a i s .
D e 8 3 para c á , a v e l o c i d a d e d e o b t e n ç ã o d e i n f o r m a ç õ e s pela S T N a u m e n t o u m u i t o . Ela é,
h o j e , instantânea, através d o S I A F federal. E o D O U ( D e p a r t a m e n t o d e O r ç a m e n t o da
União)
a i n d a c o n t i n u a o p e r a n d o c o m o S I D O R , q u e n ã o dá i n f o r m a ç ã o n e n h u m a .
A S T N está s e m p r e n u m a p o s i ç ã o e x t r e m a m e n t e forte, ela sabe o q u e está a c o n t e c e n d o
no
m o m e n t o . E o D O U a i n d a d e p e n d e d e fazer f o r m u l á r i o , d e s p a c h a r e perguntar, e pedir relatório
e m p a p e l . Existe u m d e s c o m p a s s o entre S T N (Secretaria d o T e s o u r o N a c i o n a l ) e D O U n o q u e
se refere à i n f o r m a ç ã o , o q u e está f o r t a l e c e n d o t r e m e n d a m e n t e a S T N . Isso eu c o n c o r d o .
M A T H E U S C O T T A - Cosentino.
JOSÉ
COSENTINO
- Eu p e g u e i a q u i d u a s perguntas, q u e s e r i a m , p r i m e i r a , q u a n t o q u e o
C o n g r e s s o c o n s e g u e , r e a l m e n t e , alterar d e u m a proposta. N a v e r d a d e , é m u i t o p o u c o . P a r a se
ter u m a idéia, o p r i m e i r o i n d i c a d o r q u e p o d e m o s d a r já é o i n d i c a d o r da própria c r i s e d o
Estado.
S e g u n d a , o q u e a U n i ã o p o d e fazer? N ã o p o d e fazer a b s o l u t a m e n t e n a d a . A s despesas são
c l a s s i f i c a d a s por g r u p o s d e d e s p e s a s , dentro d e u m o r ç a m e n t o .
O C o n g r e s s o n ã o p o d e m e x e r e m pessoal, e m e n c a r g o s sociais, q u e são 24 b i l h õ e s d e d ó l a r e s .
N ã o p o d e m e x e r e m e n c a r g o d a d í v i d a , isso é u m a b a r b a r i d a d e , s ã o c e n t o e tantos, d u z e n t o s ,
p o r q u e tem m u i t o a v e r c o m a v e l o c i d a d e c o m q u e os papéis são r o l a d o s , e n f i m , é u m a coisa
m e r a m e n t e c o n t á b i l . P o r isso e u falava q u e s ã o três o r ç a m e n t o s .
T a m b é m , n ã o p o d e m e x e r c o m as transferências c o n s t i t u c i o n a i s , q u e são e m m é d i a 5 0 % d o s
p r i n c i p a i s impostos federais. O s i n v e s t i m e n t o s , v o l t a n d o à q u e l a n o ç ã o d e grupos d e d e s p e s a s ,
nesse o r ç a m e n t o , o q u a l está s e n d o e x a m i n a d o a g o r a , estão e m t o r n o d e m e n o s d e 2 % d o P I B .
É u m a q u a n t i a p e q u e n a . D e n t r o disso, q u e s e r i a m 9 b i l h õ e s d e d ó l a r e s , o C o n g r e s s o p o d e r i a
mexer.
U m a b o a parte n ã o p o d e r i a p o r q u e t e m a v e r c o m c o n t r a p a r t i d a d e e m p r é s t i m o externo, u m a
outra parte n ã o p o d e r i a p o r q u e está e m a n d a m e n t o , e o b o m senso m a n d a q u e , nesse p a r e c e r
preliminar, que é uma
d a s p e ç a s d o p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o , os próprios congressistas
se
a u t o l i m i t e m , e o C o n g r e s s o n ã o p o d e m e x e r t a m b é m n a q u e l a p a r c e l a d o i n v e s t i m e n t o q u e está
s e n d o f i n a n c i a d a por recursos v i n c u l a d o s .
144
Orçamento e Controle Social: distributivismo c clientelismo versus transparência e participação
Existe u m a p o r ç ã o desse i n v e s t i m e n t o q u e é f i n a n c i a d a pelo p r ó p r i o r e c u r s o d o ó r g ã o q u e o
a r r e c a d o u . É u m a c o i s a m u i t o p e q u e n a , uns 5 %
d o o r ç a m e n t o . V a i d e p e n d e r dessa
parcela
gigantesca, q u e é a d í v i d a p ú b l i c a , da i m p o r t â n c i a q u e e l e t e m nesse total. E n t ã o , o p a r l a m e n t a r
não pode mexer e m absolutamente nada.
E m f u n ç ã o disso, e m f u n ç ã o dessa C P I , d e u m a série d e fatores, da f a l ê n c i a das 7 5 mil e m e n d a s
a p r e s e n t a d a s há d o i s a n o s tem-se p e n s a d o m u i t o e m c o m o rever a p a r t i c i p a ç ã o p a r l a m e n t a r n o
o r ç a m e n t o . E u m a das m a n e i r a s é sobre a forma d o n ú m e r o d e e m e n d a s q u e o
parlamentar
p o d e apresentar.
A g o r a , para esse o r ç a m e n t o já e m e x e c u ç ã o , d e 9 4 , c a d a p a r l a m e n t a r está v i n c u l a d o a 2 5
e m e n d a s , e n e m todos a p r e s e n t a r a m 2 5 .
U m a outra p o s s i b i l i d a d e q u e se cogita é d e a c a b a r c o m a e m e n d a i n d i v i d u a l , s i m p l e s m e n t e . Já
q u e os p a r l a m e n t a r e s estão m e x e n d o c o m o r ç a m e n t o f e d e r a l , q u e se p r o p u s e r a m a p r o g r a m a r
os gastos da U n i ã o , q u e e l e s se p r e o c u p e m c o m questões m a i o r e s .
A s e m e n d a s s e r i a m d e b a n c a d a s , d e partidos, e n f i m , regionais, m a s n u n c a i n d i v i d u a i s , p o r q u e
e m e n d a i n d i v i d u a l a c a b a s e m p r e s e n d o u m a e m e n d a , n ã o há n e n h u m a crítica nisso. M a s a c a b a
s e n d o u m a e m e n d a e x t r e m a m e n t e l o c a l i z a d a e m t e r m o s d e gastos.
Q u a n t o à q u e s t ã o d o P P A , reduzindo-se o p r a z o d e g o v e r n o , o p r a z o d o m a n d a t o p r e s i d e n c i a l ,
reduz-se o p r a z o d o P P A t a m b é m . O s i n c o n v e n i e n t e s disso são os m e s m o s i n c o n v e n i e n t e s q u e
estão a s s o c i a d o s a u m a r e d u ç ã o d e p r a z o d o m a n d a t o .
Pergunta-se se a inflação é f u n c i o n a l ? Ela é e x t r e m a m e n t e f u n c i o n a l .
Q u a n t o a o t a m a n h o d o r o m b o , é u m a história. O t a m a n h o d o r o m b o é u m a q u e s t ã o agora d e
c o n f i a r m o s o u n ã o nas p r o j e ç õ e s q u e o g o v e r n o federal fez para este o r ç a m e n t o d e 9 4 . E u ,
p e s s o a l m e n t e , e isso fica a q u i entre nós, só nessa sala, n ã o c o n f i o nas estimativas d e receita,
n ã o c o n f i o nas d e d e s p e s a s , e a c h o q u e as q u e n ã o foram s u b e s t i m a d a s v ã o estourar
de
q u a l q u e r jeito.
P o r e x e m p l o , as receitas da última proposta para esta a u m e n t a r a m , as n ã o - f i n a n c e i r a s , q u e r
dizer, a q u e l a s q u e , d e fato, têm q u e ter c o n s i s t ê n c i a , a u m e n t a r a m e m 9 b i l h õ e s d e d ó l a r e s . B o a
parte disso v e m d e u m e s f o r ç o d e a r r e c a d a ç ã o , q u e já v e m s e n d o d e s e n v o l v i d o há
vários
m e s e s , q u e d i f i c i l m e n t e v a i frutificar.
D e s p e s a s c o m j u r o s , a q u e l e s j u r o s q u e d e fato i m p o r t a m , q u e são a q u e l e s p a g o s para títulos
fora d o B a n c o C e n t r a l , n ã o sofreram n e n h u m a a l t e r a ç ã o da primeira proposta para h o j e e, n o
m e i o d o c a m i n h o , as taxas s u b i r a m e n o r m e m e n t e , v ã o subir m u i t o mais para p o d e r m a n t e r o
próprio plano
e elas c o n t i n u a m
estagnadas
n o v a l o r o r i g i n a l . Pode-se i m a g i n a r
que
elas
d u p l i q u e m , e m t e r m o s d o v a l o r q u e foi c o l o c a d o lá. S e estimativa tinha sido feita a 1 5 % d e
taxa, está d e 3 0 % h o j e .
V a m o s ter u m a série d e a l í v i o s tributários para p o d e r c o m p e n s a r , por e x e m p l o , a q u e s t ã o
c a m b i a l . A q u e s t ã o c a m b i a l está aí. O
c â m b i o fica fixo e o exportador t e m d e ter a l g u m a
e s p é c i e d e a l í v i o q u e virá d o lado tributário, estamos só e s p e r a n d o u m a p e r d a , o u n ã o - g a n h o
d e receita na parte tributária, q u e o c o r r e r ã o por c o n t a d e reajustamento, r e a v a l i a ç ã o d e a t i v o s ,
se a U F I R for c o n g e l a d a . M e s m o a s s i m , os ativos terão d e ser r e a v a l i a d o s para c o n v e r s ã o d o
imposto d e r e n d a .
Perde-se a l g u m a c o i s a , isso t e m sido c i t a d o p e l o F e r n a n d o H e n r i q u e , F e r n a n d o R e z e n d e e p e l o
P a s t o r e . V a m o s ter, a i n d a , r e d u ç ã o d e t r i b u t a ç ã o f i n a n c e i r a . H o j e , o u se a c e i t a a t r i b u t a ç ã o
f i n a n c e i r a , o u se p e r d e d i n h e i r o mais a i n d a , t u d o b e m .
E n t ã o , aceita-se o I P M F , o I O F sobre as v á r i a s a p l i c a ç õ e s possíveis, m a s , n u m a s i t u a ç ã o e m q u e
se p o d e c o n s u m i r m a i s , e m q u e se p e r d e m e n o s c o m o real na m ã o , e n f i m , - s e r i a m todos esses
145
e l e m e n t o s q u e p o d e m contribuir para q u e a receita se r e d u z a . A í , t a l v e z , t e n h a m o s u m p r o b l e m a fiscal m a s c a r a d o .
M A T H E U S C O T T A - R u i Affonso.
RUI
A F F O N S O - V o u fazer só três c o m e n t á r i o s sobre o q u e o C o s e n t i n o c o l o c o u nas suas
últimas i n t e r v e n ç õ e s , u m a s p o n d e r a ç õ e s à sua p o s i ç ã o .
P r i m e i r o , é s i m p l e s m e n t e lembrar q u e essa r e d u ç ã o d o e s c o p o d o o r ç a m e n t o , d o m e u p o n t o d e
vista, tem u m a c o r r e s p o n d ê n c i a direta c o m essa crise d e h e g e m o n i a a q u e e u m e referi. Insisto
nesse p o n t o .
E n q u a n t o n ã o t i v e r m o s , n ã o alternativas a p r o v a d a s , m a s , p e l o m e n o s , alternativas e m disputa,
é e v i d e n t e q u e a ú n i c a f o r m a , o ú n i c o jeito d e a l g u m setor social p o d e r v e r suas d e m a n d a s e
direitos garantidos, é inscrevê-los na C o n s t i t u i ç ã o , é v i n c u l á - l o s . N ã o t e m outra alternativa.
E n t ã o , essa a p a r e n t e i r r a c i o n a l i d a d e d o a u m e n t o das t r a n s f e r ê n c i a s , p a r e c e - m e q u e é
uma
resultante direta da crise d o p l a n e j a m e n t o .
S e v o c ê s representassem q u a l q u e r setor s o c i a l , a p r i m e i r a c o i s a q u e v o c ê s gostariam d e fazer é
inscrever a l g u m a v i n c u l a ç ã o na C o n s t i t u i ç ã o . É e v i d e n t e . S e n ã o , c o n f i a r q u e o e x e c u t o r da
política e c o n ô m i c a v a i preservar o seu p r o g r a m a na hora d e u m a c o n t i n g ê n c i a q u a l q u e r .
A s e g u n d a o b s e r v a ç ã o , t a m b é m d e caráter g e r a l , é a seguinte: S e a i n d e x a ç ã o até hoje n ã o foi
e s t a b e l e c i d a , e p a r e c e ela ser ó b v i a , é p o r q u e a sua não-existência é f u n c i o n a l .
O r a , a i n f l a ç ã o é u m p r o b l e m a n o P a í s , e u m e refiro há m u i t o mais t e m p o , m a s a a c e l e r a ç ã o há
pelo menos
10 a n o s . A s b a n c a d a s
s a b e m disso, os assessores
parlamentares
também,
os
t é c n i c o s t ê m dito e redito e m i n ú m e r o s artigos q u e a n a l i s a m o p r o b l e m a m i n u c i o s a m e n t e .
H á alguns p r o b l e m a s t é c n i c o s ? C e r t a m e n t e q u e h á . P o r e x e m p l o , q u e tipo d e i n d e x a d o r se
utilizaria? C o m o é q u e se repartem os i n d e x a d o r e s pelos diferentes tipos d e receita? N o limite,
se v o c ê dispersar m u i t o o i n d e x a d o r , v o c ê r e p r o d u z o
í n d i c e geral d e p r e ç o s e, p o r t a n t o ,
r e p r o d u z a i n f l a ç ã o na i n d e x a ç ã o q u e v o c ê q u e r . O u , e n t ã o , usa u m i n d e x a d o r c o m u m nível
d e a b r a n g ê n c i a m u i t o g e r a l , q u e n ã o r e s p o n d e , o b v i a m e n t e , à p u l v e r i z a ç ã o d o tipo d e gasto
q u e v o c ê t e m . C l a r o , existem esses p r o b l e m a s . M a s f o r a m s u f i c i e n t e m e n t e d e b a t i d o s n o p l a n o
técnico.
O q u e e u c h a m o a a t e n ç ã o é q u e isto t e m sido f u n c i o n a l tanto para o E x e c u t i v o q u a n t o para o
Legislativo. O m e u p o n t o b á s i c o é o seguinte: a b a r g a n h a n o varejo
ê funcional
no País.
Num
país s e m diretrizes isso é até u m a r g u m e n t o para v o c ê , d e n t r o da sua b a n c a d a , p o d e r c o n s e g u i r
v e r b a s para
a sua
localidade. N o
momento
e m q u e se indexa,
no
momento em
que
se
e s t a b e l e c e q u a l q u e r tipo d e critério, d e a m a r r a , v o c ê será f o r ç a d o , e m v e z d e g a n h a r n o v a r e j o ,
a disputar n o a t a c a d o . Esse é m e u p o n t o b á s i c o
Isso t r a n s c e n d e os partidos. C o m o é q u e a gente e x p l i c a , d e outra f o r m a , e s s e p r o b l e m a ter
a t r a v e s s a d o m a i s d e u m a d é c a d a , e todos os partidos, todas as l i d e r a n ç a s , e n f i m , todos os m e u s
c o l e g a s d e assessoria p a r l a m e n t a r m e d i z e m , d e u m partido o u d e o u t r o : " N ã o se c o n s e g u e , n ã o
d á , a própria b a n c a d a n ã o q u e r " . S ó há u m a e x p l i c a ç ã o mais estrutural: fora a c r e d i t a r m o s na
d e b i l i d a d e m e n t a l d o s p a r l a m e n t a r e s , e m b o r a a l g u n s até t e n t e m v e n d e r essa i m a g e m .
O s e g u n d o p o n t o , p a r e c e - m e i m p o r t a n t e , - e u q u e r i a fazer u m a ressalva e m r e l a ç ã o a o q u e o
C o s e n t i n o falou - é o seguinte: é v e r d a d e q u e e u sou d a q u e l e s q u e t ê m u m a p r e o c u p a ç ã o m u i t o
g r a n d e c o m o e s v a z i a m e n t o da U n i ã o , o e s v a z i a m e n t o d a c a p a c i d a d e articulatoria d o g o v e r n o
f e d e r a l , d e n t r o dessa crise d e p l a n e j a m e n t o .
140
Eu n ã o v o u n e m entrar n u m t e m a q u e m e é m u i t o c a r o , s e n ã o e u falaria d e m a i s sobre e l e , q u e é
a c r i s e d o f e d e r a l i s m o n o país. Certo? O u seja, neste m o m e n t o d e f r a g m e n t a ç ã o d a s a ç õ e s
regionais, v o c ê ter u m a U n i ã o e s v a z i a d a na sua c a p a c i d a d e d e a r t i c u l a ç ã o , q u a l q u e r q u e seja o
g o v e r n o , é e x t r e m a m e n t e p r e o c u p a n t e d o ponto d e vista da m a n u t e n ç ã o da u n i d a d e n a c i o n a l .
T e n h o discutido isso e m vários fóruns, e m vários países, isso é u m a p r e o c u p a ç ã o geral
no
m u n d o e na A m é r i c a Latina, e m particular. A C o l ô m b i a está p r e o c u p a d a e m se desagregar, a
V e n e z u e l a t a m b é m , e n ó s , n o Brasil, mais u m a v e z , estamos t a p a n d o o sol c o m a p e n e i r a ,
a c h a n d o q u e n ã o , q u e isso n ã o existe, q u e , por d e f i n i ç ã o , o País é unitário e v a i p e r m a n e c e r
assim.
A c h o q u e , a despeito d a m i n h a p r e o c u p a ç ã o c o m a u n i d a d e n a c i o n a l e c o m o e s v a z i a m e n t o da
U n i ã o , na v e r d a d e , esse e s v a z i a m e n t o , d o p o n t o d e vista das receitas, n ã o foi a c o m p a n h a d o
por u m a d i s t r i b u i ç ã o paralela d e e n c a r g o s entre as diferentes esferas d o g o v e r n o , e t e m u m a
razão que transcende
a fome
irresponsável
de
recursos d o s estados e
municípios.
E
que
e n c o n t r a m raízes, p a s m e m os s e n h o r e s , n o p r ó p r i o g o v e r n o f e d e r a l .
V o u dar d o i s e x e m p l o s e m r e l a ç ã o a isso. P r i m e i r o , a o p e r a ç ã o d e s m o n t e . M o m e n t o : final d o
g o v e r n o S a r n e y . A p r e o c u p a ç ã o d o g o v e r n o federal c o m o e s v a z i a m e n t o d e recursos p r o v o c a d o
p e l a reforma c o n s t i t u c i o n a l tributária d e 8 8 q u e , b a s i c a m e n t e , repartiu os recursos s e m criar
q u a l q u e r fonte a d i c i o n a l d e receita, e os transferiu para estados e m u n i c í p i o s .
Q u a l foi a tentativa d o g o v e r n o S a r n e y ? Repassar e n c a r g o s para os estados e m u n i c í p i o s . Essa
tentativa n a u f r a g o u c o m o todos v o c ê s s a b e m .
P o r q u e naufragou? P o r q u e os estados e m u n i c í p i o s r e a g i r a m , n u m p r i m e i r o m o m e n t o , e m
assumir m a i o r e s e n c a r g o s .
M a s s o m e n t e por isso? N ã o , é aí q u e está o c u r i o s o . H á u m a e n o r m e resistência d e n t r o d a
burocracia
pública
f e d e r a l , à transferência
de
recursos, d e
encargos,
para
os
estados
e
municípios.
P o r quê? O r a , p r i m e i r o , a e x p l i c a ç ã o mais simples. P o r q u e as c o r p o r a ç õ e s , e v i d e n t e m e n t e ,
p e r d e m p o d e r , p e r d e m , n o limite, e m p r e g o , o u são d e s l o c a d a s d e seus e m p r e g o s , e assim por
diante.
A g o r a , u m a razão mais profunda e mais c o m p l i c a d a é q u e , na v e r d a d e , o g o v e r n o federal p e r d e
c o m isso u m a p o s s i b i l i d a d e d e gasto, n o m a i s das v e z e s , c o m u m a c a p i l a r i d a d e eleitoral m u i t o
g r a n d e , m u i t o i m p o r t a n t e . S e v o c ê s p e g a r e m todas as transferências n e g o c i a d a s na área s o c i a l ,
terão a d i m e n s ã o d o q u e estou f a l a n d o . P o r q u e é q u e o g o v e r n o f e d e r a l , c o m u m a c r i s e das
suas receitas, n ã o transfere isso tudo? Por q u e é q u e e l e c o n t i n u a m a n t e n d o alguns e n c a r g o s e
poderia
ter feito, j á ,
a
transferência?
Porque
ele
perde
com
isso
uma
moeda
de
troca
f u n d a m e n t a l , u m a c a p a c i d a d e d e a r t i c u l a ç ã o política v i t a l . Q u e m q u e r q u e esteja n o g o v e r n o ,
c a s o se n e g u e a fazer isso, c o m e t e s u i c í d i o p o l í t i c o .
M a i s uma v e z , n ã o t e m o s partidos p r o g r a m á t i c o s , n ã o t e m o s partidos n a c i o n a i s e a a r t i c u l a ç ã o
se d á através d e q u ê ? D a m á q u i n a estatal. É assim q u e se a r t i c u l a m os partidos r e g i o n a l m e n t e
n o Brasil, d e s d e s e m p r e . Será q u e a l g u é m , e m sã c o n s c i ê n c i a transferiria a p o s s i b i l i d a d e d e
gasto c o m e n o r m e c a p i l a r i d a d e s o c i a l e eleitoral para as outras esferas d e g o v e r n o , e s v a z i a n d o
c o m p l e t a m e n t e sua f u n ç ã o ? Seria pedir-lhes q u e f a ç a m o h a r a q u i r i . E v i d e n t e m e n t e n ã o v ã o
fazer.
Isso n ã o a c o n t e c e u
na o p e r a ç ã o
desmonte, e
não aconteceu
agora.
Participei
das
reuniões todas da c o m i s s ã o preparatória d o g o v e r n o federal para a r e v i s ã o c o n s t i t u c i o n a l , sobre
esse t e m a , transferência d e c o m p e t ê n c i a s , a r e g u l a m e n t a ç ã o d o artigo 2 3 d o C o n s t i t u i ç ã o . A
resistência t a m b é m o c o r r e n o Legislativo.
O
C o n g r e s s o N a c i o n a l d e p e n d e e x a t a m e n t e da a p r o v a ç ã o d o v a r e j o , d i g a m o s , da o p e r a ç ã o
desses gastos. C o m o é q u e são e s t i p u l a d o s , a e x e c u ç ã o , m u i t o b e m , v o c ê d i z , tantos por c e n t o
147
v a i para a f u n ç ã o d e s a n e a m e n t o , etc., para tais p r o g r a m a s , d i g a m o s q u e e m t o d o esse p r o c e s s o
n ã o haja n e n h u m p r o b l e m a . A g o r a , v a m o s e x e c u t a r isto. Q u a n t o v a i para C o n t a g e m ?
Quanto
v a i para B e b e d o u r o ? E v i d e n t e m e n t e a e x e c u ç ã o d e p e n d e d o retorno p o l í t i c o , e l e i t o r a l . É a s s i m
q u e é feito, nós s a b e r m o s disso.
E n t ã o , os p a r l a m e n t a r e s d e p e n d e m desta b a r g a n h a c o m os ó r g ã o s d o g o v e r n o f e d e r a l , para
m o n t a r e m as suas a l i a n ç a s políticas regionais, o u e l e s n ã o se p r e s e r v a m e n q u a n t o p o d e r político.
N a a u s ê n c i a d e u m a outra estrutura, d e outra regra d o j o g o , q u e permita à q u e l e p a r l a m e n t a r
discutir metas n a c i o n a i s , d e i x e a d i s c u s s ã o d o v a r e j o para o n í v e l d o s estados e m u n i c í p i o s , a
e x e c u ç ã o d o o r ç a m e n t o será p u l v e r i z a d a s e m q u a l q u e r o r g a n i c i d a d e .
M A T H E U S C O T T A - Eu q u e r i a , antes d e t e r m i n a r , fazer u m c o m e n t á r i o . P r i m e i r o , a c h e i q u e a
d i s c u s s ã o foi m u i t o rica, interessante, p o r q u e , d e fato, p e g a m o s visões distintas da
mesma
q u e s t ã o . A v i s ã o mais a c a d ê m i c a d o R u i , e x p e r i ê n c i a d o N o r o n h a e d o C o s e n t i n o , e m â m b i t o s
distintos d o Estado, a c h o q u e foi m u i t o interessante. Eu gostaria d e fazer u m a o b s e r v a ç ã o q u e ,
d e certa forma é u m a p r e o c u p a ç ã o . O b s e r v a n d o a C o n s t i t u i ç ã o d e 8 8 , ela e s t a b e l e c e , t e m u m a
c o n c e p ç ã o , isso foi dito p e l o p r ó p r i o C o s e n t i n o , e n ã o s e i , e x a t a m e n t e , se isso norteia a idéia d o
R u i , m a s a c h o q u e ela t e m u m a
c o n c e p ç ã o de planejamento que, parece-me deveria
ser
discutida.
N a v e r d a d e , o p l a n o p l u r i a n u a l é u m a tentativa d e fazer q u a s e q u e u m o r ç a m e n t o p l u r i a n u a l .
N a a n s i e d a d e q u e se e s t a b e l e ç a p r i o r i d a d e por u m p r a z o d e q u a t r o o u c i n c o anos d e d u r a ç ã o ,
n ã o é.
T e m o s q u e discutir p l a n e j a m e n t o , h o j e , n u m c o n t e x t o distinto d o q u e foi o p l a n e j a m e n t o da
d é c a d a d e 6 0 , 70 e 8 0 . Estamos, v a m o s d i z e r , n u m c o n t e x t o d e m o d i f i c a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s e
d e instabilidade, q u e d e v e ser l e v a d o e m c o n s i d e r a ç ã o .
M e s m o as t e n d ê n c i a s mais r e c e n t e s , q u e o b s e r v a m o s e m outros países, é e x a t a m e n t e n o sentido
d e permitir a o setor p ú b l i c o m a i o r f l e x i b i l i d a d e d e a ç ã o . O setor p ú b l i c o , c o n s t a n t e m e n t e , está
se c e r c a n d o d e regras, seja n o p r o c e s s o d e c o n t a s , seja n o p r o c e s s o d e gestão d e p e s s o a l , seja
n o processo d e gastos, através d o o r ç a m e n t o , q u e c a d a v e z mais o i m p e d e d e atuar
num
c o n t e x t o d e profunda instabilidade, d e m o d i f i c a ç ã o c o n s t a n t e q u e n ó s e s t a m o s v i v e n d o .
A c h o q u e é importante u m a reflexão e m t o r n o d o q u e d e v e r i a ser o p l a n e j a m e n t o q u a s e q u e n o
s é c u l o X X I . A referência nossa d e p l a n e j a m e n t o n ã o p o d e m a i s ser a m e s m a q u e
estamos
a c o s t u m a d o s , pois estamos, h o j e , n o l i m i a r d o s é c u l o X X I . O fato d e n ã o termos p l a n e j a m e n t o ,
e n ã o é u m a coisa e x c l u s i v a d o B r a s i l , se f o r m o s o l h a r , n o m u n d o
inteiro o p r o b l e m a
é
s e m e l h a n t e e t a l v e z esteja e m t o r n o d o p a r a d i g m a , da referência q u e t e m o s e m r e l a ç ã o à q u i l o
q u e seja p l a n e j a m e n t o .
O
q u e norteou
a Constituição
de 88, vamos
dizer,
a concepção
q u e está
embutida
de
p l a n e j a m e n t o da C o n s t i t u i ç ã o d e 88 é a b s o l u t a m e n t e a n a c r ô n i c a sob esse a s p e c t o .
Na
verdade,
pretende-se
fazer,
através
do
plano
plurianual,
quase
que
um
orçamento
p l u r i a n u a l , o q u a l seria d e certa f o r m a , r e p r o d u z i d o , p r a t i c a m e n t e , a n u a l m e n t e , através d o
o r ç a m e n t o . E t o d o m u n d o q u e t e m v i v ê n c i a n o setor p ú b l i c o , q u e pensa u m p o u c o a r e a l i d a d e
e c o n ô m i c a i n t e r n a c i o n a l q u e e s t a m o s v i v e n d o , p e r c e b e q u e isso é a b s o l u t a m e n t e i m p o s s í v e l .
S o b esse ponto d e vista, v a m o s fracassar p e r m a n e n t e m e n t e na idéia d e p l a n e j a m e n t o .
É a b s o l u t a m e n t e i m p o s s í v e l resgatar esse p l a n e j a m e n t o q u e t e m o s c o m o referência. T e m o s q u e
p e n s a r o q u e é p l a n e j a m e n t o a partir dessa n o v a r e a l i d a d e q u e estamos v i v e n d o . N ã o é possível
abstrair o Estado d e u m c o n t e x t o d e p r o f u n d a s m o d i f i c a ç õ e s q u e estão o c o r r e n d o e m todas as
áreas.
148
Orçamento e Controie Social: distributivismo e clientelismo versus transparência e participação
N o setor p r i v a d o , nas e m p r e s a s , na s o c i e d a d e c o m o u m t o d o , na o r g a n i z a ç ã o da s o c i e d a d e , e m
todos os lugares q u e se o b s e r v a r , o c o r r e m m o d i f i c a ç õ e s p r o f u n d a s , q u e v ã o n o s levar n ã o sei
exatamente onde.
E n t ã o , n ã o é possível q u e a b a n d o n e m o s o Estado, e q u e i r a m o s situar o Estado n u m c o n t e x t o
diferente deste q u e toda a s o c i e d a d e está v i v e n d o . É b a s i c a m e n t e isso.
Eu gostaria d e a g r a d e c e r a p r e s e n ç a d e t o d o s v o c ê s e p a r a b e n i z a r a F u n d a ç ã o pela iniciativa.
149
CONTROLE SOCIAL E
TRANSPARÊNCIA DO GASTO PÚBLICO
APRESENTADOR
• • • • • • •
- N o t r a b a l h o desta tarde o t e m a será " C o n t r o l e S o c i a l e T r a n s p a r ê n c i a d o
G a s t o P ú b l i c o " . Para c o o r d e n a r esta sessão c o n v i d a m o s o presidente d o T r i b u n a l d e C o n t a s d o
Estado d e M i n a s G e r a i s , d o u t o r F u e d D i b , e os expositores, d o u t o r J o ã o Batista d o s M a r e s G u i a ,
vice-prefeito d e C o n t a g e m ; d o u t o r a M a r i z a R e s e n d e A f o n s o , assessora da Secretaria d e G o v e r n o
da Prefeitura d e B e l o H o r i z o n t e ; e d o u t o r L e o n a r d o Avritzer, d o D e p a r t a m e n t o d e C i ê n c i a s
P o l í t i c a s da U n i v e r s i d a d e F e d e r a i d e M i n a s G e r a i s .
D o u t o r F u e d D i b , arquiteto pela U n i v e r s i d a d e M a c k e n z i e d e S ã o P a u l o , foi v e r e a d o r e prefeito
da c i d a d e d e Ituiutaba, e m M i n a s G e r a i s ; d e p u t a d o federal p e l o P M D B , e presidente d o partido
e m M i n a s G e r a i s ; ex-presidente d a C o m p a n h i a d e D e s e n v o l v i m e n t o U r b a n o d e M i n a s G e r a i s ;
desde 1987, é conselheiro do Tribunal d e Contas d e M i n a s Gerais, e, hoje o c u p a n d o
sua
presidência. C o m a palavra, doutor Fued Dib.
FUED
DIB
- M e u s c o m p a n h e i r o s d e mesa, m e u s senhores e m i n h a s s e n h o r a s , a c h o
que
p r e c i s a m o s ser bastante o b j e t i v o s , p o r q u e o p r i n c i p a l a q u i é o u v i r m o s o s palestrantes, e d e p o i s ,
mais importante a i n d a , é o u v i r m o s o p l e n á r i o nas suas i n d a g a ç õ e s , nos seus q u e s t i o n a m e n t o s .
M a s , s e m p r e c a b e a o c o o r d e n a d o r d e u m d e b a t e c o m o esse, dizer a l g u m a c o i s a . E e u , q u e
pertenço ao Tribunal
de Contas, uma
instituição c e n t e n á r i a
n o B r a s i l , mas
absolutamente
d e s c o n h e c i d a , por c u l p a d e l e e d e muitas outras pessoas, n ã o posso perder essa o p o r t u n i d a d e
para d i z e r a l g u m a coisa s o b r e o T r i b u n a l , e o tema é m u i t o p r o p í c i o a isso.
T e n h o para m i m q u e a instituição T r i b u n a l d e C o n t a s é m u i t o i m p o r t a n t e , t e m u m
dever
i m p o r t a n t e a ser c u m p r i d o , m a s , i n f e l i z m e n t e , a o l o n g o d o s a n o s , ela foi mais u m a instituição
d e f a c h a d a , n ã o servia a o fim para o q u a l foi c r i a d a .
E m p r i m e i r o lugar, pela m u d a n ç a q u e o c o r r e na s o c i e d a d e brasileira, sobretudo d e p o i s d o
nosso reingresso n o c o n v í v i o d e m o c r á t i c o .
E, é c l a r o q u e t e v e u m a i n f l u ê n c i a m u i t o g r a n d e t a m b é m a n o v a C o n s t i t u i ç ã o d e 1 9 8 8 .
O
Tribunal
d e C o n t a s , então', c o m e ç o u
a se m o v i m e n t a r
no
sentido d e
se s u b m e t e r
às
t r a n s f o r m a ç õ e s q u e se i m p õ e m . N o c a s o particular d e M i n a s G e r a i s , as t r a n s f o r m a ç õ e s
do
T r i b u n a l c o m e ç a r a m , m a i s p r o p r i a m e n t e , a partir d o fim d e 1 9 8 6 , q u a n d o e l e , d e p o i s d e 5 0
a n o s , a d q u i r i u u m a s e d e p r ó p r i a , u m e s p a ç o físico. A própria n e c e s s i d a d e q u e o T r i b u n a l t e v e
d e o c u p a r o e s p a ç o físico foi i m p o n d o a e l e u m a postura n o v a e é por isso q u e e u d i g o , às
v e z e s , q u e existem duas fases na história d o T r i b u n a l d e C o n t a s d e M i n a s . U m a antes d e 1 9 8 6 e
outra posterior.
A p r o m u l g a ç ã o d a C o n s t i t u i ç ã o d e 88 foi d e f u n d a m e n t a l i m p o r t â n c i a , p o r q u e , na v e r d a d e , ela
d e u a o T r i b u n a l u m a a u t o r i d a d e q u e e l e n u n c a teve na legislação anterior. Basta dizer q u e , pela
Constituição,
quando
o
Tribunal
julga
um
ato
e
há
uma
condenação
implicando
em
r e s s a r c i m e n t o d o erário p ú b l i c o , por e x e m p l o , esta d e c i s ã o tem u m efeito d e título e x e c u t i v o .
A n t e s , o T r i b u n a l tinha q u e d e c i d i r , m a n d a r
para o p r o c u r a d o r , o p r o c u r a d o r
pensava
se
m a n d a v a para o M i n i s t é r i o P ú b l i c o e o M i n i s t é r i o P ú b l i c o ia pensar se ingressava c o m a l g u m a
a ç ã o o u n ã o . A partir d e 88 já n ã o é mais a s s i m . A d e c i s ã o t e m efeito d e título e x e c u t i v o . E n t ã o ,
a d e c i s ã o v a i a o M i n i s t é r i o P ú b l i c o para ser e x e c u t a d a .
A partir d e 8 9 , o T r i b u n a l d e C o n t a s d e M i n a s c o n q u i s t o u mais u m a p o s i ç ã o i m p o r t a n t e a m e u
v e r : o p r o c u r a d o r , junto a o T r i b u n a l d e C o n t a s , d e i x o u d e ser u m c a r g o d e c o n f i a n ç a
Controle Social e Transparência do gasto público
do
151
g o v e r n a d o r , d e m i s s í v e l , a d n u t u m , q u e era u m a a b s u r d o . M a s era a s s i m . E passou a f u n c i o n a r
junto a o Tribunal de Contas o Ministério P ú b l i c o Estadual.
A C o n s t i t u i ç ã o F e d e r a l fala q u e o M i n i s t é r i o P ú b l i c o é u n o e a q u i e m M i n a s e l e , f e l i z m e n t e , é .
Ele f u n c i o n a junto a o T r i b u n a l d e C o n t a s , m a s n ã o p e r t e n c e a o T r i b u n a l d e C o n t a s . Isso é
e x a t a m e n t e i m p o r t a n t e para n ó s . P o r q u e n ã o é a p e n a s o p r o c u r a d o r q u e estará todos os d i a s ,
terça, quarta e q u i n t a , a c o m p a n h a n d o a sessão d o T r i b u n a l e d a n d o s e q ü ê n c i a às d e c i s õ e s , é o
M i n i s t é r i o P ú b l i c o d i r e t a m e n t e e x e r c e n d o esta f u n ç ã o . A c h o q u e isto foi u m a conquista m u i t o
grande.
C o m o presidente d o T r i b u n a l d e C o n t a s , t e n h o p r o c u r a d o i m p r i m i r u m a p o l í t i c a , u m c o m p o r t a m e n t o na d i r e ç ã o d o T r i b u n a l c o m p a t í v e l c o m as idéias q u e t e n h o sobre a v i d a p ú b l i c a , a
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , o T r i b u n a l , e etc.
T e n h o d e f e n d i d o insistentemente q u e a q u e l e c o m p o r t a m e n t o q u e o T r i b u n a l tinha a n t i g a m e n t e ,
r e c l u s o , lá n o seu sítio, a s s u m i n d o u m a postura q u e , na v e r d a d e , é própria para os t r i b u n a i s
j u r i d i s c i o n a i s , é t o t a l m e n t e i m p r ó p r i a para u m tribunal a d m i n i s t r a t i v o c o m o é o T r i b u n a l d e
Contas.
O T r i b u n a l n ã o precisa ser a p e n a s transparente, O T r i b u n a l d e C o n t a s precisa sair d e d e n t r o d o
seu p r é d i o , lá na Raja G a b a g l i a , p e r c o r r e r todos os recantos d e M i n a s G e r a i s e c o n v i v e r c o m
todos os entes q u e se s u b m e t e m à sua f i s c a l i z a ç ã o . Ele n ã o tem q u e se afastar p o r q u e e l e é u m
T r i b u n a l , e l e faz a f i s c a l i z a ç ã o e v e n t u a l m e n t e . Ele t e m q u e julgar u m ato d e u m gestor q u a l q u e r
e, p o r isso, tem d e se manter distante.
Essa postura é correta para o d e s e m b a r g a d o r d o Estado, m a s a m i s s ã o d o d e s e m b a r g a d o r é u m a ,
e a nossa n o T r i b u n a l é t o t a l m e n t e diferente. T e m o s é q u e c o n v i v e r , p o r q u e a missão
mais
i m p o r t a n t e d o T r i b u n a l é a d e p r e v e n i r a i r r e g u l a r i d a d e . D e t e c t a r a irregularidade e c o b r a r a
correção é uma obrigação dele, mas é uma conseqüência.
Para p r e v e n i r é p r e c i s o c o n v i v e r , é p r e c i s o participar, é p r e c i s o sentir d i r e t a m e n t e n o dia-a-dia
os p r o b l e m a s da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , p o r q u e o T r i b u n a l precisa ser u m instrumento e f i c i e n t e
e e f i c a z da s o c i e d a d e . A v e r d a d e é essa.
V e j o q u e o tema da
nossa d i s c u s s ã o , h o j e , é bastante p r ó p r i o . P e n s o q u e é por essa r a z ã o q u e
e u tive a h o n r a d e ser c o n v i d a d o para c o o r d e n a r esse d e b a t e , e estou a q u i c o m m u i t o p r a z e r ,
c o m muita satisfação, pela s e g u n d a v e z . P r o c u r a r e i s e m p r e m a n t e r as r e l a ç õ e s mais estreitas
c o m a F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , p o r q u e ela e o T r i b u n a l d e C o n t a s t ê m muitas coisas a s e r e m
feitas juntas para u m t r a b a l h o b e m p r o f í c u o , v i s a n d o à e l e v a ç ã o d o n í v e l da e f i c i ê n c i a e da
e f i c á c i a da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , d e u m m o d o g e r a l , e m M i n a s .
Eu q u e r i a , para e n c e r r a r , d i z e r u m a c o i s a q u e a c h o i m p o r t a n t e . P r e c i s a m o s ter c o n s c i ê n c i a , a
c o n s c i ê n c i a d e q u e a a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a precisa ser s u b m e t i d a c o n s t a n t e m e n t e a o c r i v o d e
uma fiscalização permanente, constante. N ã o haverá Tribunal de Contas competente, eficiente,
se nós n ã o t i v e r m o s u m c o n t r o l e interno t a m b é m e f i c i e n t e e b e m estruturado.
P o r isso, f i z e m o s u m m o v i m e n t o , a partir d e m a r ç o d o a n o p a s s a d o , n o sentido d e
serem
c r i a d o s , nas prefeituras e nas a d m i n i s t r a ç õ e s m u n i c i p a i s , o s c o n t r o l e s internos. A u d i t o r i a s , c a d a
u m cria c o m o e n t e n d e . H o j e nós t e m o s q u a l q u e r c o i s a e m t o r n o d e 2 5 prefeituras já
com
c o n t r o l e interno f u n c i o n a n d o . E o T r i b u n a l t e m p r o c u r a d o e s t i m u l a r isso.
O u t r a c o i s a q u e e u a c h o q u e é p r e c i s o ressaltar a q u i : é q u e e m M i n a s - por u m ato q u e e u
e n t e n d o q u e é d e u m a sabedoria o c a s i o n a l , n ã o c r e i o q u e t e n h a sido i n t e n c i o n a l isso - só há
u m T r i b u n a l d e C o n t a s . N ó s t e m o s estados c o m d o i s t r i b u n a i s d e c o n t a s .
S ã o P a u l o tem u m na c a p i t a l e u m para o Estado e o s d e m a i s m u n i c í p i o s . O R i o tinha, até há
p o u c o t e m p o , u m a para os m u n i c í p i o s , u m para a c a p i t a l e u m para o Estado. N o C e a r á , u m
152
Orçamento e Controle Social: distribuíivismo e clientelismo versus transparência e participação
p a r a o m u n i c í p i o , outro para o Estado. E m G o i á s , u m para o m u n i c í p i o e u m para o Estado. E m
M i n a s nós só t e m o s u m T r i b u n a l . A m e u ver, n e n h u m Estado neste P a í s precisa mais d e u m
Tribunal.
N a v e r d a d e , o q u e nós p r e c i s a m o s é d e u m T r i b u n a l b e m o r g a n i z a d o , b e m estruturado, c o m
u m q u a d r o d e pessoal necessário e suficiente, d e v i d a m e n t e t r e i n a d o e, s o b r e t u d o , u m T r i b u n a l
c o m v o n t a d e política d e ser T r i b u n a l d e C o n t a s , d e c u m p r i r a sua d e s t i n a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l
A nossa p a r t i c i p a ç ã o nesse d e b a t e se insere d e n t r o dessa política, e é por isso q u e e u ressalto
mais u m a v e z a m i n h a satisfação e a honra d e estar a q u i . E t e r m i n a n d o , passo a p a l a v r a para a
doutora Mariza Resende.
M A R I Z A R E Z E N D E - Eu q u e r i a p r i m e i r o a g r a d e c e r o c o n v i t e para vir falar a q u i . T e n h o v o l t a d o
à F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , nos ú l t i m o s q u a t r o a n o s e m e i o s e m p r e c o m o visita, e é s e m p r e para
m i m u m prazer.
P r e p a r e i para e x p o r , a q u i , a nossa e x p e r i ê n c i a na Prefeitura d e B e l o H o r i z o n t e , c o m a questão
da p a r t i c i p a ç ã o p o p u l a r , é discutir os p r i n c í p i o s q u e estão n o r t e a n d o a nossa proposta
de
p a r t i c i p a ç ã o p o p u l a r e d e p o i s a e x p e r i ê n c i a q u e t i v e m o s o a n o p a s s a d o e q u e está c o n t i n u a n d o
esse a n o , d e discutir c o m a p o p u l a ç ã o o o r ç a m e n t o d o m u n i c í p i o , o o r ç a m e n t o d a Prefeitura.
D e s d e q u e e n t r a m o s o a n o p a s s a d o na prefeitura, nos p r o p u s e m o s a estimular a p a r t i c i p a ç ã o
popular
e m todas as d e c i s õ e s q u e tivessem
interesse
para
o
município, com
o
objetivo
f u n d a m e n t a l d e t o r n a r a m á q u i n a p ú b l i c a transparente para a p o p u l a ç ã o .
O
nosso
desafio, q u a n d o
foi f o r m u l a d o
o
programa,
é democratização,
descentralização
administrativa e p a r t i c i p a ç ã o p o p u l a r . T o r n a r a m á q u i n a p ú b l i c a transparente. A t é para ela
m e s m a , p o r q u e a própria
máquina
p ú b l i c a se d e s c o n h e c e . N ã o possui o s d a d o s , n ã o tem
controle.
E n t ã o , o q u e se propôs? N ã o foi só o o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o . S e propôs u m p r o g r a m a a m p l o ,
q u e incluía o i n c e n t i v o a o f u n c i o n a m e n t o d e c a n a i s d e p a r t i c i p a ç ã o , já existentes n o m u n i c í p i o .
B e l o H o r i z o n t e já tinha n o v e a d m i n i s t r a ç õ e s regionais q u e e s t a v a m m u i t o p r ó x i m a s d o c i d a d ã o ,
t i n h a c o n s e l h o s setoriais d e s a ú d e , d e m e i o a m b i e n t e , para o p a t r i m ô n i o , da c r i a n ç a e d o
a d o l e s c e n t e - já criados - r e g u l a m e n t a d o s por lei m u n i c i p a l .
Uma
das c o i s a s q u e se p r o p u n h a
era fortalecer esses c o n s e l h o s , d a r c o n d i ç õ e s
para e l e s
f u n c i o n a r e m e e x e r c e r e m o seu p a p e l , o seu p o d e r . T o d o s eles têm p o d e r d e l i b e r a t i v o , por lei
o r g â n i c a , por lei v o t a d a na C â m a r a , n ã o í a m o s criar n a d a n o v o na c i d a d e , n e m se s o b r e p o r às
o r g a n i z a ç õ e s já existentes. T a m b é m n ã o e s t á v a m o s p r o p o n d o criar m e c a n i s m o s d e p a r t i c i p a ç ã o
direta para substituir o s m e c a n i s m o s representativos, e s p e c i f i c a m e n t e a C â m a r a d e V e r e a d o r e s .
P a r a nós, o Legislativo é u m p o d e r i m p o r t a n t e , i n c l u s i v e p e l o p o d e r f i s c a l i z a d o r q u e e l e t e m
sobre o E x e c u t i v o . E n t ã o , n ã o era proposta nossa, c o m esses m e c a n i s m o s d e p a r t i c i p a ç ã o ,
substituir o Legislativo, e n e m submetê-lo a esses outros m e c a n i s m o s d e p a r t i c i p a ç ã o direta.
S a b í a m o s q u e era u m g r a n d e d e s a f i o , e c o n t i n u a s e n d o d e p o i s d e u m a n o e m e i o , q u a s e , q u e
e s t a m o s lá. C o n j u g a r a d e m o c r a c i a representativa c o m a p a r t i c i p a ç ã o direta, c o m a d e m o c r a c i a
direta, esses m e c a n i s m o s d e p a r t i c i p a ç ã o direta, e isso, por mais q u e a gente n ã o q u e i r a , c o l o c a
desafios para a própria C â m a r a d e V e r e a d o r e s . C o m o é q u e v a m o s c o n j u g a r esses m e c a n i s m o s ,
à medida que a Câmara t a m b é m tem u m papel definido constitucionalmente.
D e p o i s , q u a n d o formos discutir a q u e s t ã o d o o r ç a m e n t o , v o u mostrar para v o c ê s u m p o u c o o s
desafios q u e se c o l o c a r a m à nossa frente, e q u e f o m o s t r a b a l h a n d o n o d i á l o g o , i n c l u s i v e c o m a
Câmara.
153
Dentro
dessa
proposta
participação popular, o
mais ampla,
de democratização,
projeto q u e tem o p e s o m a i o r
descentralização
administrativa
nessa q u e s t ã o da t r a n s p a r ê n c i a
e
da
m á q u i n a p ú b l i c a é o o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o . Foi a proposta d e discutir isso. V o u falar u m
p o u c o c o m o é q u e esse p r o c e s s o a c o n t e c e u , o a n o passado, e o q u e estamos p r o p o n d o para
esse a n o .
B e l o H o r i z o n t e , c o m o e u falei, t e m n o v e a d m i n i s t r a ç õ e s regionais. A discussão d o o r ç a m e n t o
d o m u n i c í p i o foi feita c o m b a s e nessas n o v e a d m i n i s t r a ç õ e s regionais, as quais f o r a m a pontade-lança da d i s c u s s ã o d o o r ç a m e n t o da prefeitura c o m a p o p u l a ç ã o .
C o m o e l a s são a d m i n i s t r a ç õ e s regionais m u i t o g r a n d e s - a A d m i n i s t r a ç ã o R e g i o n a l
Noroeste
t e m 4 3 0 mil habitantes, a m e n o r d e l a s , q u e é a P a m p u l h a , tem 180 mil - as d i v i d i m o s e m subregiões, o n d e foram
feitas a s s e m b l é i a s
populares.
Não
só para
levantar
as d e m a n d a s
da
p o p u l a ç ã o , m a s t a m b é m para apresentar os d a d o s d a prefeitura.
I n i c i a l m e n t e , f i z e m o s três a s s e m b l é i a s c o m a p o p u l a ç ã o . N a p r i m e i r a , a p r e s e n t a m o s as c o n t a s
d a prefeitura, o s gastos d i s c r i m i n a d o s por secretaria, por a t i v i d a d e , a p r e v i s ã o d e a r r e c a d a ç ã o
para o a n o d e 9 4 , e os e q u i p a m e n t o s q u e c a d a regional tinha, d e e d u c a ç ã o , d e s a ú d e , na área
d e assistência s o c i a l , e as c a r ê n c i a s , na área d e s a n e a m e n t o e etc.
Isso foi a p r e s e n t a d o c o m material d i d á t i c o , c o m t r a n s p a r ê n c i a . F i z e m o s m a p a m o s t r a n d o t o d a a
localização
d o s e q u i p a m e n t o s , tanto estaduais q u a n t o
municipais, e apresentamos
para
a
p o p u l a ç ã o , t a m b é m , as p r i n c i p a i s diretrizes d a s secretarias d e E d u c a ç ã o , S a ú d e , D e s e n v o l v i m e n t o S o c i a l , M e i o A m b i e n t e , para q u e a p o p u l a ç ã o , a o eleger as prioridades para a
região,
p u d e s s e ter e m c o n t a q u a i s e r a m as p r i o r i d a d e s para c a d a setor. Para q u e n ã o se v o t a s s e m
c o i s a s q u e d e p o i s i a m se c h o c a r j á c o m u m a proposta da prefeitura.
A prefeitura, por e x e m p l o , t e m u m a a v a l i a ç ã o d e q u e B e l o H o r i z o n t e n ã o t e m c a r ê n c i a s d e
e s c o l a s d e p r i m e i r o g r a u . A n ã o ser e m áreas m u i t o l o c a l i z a d a s , o c u p a d a s r e c e n t e m e n t e , e mais
isoladas c o m o
Taquaril, Capitão
E d u a r d o , e outras. M a s
o grosso da p o p u l a ç ã o d e
Belo
H o r i z o n t e está a t e n d i d o p o r e s c o l a s .
A proposta da prefeitura, para o a n o d e 9 4 e os seguintes da nossa a d m i n i s t r a ç ã o , é d e n ã o
construir e s c o l a s , m a s m e l h o r a r a q u a l i d a d e d o e n s i n o . A n ã o ser nessas áreas e m q u e as
c a r ê n c i a s estão i d e n t i f i c a d a s . A m e s m a c o i s a é para a área d e s a ú d e . S e s o m a r m o s o s recursos
d e s a ú d e d o Estado e da prefeitura, na v e r d a d e B e l o H o r i z o n t e t e m p r o b l e m a s l o c a l i z a d o s d e
falta d e e q u i p a m e n t o . M a s , o m a i o r p r o b l e m a é a q u a l i d a d e d o a t e n d i m e n t o .
E n t ã o , isso t u d o foi d i s c u t i d o c o m a p o p u l a ç ã o . Foi c o l o c a d a para ela essa a v a l i a ç ã o . F i z e m o s
u m a p r i m e i r a a s s e m b l é i a , o n d e e r a c o l o c a d a toda essa s i t u a ç ã o , u m a segunda a s s e m b l é i a , o n d e
se d i s c u t i u c o m a p o p u l a ç ã o as d e m a n d a s q u e se tinha para c a d a bairro o u para c a d a subr e g i ã o , e a p o p u l a ç ã o era o r i e n t a d a a p r e e n c h e r u m q u e s t i o n á r i o i n d i c a n d o as p r i o r i d a d e s por
setor, e por sub-região para o o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o .
N a terceira a s s e m b l é i a d i s c u t i m o s esses q u e s t i o n á r i o s c o m a p o p u l a ç ã o , e c a d a sub-região fazia
a e l e i ç ã o das o b r a s prioritárias, q u e iriam para o f ó r u m
regional
para serem d i s c u t i d a s
e
v o t a d a s , e t a m b é m e l e g i a d e l e g a d o s para o f ó r u m r e g i o n a l .
D e p o i s f i z e m o s u m f ó r u m r e g i o n a l c o m d e l e g a d o s eleitos nas sub-regiões. C a d a a d m i n i s t r a ç ã o
r e g i o n a l fez u m f ó r u m e, nessas a s s e m b l é i a s p o p u l a r e s c o n t a m o s c o m 1 6 mil pessoas.
Pode-se a c h a r q u e isso é p o u c o , m a s era o p r i m e i r o a n o q u e a e s t á v a m o s d i s c u t i n d o . H a v i a
u m a d e s c r e n ç a m u i t o g r a n d e da p o p u l a ç ã o , se essa c o i s a era para v a l e r m e s m o , se e r a d e
v e r d a d e . M e s m o a s s i m , c o n t a m o s c o m u m a p r e s e n ç a g r a n d e , significativa, d e m o v i m e n t o s d e
bairros, m o v i m e n t o s d e m u l h e r e s , j o v e n s , c o m u n i d a d e s eclesiais d e b a s e , m o v i m e n t o s c u l t u rais. H o u v e u m a r e p r e s e n t a ç ã o m u i t o significativa, m e s m o d e c i d a d ã o s não-organizados.
154
foram
À m e d i d a q u e a p o p u l a ç ã o e l e g e u essas prioridades para as sub-regiões, essas o b r a s
o r ç a d a s pela S u d e c a p e pela U r b e l , q u e são os dois órgãos da prefeitura q u e f a z e m c o n s t r u ç ã o .
Foi feito o o r ç a m e n t o e d e s t i n a d o , para c a d a
administração regional, u m percentual
para
i n v e s t i m e n t o , d e a c o r d o c o m o í n d i c e d e q u a l i d a d e d e vida q u e se c o n s t r u i u , o q u a l
era
p r e c á r i o e c o n t í n u a s e n d o hoje, p o r q u e n ã o t e m o s a i n d a d a d o s . Estamos c o n s t r u i n d o , t e m o s u m
c o n v ê n i o c o m a U n i v e r s i d a d e C a t ó l i c a para e l a b o r a r u m í n d i c e d e q u a l i d a d e d e v i d a para B e l o
H o r i z o n t e , m a s n e m para este a n o ficou pronto.
F i z e m o s u m í n d i c e só p e g a n d o renda e o t a m a n h o da p o p u l a ç ã o d e c a d a região, e a p a r c e l a d o
o r ç a m e n t o , q u e foi destinada para i n v e s t i m e n t o , foi distribuída entre as regiões c o m b a s e nesse
índice.
A p o p u l a ç ã o tinha n o ç ã o d e q u a n t o a região tinha para investir e , d e posse d o s o r ç a m e n t o s
feitos pela prefeitura,
n o f ó r u m r e g i o n a l , foram discutidas q u a i s e r a m as p r i o r i d a d e s para c a d a
região: "tira essa o b r a , p õ e a q u e l a , n ã o essa o b r a é c a r a , mas v a i b e n e f i c i a r o m a i o r n ú m e r o d e
p e s s o a s " , foi u m dia inteiro d e d i s c u s s ã o n o f ó r u m regional. T e r m i n a d o isso, t í n h a m o s
167
i n t e r v e n ç õ e s definidas pela p o p u l a ç ã o para serem feitas e m 1994 pela prefeitura. D e s s a s 3 7 %
são o b r a s d e s a n e a m e n t o , 2 8 % d e p a v i m e n t a ç ã o , 1 3 % d e e d u c a ç ã o , 8 %
de saúde, 5 %
de
h a b i t a ç ã o e 9 % para a ç ã o s o c i a l , transporte, infra-estrutura viária e esportes.
D e p o i s disso f i z e m o s o e n c o n t r o m u n i c i p a l , o n d e foram apresentadas as o b r a s q u e t i n h a m sido
v o t a d a s nos fóruns regionais.
U m a a v a l i a ç ã o desse processo, h o j e , mostra-nos o seguinte: q u e o a n o p a s s a d o , a p e s a r
do
p o u c o t e m p o q u e t i v e m o s para o r g a n i z a r o processo, o s d a d o s e m o b i l i z a r a p o p u l a ç ã o , a
p a r t i c i p a ç ã o d o s m o r a d o r e s , d o s m o v i m e n t o s d e bairro, e d o s m o v i m e n t o s
regionalizados,
g r u p o s culturais, grupos d e m ã e s , c o m u n i d a d e s eclesiais d e base, regionais foi e x p r e s s i v a .
N ó s n ã o c o n s e g u i m o s m o b i l i z a r o s grupos d e â m b i t o m u n i c i p a l : sindicatos d e e m p r e g a d o s ,
sindicatos d e e m p r e g a d o r e s , grupos culturais, tipo m o v i m e n t o e c o l ó g i c o , esses g r u p o s
que
pensam o município.
Tivemos
a
participação
de
vereadores.
Vários
deles
participaram,
tanto
nas
assembléias
p o p u l a r e s c o m o n o s fóruns r e g i o n a i s . M a s n ã o c o n s e g u i m o s u m m o v i m e n t o q u e se p o d e r i a
dizer: " O Legislativo se integrou a o p r o c e s s o d e discussão d o o r ç a m e n t o " . Isso t a m b é m
não
c o n s e g u i m o s o a n o passado.
O s extratos altos da p o p u l a ç ã o , classe A e B, n ã o se e n v o l v e r a m na discussão d o o r ç a m e n t o
p a r t i c i p a t i v o , n e m nas regiões o n d e p r e d o m i n a m esses bairros. E t a m b é m , o q u e p o d e r í a m o s
identificar c o m o l u m p e m p r o l e t a r i a d o , n ã o se e n v o l v e u na discussão d o o r ç a m e n t o .
T i v e m o s , assim, moradores de
ligadas
à discussão
das
periferia, m a s , f u n d a m e n t a l m e n t e , a q u e l a s
questões
urbanas.
Não
se c o n s e g u i u
o
pessoas já
envolvimento
mais
global
da
s o c i e d a d e . Esse era u m resultado e s p e r a d o .
Primeiro porque estávamos lidando c o m
um processo n o v o , c o m uma desconfiança
muito
g r a n d e da p o p u l a ç ã o , n o q u e se refere à p a r t i c i p a ç ã o p o p u l a r . P e r c e b í a m o s nas a s s e m b l é i a s
p o p u l a r e s , q u a n d o se a p r e s e n t a v a a c o m p o s i ç ã o d e gastos da prefeitura, a c o m p o s i ç ã o
da
receita, qual era a receita e s p e r a d a para o m u n i c í p i o , o descrédito d a s pessoas e o susto d e l a s
d e e s t a r e m t e n d o a c e s s o à q u e l e s d a d o s . Para e l e s era u m a coisa n o v a , pois n ã o se estava
d i s c u t i n d o nos gabinetes f e c h a d o s q u a i s s e r i a m as o b r a s prioritárias para a c i d a d e .
H o j e , o nosso d e s a f i o , para a d i s c u s s ã o d o o r ç a m e n t o d e 9 4 , é a m p l i a r o q u e v a m o s discutir
c o m a p o p u l a ç ã o , n ã o discutir só i n v e s t i m e n t o e m o b r a s , mas discutir t a m b é m os outros gastos
da prefeitura, c o n s e g u i r u m e n v o l v i m e n t o d o Legislativo o e n v o l v i m e n t o desses g r u p o s
de
caráter mais a m p l o .
Controle Social e Transparência do yasto público
155
C o m o é, h o j e , a e x e c u ç ã o d o o r ç a m e n t o c o m essa q u e s t ã o d a p a r t i c i p a ç ã o p o p u l a r ?
Cada
f ó r u m regional e l e g e u u m a c o m i s s ã o de f i s c a l i z a ç ã o d o o r ç a m e n t o . Essas c o m i s s õ e s t ê m e m
t o r n o d e 20 a 2 5 pessoas por região.
Eles
receberam,
no
início
do
ano, em
março, um
seminário
de capacitação, dado
pela
prefeitura, para e x p l i c a r o q u e era e x e c u ç ã o o r ç a m e n t á r i a , o q u e era l i c i t a ç ã o , o q u e era cartac o n v i t e , c o m o é q u e se faz, q u a l é o limite, q u e m p o d e i m p u g n a r u m a l i c i t a ç ã o , e n t ã o , f i c a r a m
um
dia
e
meio
amplamente
fazendo
entre
a
esse tipo
população
e,
de
trabalho.
Além
principalmente,
disso,
com
publicamos
esses
membros
e
da
distribuímos,
comissão
de
f i s c a l i z a ç ã o , u m l i v r i n h o c o n t a n d o essa historinha t o d a , o q u e é c a d a c o i s a .
T a m b é m f i z e m o s u m a p u b l i c a ç ã o m o s t r a n d o todas as o b r a s q u e t i n h a m sido v o t a d a s nos fóruns
regionais e q u a l era o custo d e l a s . O q u e estamos v e n d o c o m o t r a b a l h o dessa c o m i s s ã o d e
f i s c a l i z a ç ã o , o g r a n d e g a n h o q u e se está v e n d o é a a p r o p r i a ç ã o p e l a p o p u l a ç ã o d e a s p e c t o s da
m á q u i n a p ú b l i c a a q u e ela n ã o tinha a c e s s o .
H o j e , os m e m b r o s dessa c o m i s s ã o d e f i s c a l i z a ç ã o l i d a m c o m as p l a n i l h a s d e c u s t o da S u d e c a p ,
da U r b e l . Eles r e c e b e m a p l a n i l h a c o m a c o m p o s i ç ã o d e c u s t o d e c a d a o b r a , d i s c u t e m
e
questionam.
N ã o é u m a coisa q u e se possa dizer a s s i m : " v o c ê s estão l i d a n d o c o m a p o p u l a ç ã o analfabeta e
e s t ã o distribuindo para e l e s u m a coisa q u e eles n ã o v ã o c o n s e g u i r e n t e n d e r " . N ã o . P r i m e i r o ,
que
29%
dos
delegados
têm
o
segundo
grau
completo.
13%
têm
o
curso
superior.
A
c o m p o s i ç ã o desse c o r p o d e d e l e g a d o s n ã o é d e pessoas q u e n ã o v ã o c o n s e g u i r decifrar. A l é m
disso, é d i s c u t i d o e e x p l i c a d o para eles.
T u d o é q u e s t i o n a d o por eles: " N ã o , isso a q u i está m u i t o c a r o , esse custo a q u i é alto d e m a i s , isso
está superfaturado, e tal t a l " . Esses m e m b r o s das c o m i s s õ e s d e f i s c a l i z a ç ã o t ê m a c o m p a n h a d o
os processos d e l i c i t a ç ã o . T o d a v e z q u e
carta
prefeitura p u b l i c a u m a l i c i t a ç ã o , eles r e c e b e m u m a
i n f o r m a n d o q u e foi p u b l i c a d o , q u a l
é o p r a z o , q u a i s o s dias q u e serão abertas
as
propostas, e eles t ê m c o m p a r e c i d o às r e u n i õ e s . E, desse m o d o , a c o m p a n h a m t o d o o p r o c e s s o
de licitação.
O b s e r v a m o s t a m b é m , q u e está h a v e n d o u m a e c o n o m i a para o s cofres p ú b l i c o s c o m
essas
o b r a s . C e r t a m e n t e , estamos f a z e n d o mais o b r a s d o q u e se faria por u m p r o c e s s o t r a d i c i o n a l ,
p r o c e s s o c l á s s i c o . A l é m disso, estamos c o n s e g u i n d o a b a t i m e n t o e m todos os o r ç a m e n t o s q u e
têm sido feitos.
A g o r a , nesse ú l t i m o m ê s , c o m essa e x p e c t a t i v a da entrada d o r e a l , os a b a t i m e n t o s c a í r a m para
5 % , m a s , até o m ê s d e a b r i l , as c o n c o r r ê n c i a s e s t a v a m s e n d o g a n h a s c o m p r e ç o 3 0 % , 4 0 %
m a i s baixos d o q u e o custo e s t i m a d o , feito p e l a s e m p r e s a s d e projetos.
E c o m o é q u e está a e x e c u ç ã o m e s m o das obras? Dessas 167 i n t e r v e n ç õ e s - e u estou f a l a n d o
i n t e r v e n ç õ e s p o r q u e n e m t u d o são o b r a s , t e m t a m b é m d e c i s õ e s d e e q u i p a m e n t o s d e posto
m é d i c o , c o n s t r u ç ã o d e u m a p e n s ã o p ú b l i c a n o c e n t r o da c i d a d e , t e m a l g u m a s outras coisas q u e
n ã o são e x a t a m e n t e o b r a s , é e q u i p a m e n t o - t e m o s d u a s o b r a s c o n c l u í d a s , u m a i n c l u s i v e está
s e n d o i n a u g u r a d a h o j e , n o B a r r e i r o , 13 o b r a s e m e x e c u ç ã o , 29 o b r a s e m l i c i t a ç ã o , 5 5 projetos
d e o b r a s e m e x e c u ç ã o , t e m o s 12 projetos e m l i c i t a ç ã o 2 8 o b r a s c o m os projetos e m atraso. H á
a l g u n s atrasos, tanto por parte d o s projetos, q u a n t o da e x e c u ç ã o d a s o b r a s .
Eu q u e r i a entrar u m p o u c o nas d i f i c u l d a d e s q u e a própria m á q u i n a c o l o c a para u m p r o c e s s o
desses.
Foi d a d o u m t e m p o para os órgãos da prefeitura e l a b o r a r e m o o r ç a m e n t o d a s o b r a s . U m t e m p o
c u r t o . O a n o passado o o r ç a m e n t o foi feito m u i t o c o r r i d o e muitos desses o r ç a m e n t o s d e i x a r a m
d e c o n s i d e r a r vários a s p e c t o s da o b r a .
156
Orçamento e Controle Social: distríbutivismo e clientelismo versus transparência e participação
Por exemplo, a população pedia p a v i m e n t a ç ã o . A
Sudecap
ia lá, o r ç a v a a
pavimentação.
Q u a n d o se foi fazer o projeto para contratar a o b r a , n ã o era só a p a v i m e n t a ç ã o . T e m q u e fazer
a d r e n a g e m , m u r o d e a r r i m o , o u , para p a v i m e n t a r t e m q u e r e m o v e r a p o p u l a ç ã o , e foram
a p a r e c e n d o os p r o b l e m a s .
T e m o s seis o b r a s q u e estão p a r a l i s a d a s por p r o b l e m a
de remoção. U m a
d e l a s v a i ter
um
r e m o ç ã o entre 50 a 70 f a m í l i a s . Este é u m p r o b l e m a n ã o só p o r q u e a u m e n t a o custo da o b r a ,
m a s temos q u e pensar para o n d e r e a l o c a r as f a m í l i a s , n e g o c i a r , n ó s n ã o p o d e m o s c h e g a r lá e
decidir.
N ã o basta só e n c o n t r a r u m outro t e r r e n o . É p r e c i s o t r a b a l h a r c o m a p o p u l a ç ã o para
onde
r e m o v e r . T e m o s a l g u m a s obras c o m r e m o ç õ e s p e q u e n a s , oito f a m í l i a s , seis q u e e s t ã o s e n d o
d i s c u t i d a s c o m a p o p u l a ç ã o , r e m o ç ã o d e n t r o d o p r ó p r i o t e r r e n o , v e r se é p o s s í v e l .
T e m o s n o v e o b r a s c o m p r o b l e m a s d e t e r r e n o , d e registro na prefeitura. Esse é u m p r o b l e m a d o
p a t r i m ô n i o da prefeitura. Q u e e u m e l e m b r o , e u a j u d e i a m o n t a r o P r o d e c o m e m 1 9 7 8 , 79 e a
prefeitura n ã o tinha o inventário d o seu p a t r i m ô n i o e c o n t i n u a n ã o t e n d o . E n t ã o , a p o p u l a ç ã o
a c h a q u e o t e r r e n o é da prefeitura
e diz, e jura, e a c a b a m o s e m b a r c a n d o
nessa, é
uma
i n g e n u i d a d e n ã o é?
D e p o i s , v o c ê v a i v e r , o terreno n ã o é b e m da prefeitura, o u e l e é, m a s é só u m a parte, a outra
parte é d e particular. T e m q u e d e s a p r o p r i a r , o t e r r e n o é p ú b l i c o , m a s n ã o é da prefeitura é d o
Estado. Esse tipo d e p r o b l e m a
tem a v e r c o m
a
i n c a p a c i d a d e da
máquina
pública
para
r e s p o n d e r r a p i d a m e n t e a o processo.
Estamos t e n t a n d o o r g a n i z a r este a n o , e fica t o d o m u n d o m u i t o e s p e r a n ç o s o . P o r mais q u e se
tente c e r c a r , s e m p r e a p a r e c e p r o b l e m a . O b r a q u e é v o t a d a e q u e a p o p u l a ç ã o p e d e u m tipo d e
o b r a , q u a n d o se v a i fazer a a v a l i a ç ã o t é c n i c a , vê-se q u e a q u e l e tipo d e o b r a t e c n i c a m e n t e é
i n v i á v e l , o u n ã o é o m a i s i n d i c a d o . À s v e z e s , f i c o r i n d o d o pessoal da prefeitura, e falo: " T u d o
bem,
n o a n o q u e v e m n ã o h a v e r á esses p r o b l e m a s , n ã o . H a v e r á o u t r o s " .
Estive, r e c e n t e m e n t e , n u m a r e u n i ã o c o m o pessoal d e Porto A l e g r e e eles estão c o m a e x e c u ç ã o
orçamentária
deste a n o
atrasada.
Imagine,
Porto
Alegre
está
f a z e n d o , p e l o sexto a n o ,
o
o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o e, t a m b é m , passa por p r o b l e m a s d e o r g a n i z a ç ã o da m á q u i n a .
M a s , u m a coisa interessante desse p r o c e s s o d o o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o é q u e e l e força
a
o r g a n i z a ç ã o d a m á q u i n a e a t r a n s p a r ê n c i a d e l a . P o r q u e , se antes n ã o t í n h a m o s d a d o s , a g o r a
estamos c o r r e n d o atrás.
Estão sendo c r i a d o s grupos e s p e c i a i s d e t r a b a l h o para produzir, o r g a n i z a r as i n f o r m a ç õ e s da
prefeitura, c o m p r a n d o i n f o r m a ç õ e s d o I B G E , d o C e n s o , q u e n ã o s a e m , para p o d e r fazer esse
í n d i c e d e q u a l i d a d e . E n f i m , a c h o q u e esse é u m d a d o interessante d o o r ç a m e n t o . A
administrativa fica maís transparente
até para
máquina
nós.
Estamos e s t u d a n d o u m a forma d e transformar a q u e l e livrão d o o r ç a m e n t o n u m a c o i s a legível
para a p o p u l a ç ã o e para nós m e s m o s . Eu t r a b a l h o , e u f a ç o parte d a e q u i p e q u e c o o r d e n a essa
d i s c u s s ã o d o o r ç a m e n t o , e a p a n h o d a q u e l e l i v r ã o toda v e z q u e e u tento decifrá-lo, s e m a l g u é m
d o P l a n e j a m e n t o o u da F a z e n d a para falar: " N ã o , M a r i z a , é a s s i m , e t a l " . Estamos f a z e n d o u m
t r a b a l h o gráfico e , t u d o , para torná-lo m a i s transparente.
C o m base nessa e x p e r i ê n c i a d o a n o p a s s a d o , e s t a m o s o r g a n i z a n d o o o r ç a m e n t o desse a n o e
t e n t a n d o a m p l i a r os itens a s e r e m discutidos c o m a p o p u l a ç ã o .
Até o ano passado, desde a promulgação da
Lei O r g â n i c a
d o M u n i c í p i o , n ã o tinha
sido
m a n d a d a para a C â m a r a n e n h u m a L e i d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s , até p o r q u e a L e i O r g â n i c a
a m a r r a o e n v i o da Lei d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s à existência d e u m p l a n o diretor para a
c i d a d e . E B e l o H o r i z o n t e n ã o t e m . Está s e n d o e l a b o r a d o .
157
M e s m o a s s i m , t i v e m o s u m a d i s c u s s ã o c o m a C â m a r a e f i c o u a c e r t a d o q u e era
importante
e n v i a r a L D O , c o m a ressalva d e q u e o p l a n o diretor d e v e ir para a C â m a r a até agosto, n o m a i s
tardar, s e t e m b r o . Nessa Lei d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s e s t a m o s r e m e t e n d o , para o o r ç a m e n t o
p a r t i c i p a t i v o , a d e c i s ã o sobre as o b r a s d e caráter r e g i o n a l . A Lei d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s já
e s t a b e l e c e isso.
O u t r a coisa q u e e s t a m o s a s s e g u r a n d o na lei é q u e a p o p u l a ç ã o v a i t a m b é m h i e r a r q u i z a r as
o b r a s d e interesse m u n i c i p a l , as o b r a s estruturantes da c i d a d e . Por q u e n ã o definir, e por q u e
h i e r a r q u i z a r ? Essas o b r a s n ã o d e p e n d e m só d e recursos da prefeitura, d e p e n d e m m u i t a s , na
m a i o r i a das v e z e s , d e recursos federais e até d e recursos externos. E n t ã o , n ã o adianta a gente
d i z e r q u e v a i p r i m e i r o c a n a l i z a r o A r r u d a s , e d e p o i s n ã o c o n s e g u e v e r b a para o A r r u d a s , m a s
c o n s e g u e para u m a outra o b r a .
A nossa idéia é q u e a p o p u l a ç ã o h i e r a r q u i z e e q u e e l a , i n c l u s i v e , e x c l u a o b r a s q u e c o n s i d e r a
q u e n ã o são d e interesse para a c i d a d e o u q u e são p e r n i c i o s a s , d a n i n h a s , e q u e n ã o v ã o trazer
n e n h u m b e n e f í c i o . A prefeitura n ã o v a i n e m buscar recursos para isso.
O u t r a c o i s a q u e e s t a m o s a s s e g u r a n d o na L D O , é a proposta d o E x e c u t i v o q u e a C â m a r a está
d i s c u t i n d o . É a d e s t i n a ç ã o d e 5 % d o o r ç a m e n t o d o m u n i c í p i o para a m a n u t e n ç ã o da c i d a d e ,
para evitar a t e n t a ç ã o d e se c o l o c a r t u d o e m i n v e s t i m e n t o e deteriorar o q u e a c i d a d e j á t e m .
A l é m disso, e s t a m o s d i s c u t i n d o c o m a C â m a r a c o m o é q u e v a i se dar a p a r t i c i p a ç ã o
dos
v e r e a d o r e s no p r o c e s s o d o o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o . F i z e m o s v á r i a s r e u n i õ e s c o m as l i d e r a n ç a s ,
com
a presidência
da C â m a r a , t e m o s u m a
proposta
d e q u e eles se i n c o r p o r e m d e s d e
as
a s s e m b l é i a s p o p u l a r e s , n o s fóruns r e g i o n a i s , c o m u m a r e p r e s e n t a ç ã o d i f e r e n c i a d a . Eles estão
demandando.
A f i n a l eles têm c a r g o e l e t i v o , a C â m a r a t e m o p o d e r d e analisar o o r ç a m e n t o , n ã o é? H á u m a
d i s c u s s ã o para se e s t a b e l e c e r c o m o v a i ser essa p a r t i c i p a ç ã o . Estamos agora e s p e r a n d o u m a
resposta, pois e l e s e s t ã o d i s c u t i n d o i n t e r n a m e n t e .
U m efeito interessante da q u e s t ã o d o o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o sobre o Legislativo, e u a c h o q u e
já a c o n t e c e u . P e l a
Lei O r g â n i c a d o m u n i c í p i o , o s v e r e a d o r e s t ê m três dias para
e m e n d a s a o o r ç a m e n t o q u e o E x e c u t i v o m a n d a . E esse a n o , c o m
orçamento
participativo
do
ano
p a s s a d o , eles q u i s e r a m
fazer
apresentar
base na e x p e r i ê n c i a
um orçamento
do
participativo
t a m b é m na C â m a r a .
D e p o i s se d e r a m c o n t a d e q u e eles n ã o t i n h a m t e m p o para isso, p o r q u e o p r a z o para a C â m a r a
apreciar o orçamento
é muito pequeno,
por
isso e l e s estão d i s c u t i n d o
uma
proposta
de
a l t e r a ç ã o nesse r e g i m e n t o para a m p l i a r o p r a z o q u e a C â m a r a t e m para a p r e c i a r o o r ç a m e n t o
do Executivo.
A c h o u m a m u d a n ç a e x t r e m a m e n t e b e n é f i c a , p o r q u e três dias para se apresentar e m e n d a
ao
o r ç a m e n t o , q u e é u m c a l h a m a ç o t o d o h e r m é t i c o , e muitos v e r e a d o r e s n ã o d o m i n a m a q u i l o , era
u m a coisa pro f o r m a .
V a m o s discutir c o m a p o p u l a ç ã o , esse a n o , as políticas setoriais, e aí estamos p r o p o n d o discutir
s a ú d e , e d u c a ç ã o , s a n e a m e n t o , d e s e n v o l v i m e n t o social e a política d e p e s s o a l . N ã o
propondo
estrutura
discutir t o d a s as políticas setoriais, p o r q u e a prefeitura,
as secretarias
para se o r g a n i z a r e p r e p a r a r d a d o s para fazer essa d i s c u s s ã o c o m
a
estamos
não
têm
população.
I n c l u s i v e , p o r q u e n ã o v a m o s só discutir as g r a n d e s diretrizes políticas.
A s secretarias v ã o apresentar as c o m p o s i ç õ e s d e custo d o s seus p r i n c i p a i s projetos. Elas v ã o
e l e g e r dois projetos prioritários para discutir c o m a p o p u l a ç ã o . P o r e x e m p l o , o projeto é o q u ê ?
F o r m a ç ã o d e recursos h u m a n o s na área d e s a ú d e , para a t e n d i m e n t o m a t e r n o e infantil. Q u a n t o s
cursos serão d a d o s , para q u e n í v e l d e p e s s o a l , para q u a n t a s pessoas, q u a n t o custa esse c u r s o ,
q u a n t o custa e m t e r m o s d e instrutor, e m termos d e dias n ã o t r a b a l h a d o s d a s pessoas? E n t ã o , o
158
q u e é q u e nós q u e r e m o s ? É q u e a p o p u l a ç ã o seja c a p a z d e v e r q u e a prefeitura gasta n ã o só
c o m pessoal e c o m m a n u t e n ç ã o d e p r é d i o , m a s gasta-se t a m b é m , c o m i n v e s t i m e n t o e m outras
á r e a s , e c o m o é q u e se gasta.
O
que
é q u e se gasta
para
manter
um
posto
médico?
É tanto d e
r e m é d i o , é tanto
de
e q u i p a m e n t o , é tanto d e r e p o s i ç ã o , e n t ã o a idéia é d e destrinchar isso para a p o p u l a ç ã o . N ó s
v a m o s discutir
as p o l í t i c a s setoriais e o p l a n o diretor c o m a p o p u l a ç ã o .
A c h o q u e e u falei o f u n d a m e n t a l , d e p o i s para o d e b a t e , se tiver mais a l g u m e s c l a r e c i m e n t o .
Obrigada.
F U E D D I B - E m s e g u n d o lugar, falará o professor L e o n a r d o .
LEONARDO
A V R I T Z E R - Eu e s c o l h i , na m i n h a a p r e s e n t a ç ã o , a b o r d a r u m só t e m a , q u e é a
r e l a ç ã o entre o d e s e n v o l v i m e n t o d e u m a m á q u i n a política clientelista p e r a n t e o p r o c e s s o d e
m o d e r n i z a ç ã o d o Estado brasileiro e os efeitos q u e essa d e c i s ã o teve sobre a f o r m a d e a p l i c a ç ã o
e m t e r m o s tanto d e e f i c á c i a q u a n t o d e resultado, o resultado d a a p l i c a ç ã o d o gasto p ú b l i c o n o
Brasil.
Vou
tentar mostrar q u a i s f o r a m as p r i n c i p a i s d e c i s õ e s q u e f o r a m t o m a d a s ,
especialmente
d u r a n t e os a n o s 3 0 , nessa d i r e ç ã o , o i m p a c t o q u e e l a s t i v e r a m na q u e s t ã o s o c i a l brasileira,
tentar discutir u m p o u c o por q u e é q u e esse m o d e l o , q u e s o b r e v i v e u entre 1 9 3 0 , e 1 9 8 0 ,
no
B r a s i l , está h o j e e m crise e quais seriam a l g u m a s possíveis alternativas.
P a r a c o m e ç a r , u m a e x p o s i ç ã o sobre o c o n t r o l e s o c i a l d o gasto p ú b l i c o , o q u a l e u a c h o , r e q u e r
u m a certa l o c a l i z a ç ã o d o p r o b l e m a .
P r i m e i r a d i m e n s ã o , e v i d e n t e m e n t e , é o c h a m a d o déficit social n o Brasil, q u e v i r o u u m c e r t o
lugar c o m u m d e p r a t i c a m e n t e todas as c o l o c a ç õ e s sobre a questão social n o B r a s i l , m a s q u e é
u m déficit q u e existe, e s p e c i a l m e n t e se a g e n t e t o m a r c o m p a r a t i v a m e n t e a s i t u a ç ã o brasileira
c o m a d e outros países q u e estão e m s i t u a ç ã o s e m e l h a n t e e m termos d e
econômico,
com
o
Brasil, e
que
têm
performances
muito
desenvolvimento
melhores, apesar
de
recursos
d i s p o n í v e i s m u i t o m e n o r e s . E, e v i d e n t e m e n t e , q u e essa p r i m e i r a d i m e n s ã o leva a u m a s e g u n d a ,
q u e é a c a u s a d o d e s p e r d í c i o , da i n e f i c i ê n c i a c r ô n i c a na a p l i c a ç ã o desses recursos n o B r a s i l .
P o r t a n t o , e u v o u d i v i d i r a m i n h a e x p o s i ç ã o e m d u a s partes, N a p r i m e i r a v o u l o c a l i z a r a o r i g e m
d e a m b o s os p r o b l e m a s , na s e g u n d a , v o u a p o n t a r o q u e p a r e c e r i a m a l g u m a s s o l u ç õ e s para o
e s t a b e l e c i m e n t o d e u m a forma mais a d e q u a d a d e c o n t r o l e p ú b l i c o sobre os gastos s o c i a i s .
O s d a d o s c o m p a r a t i v o s existentes sobre gastos sociais n o Brasil a p o n t a m u m a s i t u a ç ã o q u a s e
catastrófica, e s p e c i a l m e n t e se c o m p a r a r m o s a p e r f o r m a n c e e c o n ô m i c a d o país a o l o n g o d o
p e r í o d o 1 9 6 0 - 1 9 8 0 , o u m e s m o 1960-1990,, c o m a p e r f o r m a n c e s o c i a l .
O
H é l i o j a g u a r i b e c o n t i n u a s e n d o u m a referência
importante nessa questão c o m p a r a t i v a , à
m e d i d a q u e a lista q u e e l e e l a b o r o u , d e alguns d o s p r i n c i p a i s i n d i c a d o r e s sociais e b á s i c o s ,
c o m o e s p e r a n ç a d e v i d a , m o r t a l i d a d e infantil, taxa d e a l f a b e t i z a ç ã o e p e r f o r m a n c e brasileira,
n o p e r í o d o 1 9 6 5 - 1 9 8 3 , m o s t r a m q u e o Brasil a p a r e c e c o m u m a p e r f o r m a n c e m u i t o pior d o q u e
d e países c o m o C o r é i a d o sul, A r g e n t i n a , M é x i c o e Iugoslávia. E a c a b a t e n d o u m a p e r f o r m a n c e
s e m e l h a n t e a d e países c o m o a Á f r i c a d o S u l , C o l ô m b i a , T u r q u i a , países q u e , c o m e x c e ç ã o da
C o r é i a d o S u l , t i v e r a m u m a p e r f o r m a n c e e c o n ô m i c a m u i t o mais m e d í o c r e d o q u e a brasileira
nesse p e r í o d o .
E n t ã o a q u e s t ã o c o m p a r a t i v a mostra-nos u m a q u e s t ã o q u e e u a c h o q u e é f u n d a m e n t a l : por q u e
países c o m recursos d i s p o n í v e i s , p e r f o r m a n c e s e c o n ô m i c a s m u i t o piores e c o m o a A r g e n t i n a ,
159
nesse p e r í o d o , a I u g o s l á v i a , a T u r q u i a , o u m e s m o a Á f r i c a d o S u l t i v e r a m d e fato, m u i t o mais
e f i c á c i a na a p l i c a ç ã o d e políticas sociais d o q u e o Brasil?
O p r o b l e m a da p e r f o r m a n c e c o m p a r a t i v a , p o r outro l a d o , n ã o p o d e e s c o n d e r o fato d e q u e a
p o b r e z a , o u a s i t u a ç ã o social d o B r a s i l , m e d i d a p e l o e n f o q u e d e r e n d a , mostra q u e a l g u n s
i n d i c a d o r e s sociais b á s i c o s m e l h o r a r a m entre 1970 e 1 9 8 0 .
S e a d o t a r m o s a d e f i n i ç ã o d e p o b r e z a d o I B G E , o n ú m e r o d e p o b r e s n o Brasil e r a d e 4 4 , 7
m i l h õ e s ; e m 8 0 , d e 2 9 , 5 m i l h õ e s , e m 9 0 , d e 39 m i l h õ e s , o q u e c o l o c a , m a i s u m a v e z , d u a s
questões.
C o l o c a , e v i d e n t e m e n t e , a questão d e q u e , n o p e r í o d o d o r e g i m e autoritário, a p e s a r d e u m a
concentração no desenvolvimento e c o n ô m i c o ,
e u m c e r t o d e s p r e z o pelas políticas s o c i a i s , d e
q u a l q u e r forma h o u v e u m a d i m i n u i ç ã o d o n ú m e r o d e pessoas pobres n o B r a s i l , f u n d a m e n t a l m e n t e por c a u s a d e u m a e x c e l e n t e p e r f o r m a n c e e c o n ô m i c a .
E mostra, t a m b é m , q u e , n o p e r í o d o d e 1980 e 1990, à m e d i d a q u e a p e r f o r m a n c e e c o n ô m i c a
d o país piora, o q u e v a i a c o n t e c e r é q u e a d i m i n u i ç ã o da p o b r e z a
passa a d e p e n d e r
da
p e r f o r m a n c e social d o Estado, e ela n ã o a v a l i a a p o b r e z a , p o r q u e os m e c a n i s m o s q u e utiliza
n ã o são e f i c a z e s . O u c o m o eu v o u tentar mostrar, p o r q u e eles são m u i t o mais m e c a n i s m o s d e
r e p r o d u ç ã o d e grupos p o l í t i c o s , o u d e r e p r o d u ç ã o d o c l i e n t e l i s m o , d o q u e m e c a n i s m o s
de
implementação d e políticas sociais.
S e p e n s a r m o s e m t e r m o s d o n ú m e r o d e pessoas pobres no B r a s i l , na l o c a l i z a ç ã o da p o b r e z a ,
v e r e m o s q u e a q u e s t ã o brasileira v a i s e colocar
da seguinte forma:
os locais
mais p o b r e s e m a i s
necessitados v ã o ser j u s t a m e n t e a q u e l e s , seja r e g i o n a l m e n t e , e m t e r m o s d a d i s t r i b u i ç ã o entre as
regiões n o B r a s i l , seja na distribuição entre c i d a d e - c a m p o , o n d e as estruturas d o Estado são
m a i s ineficazes.
E q u e , portanto, q u a l q u e r política social séria, q u a l q u e r política d e r e v e r s ã o dessa s i t u a ç ã o , teria
q u e e v i d e n t e m e n t e , passar por u m a
reflexão sobre q u a i s s e r i a m
as reformas
na
estrutura
administrativa e na o r g a n i z a ç ã o d o Estado q u e p o d e r i a m possibilitar u m a m a i o r e f i c á c i a dessas
políticas.
A n t e s , p o r é m , d e mostrar e x a t a m e n t e c o m o isso se d á , e u gostaria d e fazer a l g u m a s c o n s i d e r a ç õ e s sobre o p o r q u ê da p o b r e z a , e a f o r m a c o m o a o r g a n i z a ç ã o político-administrativa d o
Brasil, especialmente
entre
1930 e
1980, propiciou
um
modelo
que acabou
levando
ao
d e s e n v o l v i m e n t o da p o b r e z a .
O Estado q u e existe h o j e n o Brasil foi, e m linhas gerais, c r i a d o e m dois m o m e n t o s . N a p r i m e i r a
m e t a d e d o s a n o s 3 0 e na segunda m e t a d e d o s anos 6 0 . E m todos os d o i s m o m e n t o s e x i s t e m ,
claramente, duas prioridades.
A p r i m e i r a é c o l o c a r , p r i o r i t a r i a m e n t e , o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o , a s e g u n d a , d e utilizar o s
s e r v i ç o s s o c i a i s prestados p e l o Estado c o m o m o e d a d e troca, para se c o n s e g u i r a p o i o p o l í t i c o
para o E x e c u t i v o , n o C o n g r e s s o .
Essa t e n d ê n c i a c o n t i n u a s e n d o , p o l i t i c a m e n t e , a ú n i c a diretriz política d e o r g a n i z a ç ã o d o Estado
n o B r a s i l . Ela tem suas origens nos conflitos políticos d o s a n o s 3 0 .
V a r g a s c h e g a a o p o d e r e m 1 9 3 0 , c o m três p r o b l e m a s f u n d a m e n t a i s para resolver, todos ligados
à administração pública.
O p r i m e i r o era a f r a u d e eleitoral g e n e r a l i z a d a , q u e a d v i n h a d o uso i n d i s c r i m i n a d o da m á q u i n a
p ú b l i c a , o q u a l diga-se d e p a s s a g e m , o p r ó p r i o V a r g a s t a m b é m u t i l i z a v a . U m a a n á l i s e m u i t o
r á p i d a , d a s e l e i ç õ e s d e 1 9 3 0 , n o R i o G r a n d e d o S u l , demonstra q u e , e v i d e n t e m e n t e , a o p o s i ç ã o
j a m a i s p o d e r i a ter tido s o m e n t e a q u e l e n ú m e r o d e v o t o s , q u e c h e g o u a p o u c o m e n o s q u e u m
milésimo dos votos d o colégio eleitoral.
160
O
segundo
problema,
fundamental,
que
Vargas
iria
enfrentar
era
a
desorganização
da
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , c o m e x e m p l o s b á s i c o s , tipo o Brasil n ã o sabia q u a n t o q u e e l e d e v i a n o
exterior,
porque
não
existia
nenhum
sistema
centralizado
de
contabilidade.
Portanto,
o
m o n t a n t e da d í v i d a externa brasileira, e m 1 9 3 0 , era s i m p l e s m e n t e d e s c o n h e c i d o p e l o Estado.
P r o b l e m a s desse tipo q u e , e v i d e n t e m e n t e , t i n h a m q u e i m p l i c a r na c o n s t r u ç ã o d e u m a m á q u i n a
administrativa c e n t r a l i z a d a e r a c i o n a l i z a d a q u e , t a m p o u c o , existia até a q u e l e m o m e n t o .
E o terceiro p r o b l e m a era a n e c e s s i d a d e d e se criar u m a forma d e i n t e r v e n ç ã o d o Estado para
a c e l e r a r o p r o c e s s o d o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o , d e n t r o d a q u i l o q u e p a r e c i a ser a t e n d ê n c i a
i m p o r t a n t e d o s a n o s 3 0 , q u e seria u m certo c o n s e n s o m u i t o diferente d o s a n o s 8 0 , e q u e
c o l o c a v a a q u e s t ã o d e uma m a i o r p r e s e n ç a d o E s t a d o n o p l a n e j a m e n t o e na i m p l e m e n t a ç ã o da
atividade econômica.
Eu c o l o q u e i o p r o b l e m a da fraude eleitoral e m p r i m e i r o lugar, p o r q u e a c h o q u e a i n c a p a c i d a d e
d o g o v e r n o V a r g a s e m resolvê-lo, a c a b o u d e t e r m i n a n d o o tipo d e s o l u ç ã o para os outros dois
p r o b l e m a s . E c o n s e q ü e n t e m e n t e , a f o r m a d e o r g a n i z a ç ã o d o Estado, e s p e c i a l m e n t e na q u e s t ã o
das políticas s o c i a i s .
É s a b i d o q u e V a r g a s , n u m d e seus primeiros d e c r e t o s , ainda d e n o v e m b r o d e 3 0 , d i s s o l v e o
C o n g r e s s o e as c â m a r a s m u n i c i p a i s . Ele alega o p r o b l e m a da c o r r u p ç ã o eleitoral para fazer isso,
m a s , a o m e s m o t e m p o , é s a b i d o q u e e l e r e a l m e n t e p l a n e j a fazer u m a reforma e l e i t o r a l .
Então n o m e i a
uma
comissão, ainda e m
1 9 3 0 , para fazer essa
reforma
e l e i t o r a l , antes da
Constituinte d e 33 e 34 e q u e , d e fato, essa c o m i s s ã o trabalha r á p i d o . Existe u m a
reforma,
p r i m e i r a reforma eleitoral importante, ela é feita e m 1 9 3 2 c o m o o n o v o c ó d i g o e l e i t o r a l , q u e
e s t a b e l e c e , pela primeira v e z , sufrágio universal e direito secreto, entre outras c o i s a s , e q u e
t a m b é m e s t a b e l e c e justiça e l e i t o r a l , mais o u m e n o s nos m e s m o s p a d r õ e s q u e se c o n h e c e a
justiça eleitoral h o j e .
C o m a estrutura d e distritos, sem o c o n t r o l e d o L e g i s l a t i v o , q u e existia até a q u e l e m o m e n t o , a
e x p e c t a t i v a d e V a r g a s era m o n t a r u m tripé e m q u e a m o d e r n i z a ç ã o d o sistema e l e i t o r a l , levaria
à m o d e r n i z a ç ã o d o sistema p o l í t i c o q u e , por sua v e z , levaria à m o d e r n i z a ç ã o d o Estado. O u
seja, toda a política d e r e o r g a n i z a ç ã o d o Estado, q u e V a r g a s se c o l o c a nos a n o s 3 0 , t e m o tripé
na idéia, o u na s u p o s i ç ã o d e q u e seria possível m o d e r n i z a r o sistema eleitoral e , c o m isso, o
sistema p o l í t i c o e dali o resto d o Estado.
T o d a v i a o q u e a c o n t e c e u , d e fato, foi q u e a m o d e r n i z a ç ã o d o sistema eleitoral n ã o l e v o u à
m o d e r n i z a ç ã o d o sistema político.
A c h o q u e essa é a questão f u n d a m e n t a l para p e n s a r m o s c o m u m p o u c o mais d e s e r i e d a d e ,
q u a i s s e r i a m os impasses d o Estado brasileiro, e s p e c i a l m e n t e a partir d e 8 0 .
A s o l i g a r q u i a s regionais se r e o r g a n i z a m , c o n t r o l a m o C o n g r e s s o nas e l e i ç õ e s para a Constituinte
o u c o n t r o l a m o C o n g r e s s o Constituinte d e 1933 e , é a partir desse c o n t r o l e , q u e as o l i g a r q u i a s
c o n s e g u e m e s t a b e l e c e r sobre o C o n g r e s s o Constituinte, sobre o sistema p o l í t i c o , a partir d e 3 3 ,
q u e as grandes linhas d e o r g a n i z a ç ã o d o Estado brasileiro, e m 30 e 8 0 , s e r ã o t o m a d a s .
Elas serão b a s i c a m e n t e as seguintes: e m p r i m e i r o lugar, a d e s v i n c u l a ç ã o d o m e c a n i s m o
de
a d m i n i s t r a ç ã o d o Estado d e s e n v o l v i m e n t i s t a , da parte e c o n ô m i c a d o Estado, d o C o n g r e s s o .
Existe esse p r o c e s s o e já foi c h a m a d o por a l g u n s autores c o m o
Edson
Nunes ou
Aspásia
C a m a r g o de insulamento burocrático.
E l e v a i ter início,
ainda
15 a g ê n c i a s , q u e
no começo
darão
lugar a
dos anos 3 0 , c o m a criação,
um
conjunto
de
pelo Executivo, do conjunto de
empresas, no
qual
toda
a
capacidade
administrativa d o Estado v a i se c o n c e n t r a r .
161
É nesse p e r í o d o q u e é c r i a d o o C o n s e l h o N a c i o n a l d e P e t r ó l e o , C o n s e l h o N a c i o n a l d e Á g u a e
Energia Elétrica, C o m i s s ã o d e A ç o , q u e d a r ã o o r i g e m às p r i n c i p a i s e m p r e s a s estatais brasileiras.
Esses c o n s e l h o s v ã o , s e m p r e , vincular-se d i r e t a m e n t e a o E x e c u t i v o , e serão a u t ô n o m o s
nos
m o m e n t o s d e f u n c i o n a m e n t o d o C o n g r e s s o , e m r e l a ç ã o às suas formas d e a d m i n i s t r a ç ã o .
P o d e m o s v e r aí d u a s importantes c o n s e q ü ê n c i a s q u e se p o d e extrair dessa d e c i s ã o d o g o v e r n o
V a r g a s , nos anos 3 0 . P r i m e i r o , é q u e t o d a a c a p a c i d a d e administrativa d o Estado brasileiro irá
se c o n c e n t r a r na área da p r o d u ç ã o , na área d o setor p r o d u t i v o estatal.
D e fato, se p e n s a r m o s nas grandes b u r o c r a c i a s , o u nas p o u c a s b u r o c r a c i a s eficientes q u e o
Estado brasileiro f o r m o u , e l e as f o r m o u n o c a m p o d o setor p r o d u t i v o estatal. E v e r e m o s q u e isso
terá
enormes
repercussões
na
falta d e
capacidade
administrativa
para
implementação
de
p o l í t i c a s sociais q u e o Estado brasileiro terá d e s d e e n t ã o , e q u e será c r ô n i c a .
E a s e g u n d a g r a n d e c o n s e q ü ê n c i a dessa d e c i s ã o d o V a r g a s é a c o n s o l i d a ç ã o d e u m a a u t o n o m i a
relativa d o E x e c u t i v o e m r e l a ç ã o a o C o n g r e s s o , através da q u a l o E x e c u t i v o brasileiro irá se
r e i v i n d i c a r c o m o o m a i s m o d e r n o d o s três p o d e r e s , c o m o a q u e l e p o d e r q u e seria o d e m i u r g o
da r a c i o n a l i d a d e . Ele v a i c o n s i d e r a r o C o n g r e s s o , , s i m p l e s m e n t e c o m o o representante a t r a s a d o
das oligarquias locais ou tradicionais.
C o m isso, se e s t a b e l e c e essa a u t o n o m i a d o E x e c u t i v o sobre o C o n g r e s s o . P o r se c o n s i d e r a r m a i s
m o d e r n o q u e o C o n g r e s s o , e l e n ã o a d m i t i r á f o r m a s , n ã o criará formas d e t r a n s p a r ê n c i a , n e m
a d m i t i r á formas d e c o n t r o l e p e l o C o n g r e s s o .
Essa a u t o n o m i a v a i se alargar, e v i d e n t e m e n t e , n o s p e r í o d o s autoritários, m a s é p r e c i s o dizer q u e
ela existe c o n t i n u a m e n t e e n t r e 1 9 3 0 a 1 9 8 0 , s e m p r e se a m p l i a n d o , e s e m p r e c o l o c a n d o a idéia
d e u m E x e c u t i v o , q u e o c o n t r o l e das d e c i s õ e s d e l e por a q u e l e s aparatos políticos s u p o s t a m e n t e
d e n t r o d o estado d e d i r e i t o , teria a f u n ç ã o d e e x e r c e r o c o n t r o l e s o c i a l .
Seja
o
C o n g r e s s o , seja o j u d i c i á r i o
serão c o n s i d e r a d o s
m a i s atrasados, e é j u s t a m e n t e
a
justificativa d o atraso p o l í t i c o r e i n a n t e nestes locais q u e v a i justificar o E x e c u t i v o a u t ô n o m o ,
q u e presta m u i t o p o u c a s c o n t a s para o C o n g r e s s o , e q u e a c a b a s e n d o o representante
da
s o c i e d a d e , das g r a n d e s d e c i s õ e s q u e v a i t o m a r .
O
segundo
grupo
de
decisões
importantes,
que
também
serão
tomadas
em
relação
à
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a nesse p e r í o d o e s t ã o r e l a c i o n a d a s à s o b r e v i v ê n c i a d o c l i e n t e l i s m o e à
s e g m e n t a ç ã o d o Estado. N e s s e c a m p o , q u e será o c a m p o da a d m i n i s t r a ç ã o direta, o c o r r e r á , por
u m l a d o , a r a c i o n a l i z a ç ã o d a a d m i n i s t r a ç ã o , através da c r i a ç ã o d o D A S P . Entre outras m e d i d a s ,
o c o r r e r á , por outro l a d o , u m a u t i l i z a ç ã o da área d e políticas sociais c o m o fim da c o o p t a ç ã o
política.
É possível afirmar q u e , c o m e x c e ç ã o d e u m curtíssimo p e r í o d o , q u e v a i da d e c r e t a ç ã o
do
Estado N o v o a m e a d o s d o s a n o s 4 0 , o p r ó p r i o V a r g a s s e m p r e t e v e e m m e n t e a c r i a ç ã o d e u m a
força política própria nesse c a m p o . A u t i l i z a ç ã o da estrutura social d o Estado s e m p r e p a r e c e u
u m a forma mais a d e q u a d a d e se c o n s e g u i r a p o i o s p o l í t i c o s .
A estrutura d e i m p l e m e n t a ç ã o d o s d e c r e t o s
sociais s e m p r e foi s e g m e n t a d a , n o sentido e m q u e
o s direitos sociais, q u a n d o f o r a m c o n c e d i d o s f o r a m a p e n a s para a l g u m a s categorias e n ã o para
outras. A i n c l u s ã o d e n o v a s categorias s e m p r e foi m o e d a d e b a r g a n h a política, e, portanto, o
q u e v a i a c o n t e c e r é q u e t o d o o e s p a ç o d e políticas sociais d o Estado a c a b a s e n d o u m e s p a ç o
particularista, s e g m e n t a d o e aberto a n e g o c i a ç õ e s políticas.
N e s s e c a s o , p o d e m o s extrair d o i s tipos d e c o n s e q ü ê n c i a s d a o r g a n i z a ç ã o da parte s o c i a l d o
E s t a d o brasileiro nos a n o s 3 0 . P r i m e i r o , é a reduzidíssima
ênfase na c o n s t i t u i ç ã o d e
uma
b u r o c r a c i a i m p l e m e n t a d o r a d e políticas s o c i a i s m e s m o p o r q u e esse n ã o era o o b j e t i v o .
162
Orçamento e Controle Social: distributivtsmo e clientelismo versus transparência e participação
O o b j e t i v o f u n d a m e n t a l d a s políticas sociais é, j u s t a m e n t e , a p o i a r a c o n s o l i d a ç ã o d e o l i g a r q u i a s
d e forças políticas locais.
N ã o tem
por q u e p e n s a r na c o n s t i t u i ç ã o
de
uma
b u r o c r a c i a , q u e teria
como
objetivo
a
u n i v e r s a l i z a ç ã o desses s e r v i ç o s , o e s t a b e l e c i m e n t o d e critérios d e entrada e d e e l e g i b i l i d a d e ,
características q u e f a z e m parte das políticas s o c i a i s , nos c h a m a d o s estados d e bem-estar social
e q u e i m p l i c a r a m na c o n s t i t u i ç ã o d e u m a b u r o c r a c i a p r o f i s s i o n a l . Elas n ã o t ê m a sua r a z ã o d e
ser n u m Estado e m q u e as políticas s o c i a i s n ã o t e n h a m esse o b j e t i v o e, s i m , a c o n s o l i d a ç ã o d e
oligarquias políticas l o c a i s .
Portanto, n ã o h o u v e i n v e s t i m e n t o nessa á r e a , n ã o p o r q u e o Estado n ã o tivesse c o n d i ç õ e s ,
p o r q u e v e m o s q u e s i m . Existiu a ê n f a s e na f o r m a ç ã o d e u m a b u r o c r a c i a n o setor p r o d u t i v o
estatal, mas n ã o existe
dentro d o setor d e i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas s o c i a i s , s i m p l e s m e n t e
p o r q u e o Estado n ã o e n t e n d i a a f u n ç ã o d a s políticas s o c i a i s d e u m a forma u n i v e r s a l .
Ou
seja, n ã o se tratava d e e s t a b e l e c e r critérios
genéricos
d e elegibilidade e implementação,
m a s sim critérios particulares, q u e permitissem transformar direitos e m privilégios e c o b r a r u m a
contrapartida política pela sua c o n c e s s ã o .
E ó b v i o q u e c o n c e b i d o s dessa f o r m a , as políticas sociais e os direitos s o c i a i s , eles f o r a m u m a
área q u e o E x e c u t i v o s e m p r e esteve disposto a d e i x a r aberta para i n f l u ê n c i a d o C o n g r e s s o e d a s
diversas m á q u i n a s clientelistas.
O
interessante, q u a n d o se analisa essa s e g m e n t a ç ã o d o Estado e esse m o d e l o d e o r g a n i z a ç ã o
d o Estado brasileiro entre 1930 e 1 9 8 0 , é p e r c e b e r q u e a l o n g e v i d a d e dessa estrutura permitiu
u m f u n c i o n a m e n t o d o Estado m u i t o p a r e c i d o , tanto n o s p e r í o d o s d e m o c r á t i c o s q u a n t o
nos
p e r í o d o s autoritários.
N o s períodos d e m o c r á t i c o s , a prática d o e n s i n a m e n t o b u r o c r á t i c o , da n e g o c i a ç ã o clientelista,
d e b e n e f í c i o s sociais g a r a n t i r a m a p o s s i b i l i d a d e d e u m p a d r ã o d e gestão administrativa d o setor
p ú b l i c o estatal, i n d e p e n d e n t e d a s vicissitudes p o l í t i c a s d o E x e c u t i v o . E aí é interessante, por
e x e m p l o , fazer u m a c o m p a r a ç ã o e n t r e o Brasil e o M é x i c o , para p e r c e b e r m o s
exatamente
c o m o essas coisas n ã o e s t a v a m , e m p r i n c í p i o , d e f i n i d a s , mas e s t a v a m abertas a
diferentes
variações.
Q u a n d o v e m o s u m país c o m o o M é x i c o percebe-se q u e o setor p r o d u t i v o estatal m e x i c a n o , por
e x e m p l o teve u m a p e r f o r m a n c e m u i t o pior d o q u e o setor p r o d u t i v o estatal d o B r a s i l . A P e m e x
é u m a e m p r e s a m u i t o m e n o s e f i c i e n t e d o q u e a P e t r o b r á s . P o r o u t r o l a d o , se o l h a r m o s o setor
d e i m p l e m e n t a ç ã o d e p o l í t i c a s sociais d o M é x i c o , e l e é m u i t o m a i s e f i c i e n t e . A
Previdência
S o c i a l , por e x e m p l o , é m u i t o m a i s e f i c i e n t e d o q u e n o B r a s i l .
O q u e mostra j u s t a m e n t e , q u e esse b a l a n ç o - e l e n ã o estava d e f i n i d o e m p r i n c í p i o - se d e u a
partir d e d e c i s õ e s políticas c o n c r e t a s e d e p r i o r i d a d e s na o r g a n i z a ç ã o d o Estado, q u e o próprio
Executivo estabeleceu.
P o r outro l a d o , o p r e ç o da v i a b i l i d a d e política d o E x e c u t i v o foi a u t i l i z a ç ã o clientelista das
políticas s o c i a i s , o u seja, m e s m o n o s p e r í o d o s d e m o c r á t i c o s da história d o B r a s i l , o c o n t r o l e
p ú b l i c o , seja d o setor p r o d u t i v o estatal, seja d o s setores d e i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas s o c i a i s ,
j a m a i s existiu, p o r q u e e l e n u n c a e s t e v e e m q u e s t ã o .
N ã o passou p e l o projeto d e m o d e r n i z a ç ã o d o Estado brasileiro e s t a b e l e c e r n e n h u m a estrutura
d e c o n t r o l e p ú b l i c o , seja na área d e políticas s o c i a i s , seja n o setor p r o d u t i v o estatal. N o s
p e r í o d o s autoritários, a m u d a n ç a é m u i t o mais na d o s a g e m dessa d i v i s ã o d o q u e na própria
estrutura.
O c l i e n t e l i s m o , a o d a r v i a b i l i d a d e política e m n í v e l l o c a l , a o r e g i m e autoritário, p e r m i t e q u e se
m a n t e n h a e l e i ç õ e s e m n í v e l l o c a l . Essas e l e i ç õ e s p e r m i t e m a o c l i e n t e l i s m o m a n t e r o C o n g r e s s o
163
a b e r t o e a estrutura eleitoral passa a ser parte f u n d a m e n t a l da estrutura d o r e g i m e autoritário.
Ele n ã o t e m por q u e , e n t ã o , deter o u r e n o v a r a estrutura d e políticas clientelistas, pelo c o n t r á r i o .
T a m b é m é interessante u m a c o m p a r a ç ã o c o m u m país v i z i n h o a o B r a s i l , q u e é a A r g e n t i n a ,
q u e , j u s t a m e n t e , p e l o Estado n ã o ter essa c a p a c i d a d e clientelista, j a m a i s existiu u m
regime
autoritário n o país q u e p u d e s s e c o n v o c a r e l e i ç õ e s .
D e n t r o da estrutura política, d a o r g a n i z a ç ã o política q u e o r e g i m e autoritário e s t a b e l e c e para a
sociedade
brasileira,
eventualmente,
acaba
faz
até
parte
desse
mesmo
projeto
sendo
manter
incorporado
o
cleintelismo.
por
alguns
Ele
segmentos
sobrevive
da
e,
própria
o p o s i ç ã o . E n t ã o , assim c o m o na área d e políticas s o c i a i s , a ênfase d o lado d e s e n v o l v i m e n t i s t a
t a m b é m reforçou o i n s u l a m e n t o b u r o c r á t i c o d o setor p r o d u t i v o o resultado dessa d i v i s ã o foi
a q u i l o q u e e u a p o n t e i n o c o m e ç o da m i n h a fala, u m a d i s p a r i d a d e a b s u r d a entre a p e r f o r m a n c e
d o setor p r o d u t i v o e a p e r f o r m a n c e d o setor d e políticas s o c i a i s .
O s países q u e o r g a n i z a r a m o seu setor d e políticas s o c i a i s d e f o r m a mais profissional q u e o
B r a s i l , seja o M é x i c o , a I u g o s l á v i a , a A r g e n t i n a a c a b a r a m t e n d o p e r f o r m a n c e s sociais
muito
m e l h o r e s d o q u e o B r a s i l , muitas v e z e s s e m investir u m a q u a n t i d a d e m u i t o m a i o r d e r e c u r s o s .
Esse m o d e l o q u e e u a c a b e i d e d e s c r e v e r s o b r e v i v e e n t r e 1 9 3 0 e 1 9 8 0 , no Brasil e a p e n a s entra
e m crise c o m a d e m o c r a t i z a ç ã o . Eu diria q u e e l e entra e m crise por dois m o t i v o s p r i n c i p a i s : e m
p r i m e i r o lugar, p o r q u e o p r i m e i r o g o v e r n o da N o v a R e p ú b l i c a , o g o v e r n o S a r n e y , d e i x a d e
seguir a política clássica d e i n s u l a m e n t o b u r o c r á t i c o , e s u b m e t e o c o n j u n t o d o a p a r e l h o d o
E s t a d o , e s p e c i a l m e n t e o setor p r o d u t i v o estatal, à prática d o l o t e a m e n t o p o l í t i c o .
A s c o n s e q ü ê n c i a s nesse c a m p o a c a b a m s e n d o desastrosas e m termos d e a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a .
A p o u c a c o n t i n u i d a d e q u e h a v i a n o sistema p r o d u t i v o estatal é p e r d i d a . C o n h e c e m o s
significativos, por e x e m p l o , m a i s d e d e z m u d a n ç a s
na
presidência
casos
da P e t r o b r á s , d e s d e
o
c o m e ç o da N o v a R e p ú b l i c a , o u c a s o s c o m o a E l e t r o p a u l o , c o m i n c h a m e n t o d o n ú m e r o d e
f u n c i o n á r i o s , a p o n t o d e ser n e c e s s á r i o u m a r r o c h o s a l a r i a l , apesar da m a n u t e n ç ã o d o m e s m o
n ú m e r o d e recursos para f o l h a . O u m e s m o c a s o s e x t r e m o s c o m o o da C o s i p a q u e , a o q u e
p a r e c e , s i m p l e s m e n t e foi utilizada para f i n a n c i a r despesas d e alguns políticos.
E n t ã o , na N o v a R e p ú b l i c a v a i h a v e r u m a m u d a n ç a , e s p e c i a l m e n t e e m r e l a ç ã o à o r g a n i z a ç ã o d o
setor p r o d u t i v o estatal, q u e será o fim d o i n s u l a m e n t o b u r o c r á t i c o .
O setor p r o d u t i v o estatal é a b e r t o pelo g o v e r n o na N o v a R e p ú b l i c a , as m á q u i n a s p o l í t i c a s , e
isso fará c o m q u e a e f i c i ê n c i a d e l e d i m i n u a r a d i c a l m e n t e , p o r q u e esse setor, c o m o u m t o d o ,
entra e m crise a partir d e 1 9 8 5 .
T o d a v i a , n ã o é só n o c a m p o d o a p a r a t o p r o d u t i v o d o Estado q u e o e s q u e m a da era V a r g a s
a c a b a d e s m a n t e l a d o . A c a b a d e s m a n t e l a d o , t a m b é m , n o c a m p o das políticas s o c i a i s , j u s t a m e n t e
por u m m o t i v o c o m p l e t a m e n t e d i f e r e n t e , q u e é a d e m a n d a , as r e i v i n d i c a ç õ e s d e direitos s o c i a i s
q u e surgem a partir d e n o v o s m o v i m e n t o s s o c i a i s .
D i r e i t o s q u e f o r a m c o n c e d i d o s nesse p e r í o d o , entre 3 0 e 6 4 , q u e a c a b a r a m s e n d o m u i t o mais
privilégios por certas categorias d o q u e direitos d e fato. A c a b a h a v e n d o u m a r e i v i n d i c a ç ã o d o s
m o v i m e n t o s s o c i a i s , d e q u e esses direitos, d e fato, p e r m i t i s s e m a g e n e r a l i z a ç ã o da á r e a
de
políticas s o c i a i s d o Estado.
A p e s a r d e h a v e r essa m a i o r d e m a n d a s o c i a l , d e o p r ó p r i o sistema p o l í t i c o tentar incorporá-la no
seu d i s c u r s o , as estruturas d e i m p l e m e n t a ç ã o d e p o l í t i c a s sociais são invariantes. N ã o existe
n e n h u m a tentativa d e se fazer, a partir da N o v a
R e p ú b l i c a , u m a reforma administrativa
na
estrutura d e i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas sociais d o E s t a d o q u e , d e fato, a c a b a s s e c o m essa
estrutura d e m e c a n i s m o s clientelistas administrativos e a substituísse por u m a estrutura
mais
universal.
164
Orçamento c Controle Social: distributivismo e clientelismo versus transparência e participação
O q u e v a i a c o n t e c e r e n t ã o ? É isso q u e se v ê h o j e , n o Brasil essa d u p l a crise n o Estado B r a s i l e i r o .
Crise
que
afeta,
por
um
lado,
o
setor
produtivo
estatal
e,
por
outro
lado,
o
setor
de
i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas sociais.
P o d e r í a m o s perguntar: o q u e fez c o m q u e o p r ó p r i o setor p r o d u t i v o a c a b a s s e i n c o r p o r a d o a o
e s q u e m a clientelista, p a t r i m o n i a l , d u r a n t e a N o v a R e p ú b l i c a ? Eu t e n h o n a d a mais d o q u e três
hipóteses sobre essa q u e s t ã o .
S e p e n s a r m o s na estrutura política brasileira até 1 9 6 0 , o u n o p e r í o d o autoritário, a gente v a i v e r
que,
em
primeiro
lugar,
o
próprio
número
de
eleitores
era
muito
mais
baixo
e
que,
p r o v a v e l m e n t e , a m u l t i p l i c a ç ã o d o e l e i t o r a d o , da f o r m a e x p o n e n c i a l c o m o ela se d e u n o B r a s i l ,
i m p l i c o u e m ter q u e a u m e n t a r t a m b é m o n ú m e r o d e recursos e m p r e g a d o s n o c l i e n t e l i s m o .
E m 1 9 6 0 , nas e l e i ç õ e s para p r e s i d e n t e , e m q u e o J â n i o Q u a d r o s foi e l e i t o , o Brasil t i n h a
16
m i l h õ e s d e eleitores. E m 1 9 8 9 , o Brasil passava a ter 70 m i l h õ e s d e eleitores e , e v i d e n t e m e n t e ,
q u e a própria m u l t i p l i c a ç ã o física d o e l e i t o r a d o t e v e u m i m p a c t o n o custo d o c l i e n t e l i s m o .
E u diria, t a m b é m , q u e o p r ó p r i o s u r g i m e n t o d e torças
políticas não-clientelistas n o
especialmente
os
os
movimentos
sociais
rei v i n d i c a d o r e s ,
chamados
movimentos
Brasil,
sociais
u r b a n o s , eles a c a b a m f a z e n d o c o m q u e o p r ó p r i o c u s t o d o c l i e n t e l i s m o a c a b e s e n d o m a i o r .
O u seja, o p o l í t i c o clientelista q u e n ã o enfrentava n e n h u m a forma alternativa d e o r g a n i z a ç ã o
política
ou social e m nível
l o c a l , à m e d i d a q u e , n o próprio local o n d e e l e atua,
existem
m o v i m e n t o s s o c i a i s q u e n ã o são clientelistas, e l e t e m a n e c e s s i d a d e d e trazer mais recursos
para sua base político-eleitoral e isso t a m b é m a u m e n t a o custo d o c l i e n t e l i s m o .
Em
terceiro
lugar, e v i d e n t e m e n t e , o
clientelismo,
n o p e r í o d o autoritário, t e m
muito
mais
n e c e s s i d a d e d e u t i l i z a ç ã o d e recursos d o q u e o c l i e n t e l i s m o n u m r e g i m e d e m o c r á t i c o .
P o r m o t i v o s e v i d e n t e s , existem u m a
série d e trabalhos a c a d ê m i c o s d i s p o n í v e i s s o b r e
isso,
e s p e c i a l m e n t e sobre o c h a g u i s m o , q u e a c a b o u s e n d o a p r i n c i p a l f o r m a d e c l i e n t e l i s m o d u r a n t e
o p e r í o d o autoritário.
É interessante p e r c e b e r sobre o c h a g u i s m o o q u a n t o e l e n ã o necessitava ser e f i c a z , no sentido
d e trocar p e q u e n o s favores. M a s , à m e d i d a q u e e n f r e n t a v a a l g u m a s questões m a i o r e s , c o m o
d e s a p r o p r i a ç ã o d e a l g u m a s regiões n o R i o d e J a n e i r o - existe u m b o m t r a b a l h o sobre isso, u m a
tese
publicada
na
Universidade
de
Brown
p o l i t i c a m e n t e , d e p e r d e r certas c l i e n t e l a s . O
- ele
podia
se dar
ao
luxo d e
não
disputar
q u e , e v i d e n t e m e n t e , já n ã o a c o n t e c e m a i s
no
p e r í o d o da d e m o c r a t i z a ç ã o .
A d e m o c r a t i z a ç ã o c o l o c a para os p o l í t i c o s clientelistas, t a m b é m , a n e c e s s i d a d e d e m o s t r a r
e f i c á c i a todo o t e m p o . E n t ã o , o q u e se p o d e dizer é q u e , seja p e l o l a d o d o setor p r o d u t i v o
estatal, seja p e l o lado d a i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas sociais existe u m a crise desse m o d e l o q u e
v e m pela o p ç ã o d e m a n u t e n ç ã o d e u m a estrutura política c o n s e r v a d o r a n u m m o m e n t o
de
t r a n s i ç ã o p o l í t i c a , e q u e essa o p ç ã o v a i a c a b a r e x i g i n d o , c o m o p r e ç o , c o m o c o n t r a p a r t i d a , u m
a u m e n t o da u t i l i z a ç ã o clientelista d o Estado, o q u a l perderá a c a p a c i d a d e d e i m p l e m e n t a ç ã o o u
c a p a c i d a d e d e atingir seus o b j e t i v o s e c o n ô m i c o s o u s o c i a i s .
P a r a c o n c l u i r , o q u e p a r e c e interessante, se p e n s a r m o s a crise desse m o d e l o c o n s t i t u í d o , a i n d a
n o s a n o s 3 0 , e se p e n s a r m o s na crise atual v a m o s p e r c e b e r q u e h o u v e , c l a r a m e n t e ,
uma
inversão.
S e n o p e r í o d o V a r g a s h a v i a u m a d i n â m i c a d e m o d e r n i z a ç ã o q u e ia d o Estado à e c o n o m i a , d a
economia
à s o c i e d a d e , v e r e m o s q u e tanto a e c o n o m i a
quanto a sociedade d e m a n d a m
a
m o d e r n i z a ç ã o d o Estado e d o sistema p o l í t i c o , e q u e é justamente o Estado e o sistema p o l í t i c o
q u e a c a b a m s e n d o o s p ó l o s mais atrasados da o r g a n i z a ç ã o d o Estado e da política brasileira,
hoje.
165
Isso mostra e x a t a m e n t e q u e o p o n t o v u l n e r á v e l da política d e m o d e r n i z a ç ã o brasileira, d e s d e o s
a n o s 3 0 , q u e é a existência d e u m sistema p o l í t i c o q u e n ã o p o d i a ser m o d e r n i z a d o p e l o E s t a d o ,
p o r q u e e l e expressava u m a s o c i e d a d e mais atrasada e f o r m a s privatistas d e r e l a ç ã o s o c i a l q u e
p r e d o m i n a v a m n o c a m p o da s o c i e d a d e , está e m m u d a n ç a .
H o j e , a s o c i e d a d e c i v i l d e m a n d a o fim d o c l i e n t e l i s m o , por a c r e d i t a r q u e as práticas p o l í t i c a s a
q u e e l e c o n d u z i u são i n c o m p a t í v e i s c o m a forma d e atender à política q u e p r e d o m i n a
em
g r a n d e parte a s o c i e d a d e brasileira.
Isso a p o n t a a p o s s i b i l i d a d e d e se r o m p e r c o m o s d o i s g r a n d e s e i x o s q u e o r i e n t a v a m as políticas
e os gastos sociais n o Brasil, d e s d e os anos 3 0 : a falta d e u m a b u r o c r a c i a e s p e c i a l i z a d a
na
i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas sociais e o p a r t i c u l a r i s m o na c o n c e s s ã o d e direitos sociais e d e
i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas p ú b l i c a s .
Eu v e j o d u a s m a n e i r a s p r i n c i p a i s d e se r o m p e r c o m esses dois t r a ç o s das políticas s o c i a i s . E m
p r i m e i r o lugar é p r e c i s o r o m p e r c o m as formas particularistas d e c o n c e s s ã o d e direitos s o c i a i s e
i m p l e m e n t a ç ã o d e gastos sociais. O s p r o b l e m a s dessa f o r m a d e i m p l e m e n t a ç ã o d e p o l í t i c a s
estão m a i s d o q u e c l a r o s : a p r o p r i a ç ã o clientelistas, a falta d e estrutura d e
implementação,
desperdício, ineficiência.
T o d a s essas são características c o m u n s q u e a c a b a r a m na q u e s t ã o d o p a r t i c u l a r i s m o p o l í t i c o . É,
i n c l u s i v e , possível ir m u i t o mais a l é m e afirmar q u e m a n t i d o s o s atuais p a d r õ e s particularistas
d e i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas s o c i a i s , os a u m e n t o s nas d o t a ç õ e s d e políticas s o c i a i s t e n d e m a
dar p o u c o s resultados.
N e s s e s e n t i d o , t u d o indica q u e é necessário c a m i n h a r para u m a f o r m a mais u n i v e r s a l , mais
generalista e, portanto, e u diria, m o n e t á r i a d e i m p l e m e n t a ç ã o d e p o l í t i c a s s o c i a i s .
E m outras p a l a v r a s , é p r e c i s o c a m i n h a r na d i r e ç ã o d e u m a política d e c o m p l e m e n t a ç ã o
de
r e n d a s , o u d e renda m í n i m a , q u e é a ú n i c a f o r m a d e r o m p e r c o m o b i n ô m i o gastos s o c i a i s e
clientelismo. O u
seja, é p a s s a n d o a ter os gastos s o c i a i s o r g a n i z a d o s e m f u n ç ã o d e
uma
e l e g i b i l i d a d e , a q u a l t o d o s os c i d a d ã o s q u e c u m p r a m certos critérios p o s s a m ser e l e g í v e i s , e d e
f i s c a l i z a ç ã o desses gastos por u m a b u r o c r a c i a f i s c a l i z a d o r a , q u e seja i n d e p e n d e n t e das f o r m a s
clientelistas d e o r g a n i z a ç ã o d o p o d e r .
É j u s t a m e n t e r e o r g a n i z a n d o essas d u a s á r e a s da estrutura d e c o n c e s s ã o d e p o l í t i c a s s o c i a i s , q u e
é possível pensar e m m a i o r e f i c i ê n c i a e r o m p i m e n t o c o m esse b i n ô m i o e s t a b e l e c i d o a i n d a nos
anos 30, no Brasil.
E, por o u t r o l a d o , p a r e c e - m e t a m b é m , q u e é p r e c i s o pensar s e r i a m e n t e na n e c e s s i d a d e
de
constituição
os
de
uma
burocracia
no
campo
da
administração
social,
especialmente
se
o b j e t i v o s da política s o c i a l forem u n i v e r s a l i z a d o s .
P a r a q u e esses o b j e t i v o s sejam v i a b i l i z a d o s , é preciso se construir u m a b u r o c r a c i a nos m o l d e s
daquela
existente
nos
estágios
de
bem-estar
social,
na
qual
o
indivíduo,
ao
nascer,
i m e d i a t a m e n t e passa a ser u m m e m b r o d o Estado e a c o m p a n h a d o p o r ele d u r a n t e toda a sua
trajetória d e v i d a .
S o m e n t e desta forma
é possível
i m p l e m e n t a r políticas sociais g e n e r a l i z a n t e s e, a o
mesmo
t e m p o , fiscalizar o s gastos sociais n o Brasil. A c h o q u e fica, mais d o q u e c l a r o , q u e
m u l t i p l i c a ç ã o d e b u r o c r a c i a s e d e políticas p a r t i c u l a r e s no B r a s i l , q u e s e r i a m
um
essa
modelo
alternativo, são claramente inviáveis.
P o r t a n t o , para c o n c l u i r , e u a c h o q u e o c o n t r o l e da s o c i e d a d e sobre o s gastos p ú b l i c o s , sobre a
i m p l e m e n t a ç ã o d e políticas sociais, tem c o m o requisito a ruptura c o m o p r ó p r i o m o d e l o d e
i m p l e m e n t a ç ã o , q u e a c a b o u s e n d o muito m a i s u m m o d e l o d e r e p r o d u ç ã o d o c l i e n t e l i s m o d o
q u e u m m o d e l o d e a l i v i a m e n t o da c o n d i ç ã o social d o s d e s f a v o r e c i d o s da s o c i e d a d e brasileira.
166
M A R E S G U I A - B o a tarde a t o d o s . A e x p o s i ç ã o terá d u a s partes. U m a mais d e s c r i t i v a , c o m
b a s e na e x p e r i ê n c i a q u e d e s e n v o l v e m o s e m C o n t a g e m , s o b r e t u d o na área da e d u c a ç ã o , e ,
c o m p l e m e n t a r m e n t e , na área d e m e i o a m b i e n t e e d e s e n v o l v i m e n t o u r b a n o .
A segunda parte, q u e é u m tipo mais e x p l o r a t ó r i o , d i z respeito a u m a tentativa d e , p e l o m e n o s ,
diagnosticar o p r o b l e m a d o estado, d a m á q u i n a g o v e r n a m e n t a l , n o â m b i t o d e M i n a s G e r a i s , e
sugerir o q u e nós e n t e n d e m o s por reforma d o Estado, q u e p e s s o a l m e n t e é o t e m a central na
q u e s t ã o da c o n s o l i d a ç ã o , n o q u e respeita a r e l a ç ã o Estado-sociedade.
Uma
visão pessoal,
c e r t a m e n t e a p e n a s e s b o ç a d a , mas e u gostaria d e c o l o c á - l a c o m o intuito d e debatê-la.
E m 8 8 , o c a n d i d a t o A d e m i r L u c a s disputou a Prefeitura d e C o n t a g e m e, por c i r c u n s t â n c i a s , o u
t a l v e z , razões da política l o c a l , se fez u m a a l i a n ç a eleitoral q u e t a m b é m tornou-se
aliança
g o v e r n a m e n t a l , m u i t o a m p l a e m u i t o h e t e r o g ê n e a , e n v o l v e n d o u m a r c o d e seis partidos, t o d o s
e l e s m u i t o mal o r g a n i z a d o s na c i d a d e d e C o n t a g e m , a c o m e ç a r d o m e u p r ó p r i o p a r t i d o , o
PSDB.
O o b j e t i v o estratégico, eleitoral e p o l í t i c o e r a enfrentar c o m e f i c á c i a e c h a n c e d e vitória o g r u p o
de
poder do então governador
do
Estado
Newton
C a r d o s o , q u e já fora
prefeito
naquele
m u n i c í p i o por d u a s v e z e s e, por d u a s v e z e s h a v i a feito o seu sucessor. O g o v e r n o foi c o m p o s t o
respeitando a q u e l a a l i a n ç a a m p l a e h e t e r o g ê n e a .
P o r t a n t o , o registro q u e v o u fazer a q u i da e x p e r i ê n c i a na área da e d u c a ç ã o está m u i t o l o n g e d e
representar u m a u n a n i m i d a d e na prefeitura, e m u i t o longe d e representar o d e s e m p e n h o g l o b a l
da prefeitura. A m á q u i n a da prefeitura, o d e s e m p e n h o da f o r m u l a ç ã o e e x e c u ç ã o d e políticas
da prefeitura, c o m o u m t o d o , nesse nosso p e r í o d o , são m a r c a d o s m u i t o mais por d e s i g u a l d a d e s ,
por profundas assimetrias.
Registro isso p o r q u e a d e s c r i ç ã o q u e v o u fazer, a q u i , v a l e para a área q u e nós a d m i n i s t r a m o s d e
um
modo
dúvidas
mais direto. P e l a e x p e r i ê n c i a
de
que
um
dos
ingredientes
pessoal q u e a d q u i r i na gestão p ú b l i c a
fundamentais
para
que
haja
não
eficácia,
tenho
eficiência,
d e m o c r a t i z a ç ã o , p a r t i c i p a ç ã o , bons resultados é a questão da v e l h a e surrada v o n t a d e política.
Q u a n d o fui c o n v i d a d o para ser secretário d e E d u c a ç ã o , p r o p u s a o A d e m i r L u c a s , e n t ã o já
e l e i t o , a l g u m a s , e u diria, c o n d i ç õ e s . U m a d e l a s foi administrar u m o r ç a m e n t o d e 4 0 % d e todos
os recursos o r ç a m e n t á r i o s d o m u n i c í p i o d e C o n t a g e m , a partir das i n f o r m a ç õ e s b á s i c a s q u e
h a v i a c o l h i d o , sobre o q u e era a h e r a n ç a e d u c a c i o n a l q u e estava r e c e b e n d o c o m o
secretário d e Educação
provável
do m u n i c í p i o . E l e c o n c o r d o u .
A segunda c o n d i ç ã o é q u e fizéssemos n ã o u m a assepsia, q u e isso n ã o se a p l i c a . Essa história d o
c l i e n t e l i s m o , d o p o p u l i s m o , e c o m e l e s , q u a n d o se fala e m r e f o r m a , isto n ã o é para se fazer
assepsia, p o r q u e o s i n d i v í d u o s são i n d i v í d u o s , os interesses n ã o são p e c a m i n o s o s e m p r i n c í p i o ,
s ã o paixões r a c i o n a l i z a d a s .
O s grupos m ú l t i p l o s se c o n s t i t u e m , as l e a l d a d e s d a s pessoas s ã o as m a i s v a r i a d a s , e é m u i t o
p o u c o p r o v á v e l , n u m a c i d a d e o n d e n ã o há t e l e v i s ã o , n ã o há j o r n a i s , n ã o há r á d i o , n ã o há
u n i v e r s i d a d e , n ã o há p l u r a l i d a d e d e talentos, e m q u e as classes m é d i a s a p e n a s c o m e ç a m a
c h e g a r àquela
c i d a d e agora, e o n d e as elites e c o n ô m i c a s
lá a t u a m e c o n o m i c a m e n t e ,
mas
m o r a m e m B e l o H o r i z o n t e , t ê m v i d a c u l t u r a l , p o l í t i c a , social m a i s e m B e l o H o r i z o n t e d o q u e lá,
seria, n o m í n i m o , ter raiva da r e a l i d a d e , portanto,
uma
i n g e n u i d a d e política pretender se fazer
u m a profunda reforma.
E n t ã o , e u n ã o gosto da c o m p r e e n s ã o d e reforma d o Estado c o m o assepsia, p o r q u e t e m o s q u e
c o n v i v e r c o m práticas clientelistas, g o s t e m o s o u n ã o d e l a s , t e m o s q u e c o n v i v e r c o m resíduos
populistas, t e m o s q u e a p r e n d e r a n e g o c i a r c o m essas práticas e m a n i f e s t a ç õ e s q u e v ê m
do
n o s s o i b e r i s m o , o nosso Estado t u d o p o d e , a nossa s o c i e d a d e p o u c o v a l e , o i n d i v í d u o m e n o s
a i n d a , d e m o d o q u e essa é a r e a l i d a d e .
167
O
prefeito a c e i t o u essas sugestões, e n t r e e l a s a sugestão d e nós n ã o c o n c o r d a r m o s c o m as
políticas d e c o o p t a ç ã o , d e n o m e a ç õ e s politiqueiras c o m o se fazia n o â m b i t o da e d u c a ç ã o . E
tentarmos,
portanto,
profissionalização. O u
implementar,
seja, e m
de
modo
racional,
mas
resumo, ele me c o n c e d e u
negociado,
uma
autonomia, não
política
de
independência,
i n c l u s i v e , para a d m i n i s t r a r esses recursos a q u e fiz referência.
O q u e se fez foi o seguinte: p r i m e i r o , d e h e r a n ç a , nos r e c e b e m o s u m a rede m u n i c i p a l d e e n s i n o
c o m 26 e s c o l a s , 12 d e l a s c o m três turnos d u r a n t e o d i a , c o m a p e n a s 2 5 mil a l u n o s , c o m u m a
r e p e t ê n c i a d e 5 2 % : u m o r ç a m e n t o da e d u c a ç ã o d e 73 a 88 c o r r e s p o n d e n d o a 7 % , e m m é d i a ,
d o orçamento global do município de C o n t a g e m ; c o m
14.700 a l u n o s cadastrados
naquele
m o m e n t o , afora o s n ã o c a d a s t r a d o s , fora da escola por falta d e e s c o l a , por falta d e c h a n c e
e s c o l a r : u m a a d u a s greves a n u a i s d e s d e 79 até 8 8 : salários na m é d i a d e u m salário m í n i m o ;
e s c o l a s s e m estrutura d e g e r ê n c i a , s e m o q u e h o j e é c h a m a d o d e recursos b á s i c o s , o u p a d r õ e s
b á s i c o s para o f u n c i o n a m e n t o ; s e m c o n c u r s o ; sem política d e c a r r e i r a ; s e m n e n h u m ingrediente
d e mérito para se a v a l i a r d e s e m p e n h o , o u se p r o p o r p r o m o ç ã o .
E n t ã o , era u m a c r i s e m u i t o g r a v e , q u e se manifestava p o r muitos sinais d e m o r b i d e z , e o m a i o r
d e l e s era u m s e n t i m e n t o n e g a t i v o , q u a s e g e n e r a l i z a d o e n t r e os professores, d e q u e n ã o h a v i a
s o l u ç ã o . E d e q u e s o n h a r era q u a s e u m c r i m e .
Entretanto, e n c o n t r a m o s g r u p o s d e professores, d e dirigentes e s c o l a r e s e d e p e d a g o g o s c o m fé
p e d a g ó g i c a . Q u e m lida mais c o m a e s c o l a s a b e m u i t o b e m o q u e e u estou d i z e n d o . F é . Q u e ,
a p e s a r d e t u d o , e p o r q u e t u d o é a s s i m , a c r e d i t a m q u e é possível m u d a r a partir d o seu t r a b a l h o
n o â m b i t o d a q u e l a escola o n d e estão situados.
Isso e n t ã o se mostrou para nós c o m muita e v i d ê n c i a , e tratamos d e costurar essa
parceria
f u n d a m e n t a l c o m a q u e l e s c o m p a n h e i r o s q u e p o s s u í a m esta fé p e d a g ó g i c a , e q u e n ã o a t r i b u í a m
as m a z e l a s da e s c o l a , o u p e l o m e n o s todas as m a z e l a s da e s c o l a , à miséria e à
pobreza
externas, às c o n d i ç õ e s s o c i o e c o n ó m i c a s , c u l t u r a i s , p s í q u i c a s das f a m í l i a s , o u a o c l i e n t e l i s m o ,
o u a o p o p u l i s m o . O q u e tornaria a e s c o l a u m a caixa preta d e inputs e outputs,
o n d e a p e n a s os
p r o b l e m a s por e l a s p a s s a r i a m , e elas s e r i a m pretexto para a existência d e e d u c a d o r e s . N ã o .
E r a m pessoas q u e se p r e o c u p a v a m c o m a e s c o l a , a e s c o l a singular c o m o o b j e t i v o f u n d a m e n t a l
d e a n á l i s e , a o i n v é s d e se e s c u d a r e m nos p r o b l e m a s s o c i a i s externos e c u l t u r a i s , o u q u e e r a m
trazidos à e s c o l a , para n a d a f a z e r e m e m prol da m u d a n ç a . Essa foi u m a p a r c e r i a f u n d a m e n t a l
q u e , d e s d e o p r i m e i r o m o m e n t o , d e s c o b r i m o s e tratamos d e articulá-la.
Uma
outra parceria f u n d a m e n t a l q u e d e s c o b r i m o s foi a d o s pais - d a q u i a p o u c o e u
vou
e x p l i c a r por q u e , v a i ficar mais c l a r o - e tratamos d e institucionalizar essa p a r c e r i a . E, a s s i m ,
f o m o s f o r m u l a n d o e p r o p o n d o b a s i c a m e n t e u m c o n j u n t o d e políticas q u e , r e s u m i d a m e n t e ,
constituiu-se d o seguinte: p r i m e i r o , u m a política d e gestão, e m p r o v e i t o da gestão da q u a l i d a d e
d o e n s i n o . M a s essa política d e gestão p ô d e ser, a n a l i t i c a m e n t e , vista e m si m e s m a . C o n s i s t i u ,
f u n d a m e n t a l m e n t e , e m institucionalizar a p a r t i c i p a ç ã o .
O q u e nós e n t e n d e m o s por p a r t i c i p a ç ã o ? E a o r g a n i z a ç ã o d e p o s s i b i l i d a d e s c o n c r e t a s , instituc i o n a l i z a d a s , d o s atores r e l e v a n t e s , e os atores relevantes se i n s i n u a m , o u são, por assim dizer,
i n s i n u a d o s n u m c o n t e x t o , n u m c e n á r i o , d e tal sorte q u e eles p o s s a m ajudar na f o r m u l a ç ã o d e
p o l í t i c a s , ajudar na sua i m p l e m e n t a ç ã o e a j u d a r na sua f i s c a l i z a ç ã o . Isso p a r e c e m u i t o t e ó r i c o ,
m a s , na p r á t i c a , v a m o s v e r c o m o é q u e isso, d e a l g u m a f o r m a , p o d e f u n c i o n a r .
E n t ã o , f o m o s i m p l e m e n t a r u m a política d e gestão o r i e n t a d o s p e l o c o n c e i t o d e p a r t i c i p a ç ã o ,
nesses
moldes. O
primeiro
passo, c o m
i m p e r f e i ç õ e s , foi m u d a r
a forma
d e escolha
dos
dirigentes e s c o l a r e s .
H o j e e u r e c o n h e ç o q u e o ideal teria sido esperar m a i s a l g u m t e m p o , a p e r f e i ç o a r esta f o r m a ,
m a s c o m o q u e r q u e seja, n o m o m e n t o e m q u e se fez logo n o i n í c i o d a nossa gestão, mostrou-se
p o l i t i c a m e n t e i m p o r t a n t e , p o r q u e j á c o m e ç o u a cortar u m d o s c o r d õ e s u m b i l i c a i s d a q u e l e tipo
168
d e c l i e n t e l i s m o d e v a s s o q u e se fazia d e n t r o das e s c o l a s , na forma d e n o m e a r e d e s n o m e a r
diretores, d e c o l o c a r e tirar professores, e d e v e r e a d o r e s c o n t r o l a r e m até m e s m o o e s t o q u e d e
v a g a s nas e s c o l a s . Fora d e q u a l q u e r c i r c u i t o institucional e fora da própria Secretaria M u n i c i p a l
de Educação.
E n t ã o i m p l e m e n t a m o s a e l e i ç ã o . Registro c r í t i c o : o m o d o c o m o nós i m p l e m e n t a m o s , por sorte,
t e m d a d o certo, m a s é p r e c i s o m u d a r . Ele l e v o u e m c o n t a pré-requisitos, o q u e é ó b v i o ,
f u n d a m e n t a l m e n t e , a e s c o l a r i z a ç ã o , a q u a l i d a d e da e s c o l a r i z a ç ã o , m a s n ã o a p u r o u o m é r i t o d o
p r e t e n d e n t e e n q u a n t o u m b o m gestor d e u m a e s c o l a .
N ó s n o s l i m i t a m o s a u m a e l e i ç ã o q u e exigia, a l é m d o s pré-requisitos, u m projeto, e esse p r o j e t o
n ã o t e v e m u i t o rigor para ser e l a b o r a d o , d u a s o u três r e u n i õ e s d e e s c o l a , q u e
promoviam
d e b a t e s entre a c h a m a d a c o m u n i d a d e e s c o l a r d o s eleitores, professores, f u n c i o n á r i o s , p a i s e
a l u n o s , a partir d e 14 a n o s .
P o r sorte isso d e u certo, m a s p o d e r i a ter d a d o c o m p l e t a m e n t e e r r a d o , p o r q u e
muito o
lado d a
representatividade desse líder e s c o l a r , e n q u a n t o
trabalhamos
líder para fora, o u v i n d o ,
c o n s u l t a n d o o s seus l i d e r a d o s , e isso p o d e r i a ter, por assim dizer, se a b a s t a r d a d o na f o r m a d e
u m p o p u l i s m o d e e s c o l a . A t é p o r q u e h o u v e c a n d i d a t o s q u e p r o m e t e r a m o assalto a o c é u .
P r o m e t e r a m , à m a n e i r a d o q u e c r i t i c a m lá fora, a c o n s t r u ç ã o d e p i s c i n a , a cobertura d e q u a d r a ,
e
coisas
do
gênero,
que
eram,
naquele
momento,
absolutamente
inviáveis.
c h u r r a s c o s , f i z e r a m c a m i s e t a s , p r o m o v e r a m s h o w s , aliaram-se a vereadores,
para
E
fizeram
que eles,
v e r e a d o r e s , c o n s o l i d a s s e m suas m á q u i n a s d e c l i e n t e l a , a partir da e l e i ç ã o e s c o l a r , q u e , p o r
sorte, f o r a m d e r r o t a d o s . M a s p o d e r i a m ter sido todos v i t o r i o s o s , e aí? O q u e nós í a m o s fazer
c o m a nossa r e c é m - f u n d a d a e l e i ç ã o ? la ser u m fracasso r e t u m b a n t e .
H o j e e u n ã o t e n h o d ú v i d a d e q u e o m o d e l o d o Estado é o mais a d e q u a d o . T a l v e z não seja a
última p a l a v r a , m a s é o mais a d e q u a d o . Passa p e l o c r i v o d e u m a p r o v a d e mérito, e n v o l v e n d o
h a b i l i d a d e s para a gestão e s c o l a r , d o t i p o : " d e s c r e v a
a escola o n d e v o c ê atua.
Identifique
p r o b l e m a s e p r o p o n h a s o l u ç õ e s , q u a i s v o c ê a c h a q u e s e j a m as mais a d e q u a d a s " , o u h e r ó i c a s
o u c o m p a r t i l h a d a s . Isso é u m p r o b l e m a d o c a n d i d a t o .
Q u e m n ã o é c a p a z d e f o r m u l a r esse A B C d o ó b v i o , n ã o é c a p a z d e candidatar-se a dirigir u m a
e s c o l a . P e l o m e n o s , teríamos o ingrediente d e a p u r a ç ã o d e mérito c o m u m a p o n t u a ç ã o m í n i m a
que
sugeriria
uma
boa entrevista
e d e p o i s esses a p r o v a d o s
iriam à fase da
consulta
aos
liderados.
N ã o q u e r dizer q u e n o Estado t u d o v e n h a d a n d o certo nesse a s p e c t o , m a s s e g u r a m e n t e é u m
sistema, e u diria, mais a d e q u a d o , p o r q u e evita o p o p u l i s m o . N ã o é q u a l q u e r u m q u e p o d e ser
diretor. T e m q u e passar por u m a e v i d ê n c i a d e q u e possui méritos, h a b i l i d a d e s típicas p a r a
c h e g a r à q u e l a p o s i ç ã o . N ã o se trata d e u m a e l e i ç ã o d e v e r e a d o r .
N o s e g u i m e n t o , nós c o n s e g u i m o s iniciar a i n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o d o s c o l e g i a d o s p e d a g ó g i c o s e
a d m i n i s t r a t i v o s . A t é hoje t e m o s p r o b l e m a s . Isso já está m u i t o mais e n r a i z a d o nas e s c o l a s , m a s
n ã o v i r o u u m a cultura d e e s c o l a . U m a coisa q u e p e l o h á b i t o , p e l o c o s t u m e , e m a i s a l é m , p e l a
c o m p r e e n s ã o , e p e l o gosto d a s pessoas d e se e n v o l v e r e m , e l a s c o m e ç a m a c o m p r e e n d e r q u e a
sua p a r t i c i p a ç ã o o r g a n i z a d a
nos C P A s faz c o m q u e , c o n c r e t a m e n t e , a e s c o l a m e l h o r e
com
r e l a ç ã o a si m e s m a .
Isso é u m p r o c e s s o para d e z a n o s , é u m a m u d a n ç a c u l t u r a l . P e l o m e n o s a fase d e m u d a n ç a
c o m p o r t a m e n t a l , q u e é f á c i l , ela é i n d u z i d a , ela v a i por e n s a i o e e r r o , e v a i por e x e m p l a r i d a d e ,
essa fase está ultrapassada. N ó s estamos n u m a t r a n s i ç ã o c o m vistas a criar u m a cultura
de
p a r t i c i p a ç ã o d o s pais d e a l u n o s nos C P A s d a s e s c o l a s . M a i s a l é m d o c o m p o r t a m e n t o ,
já
e s t a m o s na fase d e atitude. Isso é perfeitamente o b s e r v á v e l .
169
T o d a s as e s c o l a s t ê m C P A , todos estão a u t o - r e g u l a m e n t a d o s , todos t ê m seus rituais d e p a r t i c i p a ç ã o e, c u r i o s a m e n t e , h o j e , todos já t r a b a l h a m c o m d e s e m p e n h o bimestral d o s a l u n o s , para se
c o n h e c e r u m p o u q u i n h o essa q u e s t ã o d e resultados e a n á l i s e d e resultados.
C o m e ç a a h a v e r u m a p r e o c u p a ç ã o centrada nessa história d e q u a l i d a d e d o e n s i n o . M a s é u m a
c o i s a a i n d a e m t r a n s i ç ã o . N ã o q u e r d i z e r q u e esteja garantido. D e p e n d e n d o d o q u e
houver
m a i s à frente, isso p o d e d e s a p a r e c e r .
U m a t e r c e i r a f o r m a , na linha d o c o n c e i t o d e p a r t i c i p a ç ã o , e q u e e u reputo c o m o d a s m a i s
i m p o r t a n t e s , foi o C o n s e l h o M u n i c i p a l
d e E d u c a ç ã o . E l e existia, m a s r i t u a l m e n t e . Era
uma
instância q u e h o m o l o g a v a a v o n t a d e d o secretário. N a v e r d a d e , e l e " t i n h a p o d e r " o p i n a t i v o . E
era n o r m a t i v o n o q u e c a b i a c o n f o r m e a lei. M a s n ã o tinha n e n h u m a a t r i b u i ç ã o d e l i b e r a t i v a .
N e g o c i a m o s c o m o C o n s e l h o Estadual d e E d u c a ç ã o , q u e é u m ó r g ã o q u e m e r e c e u m a a n á l i s e à
parte, q u e n ã o é o c a s o a q u i h o j e , e o C o n s e l h o , d e p o i s d e muita resistência, c o n c o r d o u e m nos
d e l e g a r c o m p e t ê n c i a s q u e antes e l e m o n o p o l i z a v a . Então nós r e c e b e m o s c o m p e t ê n c i a s d e prée s c o l a até o s e g u n d o g r a u , para criar e s c o l a e autorizar e s c o l a , p o r q u e t i v e m o s q u e fazer a
c r i a ç ã o , m a i s o u m e n o s , d e m a n e i r a p o u c o n e g o c i a d a , para q u e d e p o i s e m c i m a d o fato, o
C o n s e l h o Estadual tivesse q u e reiterar a nossa d e c i s ã o .
Perguntei q u e m é q u e tinha r a z ã o . S e era a C o n s t i t u i ç ã o , q u e d á a o a l u n o o direito d e ter a
e s c o l a , o u se era o C o n s e l h o , q u e a c h a v a q u e o a l u n o p o d i a ficar mais u m a n o s e m e s c o l a , para
q u e e u c u m p r i s s e o ritual da c r i a ç ã o d e u m a e s c o l a . E n t ã o , h o u v e por b e m , o C o n s e l h o n o s dar
r a z ã o . E a partir d a í c o n s e g u i m o s esta d e l e g a ç ã o plena.
0
C o n s e l h o tinha n o v e m e m b r o s , nós p r o p u s e m o s 1 7. E l e tinha u m representante d o s p a i s , n ó s
p r o p u s e m o s q u a t r o . Esse pai era c o o p t a d o . N ó s p r o p u s e m o s a e s c o l h a d o s q u a t r o e n t r e o s seus
p a r e s , isto é, os pais eleitos pelos pais, integrantes d o s c o l e g i a d o s . O s pais, d o s c o l e g i a d o s d a s
escolas,
reúnem-se
numa
assembléia
de
segunda
instância
e
escolhem
os
seus
quatro
representantes n o C o n s e l h o M u n i c i p a l d e E d u c a ç ã o .
C o m o o C o n s e l h o d e v e ser u m ó r g ã o plural - e eu p e s s o a l m e n t e n ã o t e n h o n a d a c o n t r a a
e m p r e s a p r i v a d a na área da e d u c a ç ã o , d e s d e q u e ela seja m u i t o b o a , s e n ã o é b o t e c o , e aí p o d e
fechar
pública
temos
representantes da e s c o l a
particular, da e s c o l a
pública
estadual, da
escola
m u n i c i p a l , da u n i v e r s i d a d e , d o s diretores e s c o l a r e s , dois d o s i n d i c a t o , d o s pais d o
a l u n o e d o s e m p r e s á r i o s . E d o s e m p r e s á r i o s . E aí t e m até u m e x c e s s o d e d e m o c r a c i a .
Porque
por lei federal os c o n s e l h o s d e v e m ser paritários. E o setor p ú b l i c o t e m f o r m a l m e n t e a p e n a s d o i s
representantes n o C o n s e l h o . O secretário é o presidente, a priori,
mas é apenas um v o t o entre
1 7 votos.
N u n c a t i v e m o s n e n h u m conflito d e natureza i d e o l ó g i c a , f i z e m o s u m p a c t o d e " d e s i d e o l o g i z a ç ã o " dos temas, eu pessoalmente não acredito e m nada " i d e o l o g i z a d o " , pelo menos
em
e x c e s s o , e m n a d a . T u d o q u e é ideologia o r g a n i z a d a r e d u n d o u , na história, e m totalitarismo. E u ,
f r a n c a m e n t e , n ã o a b d i c o , n ã o r e n e g o as m i n h a s c r e n ç a s d o passado, t e n h o e n o r m e o r g u l h o d e
t u d o q u e e u fiz, m a s n ã o c r e i o . U t o p i a o r g a n i z a d a e u n ã o c r e i o , só d e u e m totalitarismo.
A C o n s t i t u i ç ã o foi o f u n d a m e n t o d o nosso p a c t o . E d e u c e r t o . E d o i s v e r e a d o r e s , u m d o g o v e r n o
e u m , n e c e s s a r i a m e n t e , da o p o s i ç ã o , n o c a s o u m v e r e a d o r d o P T , l i g a d o t a m b é m ao â m b i t o da
e d u c a ç ã o . N u n c a tivemos confrontação dentro d o Conselho.
O
Conselho
passou
a
ter
poder
deliberativo
para
criar
escola,
autorizar
escola,
definir
c a l e n d á r i o , m u d a r c u r r í c u l o e s c o l a r e discutir i n o v a ç õ e s . S e a e s c o l a , n o â m b i t o da a u t o n o m i a ,
quiser i n o v a r a l é m d o c u r r í c u l o b á s i c o , a l é m d a s f o r m a s t r a d i c i o n a i s d o t i p o , a o i n v é s d e o
professor m u d a r d e sala, a sala é a m b i e n t a d a , o professor fica e os a l u n o s m u d a m d e sala. A
escola
170
quer
fazer, ela
faz. Ela
quer
introduzir
mais
inglês, e l a
põe.
Ela
quer
introduzir
i n f o r m á t i c a n o c u r s o a c a d ê m i c o , ela q u e o faça. A g o r a , d e s d e q u e haja o projeto. N ã o inibir a
i n v e n t i v i d a d e da e s c o l a .
Essas coisas todas f i c a r a m n o n í v e l d o C o n s e l h o , e o mais i m p o r t a n t e : e m b o r a seja a t r i b u i ç ã o da
Câmara
Municipal
entendemos
que
aprovar
o
a
proposta
orçamento
da
orçamentária,
podendo
educação, especificamente
modificá-la
o
dela,
parte
em
parte,
integrante
nós
do
o r ç a m e n t o m a i o r , d e v e r i a ser objeto d e d e b a t e s e m a l g u m grau d e f o r m u l a ç ã o e a p r o v a ç ã o
s i m b ó l i c a no C o n s e l h o M u n i c i p a l d e E d u c a ç ã o . E d e s d e 8 9 , a g i m o s desta m a n e i r a .
A s s i m c o m o o P l a n o A n u a l d e E d u c a ç ã o e o P l a n o Q u a d r i e n a l , e a g o r a , por u m p a c t o q u e foi
feito entre os países d o m u n d o , o P l a n o D e c e n a l , t u d o isso passa pela a p r o v a ç ã o d o C o n s e l h o .
N ã o importa q u e s e j a m propostas da S e c r e t a r i a , por d e v e r d e o f í c i o s ã o , m a s o
Conselho
d i s c u t e , reelabora e a p r o v a . D e s s e m o d o , compartilha-se i n f o r m a ç õ e s , distribui o c o n h e c i m e n t o
d e o p ç õ e s e dá a c h a n c e d e m o c r á t i c a a todos d e f a z e r e m e s c o l h a s mais b e m f u n d a m e n t a d a s e ,
portanto, mais responsáveis. Nessa
linha da p a r t i c i p a ç ã o , n o a n o d e 9 2 , nós c o n s e g u i m o s ,
s u g e r i n d o aos pais, criar a F e d e r a ç ã o d o s C o l e g i a d o s .
H o j e , existe e m C o n t a g e m u m a F e d e r a ç ã o d e C o l e g i a d o s , q u e é u m interlocutor p o d e r o s í s s i m o
na área da e d u c a ç ã o . T o d o s os pais se a r t i c u l a r a m , e s c o l a s estaduais, m u n i c i p a i s , particulares, e
isso n ã o tem n a d a a ver com
o governo,
não t e m n a d a a v e r c o m a Secretaria,
até p o r q u e o
C o n s e l h o é d e f i n i d o c o m o ó r g ã o p ú b l i c o n ã o - g o v e r n a m e n t a l . T a n t o é q u e nós, g o v e r n o , s o m o s
m i n o r i a neste C o n s e l h o . T e m o s u m a i n t e r l o c u ç ã o , essa é m e n o s o r g a n i z a d a , c o m a s s o c i a ç õ e s
d e bairro nessa linha d e c o o p e r a ç ã o .
T r a b a l h a m o s c o m a ótica d e q u e o sistema d e e n s i n o é integrado por três subsistemas, o
municipal, d e escolas; o estadual, d e escolas e m
C o n t a g e m e o particular d e e s c o l a s
em
C o n t a g e m . P o r q u e o s a l u n o s q u e estão lá são p e q u e n o s o u j o v e n s c i d a d ã o s q u e estão na
m e s m a c i d a d e , portanto, é u m p a r a d o x o v o c ê a d m i n i s t r a r b e m u m subsistema e ignorar o s d o i s
outros p o r q u e n ã o d i z e m respeito à Secretaria M u n i c i p a l d e E d u c a ç ã o . N ó s a s s u m i m o s q u e a
S e c r e t a r i a é d e toda a e d u c a ç ã o no â m b i t o territorial, d e t o d o o m u n i c í p i o . E, portanto, c o m
a u t o r i d a d e legítima para participar e p r o p o r política e d u c a c i o n a l , i n c l u s i v e , para as e s c o l a s
particulares. T e m d a d o c e r t o . F u n c i o n a m o s desse m o d o .
A c o o p e r a ç ã o e s c o l a m u n i c i p a l , estadual e particular tem e v o l u í d o m u i t o r a z o a v e l m e n t e , p e l o
m e n o s entre as e s c o l a s m u n i c i p a i s e as estaduais. F i n a l m e n t e , u m a coisa m u i t o r e c e n t e , q u e nós
c o p i a m o s d o Tasso Jereissati e d o C i r o G o m e s , n o C e a r á , e u e o prefeito p a s s a m o s u m a s e m a n a
lá. C o m o
é que
funciona
o
pacto d e
cooperação
do
Ceará?
Foi
uma
agregação
muito
interessante d e líderes e m p r e s a r i a i s d e todas as vertentes d o Estado, c o m as u n i v e r s i d a d e s , c o m
o próprio governo, sem burocracia, sem nenhuma
institucionalização, sem hierarquias, e a
c o i s a f u n c i o n a e dá resultados.
E n t ã o , c r i a m o s e m C o n t a g e m , sob a l i d e r a n ç a d e e m p r e s á r i o s , a p a r c e r i a para o d e s e n v o l v i m e n t o . E e l e g e m o s três temas prioritários para trabalhar. Entre e l e s , a p a r c e r i a e s c o l a - e m p r e s a ,
q u e é u m a e x p e r i ê n c i a vitoriosa e m t o d o o P r i m e i r o M u n d o .
A q u e l a história d o s ingleses perseguidos n o s é c u l o X V I I , q u e c h e g a r a m n o território s e l v a g e m
da futura A m é r i c a d o N o r t e e a primeira coisa q u e f i z e r a m foi a igreja, a segunda foi a e s c o l a .
U m d i a a m e t r ó p o l e quis i n v a d i r , eles d e s c o b r i r a m a i m p o r t â n c i a d o g o v e r n o . Entre n ó s , n ã o ,
p r i m e i r o v e m a C o r t e , d e p o i s existe a s o c i e d a d e e d e p o i s , existe o i n d i v í d u o .
S ã o e x p e r i m e n t o s n o sentido d e fortalecer a p a r t i c i p a ç ã o d o s grupos relevantes n o â m b i t o da
e d u c a ç ã o . Isto v e m f u n c i o n a n d o , r a z o a v e l m e n t e . S ó q u e f u n c i o n a r a z o a v e l m e n t e , m a s tem
v u l n e r a b i l i d a d e . D e p e n d e m u i t o da v o n t a d e política, a i n d a g o v e r n a m e n t a l , d e p e n d e m u i t o d a
q u a l i d a d e da l i d e r a n ç a e d u c a c i o n a l .
171
P o r t a n t o , é u m a c o i s a sujeita a i n d a a rupturas, n ã o é por assim dizer, a u m retrocesso n o t á v e l ,
p o r q u e n ã o v i r o u cultura n o â m b i t o s o c i e t á r i o . Esse t a l v e z seja o m a i o r desafio. N o q u e diz
respeito
à gestão
participativa,
nós trabalhamos
desta
maneira,
à
educação,
no
aspecto
substantivo, nós t r a b a l h a m o s na linha da gestão da q u a l i d a d e d o e n s i n o .
P r i m e i r o , o q u e é a missão e d u c a c i o n a l ? N ã o é da S e c r e t a r i a . A missão e d u c a c i o n a l é d e todos
o s e d u c a d o r e s q u e a t u a m nas diferentes e s c o l a s d e C o n t a g e m . L e v a m o s t e m p o e c o n s e g u i m o s
f o r m u l a r alguns c o n s e n s o s b á s i c o s e m t o r n o d o q u e é a nossa missão e d u c a c i o n a l .
O
s e g u n d o é estimular a idéia d e q u e c a d a e s c o l a
singular p o d e e d e v e ter u m
projeto
p e d a g ó g i c o , na linha da c o n s t r u ç ã o da sua a u t o n o m i a . É ela e x p e r i m e n t a r , criar, s o n h a r , ter
direito d e errar, ter a o p o r t u n i d a d e d e c r e s c e r .
O terceiro era a questão da a v a l i a ç ã o versus o q u e o S é r g i o Costa R i b e i r o c h a m a da p e d a g o g i a
da r e p e t ê n c i a , m a i s o u m e n o s u m p r o c e s s o p s í q u i c o , q u e reporta a o c o n j u n t o d o s professores,
d e tal sorte, q u e as a v a l i a ç õ e s feitas s ã o d o tipo para p r o v a r a o a l u n o q u e e l e p o u c o o u n a d a
s a b e , a o invés d e d a r a o p o r t u n i d a d e a o a l u n o d e mostrar o q u a n t o e l e s a b e . Isso está m u i t o
e n t r a n h a d o na cultura p e d a g ó g i c a brasileira. N ã o d o p o n t o d e vista d a cultura t e ó r i c a , essa é
n o t á v e l , t a l v e z d a s m e l h o r e s d o m u n d o , m a s d a cultura prática, d o q u e se faz n o â m b i t o das
escolas.
F o m o s trabalhar nessa p e r s p e c t i v a , v i s a n d o seis o b j e t i v o s . U m , a u n i v e r s a l i z a ç ã o d o a c e s s o
e s c o l a r . O u t r o , a garantia d o s p a d r õ e s m í n i m o s d e f u n c i o n a m e n t o para c a d a u m a d a s e s c o l a s ,
i n c l u s i v e as e s c o l a s p a r c e i r a s . O u t r o , u m a estrutura d e c a p a c i t a ç ã o c o n t í n u a d e
e s c o l a r e s , p e d a g o g o s , professores. Q u a r t o
dirigentes
i t e m , a a v a l i a ç ã o , da e s c o l a por si m e s m a e
do
sistema c o m o u m t o d o . O u t r o , a a u t o n o m i a d a e s c o l a singular e f i n a l m e n t e , a c o o p e r a ç ã o entre
todos. E m linhas m u i t o gerais, c a d a u m desses seis o b j e t i v o s d e gestão, v i s a n d o a q u a l i d a d e d o
e n s i n o , foi t r a n s f o r m a d o e m u m p l a n o d e a ç ã o t í p i c o .
P o r t a n t o , c o m o b j e t i v o s e s p e c í f i c o s e metas, q u e o b v i a m e n t e q u a n t i f i c a m t e m p o e d e s e j o s .
O b j e t i v o s m u i t o d e l i m i t a d o s , n u m é r i c o s , a s e r e m a l c a n ç a d o s . N o â m b i t o da u n i v e r s a l i z a ç ã o ,
e n c o n t r a m o s 26 e s c o l a s , d e i x a m o s 8 2 . E n c o n t r a m o s 2 5 mil a l u n o s , d e i x a m o s 7 5 mil a l u n o s . O
Estado tinha 58 m i l , nós t í n h a m o s 2 5 m i l . A s s i m , q u a t r o a n o s d e p o i s , o Estado tinha 4 2 m i l . N ó s
m u n i c i p a l i z a m o s u m a parte d o Estado, isso é v á l i d o para C o n t a g e m , n ã o p o d e ser g e n e r a l i z a d o ,
c a d a m u n i c í p i o é u m a r e a l i d a d e própria, e t r i p l i c a m o s a oferta d e v a g a s .
I n t r o d u z i m o s , m a i s a l é m da C o n s t i t u i ç ã o , a n o ç ã o d e q u e s e g u n d o g r a u é direito subjetivo d o
j o v e m , e m b o r a a C o n s t i t u i ç ã o e s t a b e l e ç a até a o i t a v a série. Isso, p e l o c o n c e i t o c o m o q u a l
t r a b a l h a m o s , a q u e s t ã o da m o d e r n i d a d e , estrutura o c u p a c i o n a l e o s desafios para o e m p r e g o n o
a n o 2 0 0 0 . N ó s e s t a m o s nos p r e p a r a n d o para isso, e m C o n t a g e m .
Q u a n t o a p a d r õ e s m í n i m o s , todas as e s c o l a s t ê m q u a d r a , c o m seus e q u i p a m e n t o s c o m p l e m e n tares, laboratório e b i b l i o t e c a , q u a d r o d e p e s s o a l , q u a d r o d e magistério c o m carreira d e f i n i d a , e
t e m c o n d i ç ã o ó t i m a d e f u n c i o n a r c o m d e s c e n t r a l i z a ç ã o d e recursos m e n s a l m e n t e a t r i b u í d o s às
e s c o l a s , para q u e a q u e l e s gastos d o dia-a-dia d e c u s t e i o s e j a m feitos s e m m a i o r b u r o c r a c i a .
Eu n ã o sei c o m o é q u e está h o j e , e s p e c i f i c a m e n t e , f u n c i o n a n d o isto. I m a g i n o q u e o r e c u r s o
a l o c a d o n o m ê s a m ê s a i n d a seja p e q u e n o , m a s c o m o q u e r q u e seja, isso já foi u m a i n o v a ç ã o
i m p o r t a n t e . A c r e d i t a r q u e as pessoas s a b e m
fazer as c o i s a s , a c r e d i t a r q u e as pessoas
são
r e s p o n s á v e i s , a c r e d i t a r q u e a e s c o l a é c a p a z . Então tira da b u r o c r a c i a , d i m i n u i o p o d e r da
b u r o c r a c i a , e p õ e lá, na e s c o l a .
C r í a m o s u m c e n t r o m u n i c i p a l d e c a p a c i t a ç ã o - q u a n d o a V a n e s s a era a reitora da U n i v e r s i d a d e
F e d e r a i -, c o m u m p r o g r a m a fantástico, q u e n o s p e r m i t i u c o l o c a r 2 5 8 professores d e c i ê n c i a s ,
d e quinta a oitava séries, física, q u í m i c a , biologia e m a t e m á t i c a , na p ó s - g r a d u a ç ã o , nível d e
e s p e c i a l i z a ç ã o , q u e q u a l i f i c a professores para l e c i o n a r e m t a m b é m n o t e r c e i r o g r a u , d e s d e q u e ,
172
m a n t e n d o o v í n c u l o na sala d e a u l a , na e s c o l a , p o r q u e nós p a g a m o s essa pós-graduação, e
d e s d e q u e fizessem u m a m o n o g r a f i a sobre o e n s i n o d e física, d e q u í m i c a , d e m a t e m á t i c a , q u e
n ã o nos interessava f o r m a r doutores para f a z e r e m pesquisas originais, até p o r q u e , o t e m p o
deles j á h a v i a p a s s a d o para isso.
N o s interessava c o m p o r u m a elite e d u c a c i o n a l e p e d a g ó g i c a da m e l h o r q u a l i d a d e para fazer
cultura d e q u a l i d a d e d e e n s i n o n o m u n i c í p i o . Isso nós logramos c o m
i n t r o d u z i m o s n o contraio
de trabalho
do professor
razoável
sucesso, e
uma c l á u s u l a q u e , das 2 2 horas e 3 0 m i n u t o s
t r a b a l h a d a s , e l e d e v e r i a d e d i c a r por s e m a n a , c o m p o n t o a s s i n a d o , 2 horas e 30 minutos a o
c e n t r o d e c a p a c i t a ç ã o , o u na própria e s c o l a , d e s d e q u e c o m u m a p r o g r a m a ç ã o
elaborada
também com a participação dele.
A v a l i a ç ã o , é o n d e estamos m a i s atrasados. A s pessoas resistem m u i t o a a v a l i a r , a c h a m q u e a
avaliação é u m a espécie d e poder de burocracia
para c o n t r o l a r , e coisas d o g ê n e r o . Essa
insegurança t r a d i c i o n a l v e m s e n d o a b a l a d a à m e d i d a q u e a q u a l i d a d e intelectual d a s pessoas
sua s e g u r a n ç a profissional e c o n f i a b i l i d a d e d o g o v e r n o e da secretaria a u m e n t a m , e n t ã o , já há
um clima hoje mais favorável à introdução.
M a s , c o m o q u e r q u e seja, muita c o i s a já se fez, m a s a i n d a há m u i t o mais d o q u e essa a l g u m a
coisa feita, a se fazer. A a u t o n o m i a da e s c o l a é u m a c o i s a q u e n ã o d e p e n d e da prefeitura, n ã o
d e p e n d e da secretaria. O b v i a m e n t e , d e p e n d e das pessoas a c r e d i t a r e m q u e e l a s p o d e m aspirar e
p o d e m o r g a n i z a r a a u t o n o m i a nas suas próprias e s c o l a s . É u m processo.
E m a l g u m a s e s c o l a s isso já é v e r d a d e i r o , m a s na m a i o r i a a i n d a há u m a certa p e r p l e x i d a d e .
" S e r á q u e e u sei fazer? Será q u e a g o r a , se h o u v e r insucesso e s c o l a r , e u n ã o t e n h o mais a q u e m
a p e l a r fora da e s c o l a ? Eu t e n h o q u e r e s p o n d e r p e l o insucesso e s c o l a r ? " . S ã o essas i n s e g u r a n ç a s
d e t o d o p r o c e s s o d e t r a n s i ç ã o , a i n d a m a i s , m u i t o a c e l e r a d o . M a s e u t e n h o fé d e q u e esta coisa
vá chegar no ponto.
E, f i n a l m e n t e , a c o o p e r a ç ã o , q u e e u já retratei. E s q u e c i d e falar u m a c o i s a
quando
t r a t á v a m o s da
participação. Toda
semana,
importantíssima,
durante quatro anos, eu
pessoalmente
n e g o c i e i d e c i n c o a seis horas c o m o S i n d i c a t o d o s Professores. Q u a n d o e l e s n ã o v i n h a m à
Secretaria, s e m p r e a c o n v i t e , e u m e c o n v i d a v a para ir a o S i n d i c a t o .
E s e m p r e p r o p u n h a u m a pauta, q u e tratava as p r i m e i r a s á r v o r e s d o b o s q u e , q u e é a v e l h a
questão salarial, r e l e v a n t e , m a s , c e r t a m e n t e , n ã o é a ú n i c a , e p r o p u n h a u m b o s q u e mais a m p l o .
Q u e s t õ e s mais substantivas, c o m o carreira f u n d a d a
ensino,
para
que criássemos uma
n o m é r i t o , a gestão da q u a l i d a d e
p a r c e r i a , a l g u n s c o n s e n s o s básicos e m
t o r n o da
no
nossa
proposta d e política e d u c a c i o n a l .
C l a r o q u e essa e x p e r i ê n c i a d e n e g o c i a ç ã o v a l e u m u i t o , m a s t a m b é m m e d e s e n c a n t o u m u i t o .
P o r q u e o m a i o r p r o b l e m a q u e e u tive c o m o gestor da e d u c a ç ã o n o m u n i c í p i o d e C o n t a g e m
f o r a m , a q u i n ã o importa p e l a o r d e m : u m , e m alguns órgãos n o â m b i t o da própria prefeitura.
As
vezes
a
própria
institucionalizada
prefeitura
atrapalha
de compartilhamento
de
a
si
própria,
quando
informações, de
não
há
uma
idéias, d e t o m a d a
sistemática
de
decisão
g r u p a i , e coisas d o g ê n e r o . E n t ã o , f r e q ü e n t e m e n t e , e u t i v e d i f i c u l d a d e s , c o m o t a m b é m t i v e
a p o i o s f u n d a m e n t a i s n o â m b i t o da própria prefeitura.
E o outro foi o q u e e u c h a m o d e c o r p o r a t i v i s m o e c o n s e r v a d o r i s m o
i d e o l ó g i c o das elites
s i n d i c a i s . V o u correr o risco a q u i d e g e n e r a l i z a r . Estou i m p r e s s i o n a d o c o m o c o n s e r v a d o r i s m o
d o s i n d i c a l i s m o brasileiro. N ã o falo d e C G T , p o r q u e C G T n ã o expressa n e n h u m t r a b a l h a d o r ,
n e m expressa n e n h u m s i n d i c a t o , falo da F o r ç a S i n d i c a l e falo da própria C U T .
E n q u a n t o o s i n d i c a l i s m o brasileiro se e s p e l h a r n o setor p ú b l i c o , f u n d a d o na e s t a b i l i d a d e d o
e m p r e g o e na a p o s e n t a d o r i a por t e m p o d e s e r v i ç o , e l e n ã o v a i a lugar n e n h u m . E n q u a n t o e l e se
reforçar m u t u a m e n t e n o setor p ú b l i c o , d e tal sorte q u e v o c ê n ã o m e critica a q u i , q u e t e n h o q u e
173
lutar p e l o s privilégios q u e a q u i e u t e n h o , s e n ã o e u l h e c r i t i c o lá, para d e r r u b a r os privilégios
q u e v o c ê lá t e m , nós n ã o v a m o s c h e g a r a lugar n e n h u m .
Esse é u m p r o b l e m a g r a v í s s i m o q u e , s i m p l e s m e n t e , n ã o c o n s e g u i m o s u m a c o r d o e m t o r n o d o
Estatuto d o M a g i s t é r i o d e C o n t a g e m , q u a n d o p r o p ú n h a m o s o estatuto, m o s t r a n d o q u e estatuto
não
tem
que
tratar
de
salário,
salário
é
política
salarial, estatuto
é
carreira
e
questões
substantivas d o e x e r c í c i o da carreira.
E q u a n d o c o l o c á v a m o s , no á p i c e da discussão, o conceito de mérito, q u a n d o talávamos da
c a r r e i r a , f a m o s a progressão h o r i z o n t a l , o sindicato i m e d i a t a m e n t e b o m b a r d e a v a a a v a l i a ç ã o , o
m é r i t o , e q u e r i a transformar o p e r í o d o b i a n u a l o u trienal d e a v a l i a ç ã o , para v e r se o professor
m e r e c e r i a o u n ã o a q u e l a p r o m o ç ã o horizontal n o m e s m o c a r g o . Q u e r i a m transformar a q u i l o
e m b i ê n i o o u e m t r i é n i o , q u a n d o a C o n s t i t u i ç ã o já lhes garante o q u i n q u é n i o .
E n t ã o , na v e r d a d e , c o n f u n d i a - s e carreira c o m c a r r e i r i s m o . O s sindicatos brasileiros ligados a o
Estado estão prisioneiros d o c a r r e i r i s m o . Eles v e r b a l i z a m o q u e sua platéia p r e t e n d e q u e seja.
T e n h o dito isto, p u b l i c a m e n t e , e m d e b a t e s c o m eles, e n ã o t e n h o o u v i d o refutações q u e m e
c o n v e n ç a m . Isso é m u i t o g r a v e . N ó s n ã o v a m o s construir d e m o c r a c i a política sólida, s e m q u e o
sistema d e contra p o d e r e s , e m p r e s e n ç a , esteja bastante c o n s o l i d a d o .
O s sindicatos são r i g o r o s a m e n t e i n d i s p e n s á v e i s , e n q u a n t o representantes d e interesses para se
c o n s t i t u í r e m c o m o u m p o d e r e m p r e s e n ç a d e u m c o n t r a outro. Isso é f u n d a m e n t a l . Essa crítica
t e m q u e ser vista d o l a d o fraterno, t e m q u e ser vista d o l a d o , por assim dizer, d e q u e m está
p r e o c u p a d o c o m a c o n s t r u ç ã o da d e m o c r a c i a e n ã o c o m u m intuito d e d e m o l i ç ã o . Eu
tenho
nenhuma
dúvida
não
d e dizer q u e esse é u m d o s graves p r o b l e m a s da c o n s t r u ç ã o
da
d e m o c r a c i a política, h o j e , n o B r a s i l , o i n s u l a m e n t o c o r p o r a t i v o d o s i n d i c a l i s m o estatal. N ã o é
p r e c i s o d a r m o s e x e m p l o s , e u d e i alguns a q u i .
C o n s e g u i m o s , e n t ã o , f o r m u l a r , d e m o d o c o e r e n t e e consistente, u m a
política
educacional,
torná-la r a z o a v e l m e n t e c o m p a r t i l h a d a , torná-la a p r e c i a d a p e l o s professores, pelos dirigentes
e s c o l a r e s , respeitada p e l o s i n d i c a t o .
O s i n d i c a t o foi p a r c e i r o importante e m vários m o m e n t o s , é p r e c i s o a q u i registrar. P o r e x e m p l o ,
nós fomos o primeiro
município
a
introduzir o c a l e n d á r i o
d i s c u s s ã o duríssima d e n t r o d o c o n s e l h o . O
d e 2 0 0 dias
letivos. Foi
uma
s i n d i c a t o , no f i n a l , q u e resistia, v o t o u a favor.
F i n a l m e n t e , é u m a e x p e r i ê n c i a muito mais r e c e n t e , m a s v a l e a p e n a s u m registro.
Eu fui há u m a n o e três m e s e s , secretário d o M e i o A m b i e n t e e D e s e n v o l v i m e n t o U r b a n o , e m
C o n t a g e m . E c o m a nossa e q u i p e , t i v e m o s a o p o r t u n i d a d e d e c o o r d e n a r a e l a b o r a ç ã o d o p l a n o
diretor, d a n o v a l e g i s l a ç ã o a m b i e n t a l e urbanística d e C o n t a g e m e , e s p e c i f i c a m e n t e , n o q u e d i z
respeito
ao
plano
diretor,
tentamos
fazer
alguma
coisa
semelhante
ao
planejamento
participativo.
Francamente, não vejo o planejamento
p a r t i c i p a t i v o c o m o u m o b j e t i v o estratégico, f u n d a -
m e n t a l , q u e garanta a e f i c á c i a o u a e f e t i v i d a d e , o u o s bons resultados. Eu v e j o e l e v a l e n d o por
si m e s m o e n q u a n t o u m p r o c e s s o q u e ajuda a c o n s o l i d a r u m a cultura d e m o c r á t i c a , u m a cultura
c í v i c a neste país. S ó por isso e l e já v a l e . E, só por isso q u e m o faz está d e p a r a b é n s .
T e m o s u m a p r e o c u p a ç ã o central e m ter u m a proposta g l o b a l , q u e se finaliza a g o r a , o
mais
c o n s e n s u a l p o s s í v e l , para q u e ela n ã o seja d i n a m i t a d a c o m as c o m u n i d a d e s e m p r e s a r i a i s q u e ,
e m C o n t a g e m , s ã o a t o m i z a d a s , m a s b e m o r g a n i z a d a s , e q u e têm c a p a c i d a d e d e
dinamitar
propostas, c r i a n d o c o n s e n s o c o m e l e s , e c o n s e g u i m o s d e u m m o d o bastante r a z o á v e l .
N a área d o m e i o a m b i e n t e , c r i a m o s o C o n s e l h o M u n i c i p a l d o M e i o A m b i e n t e , f i z e m o s u m a
e s p é c i e d e m a p e a m e n t o d o s p r o b l e m a s a m b i e n t a i s na c i d a d e , c o m a ajuda d e u m a
equipe
m u i t o c a p a z , m u i t o b o a , e i n t r o d u z i m o s o sistema d e n e g o c i a ç ã o c a s o a c a s o .
174
Orçamento e Controle Social: disfributivismo e clientelismo versus transparência c participação
T e m conflito? C h a m a m o s a C â m a r a M u n i c i p a l , os e m p r e s á r i o s , os m o r a d o r e s a r t i c u l a d o s e a
secretaria. P r i m e i r o
ponto d o c o n s e n s o : q u a l é o p r o b l e m a ?
E m geral c a d a
um coloca
o
p r o b l e m a d e u m m o d o diferente. A m a i o r d i f i c u l d a d e é o c o n s e n s o e m torno d e q u a l é o
p r o b l e m a . S e g u n d o : nós estamos a q u i para encontrar
uma
s o l u ç ã o ? Estamos. T u d o c o m ata
l a v r a d a , historinhas a respeito d a q u i l o , é muito interessante d o p o n t o d e vista d e c o n s t r u ç ã o d e
gestão d e m o c r á t i c a . E, f i n a l m e n t e , a p l i c a r a lei e fazer c o m q u e as c o i s a s a c o n t e ç a m .
Nos
temos
tido
um
sucesso
fantástico
no
encaminhamento
e x t r e m a m e n t e trabalhoso, é q u a s e q u e artesanal, cada
desse
tipo
de
proposta.
É
c a s o é p r a t i c a m e n t e u m c a s o , até q u e
nós c o n s i g a m o s c o r p o r i f i c a r o c o n s e l h o , criar as c â m a r a s setoriais, m a s m a n t e r esse ingrediente
da n e g o c i a ç ã o .
Q u e m m e c h a m o u m u i t o a a t e n ç ã o para isso foi o d o u t o r H u g o W e r n e c k , q u e faz parte d o
C o n s e l h o Estadual d o M e i o A m b i e n t e . E u não e s q u e c i os c o n s e l h o s dele
Evidentemente,
não
com
o
seu t a l e n t o ,
mas
conseguimos
resultados
é quando
conflito se e x a c e r b a
e os aplicamos
até
agora
lá.
bastante
positivos.
E
um
esforço
estimulamos
mais
as
recente
populações
a
se
o
manifestarem,
a
se
como
articularem,
conflito.
a
se
Nós, então,
movimentarem,
d e n u n c i a n d o os p r o b l e m a s , força o o u t r o lado a vir n e g o c i a r . A g o r a , e s t a m o s i n i c i a n d o u m
t r a b a l h o d e e d u c a ç ã o d a s g e r a ç õ e s e s c o l a r e s para q u e essas pessoas c o m p r e e n d a m o q u e é
u m a c i d a d e , o q u e é c i d a d a n i a na c i d a d e , o q u e é q u a l i d a d e d e v i d a na c i d a d e , s e j a m bons
rei vi n d i ç a d o res, t e n h a m u m a c o m p r e e n s ã o mais e q u i l i b r a d a dessas c o i s a s . Isso é o relato.
S e g u n d a parte, q u e v a i ser mais r á p i d a .
R e f o r m a d o Estado d e M i n a s G e r a i s . A m i m tem m a r c a d o m u i t o , apesar d o risco d a a p a r e n t e
g e n e r a l i z a ç ã o , o q u e e u d e n o m i n o , h o j e , d e a m e s q u i n h a m e n t o d a v i d a p ú b l i c a n o Estado d e
Minas Gerais.
N ó s n ã o t e m o s a s s e m b l é i a , p a r l a m e n t a r federal, n ã o t e m o s r e l a ç õ e s significativas entre Estado e
s o c i e d a d e . Difícil até saber, r i g o r o s a m e n t e f a l a n d o o q u e t e m o s . E n ã o p e n s e m v o c ê s q u e c o m
isso e u estou c r i t i c a n d o p e s s o a l m e n t e , o u p r i n c i p a l m e n t e , o e v e n t u a l detentor d o g o v e r n o d o
Estado d e M i n a s G e r a i s . T a l v e z até m e n o s a i n d a .
Eu a c r e d i t a v a m u i t o q u e essa história d e recursos para s e r e m a l o c a d o s e r a m r e a l m e n t e tão
escassos q u a n t o se falava. D e p o i s a p r e n d i q u e eles n ã o são e s c a s s o s , n ã o . P o r e x e m p l o , há u m a
d i s p o n i b i l i d a d e e m M i n a s d e 3 5 0 d ó l a r e s por a l u n o / a n o . Isso é d i n h e i r o e m q u a l q u e r lugar d o
m u n d o . N ã o s o m o s os Estados U n i d o s , q u e d i s p õ e m d e 2 m i l , o u a F r a n ç a , d e 1.500. M a s 3 5 0 ,
para q u e m , há d e z a n o s , d i s p u n h a d e 6 0 , isso é m u i t o d i n h e i r o .
A m a i o r i a das prefeituras d e M i n a s c o n t i n u a n ã o a p l i c a n d o a C o n s t i t u i ç ã o e n ã o a p l i c a o s 2 5 %
e o T r i b u n a l d e C o n t a s n ã o d e u o r d e m d e prisão para n i n g u é m até a g o r a . N o P r i m e i r o M u n d o é
c r i m e n ã o c u m p r i r a C o n s t i t u i ç ã o . C o m o é q u e e u estou v e n d o a c o i s a hoje?
lugar, t e m o s
19 secretarias
na
máquina
governista
do
Estado d e
Minas
Em primeiro
Gerais. Tenho
a
c o n v i c ç ã o , p r o v a v e l m e n t e é u m a m á c o n v i c ç ã o , q u e p o d e m o s ter n o v e o u d e z .
D a r e i u m e x e m p l o , O a p a r a t o q u e o Israel P i n h e i r o c r i o u , c o m o b r i l h a n t i s m o n ã o i n t e l e c t u a l ,
mas o b r i l h a n t i s m o p o l í t i c o q u e e l e s e m p r e t e v e , é u m a figura q u e precisa ser r e c u p e r a d a . Ele
criou o B D M G , criou a Fundação João Pinheiro, da qual depois veio o Plambel, criou o I N D l , a
CD1,
uma
série d e
instituições q u e , n a q u e l e
momento, embora
num
contexto
autoritário,
r e s p o n d i a m , por assim dizer, às i n j u n ç õ e s , às c i r c u n s t â n c i a s , às ênfases d o m o m e n t o .
N ã o q u e r o entrar n o m é r i t o , n e m sou especialista nessa matéria. P a s s a d o s os a n o s , q u e p a p e l
c u m p r e uma C D I ?
N e n h u m . E o I N D l ? M e r e c e n o m í n i m o u m d e b a t e . Existem
numerosas
agências privadas, ou de interlocução privado-público, que fazem o papel d o I N D l . A t é porque,
a maioria dos membros mais qualificados do I N D l o deixou e virou consultor empresarial no
I75
m e r c a d o . O B D M G f a l i u . N ã o c u m p r e n e n h u m p a p e l d e f o m e n t o . Custa 4 . 5 0 0 d ó l a r e s por mês
por f u n c i o n á r i o , afora
aposentadoria,
que é
paga
com
recursos d o T e s o u r o .
Dois terços,
i g u a l z i n h o , faz-se c o m os d e p u t a d o s . E n i n g u é m d i s c u t e .
V o c ê s v ã o e n t e n d e r agora o q u e e u c h a m e i d e c o n s e r v a d o r i s m o c o r p o r a t i v o d a s elites sindicais
e d a s elites estatais. H o j e , 19 secretarias. Isso e n v o l v e reforma p a t r i m o n i a l , reforma a d m i n i s t r a t i v a , reforma d e t o d o g ê n e r o . S e nós c r i á s s e m o s u m a Secretaria d o D e s e n v o l v i m e n t o
m i c o , ela poderia
a g r u p a r M i n a s e E n e r g i a , e tem
uma
Econô-
C E M 1 G . Elas se d e s c o n h e c e m .
A
a g r i c u l t u r a , o q u e faz a Secretaria d e A g r i c u l t u r a e m M i n a s G e r a i s hoje? N i n g u é m s a b e dizer.
Que
a agricultura
é
independentemente
uma
do
agricultura
Estado.
capitalista, d e
Estado
que
entra,
mercado
i n t e r n a c i o n a l , q u e já
freqüentemente,
até
neste
se faz
caso,
para
a t r a p a l h a r . N o c a s o da agricultura, é m u i t o interessante isso. É o c l i m a e o Estado. M i n a s e
E n e r g i a , A g r i c u l t u r a , e tantas outras. N ó s v a m o s c h e g a r a o n ú m e r o d e p r o v a v e l m e n t e , q u a t r o
secretarias.
Indústria e C o m é r c i o , c o m t o d o o seu a p a r a t o d e ó r g ã o s c o r r e l a t o s , p o d e r i a estar integrada
numa
Secretaria
do
Desenvolvimento
Econômico. O
q u e faz u m a
Secretaria
de
Assuntos
M u n i c i p a i s ? A n ã o ser u m a secretaria para presentear u m d e p u t a d o majoritário da r e g i ã o d o
M u c u r i . Por q u e o P l a n e j a m e n t o n ã o a a b s o r v e ? N e g ó c i o s Extraordinários, para n e g o c i a r c o m o
B I R D , e c o m o B I D ? P o r q u e o P l a n e j a m e n t o n ã o a b s o r v e ? Secretaria d e Justiça.
O l h a q u e incongruência, que coisa feudal. Para administrar funcionário de penitenciária. O que
faz
a
Secretaria
de
Justiça?
Vocês
já
pensaram
sobre
isso?
Administra
funcionário
de
p e n i t e n c i á r i a e, r i t u a l m e n t e , administra o M i n i s t é r i o P ú b l i c o , q u e t e m , entretanto, p r o c u r a d o r
p r ó p r i o , c o m a u t o n o m i a administrativa e g e r e n c i a l p r ó p r i a s , até c o m a f a c u l d a d e d e e s t a b e l e c e r
carreira e política salarial p r ó p r i a s , a p e n a s h o m o l o g a d a p e l o Legislativo. M a s tem Secretaria d e
Justiça. E assim v a m o s .
Nessa conta, c h e g a m o s a d e z o u a n o v e . D i g a m o s q u e isso representasse a r e d u ç ã o d e 5 0 mil
f u n c i o n á r i o s n o Estado, c o m as suas d e v i d a s i n d e n i z a ç õ e s . M a s esse sujeito é c r u e l . N u m a fase
de desemprego.
Eu
aprendi, e m
Contagem, que eu
tinha
que
administrar
para
500
mil
habitantes, e n ã o para seis mil f u n c i o n á r i o s da prefeitura. Q u e e u tinha q u e a d m i n i s t r a r b e m a
prefeitura, e n c o r a j a r os f u n c i o n á r i o s , respeitá-los, através d e u m a carreira, e através d o m é r i t o ,
para servir a o c i d a d ã o . Q u e a f u n ç ã o p r i m o r d i a l é a m i s s ã o q u e fez c o m q u e c h e g á s s e m o s o n d e
nós c h e g a m o s . Eu a i n d a a c r e d i t o nessas c o i s a s . E p r e t e n d o c o n t i n u a r a c r e d i t a n d o e, se p o s s í v e l ,
c a d a v e z mais.
Fala-se m u i t o d o s a l á r i o d e t e r i o r a d o d o magistério. V o u falar d o s ralos d o d i n h e i r o p ú b l i c o , e
o n d e é q u e está a c a u s a estrutural mais f u n d a m e n t a l e por q u e os salários estão d e t e r i o r a d o s
desta f o r m a .
M a s v o l t a n d o lá, n o â m b i t o da reforma a d m i n i s t r a t i v a , já p r o d u z i r í a m o s u m a r a c i o n a l i z a ç ã o ,
u m a c l a r e z a d e o b j e t i v o s , u m a sintonia m a i o r entre as diferentes esferas d o setor p ú b l i c o , u m a
p o s s i b i l i d a d e d e i n t e r l o c u ç ã o m a i s efetiva e transparente c o m a s o c i e d a d e c i v i l , u m a
c a p a c i d a d e de governar, porque ninguém governa
maior
18 secretarias, n ã o t e m t e m p o . C o m o
o
p r e s i d e n t e não g o v e r n a 23 ministérios.
No
entanto,
parece
que
essas
coisas
são
normais.
Normais,
ninguém
critica,
ninguém
q u e s t i o n a . F i c a m por aí e d e p o i s f a l a m o s q u e há recursos escassos. S e g u n d o , s o b r e p o s i ç õ e s d e
órgãos e d e o r g a n i s m o s . O
q u e faz o B a n c o d e C r é d i t o R e a l ? P e l o m e n o s agora está
num
p r o c e s s o d e eutanásia progressiva, está m o r r e n d o e está f i n g i n d o q u e n ã o está. Está m u i t o b e m
d e f i n a n ç a s , m a s está m o r r e n d o . Ele v a i f e c h a n d o as a g ê n c i a s , à m e d i d a q u e as pessoas se
aposentam, Até q u e o último aposentado
se a p o s e n t e e a c a b a
o
B a n c o de Crédito
Real.
E n q u a n t o o g o v e r n a d o r quiser q u e seja a s s i m , o H é l i o G a r c i a nisso está c e r t o .
176
E se o p r ó x i m o g o v e r n a d o r desejar, por assim dizer, dar s o b r e v i d a a o B a n c o d e C r é d i t o R e a l ? E
o B D M G , q u e custa o q u e e u jã talei? P o r q u e é q u e n ã o t e m o s a p e n a s u m b a n c o ? E c o m o é
q u e o p e r a m o s b a n c o s p ú b l i c o s ? C o m o d o n a t á r i o s , à m a n e i r a da R e p ú b l i c a V e l h a . E a ú n i c a
R e p ú b l i c a F e d e r a t i v a e m q u e a F e d e r a ç ã o n ã o tem o m o n o p ó l i o da e m i s s ã o d e m o e d a . A g o r a ,
acabou.
T o d o s os b a n c o s estatais d a s u n i d a d e s federadas e r a m emissoras d e m o e d a , p o r q u e v e n d i a m
títulos da d í v i d a p ú b l i c a e m l e i l ã o , c o n v e r s í v e i s . Para isso, f i n a n c i a r a c o o p t a ç ã o política, a
e x c e p c i o n a l i d a d e e o c l i e n t e l i s m o , q u e m e r e c e m a i o r crítica, q u e é o c l i e n t e l i s m o d o s r i c o s . O
p o b r e p e d e areia e s a c o d e c i m e n t o . A classe m é d i a , n o setor p ú b l i c o , p e d e p r o m o ç ã o , às v e z e s
s e m ter mérito. E o rico p e d e d i n h e i r o
para n ã o pagar. S ã o as três formas aberrantes
do
c l i e n t e l i s m o , tal c o m o as o b s e r v a m o s .
E n i n g u é m a c h a isso r u i m , m a s todo m u n d o aponta o p o b r e d o c l i e n t e l i s m o d o s a c o d e c i m e n t o
e da m e i a d ú z i a d e tijolos. O p o b r e é clientelista, e nós n ã o somos? E q u a n d o nós d e f e n d e m o s
q u e é n o r m a l e é legítimo a c u m u l a r d u a s aposentadorias? O m e u partido a c h a isso natural. O
P T a c h a isso n a t u r a l , todos a c h a m isso n a t u r a l . Isso n ã o existe n o P r i m e i r o M u n d o . N ã o existe, é
u m a só.
No
Brasil é à s e m e l h a n ç a
d o g e n e r a l russo. Q u a n t o
mais m e d a l h a s , q u a n t o mais a p o s e n -
tadorias, m a i o r n o b r e z a . E q u e m paga essa c o n t a ? N ã o é n e n h u m d e nós a q u i n ã o . Q u e m paga
essa conta é o m i s e r á v e l lá d o s bolsões q u e e l e f a l o u . Eles é q u e
p a g a m essa c o n t a . E nós
a c h a m o s natural a c u m u l a r a p o s e n t a d o r i a s . C o m o a c h a m o s natural a p o s e n t a r p o r t e m p o
de
s e r v i ç o . C o m o a c h a m o s natural a e s t a b i l i d a d e n o e m p r e g o .
A Secretaria d o P l a n e j a m e n t o , na pessoa d o sub-secretário, q u e é urna pessoa talentosíssima,
t e m c o n v i c ç õ e s j u r í d i c a s m u i t o n o t á v e i s , a c h a q u e o r e g i m e ú n i c o c o m o r e g i m e estatutário é
u m a c o i s a n o t á v e l . S i m p l e s m e n t e t o r n o u o Estado e os g o v e r n o s i n a d m i n i s t r á v e i s , p o r q u e foi a
cristalização d o corporativismo.
N ã o s a b e m c o m o é q u e as coisas s ã o na hora d e ter q u e administrar. T e r q u e pagar a conta,
fazer as coisas, garantir q u e as coisas f u n c i o n e m . É m u i t o f á c i l , d o lado d e lá, criticar. É muito
b o m q u e as pessoas e x p e r i m e n t e m d o l a d o d e c á , fazer a coisa f u n c i o n a r . E a d e m o c r a c i a é
n o t á v e l . O n t e m , e s t á v a m o s lá, b o m b a r d e a n d o . Q u a n d o nós c h e g a m o s a q u i , n ã o c u m p r i m o s a
m e t a d e das p r o m e s s a s q u e f a z í a m o s na o p o s i ç ã o . P o r q u e d e s c o n h e c í a m o s c o m o é q u e a coisa
é, o n d e é q u e estão os recursos, e n ã o t e m o s c o r a g e m para m u d a r .
E m M i n a s h o j e , há u m p a c t o das elites políticas, estatais, s i n d i c a i s : o m e d o da m u d a n ç a .
medo
da
mudança,
que
eu
acho
que
está
na
raiz
da
mediocridade,
como
O
fenômeno
p s i c o l ó g i c o , o u n o a m e s q u i n h a m e n t o da v i d a p ú b l i c a n o Estado d e M i n a s C e r a i s .
V o c ê fala u m a v e r d a d e , v o c ê vira h e r e g e . N i n g u é m q u e r o u v i r as c o i s a s . T o d o m u n d o sabe q u e
o
sistema d e a p o s e n t a d o r i a
está f a l i d o . T e m
47
mil c o n t r a - c h e q u e s
de
aposentadoria
na
Secretaria d e E s t a d o da E d u c a ç ã o . E m 9 9 , serão 9 2 m i l . Eu q u e r o ver q u e m p a g a essa c o n t a .
M a s vai falar e m m u d a r o sistema d e a p o s e n t a d o r i a por t e m p o d e s e r v i ç o . C l a r o q u e , p r i m e i r o ,
tem q u e m u d a r a a p o s e n t a d o r i a d o J u d i c i á r i o , d o Legislativo, o e x e m p l o v e m d e c i m a , para
d e p o i s c h e g a r nos professores, q u e a i n d a são, t a l v e z , dos q u e mais t r a b a l h a m .
O u t r o p r o b l e m a d o Estado: 9 0 % d o s f u n c i o n á r i o s , as p o l í c i a s , o pessoal da e d u c a ç ã o , o pessoal
da s a ú d e se a p r o p r i a m , h o j e , d e 4 5 % d a massa salarial paga pelo Estado. O s 1 0 % restantes se
a p r o p r i a m d e 5 5 % . Entre e l e s o J u d i c i á r i o , o Legislativo, e m p r e s a s estatais, o B D M G , e etc,
É por isso q u e a questão da t r a n s p a r ê n c i a é m u i t o i m p o r t a n t e , significativa, m a s ela e n c e r r a u m
perigo e x t r a o r d i n á r i o . S e v o c ê t r a b a l h a r a transparência n u m a ótica positivista, v o c ê v a i analisar
as instituições
no
seu a s p e c t o
f o r m a l , os
Controle Social e Transparencia do gasto público
processos d e
funcionamento
das
instituições, a
177
c o n t a b i l i d a d e está perfeita, o legal é, por assim dizer, i n q u e s t i o n á v e l , portanto há t r a n s p a r ê n c i a ,
p o r q u e há l e g a l i d a d e .
T r a n s p a r ê n c i a vira s i n ô n i m o d e l e g a l i d a d e . N ó s f i c a m o s n o â m b i t o d o direito p o s i t i v o .
Nós
t e m o s q u e trabalhar a transparência d a perspectiva t a m b é m substantiva, d o s fins d o Estado, da
r e l a ç ã o d e m o c r á t i c a Estado-sociedade, d o s direitos d o c i d a d ã o , d o s p a p é i s sociais d o Estado. E
eu d e f e n d o Estado forte, m a s forte p o r q u e é d e m o c r á t i c o . E d e m o c r á t i c o p o r q u e , a l é m d e ter
processos ritualizados d e práticas d e m o c r á t i c a s , n o a s p e c t o da l e g a l i d a d e , da p u b l i c i d a d e , da
universalidade
e
da
transparência,
ele
cumpre
o s seus
fins.
Universaliza
a educação
de
q u a l i d a d e , e assim c o m a s a ú d e , e assim por d i a n t e .
A í v a m o s discutir t r a n s p a r ê n c i a n o a s p e c t o substantivo. A í nós v a m o s c o m e ç a r a p r e n d e r os
prefeitos, q u e n ã o c u m p r e m a C o n s t i t u i ç ã o . A í nós v a m o s c o m e ç a r a cassar os d e p u t a d o s q u e
u s a m a s u b v e n ç ã o d e u m a m a n e i r a torta, e n v i e z a d a , q u a n d o n ã o c o r r u p t a , c o m o nós s a b e m o s .
Para n ã o permitir q u e essas coisas a c o n t e c e s s e m , e é e n g r a ç a d o , nós o l h a m o s para trás e
f a l a m o s da U D N , d o P S D , d o P T B . D á u m a i m a g e m d e c o n s e r v a d o r i s m o . C o m p a r e m , d o p o n t o
d e vista da q u a l i d a d e da a ç ã o , e da ética, c o m o e r a m eles. S e a l g u m deles seria i m p u t á v e l p e l a s
coisas q u e hoje nós i m p u t a m o s a u m g r a n d e n ú m e r o . N ã o sei o q u e a c o n t e c e u . O s e s t u d i o s o s ,
os especialistas t a l v e z t e n h a m c o n d i ç ã o d e nos d i z e r . M a s é i m p r e s s i o n a n t e o p o n t o a q u e
c h e g a m o s . Isto t u d o se refletindo d e n t r o da m á q u i n a estatal e g o v e r n a m e n t a l . Eu d i g o estatal,
q u e a l c a n ç a os p o l í t i c o s , o L e g i s l a t i v o , a l c a n ç a o J u d i c i á r i o , as magistraturas, e a l c a n ç a
as
b u r o c r a c i a s p ú b l i c a s . Então o g o v e r n a t i v o está i m p l í c i t o d e n t r o d o estatal.
E, f i n a l m e n t e , u m registro: o q u e é q u e nós temos hoje? N ó s t e m o s h o j e , políticas n e g a t i v a s o u
não-políticas, c o m raríssimas e x c e ç õ e s , q u e a p e n a s c o n f i r m a m a regra. T e m o s h o j e i n e f i c i ê n c i a ,
custos c r e s c e n t e s , c o r p o r a t i v i s m o a r r a i g a d o , no q u e resulta mais p o d e r b u r o c r á t i c o e m e n o s
democracia.
E as elites estatais p r i v i l e g i a d a s , Legislativo, J u d i c i á r i o e e m p r e s a s p a c t u a m
e
r e p r o d u z e m esses m e s m o s v í c i o s nas suas estruturas g e r e n c i a i s e s p e c í f i c a s . E surgem as elites
s i n d i c a i s , v o c a l i z a n d o interesses particularistas, d a q u e l a categoria n u m setor, d a q u e l a outra n o
outro setor m a s n i n g u é m c o l o c a a crítica aos p r o b l e m a s f u n d a m e n t a i s .
D o u u m e x e m p l o para finalizar: o c a s o d o magistério e m M i n a s . O
s a b e m o s disso. M a s o Estado gasta
salário é a b s u r d o , nós
3 4 , 3 % d o seu o r ç a m e n t o c o m a m á q u i n a e d u c a c i o n a l . S ã o
6.460 e s c o l a s . S ã o 4 7 mil c o n t r a - c h e q u e s d e a p o s e n t a d o r i a . O n d e é q u e estão o s ralos d o
salário? Eu t e n h o f a l a d o isso d e m a i s para os professores, para o pessoal d o s i n d i c a t o .
N a m i n h a v i s ã o há três ralos. P r i m e i r o , o p a c t o d o c e n t r o c o m a periferia política e m M i n a s
G e r a i s , n o m e a d a m e n t e c o m o T r i â n g u l o M i n e i r o e c o m a Z o n a da M a t a e o S u l d e M i n a s , q u e
e l e g e m a m a i o r i a quantitativa e s m a g a d o r a
dos d e p u t a d o s na A s s e m b l é i a , s e g u n d o o
qual,
t r a d i c i o n a l m e n t e , a n ã o ser d e m e n o s d e d e z a n o s para c á , q u a n d o a m u d a n ç a c o m e ç o u
g o v e r n o , na gestão d o O t á v i o Elísio, as e s c o l a s e r a m p r ê m i o s para as l i d e r a n ç a s
no
políticas
l o c a l i z a d a s , d e a c o r d o c o m o seu d e s e m p e n h o e l e i t o r a l .
A s prefeituras n ã o investiam e m e d u c a ç ã o , n ã o f a z i a m e s c o l a s . O
m i l h õ e s e 3 0 0 mil a l u n o s na
resultado: nós t e m o s 3
rede estadual e m e n o s d e u m m i l h ã o d e a l u n o s nas
redes
m u n i c i p a i s d o s 7 6 3 m u n i c í p i o s d e M i n a s G e r a i s . H á estudos atualíssimos q u e m o s t r a m q u e , d e
a c o r d o c o m a C o n s t i t u i ç ã o , l e v a n d o e m c o n t a renda e p o p u l a ç ã o , e o b r i g a ç õ e s c o n s t i t u c i o n a i s ,
os municípios d e v e r i a m manter o equilíbrio, 2 milhões e 200 mil e m cada b l o c o , no Estado e
nos m u n i c í p i o s .
M u n i c í p i o s c o m o C o n t a g e m , V e s p a s i a n o , B e t i m , N o v a L i m a , Ipatinga, U b e r a b a ,
Uberlândia,
enfim, 80 municípios que respondem por mais ou menos 7 6 % da população de M i n a s Gerais,
poderiam
reverter
essa
relação. Aliviar
os encargos d o
Estado.
Isso
representaria
50
mil
professores c o n t r a t a d o s a m e n o s . S ã o c o n t r a t a d o s , n ã o são efetivos.
178
Orçamento e Controle Social: distnbutivismo e clientelismo versus transparência e participação
F i c a m 2 0 a n o s contratados e r e c o n t r a t a d o s , e t e r m i n a m s e m carreira e s e m direito n e n h u m .
T e m professor c o n t r a t a d o há 2 0 a n o s e m e s c o l a p ú b l i c a estadual dentro d e M i n a s G e r a i s .
S e r i a m 5 0 m i l c o n t r a - c h e q u e s a m e n o s , e esse d i n h e i r o , p r i m e i r o r a l o , j o g a d o n o salário d o s
efetivos.
O s e g u n d o , o p r o b l e m a d a d i s p e r s ã o d o s p r ê m i o s . N ã o há carreira, há c a r r e i r i s m o . Eu n ã o sei
se v o c ê s s a b e m , o salário é b a i x o , m a s t e m triénio, t e m o q u i n q u é n i o , t e m a
premiação
trintenária, e t c . V o c ê s o m a isso tudo, isso dá muita c o i s a . Isso p o d e r i a ser j o g a d o e m salário e
na c a r r e i r a f u n d a d a n o m é r i t o . Isso é u m ralo p o d e r o s o .
O t e r c e i r o , a a p o s e n t a d o r i a por t e m p o d e s e r v i ç o . C l a r o , fazer u m a regra d e transição. Q u e m já
tem d e z anos fica c o m o está. S e m u í h e r , a o s 2 5 a n o s , se h o m e m , a o s 30. Q u e m t e m cinco
a
d e z a u m e n t a c i n c o a n o s . Q u e m t e m m e n o s d e c i n c o vai ter q u e , d e a l g u m a f o r m a , responder
pelo
preço da
t r a n s i ç ã o . A g o r a , d e s d e q u e haja
u m a política
d e salário. E d e s d e q u e a
e x e m p l a r i d a d e n ã o c o m e c e c o m o professor, m a s c o m e c e c o m o Legislativo, c o m o J u d i c i á r i o ,
c o m a reforma d o Estado a t i n g i n d o as elites, de u m m o d o g e r a l , c o m o p a c t o anti-corporativista.
Q u e r usar o professor c o m boi d e p i r a n h a , e m h i p ó t e s e a l g u m a .
M a s se n ã o f o r e m feitas essas m u d a n ç a s , n ã o h a v e r á d i n h e i r o para salário d e professor n o a n o
2000. Aí a pergunta é ; há r e c u r s o o u n ã o há? Poderia
citar n u m e r o s o s e x e m p l o s aqui. Eu não
q u e r o ditar regra para n i n g u é m , n e m sou tribunal d o m u n d o . P r o v a v e l m e n t e , esteja
errado
nisso. A c h o l e g í t i m o c o n t a r o t e m p o d e e x e r c í c i o d e m a n d a t o , o u c o n t a r o t e m p o e m q u e v o c ê
é administrador
p ú b l i c o , n o seu t e m p o global d e a p o s e n t a d o r i a ,
m a s sou
completamente
c o n t r á r i o à a p o s e n t a d o r i a d e p a r l a m e n t a r . N ã o estou f a l a n d o isso e m teoria, n ã o , q u e e u já
d i v u l g u e i isso na Justiça. S o u c o m p l e t a m e n t e c o n t r á r i o . Isso é resíduo i b é r i c o . Isso é r e s q u í c i o
d e p r i v i l é g i o f e u d a l dentro desse país.
É m u i t o e n g r a ç a d o ouvir
pessoas talarem
em d e m o c r a c i a , e m justiça, e m i g u a l d a d e .
Você
pergunta o q u e é justiça: justiça é distribuição igualitária e direitos para todos. A h , q u e c o i s a
g e n e r o s a . E esses direitos q u e v o c ê t e m hoje, v o c ê garante q u e as g e r a ç õ e s futuras os terão?
P e l o m e n o s os atuais? N ã o s a b e m dizer.
Q u e justiça é essa, q u e os direitos q u e e u q u e r o h o j e para m i m , e para n ó s , e u n ã o posso
garanti-los para as g e r a ç õ e s q u e virão? D o jeito q u e estamos i n d o , c o n f u n d i m o s direito c o m
privilégio.
Estamos
jogando
dinheiro
fora,
em
prejuízo
de
quem
trabalha,
no
caso
os
professores, p a r a d a r u m e x e m p l o , o u das p o l í c i a s , o u d o pessoal d a s a ú d e .
C r i a m o s u m a m á q u i n a a g i g a n t a d a , b u r o c r á t i c a , u m a justiça majestática, lenta, d e s i g u a l , q u e
q u e m t e m d i n h e i r o , contrata a d v o g a d o e r e s o l v e , q u e m n ã o t e m , n ã o contrata, n ã o r e s o l v e . E o s
resultados e s t ã o aí,
N a A s s e m b l é i a d e M i n a s , por e x e m p l o , d e A a Z d o espectro partidário, há u m p a c t o d e s i l ê n c i o
e m t o r n o desta c o i s a . C o r p o r a t i v i s m o ? N i n g u é m v i u , n i n g u é m sabe, n i n g u é m c r i t i c a . E n q u a n t o
isso, v o c ê v a i a v á r i a s e m p r e s a s p ú b l i c a s , dois t e r ç o s d a s a p o s e n t a d o r i a s p r i v a d a s são pagas
c o m recursos d o o r ç a m e n t o d a e m p r e s a , v a l e d i z e r d o T e s o u r o d o Estado. E n ã o há n e n h u m
p r o b l e m a d e i n q u i e t a ç ã o ética nessa questão.
Por isso q u e e u c h a m e i d e c o r p o r a t i v i s m o c o n s e r v a d o r das elites s i n d i c a i s , p a c t u a d a s entre si e
c o m as d e m a i s b u r o c r a c i a s p r i v i l e g i a d a s d o Estado. E u e n t e n d o q u e esse é o m a i o r o b s t á c u l o à
r e f o r m a política nesse país.
N ã o sou s o n h a d o r a o p o n t o d e a c h a r q u e a m u d a n ç a v e m lá d e d e n t r o para fora, m a s lá d e
d e n t r o t a m b é m t e m q u e h a v e r muita gente séria, q u e c o n c o r d e c o m isso. E p r e c i s o m o b i l i z a r a
favor d a reforma d o Estado nesse s e n t i d o , s e n ã o , v a m o s d e s p e r d i ç a r
recursos e d e i x a r d e
c u m p r i r a f u n ç ã o s o c i a l d o Estado e d e i x a r d e c r i a r u m c l i m a d e r e l a ç õ e s d e m o c r á t i c a s m a i s
transparentes e n t r e Estado e s o c i e d a d e .
179
E, f i n a l m e n t e , n ã o p e n s e m
v o c ê s q u e esse c i r c u i t o , esse c e n á r i o
reminiscências de P S D , de PFL, de P M D B ,
vicioso
n ã o . Estão todos n a v e g a n d o
é privilégio
no mesmo
das
barco.
T o d o s , s e m n e n h u m a e x c e ç ã o . T o d o s são sócios d o p a c t o c o r p o r a t i v o .
FUED
DIB
- M e u s a m i g o s , e u sei c o m o f o i , nas outras o p o r t u n i d a d e s , a r e l a ç ã o e n t r e o
p l e n á r i o e o s m e m b r o s da m e s a . Eu gostaria q u e c a d a u m d o s s e n h o r e s d o p l e n á r i o tivesse a
m a i o r l i b e r d a d e para questionar o s três palestrantes, p o r q u e eles estão, a partir d e a g o r a , à
disposição.
Passo a palavra.
PERGUNTA
- S É R G I O A Z E V E D O , da U F M G . U m a questão para c a d a u m d o s palestrantes.
Para a M a r i z a , e u gostaria d e c o l o c a r u m a q u e s t ã o q u e m e inquieta. V o c ê m e s m a falou da nãoc a p a c i d a d e na e x p e r i ê n c i a d e o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o desse a n o , d e e n v o l v e r o s m o v i m e n t o s
sociais d e nível mais geral, sindicato, etc.
Isso m e p a r e c e u m a situação c o m p l i c a d a , q u a n d o s a b e m o s q u e , e m discussões mais a m p l a s ,
i n c l u s i v e n o P r i m e i r o M u n d o - e m B a r c e l o n a , v o u dar u m e x e m p l o da e x p e r i ê n c i a da E s p a n h a foi m u i t o importante para a d e f i n i ç ã o das c i d a d e s , d o m u n i c í p i o , d a estratégia, esse t i p o d e
envolvimento. D a maneira, q u e v o c ê c o l o c a o orçamento participativo, no nível apenas d e
m i c r o , d a s o r g a n i z a ç õ e s , é m u i t o difícil para q u e , nesse n í v e l , as pessoas t e n h a m c o n s c i ê n c i a
d e a l g u m tipo d e proposta i n s t i t u c i o n a l .
E m outras p a l a v r a s , e m situações d e c a r ê n c i a m u i t o forte e u p r e s e n c i e i esse tipo d e c o i s a , e m
menor
escala,
mas, e m
Betim, aconteceu
isso. P o r
exemplo, a
proposta
institucional
do
l e v a n t a m e n t o g e o t é c n i c o era f u n d a m e n t a l para o m u n i c í p i o a longo p r a z o , foi t r o c a d o por u m
posto d e s a ú d e . C l a r o q u e , para a p o p u l a ç ã o tão c a r e n t e , a l g u m a c o i s a m a i s d e longo p r a z o é
vista c o m o não-prioritária.
P a r e c e - m e q u e a e x p e r i ê n c i a d o P r i m e i r o M u n d o mostra q u e o Estado, o M u n i c í p i o t ê m q u e ter
u m p a p e l d e l i d e r a n ç a e d e l e v a n t a r as questões estratégicas, i m a g i n e n u m a s i t u a ç ã o c o m o a
nossa. Essa é u m a q u e s t ã o q u e m e traz u m a certa angústia, n ã o tem muita resposta, p a r e c e - m e
uma questão importante.
Quanto
ao Leonardo
a c h o q u e ele poderia
discutir u m
pouco
sobre o
insulamento e
as
b u r o c r a c i a s q u e e s t a v a m v i n c u l a d a s a o setor p r o d u t i v o e n ã o f u n c i o n a v a m b e m .
L e m b r o - l h e q u e há u m a certa e x c e ç ã o , q u e c o m p a r a n d o c o m o M é x i c o , é a q u e s t ã o d e toda a
justiça e l e i t o r a l . D i f e r e n t e m e n t e d o M é x i c o , o n d e o P R I , t o d o m u n d o s a b e , n ã o
consegue
p e r d e r u m a e l e i ç ã o , e o n d e o grau d e c o r r u p ç ã o é altíssimo, b e m o u m a l , a nossa justiça
e l e i t o r a l , a q u e e u t a m b é m f a ç o muitas críticas, tem f u n c i o n a d o b e m . E m 7 4 , para susto d o
G e i s e l , o M D B , na é p o c a , t e v e u m a vitória i m p o r t a n t e , q u e d e s e n c a d e o u , e m parte, o p r o c e s s o
d e abertura.
P a r a o J o ã o , a q u e s t ã o q u e e u c o l o c o e, aliás, o u v i n d o - o e m b o r a seja c a n d i d a t o a d e p u t a d o
e s t a d u a l , p a r e c e - m e q u e e l e t e m u m projeto já para g o v e r n a d o r .
É, r e a l m e n t e , u m a pessoa f a s c i n a n t e , e m t e r m o s d e c a p a c i d a d e d e a r g u m e n t a ç ã o , d e l e v a n t a r
p r o b l e m a s i m p o r t a n t e s , m a s e u m e permitiria c o l o c a r u m a o p i n i ã o : a c h o q u e t e m o s q u e s e p a r a r
u m p o u c o a q u e s t ã o d a instituição da q u e s t ã o d o s i n d i c a t o .
A c r e d i t o q u e essa c o b r a n ç a sua, q u e o s i n d i c a t o seja m e n o s corporativista, é s a u d á v e l , m a s
m u i t o d i f í c i l . S i n d i c a t o , e m g e r a l , p o d e até n e g o c i a r , v o c ê m e s m o f a l o u . Q u a n d o v o c ê c r i a
instituições n e o - c o r p o r a t i v a s , o s i n d i c a t o a c a b a c e d e n d o .
180
P a r e c e - m e q u e o q u e está faltando é a g i l i d a d e institucional, em que a lógica institucional possa
prevalecer,
quer
dizer, a
lógica
pública
e
institucional
possam
prevalecer
sobre a
lógica
c o r p o r a t i v a . A g o r a , a c h o m u i t o difícil q u e u m s i n d i c a t o , na v e r d a d e , seja t ã o altruísta
que
supere esse c u r t o p r a z o . Eu a c h o q u e e u faria u m p o u c o por aí.
F U E D D I B - A M a r i z a talará em p r i m e i r o lugar.
MARIZA
R E Z E N D E - Essa questão d o e n v o l v i m e n t o d o s m o v i m e n t o s s o c i a i s , d e â m b i t o mais
geral, preocupa-nos. O
a n o passado, nós c o n v i d a m o s
insistentemente. É interessante, por
e x e m p l o , os sindicatos, tanto os d e e m p r e g a d o s q u a n t o os d e e m p r e g a d o r e s , p a r e c i a - m e q u e
efes n ã o v i a m a d i s c u s s ã o d o o r ç a m e n t o da c i d a d e c o m o lugar d e p r o d u ç ã o e c o n ô m i c a . C o m o
u m lugar o n d e v o c ê está d e f i n i n d o r e l a ç õ e s d e p r o d u ç ã o , e t u d o . Eles v ê e m o o r ç a m e n t o da
c i d a d e c o m o essa coisa d e definir o b r a .
N ó s n ã o só c o n v i d a m o s f o r m a l m e n t e , por carta, c o m o f o m o s c o n v e r s a r , q u e era importante a
p a r t i c i p a ç ã o d e l e s . E n ã o o b t i v e m o s resposta. Esse a n o estamos p e n s a n d o q u e c o m a d i s c u s s ã o
d o P l a n o Diretor, q u e v a i ser feita n ã o só n o orçamento
p a r t i c i p a t i v o , mas em outros fóruns, e aí
p e n s a m o s e m e n v o l v e r Instituto d o s Arquitetos, S i n d u s c o n , transporte, o pessoal d o transporte,
quem mexe c o m
interesse da c i d a d e , c o m o u m t o d o , c o m a l o c a ç ã o i n c l u s i v e d e indústria,
e s p e r a m o s q u e esse pessoal se m e x a . N ã o p o d e m o s c o l o c a r o pessoal lá d e n t r o à força, é
c o m p l i c a d o . A g o r a , a a v a l i a ç ã o q u e t e m o s é a seguinte: o n ã o - e n v o l v i m e n t o desses setores
e m p o b r e c e a d i s c u s s ã o . V o c ê não d i s c u t e a c i d a d e c o m o produtora d e c u l t u r a , d e r e l a ç õ e s
s o c i a i s , a d i s c u s s ã o fica p o b r e , e tira essa v i s ã o g l o b a l d e c i d a d e . Eu q u e r i a a p r o v e i t a r e falar d e
u m a c o i s a i m p o r t a n t e q u e fizemos n o o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o , e q u e foi m u i t o interessante e m
t e r m o s d e gerar s o l i d a r i e d a d e entre as pessoas, o s bairros e as regiões.
Entre a
última
rodada
de
assembléias
populares
e o
fórum
regional,
nós
colocamos
os
d e l e g a d o s , q u e t i n h a m sido eleitos para o f ó r u m regional d e n t r o d e u m ô n i b u s , e f i z e m o s c o m
eles o q u e nós c h a m a m o s d e c a r a v a n a s d a s prioridades. C a d a d e l e g a d o p e r c o r r e u a sua região,
c o n h e c e n d o as o b r a s l e v a n t a d a s c o m o prioritárias. Foi m u i t o interessante para eles t e r e m u m a
v i s ã o da r e g i ã o , muitos n ã o c o n h e c i a m n e m o p r ó p r i o bairro.
O b t i v e m o s d e p o i m e n t o s m u i t o interessantes. U m a
s e n h o r a , por e x e m p l o , d e p o i s da
visita,
f a l o u : " A h , n ã o , gente, isso é u m a b s u r d o , o prefeito botar isso para a gente d e c i d i r . Eu n ã o sei o
q u e é prioritário, n ã o . Eu a c h o u m a b s u r d o isso". Ela foi f i c a n d o e m p â n i c o , c o m o q u e ela ia
votar e m a l g u m a c o i s a .
E o u t r o d e p o i m e n t o , por e x e m p l o , d e u m a f a v e l a d a da R e g i o n a l S u l , q u e foi m o r a d o r a d e u m a
favela d o alto da Serra. Ela foi na a s s e m b l é i a p o p u l a r e m q u e e s t a v a m os m o r a d o r e s d e rua e os
c a t a d o r e s d e lixo, na q u a l fizeram a sua r e i v i n d i c a ç ã o , s e n d o a p r i n c i p a l
delas a
pensão
p ú b l i c a . E os c a t a d o r e s d e lixo p e d e m , t a m b é m , b a n h e i r o p ú b l i c o . Ela, q u a n d o o u v i u t u d o ,
f a l o u : " E e u v o u te contar. Eu v i m a q u i para pedir esgoto para m i n h a rua, m a s e u a c h o q u e esse
pessoal aí é prioritário. E u , p e l o m e n o s t e n h o c a s a para m o r a r " . E c l a r o q u e e u f i c a v a o l h a n d o e
falava a s s i m : " P e n s a r q u e nós estamos g e r a n d o s o l i d a r i e d a d e só entre os p o b r e s , p o r q u e os
ricos n ã o estão a q u i " . M a s a s s i m , foi.
Acho
q u e essa coisa d e e d u c a t i v o , q u e o J o ã o
presidente
da
associação
do
seu
bairro,
Sérgio,
estava f a l a n d o , foi m u i t o
do
Luxemburgo,
ficou
interessante.
desesperado
O
na
a s s e m b l é i a p o p u l a r , p o r q u e n ã o c o n s e g u i u m o b i l i z a r n i n g u é m para ir lá levantar as prioridades
d o b a i r r o . Q u a n d o e l e v i u q u e estava n u m a a s s e m b l é i a e n o r m e , q u e a m a i o r i a d o pessoal era
da b a r r a g e m Santa L ú c i a , d o C o n j u n t o S a n t a M a r i a , d e n ã o sei m a i s o n d e , e l e f i c o u irritadíssimo
e e s b r a v e j a v a contra o p o v o d o bairro: " A s s i m n ó s n ã o v a m o s levar n a d a n u n c a " . E e l e n ã o
c o n s e g u i u levar n a d a m e s m o , p o r q u e era só e l e q u e ia.
Controle Social e Transparência cio gasío público
J81
Então é c o i s a d e forçar a p a r t i c i p a ç ã o . A c h o q u e t e m esse lado interessante, d e gerar essa
solidariedade. Q u e m não participa, perde t a m b é m ,
F U E D D I B - Palavra c o m o Leonardo.
LEONARDO
AVRITZER
- Respondendo
ao
S é r g i o , a questão da justiça
eleitoral é
uma
e x c e ç ã o i m p o r t a n t e , e x a t a m e n t e nesse contraste q u e e u tracei entre alguns países, e e u d e i o
e x e m p l o e m r e l a ç ã o a o Brasil e M é x i c o .
A justiça eleitoral d o M é x i c o f u n c i o n a e x a t a m e n t e c o m o a justiça eleitoral brasileira f u n c i o n a v a
antes d e 1930. Ela f u n c i o n a c o m s u p e r v i s ã o d o C o n g r e s s o q u e , na v e r d a d e , a c a b a s e n d o a
s u p e r v i s ã o d o P R I . E a s u p e r v i s ã o d o P R I a c a b a s e n d o u m instrumento c l á s s i c o d e f r a u d e das
e l e i ç õ e s m e x i c a n a s , q u e é tão r e c o n h e c i d a m e n t e s a b i d o e q u e as pessoas r a r a m e n t e se d ã o a o
t r a b a l h o d e ir votar.
Na eleição de
1 9 8 9 , q u e d e fato h o u v e , t a l v e z pela
primeira
vez, competição, o
grande
f e n ô m e n o foi o seguinte: n ã o h a v i a a m e n o r estrutura para a p o p u l a ç ã o votar. Era u m a estrutura
na q u a l 2 0 % , 3 0 % da p o p u l a ç ã o v o t a v a e o resto era f r a u d e m e s m o .
E, n o B r a s i l , d e fato, essa t a l v e z t e n h a sido a g r a n d e reforma m o d e r n i z a d o r a q u e o V a r g a s
a c a b o u f a z e n d o , e q u e f i c o u c o m d o i s e l e m e n t o s , todos o s dois m u i t o interessantes. U m q u e é ,
d e certa f o r m a , u m a d e s p r o f i s s i o n a l i z a c ã o d a justiça e l e i t o r a l , c o m e n v o l v i m e n t o da s o c i e d a d e
c i v i l tanto n o p r o c e s s o d e o r g a n i z a ç ã o da v o t a ç ã o , q u a n t o n o p r o c e s s o d e a p u r a ç ã o , e q u e é
u m a i n o v a ç ã o e x t r e m a m e n t e interessante, p o r q u e despartidarizou e d e s p o l i t i z o u esse p r o c e s s o
e, dessa forma, c o n s e g u i u profissionalizar, j u s t a m e n t e integrando pessoas d e u m a f o r m a
não
permanente, exatamente eventual.
P o r o u t r o l a d o , o sistema d e j u r i s d i ç õ e s c o m j u í z e s q u e , na v e r d a d e , são i n d e p e n d e n t e s d o s
partidos p o l í t i c o s , q u e era o p r o b l e m a c l á s s i c o e l e v a v a à fraude na R e p ú b l i c a V e l h a . N e s s e
p o n t o , a c h o q u e n u m Estado c o m o M i n a s G e r a i s , por e x e m p l o , e u n ã o diria q u e existe m u i t o
mais f r a u d e d o q u e n o T e x a s , nos Estados U n i d o s .
A c h o q u e t e m o s u m c e r t o p a d r ã o , e u diria, a d e q u a d o , o u pelo m e n o s p r ó x i m o d o a d e q u a d o .
E v i d e n t e m e n t e , e m termos d e a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , é m u i t o mais u m a e x c e ç ã o d o q u e u m a
regra.
E u q u e r i a a p r o v e i t a r a q u i m i n h a o p o r t u n i d a d e , e c o l o c a r uma q u e s t ã o q u e t a l v e z n ã o t e n h a
f i c a d o a b s o l u t a m e n t e c l a r a , na m i n h a
recuperação
da
o r i g e m d o c l i e n t e l i s m o , n ã o para s i m p l e s m e n t e c u l p a r alguns e d e s c u l p a r outros, m a s
exposição.
É importante fazer u m a
me
p a r e c e q u e , d o ponto d e vista histórico, é i m p o r t a n t e p e r c e b e r q u e existia, entre 1 9 3 0 , e e u
diria e m largos t r a ç o s , até o final d o s a n o s 7 0 , u m a s o c i e d a d e e m q u e a g r a n d e prática política
realmente era o clientelismo.
E isso fica c o m o u m a h e r a n ç a para o p e r í o d o d e m o c r á t i c o , u m a h e r a n ç a p e s a d o . Q u a n d o o
governo Sarney assume, e m 1985, mais o u menos u m e m cada c i n c o funcionários públicos
tinha e n t r a d o por c o n c u r s o . Isso foi u m a h e r a n ç a pesadíssima para a m á q u i n a p ú b l i c a . N ã o é
possível por e x e m p l o , - e u , p e l o m e n o s , sou m u i t o d e s c r e n t e hoje -, p e n s a r m o s n u m a r e f o r m a ,
a sério, d o setor a d m i n i s t r a t i v o , seja f e d e r a l , seja e s t a d u a l , justamente c o m as pessoas q u e
existem.
A c h o q u e , na m a i o r parte d a s s i t u a ç õ e s , o q u a d r o a d m i n i s t r a t i v o d o Estado é i n a d e q u a d o para
as f u n ç õ e s q u e s e r i a m
importantes
serem d e s e m p e n h a d a s .
N ã o q u e r d i z e r q u e eu
esteja
d e s c u l p a n d o q u a l q u e r ato p o l í t i c o .
182
Orçamento e Controle Social: distribui ivismo e clientelismo versus transparência e participação
A C o n s t i t u i ç ã o , p o r e x e m p l o , na m e d i d a q u e ela d e u e s t a b i l i d a d e , c o n g e l o u esse q u a d r o , e q u e
e r a e x t r e m a m e n t e i n a p r o p r i a d o . Ela c o n t r i b u i u d e forma p e s a d a , para dizer o m í n i m o , nos
p r o b l e m a s a d m i n i s t r a t i v o s q u e o Brasil v a i enfrentar.
E n t ã o , a c h o q u e n ã o se trata d e d e s c u l p a r n i n g u é m , m a s trata-se d e p e r c e b e r qual é a o r i g e m d o
fenômeno,
para
entendê-lo d e forma
mais adequada.
E,
realmente,
n ã o posso d e i x a r
de
c o n c o r d a r c o m o J o ã o , d e p e r c e b e r q u e a a l i a n ç a q u e o s i n d i c a l i s m o d e todos os matizes a c a b a
fazendo
com
a
situação,
não
ajuda
em
nada
a
uma
solução
produtiva
em
termos
de
F U E D D I B - C o m a palavra, doutor M a r e s C u i a .
M A R E S G U I A - O S é r g i o A z e v e d o c o l o c o u u m d i l e m a q u e , e f e t i v a m e n t e , ele t e m toda r a z ã o .
C o b r a r altruísmo d e a l g u é m já é i n g ê n u o . Q u e c o n s e l h o , n o m á x i m o , v o c ê p o d e oferecer.
Ninguém
é
obrigado
a
aceitar
e,
muito
menos,
c o n s t i t u t i v a m e n t e altruístas. Então, esta é u i n a constatação
esperar
que
os
sindicatos
sejam
d e fato, v o c ê t e m r a z ã o .
O p r o b l e m a , entretanto, é q u e se nós a n a l i s a r m o s o q u e há d e mais i n o v a d o r n o s i n d i c a l i s m o
brasileiro no p e r í o d o r e c e n t e , e b u s c a r a expressão d e l i d e r a n ç a dessa i n o v a ç ã o , n ó s v a m o s ver,
p r o v a v e l m e n t e , n o atual presidente da C U T , o V i c e n t i n h o , q u e c o m justa r a z ã o , a l c a n ç o u essa
p o s i ç ã o expressiva, a partir d o m o m e n t o q u e ele lidera u m a luta, q u e se transforma n u m p a c t o
n o A B C paulista, e n t r e os sindicatos d o s m e t a l ú r g i c o s d o A B C e as grandes m o n t a d o r a s
automóveis, que
acaba
resultando
em
pacto
neo-corporativo,
t o t a l m e n t e fora
do
de
Estado,
i n d e p e n d e n t e d o P a r l a m e n t o , p e l o m e n o s ultrapassando a l e g i s l a ç ã o existente, e q u e c o n s e g u e
formular e i m p l e m e n t a r até política tributária e m política d e p r e ç o .
H o u v e u m a r e d u ç ã o d o I P I . P o r t a n t o , o s brasileiros, d e u m m o d o g e r a l , passaram a dispor d e
m e n o s recursos tributários para si, e n q u a n t o h o u v e u m a e l e v a ç ã o salarial a c i m a da i n f l a ç ã o
r e a l . H o u v e u m g a n h o real, e o b v i a m e n t e esse real d o s salários foi r e p a s s a d o aos
preços.
Esse p a c t o n e o - c o r p o r a t i v o garantiu os e m p r e g o s c o m u m a certa e s t a b i l i d a d e na r e g i ã o d o A B C
paulista, na z o n a metalúrgica d a s m o n t a d o r a s , m a s retirou recursos p ú b l i c o s e e l e v o u os p r e ç o s
para o p ú b l i c o , d e u m m o d o g e r a l . O s d o i s parceiros g a n h a r a m . O Estado p e r d e u , o restante da
sociedade
perdeu.
Não
houve
nenhuma
generalização
desses g a n h o s , sequer
para
outra
categoria profissional.
O V i c e n t i n h o está e r r a d o ao p r o p o r isso? A c h o q u e o certo e o e r r a d o n ã o se a p l i c a m . É u m a
situação
dramática.
Não
há
certo
nem
errado.
Se
ele
não
fizesse
algo
semelhante,
p r o v a v e l m e n t e e l e seria destituído da d i r e ç ã o s i n d i c a l e, c e r t a m e n t e , h o j e n ã o seria o presidente
da C U T . Ele a c r e d i t a n o q u e f a z , p a r e c e ser u m b o m líder s i n d i c a l , s e g u r a m e n t e é u m b o m líder
democrático.
A g o r a , essa é u m a expressão, e u diria, q u a s e q u e d r a m á t i c a , p o r q u e t o m o c o m o e x e m p l o o
m e l h o r líder s i n d i c a l q u e esse país tem h o j e , e s e g u r a m e n t e o m a i s talentoso t a m b é m . M e l h o r
pelos resultados, pela e f e t i v i d a d e , e m a i s talentoso pela
capacidade de formulação,
pelos
v a l o r e s , i n c l u s i v e , q u e c u l t u a , q u e são n o b r e s , entretanto, e l e está m e t i d o nesse d i l e m a , d e
altruísmo versus e g o í s m o , e x t r e m a m e n t e e f i c a z na a ç ã o c o m o líder s i n d i c a l d e u m setor, m a s o s
resultados globais d a q u e l a a ç ã o , o país, a m a i o r i a , os d e m a i s t r a b a l h a d o r e s ,
provavelmente
n a d a terão g a n h o .
Essa lógica, assim c o m o é a r e a l i d a d e e d o p o n t o d e vista da c o n s t r u ç ã o d e m o c r á t i c a ,
é
perversa. N o f u n d o , foi u m a lógica s i n d i c a l d e m o n o p ó l i o . Q u e m t e m m o n o p ó l i o , p o d e , q u e m
n ã o t e m , n ã o p o d e . Então n ã o é o certo n e m o e r r a d o , é c o m o a c o i s a está a c o n t e c e n d o .
Controle Social e Transparência rio gasto público
Q u a n d o isso é c o n d u z i d o para dentro d o a p a r e l h o estatal, a coisa torna-se m a i s g r a v e . P o r q u e
aí n ó s e s t a m o s , e s t r u t u r a l m e n t e , l i d a n d o c o m ralos b u r o c r á t i c o s d e recursos p ú b l i c o s , e o q u e é
ainda
mais p a r a d o x a l , n e m assim a situação salarial o u profissional d o s a s s a l a r i a d o s ,
que
p r e s u m i v e l m e n t e seriam o s b e n e f i c i a d o s , está m e l h o r a n d o . Todos estão lutando e m c i m a
do
leite d e r r a m a d o . E os sindicatos c h u t a n d o o b a l d e v a z i o . É isso q u e está a c o n t e c e n d o .
E n t ã o , p e l o m e n o s , c h e g a m o s a u m i m p a s s e , d e tal o r d e m , q u e n e m as greves r e s o l v e m , t e m o s
q u e p a r a r para pensar. Q u a l é o p o n t o r a z o á v e l d o e n t e n d i m e n t o , e u n ã o sei. M a s , c o n t i n u a r
c o m o está n ã o é p o s s í v e l .
A í e u a c r e d i t o , para finalizar, q u e d o p o n t o d e vista d e c o n s t r u ç ã o d e m o c r á t i c a , já há
razoável
consenso
entre o s estudiosos,
pelo
menos
por
estudos c o m p a r a d o s ,
um
chega-se
à
c o n c l u s ã o d e q u e a q u a l i d a d e e a forma das instituições é u m dos ingredientes f u n d a m e n t a i s .
S e g u r a m e n t e , n ã o é o c a s o brasileiro, o n d e v o c ê t e m u m P a r l a m e n t o p o v o a d o d e m a i s d e 2 0 o u
3 0 partidos, q u e n e m u m a a r e n a d e n e g o c i a ç ã o e s t á v e l , v o c ê n ã o t e m . O n d e se t e m 3 0 agentes
n e g o c i a d o r e s , n ã o se tem a r e n a d e n e g o c i a ç ã o . Tem-se u m p a n d e m ô n i o , esta q u e é a v e r d a d e .
P a r t i c i p a ç ã o , tanto q u a n t o p o s s í v e l , i n s t i t u c i o n a l i z a d a , p r o b l e m a d a c l a r e z a d o d i a g n ó s t i c o , d a s
propostas, d o s
recursos
e
das formas
processuais
de
operacionalizar
e
a
qualidade
das
l i d e r a n ç a s , q u e é u m a coisa q u e d u r a n t e m u i t o t e m p o nós d e s m e r e c e m o s . O a p e l o q u e e u f a ç o
a o s i n d i c a l i s m o é c u i d a r da q u a l i d a d e d a s l i d e r a n ç a s , q u e isso está a o seu dispor.
Lideranças
sindicais
genuinamente
democráticas,
que
cuidem
do
seu
reduto,
mas
que
t r a n s c e n d a m a o e g o í s m o d o reduto, t e n h a m u m a v i s ã o mais g l o b a l da c o i s a , q u a l i d a d e
de
l i d e r a n ç a . S e n ã o , d a q u i a d o i s a n o s nós e s t a r e m o s l a m e n t a n d o o V i c e n t i n h o , n u m p r o c e s s o d e
regressão a m a i s u m líder sindica) q u e n ã o d e u c e r t o .
É u m d i l e m a , v o c ê tem r a z ã o , m a s d o jeito q u e está n ã o v a i h a v e r m e l h o r i a da
democrática
nesse país p e l o lado d o s i n d i c a l i s m o , n ã o . Q u e c o n v e n h a m o s , o
construção
sindicalismo
b r a s i l e i r o está c o m p l e t a m e n t e e m crise.
F U E D D I B - A p a l a v r a está f r a n c a para o p l e n á r i o .
P E R G U N T A - Eu gostaria d e a p e n a s u m e s c l a r e c i m e n t o . O senhor, q u a n d o falou na m i s s ã o d o
T r i b u n a l d e C o n t a s , c o l o c o u q u e , a l é m da missão d e fiscalizar, e l e teria t a m b é m esse p a p e l
preventivo
contra
as
irregularidades.
Eu
como
servidora
pública,
atuando
numa
área
a d m i n i s t r a t i v a , até h o j e n ã o p e r c e b i o T r i b u n a l d e C o n t a s agindo p r e v e n t i v a m e n t e . E n t ã o , e u
gostaria d e saber se o T r i b u n a l d e C o n t a s t e m p l a n o s , se e l e tem a ç õ e s o u a l g u m projeto q u e
v e n h a trabalhar n o sentido da p r e v e n ç ã o .
F U E D D I B - E m p r i m e i r o lugar, o n d e v o c ê t r a b a l h a , por favor?
I N T E R L O C U T O R - S o u da S e c r e t a r i a da F a z e n d a , a t u a l m e n t e à d i s p o s i ç ã o .
F U E D D I B - P o i s n ã o . À s v e z e s f a l a m o s e m r e l a ç ã o à q u i l o q u e se deseja q u e a c o n t e ç a o u q u e
v e n h a a a c o n t e c e r . O fato d e e u d i z e r q u e o T r i b u n a l d e v e , p r i m o r d i a l m e n t e , atuar n o sentido
d e p r e v e n i r a i r r e g u l a r i d a d e , d o q u e b u s c a r a irregularidade para a p l i c a r a p e n a , n ã o q u e r d i z e r
q u e seja assim h o j e . E m u i t o m e n o s tenha sido assim antes. M a s há i n i c i a t i v a s nesse sentido.
Nós
procuramos, desde
o
ano
passado, organizar
internamente
no
Tribunal, aquilo
que
c h a m a m o s d e Escola d e C o n t a s . A q u i t e m a Escola d e G o v e r n o , a Escola Legislativa, a E s c o l a d o
J u d i c i á r i o , n ó s a c e i t a m o s essa sugestão d e dar a esta a ç ã o o título d e Escola d e C o n t a s , q u e v i s a
184
Orçamento e Controle Social: distributivismo c clientelismo versus transparência e participação
à o r g a n i z a ç ã o d e cursos p e r m a n e n t e s para c a p a c i t a ç ã o , para p r e p a r a ç ã o d o s servidores
do
T r i b u n a l d e C o n t a s . E c o l o c a n d o isto, t a m b é m à d i s p o s i ç ã o d o s entes f i s c a l i z a d o s p e l o T r i b u n a l .
Eu e n c a r e ç o m u i t o nesta hora c o m r e l a ç ã o a o m u n i c í p i o , p o r q u e m e p a r e c e q u e o m u n i c í p i o
precisaria
condições,
m a i s da
a
colaboração
administração
do Tribunal d o q u e o
está
concentrada
na
Estado. O
Capital, tem
Estado t e m
mais
muito
mais
recursos, e t c . M a s
o
m u n i c í p i o n ã o . N ó s t e m o s 756 m u n i c í p i o s , e a maioria e s m a g a d o r a deles precisa m u i t o d e u m a
c o l a b o r a ç ã o d e alto n í v e l . E n t ã o , nós t e m o s u m p r o g r a m a nesse sentido.
O
ano
passado
realizamos
mais
cursos, m a s
não
só c u r s o
de
palestras
de
duas
horas.
R e a l i z a m o s cursos c o m carga horária d e 2 0 horas. M a i s cursos d o q u e n o s ú l t i m o s 15 o u 2 0
a n o s q u e o T r i b u n a l r e a l i z o u . C o n v i d a m o s professores universitários, c o n t r a t a m o s especialistas
e m d e t e r m i n a d a s m a t é r i a s , p a g a m o s para serem ministrados o s c u r s o s .
C o m r e l a ç ã o à Lei d e L i c i t a ç ã o , por e x e m p l o , nós t r o u x e m o s o d e p u t a d o P o n t e , q u e foi u m d o s
principais articuladores daquela
lei para debater c o n o s c o . O
Tribunal tem patrocinado,
em
parceria c o m a s s o c i a ç ã o d e m u n i c í p i o s , e n c o n t r o s regionais.
T e n h o d e f e n d i d o q u e o T r i b u n a l d e v e c o n t i n u a r p a r t i c i p a n d o desses e n c o n t r o s regionais d e
prefeitos e v e r e a d o r e s , p a t r o c i n a d o s pelas e n t i d a d e s próprias. Eu d e f e n d o a p a r t i c i p a ç ã o . M a s
e u a c h o q u e esses e n c o n t r o s têm u m caráter e m i n e n t e m e n t e p o l í t i c o . O T r i b u n a l d e v e estar
presente para se mostrar, para ser q u e s t i o n a d o , e para contribuir, d e a l g u m a f o r m a , e m a l g u m a
coisa.
O T r i b u n a l j á realizou alguns e n c o n t r o s regionais d e natureza t é c n i c a . E s t a m o s e s t u d a n d o c o m
o C o n s e l h o d o s Contabilistas e a Secretaria d e Estado e Assuntos M u n i c i p a i s a r e a l i z a ç ã o d e u m
c u r s o longo para a p r e p a r a ç ã o d e t é c n i c o s na área contábil nos m u n i c í p i o s . C o m a própria
F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , há u m estudo para realizar u m s e m i n á r i o i m p o r t a n t í s s i m o .
E c l a r o q u e isso s ã o c o i s a s q u e n ã o h a v i a na prática, n ã o h a v i a esse h á b i t o . E s t a m o s t e n t a n d o
iniciar, a g i n d o a i n d a m u i t o t i m i d a m e n t e , mas já h á , c o n c r e t a m e n t e , o b j e t i v a m e n t e ,
coisa
realizada
nesse sentido.
Iniciamos
uma
reforma
alguma
interna, por e x e m p l o . C h e g a m o s
à
c o n c l u s ã o q u e o v o l u m e d e p a p e l no T r i b u n a l é tão g r a n d e q u e , na v e r d a d e , fica i m p o s s í v e l
fiscalizar.
Q u a n d o e u c h e g u e i a o T r i b u n a l , e m j a n e i r o d e 8 8 , e l e tinha e m t o r n o d e 3 2 m i l processos
t r a m i t a n d o . H o j e , e m m é d i a , d o a n o passado para c á , são 160 mil p r o c e s s o s . Isso é u m a b s u r d o
total.
S e q u a l q u e r u m d e v o c ê s se dirigir, agora,
ao T r i b u n a l v a i ficar h o r r o r i z a d o c o m o v o l u m e d e
p a p e l nos c o r r e d o r e s . N ã o c a b e dentro d o p r é d i o .
É preciso m u d a r a cultura da i m o b i l i d a d e q u e há n o T r i b u n a l . É a cultura d e existir só para sí. Eu
n ã o c u l p o n i n g u é m , e u m e i n c l u o nos q u e têm c u l t u a d o esse c o m p o r t a m e n t o imobilista. M a s
na v e r d a d e , n ó s c o n s e g u i m o s a p r o v a r a g o r a , n o m ê s d e m a i o , c i n c o instruções. A sexta n ã o
conseguimos.
E a
instrução
que
ia
provocar
uma
mudança
radical
na
fiscalização
dos
m u n i c í p i o s . Essa e u n ã o c o n s e g u i , p o r q u e m e x e m a i s c o m a estrutura estática d o T r i b u n a l , q u e
não quer ceder facilmente.
Q u a n d o e u d i g o isso, n ã o é c o m r e l a ç ã o a o s f u n c i o n á r i o s . A partir d e m e a d o s d o a n o p a s s a d o ,
essa resistência d o s servidores d e s a p a r e c e u . É a resistência da c ú p u l a .
O
que é q u e eu queria
com
r e l a ç ã o aos m u n i c í p i o s ?
Q u e o T r i b u n a l jogasse n o lixo o s
p a r e c e r e s p r é v i o s q u e e l e e m i t e d e s d e 1 9 4 7 até h o j e . P o r q u e s ã o p a r e c e r e s i n c o n c l u s i v o s .
O
T r i b u n a l precisa ciar p a r e c e r c o n c l u s i v o , precisa d i z e r q u e a l g o é irregular e p o r q u e é irregular e
d i z e r q u e m é r e s p o n s á v e l por a q u e l e ato. Isso n ã o a c o n t e c e .
185
E n t ã o , o q u e é q u e p r o p ú n h a m o s ? Q u e o T r i b u n a l fizesse u m a m u d a n ç a para dois o u três a n o s ,
p o r q u e a m u d a n ç a v e r d a d e i r a t e m q u e ser outra a i n d a . Q u a l era? Q u e a d o t á s s e m o s o p r i n c í p i o
d o a d m i n i s t r a d o r m u n i c i p a l , remeter os atos d e o r d e n a m e n t o d e d e s p e s a , t r i m e s t r a l m e n t e , a o
t r i b u n a l , e m v e z d e m a n d a r a n u a l m e n t e . P o r q u ê ? P o r q u e o T r i b u n a l iniciaria a a n á l i s e desses
processos d u r a n t e o próprio e x e r c í c i o , pois é m u i t o c r i t i c a d o pela classe política p e l o atraso na
sua t r a m i t a ç ã o .
N i n g u é m critica o atraso das t r a m i t a ç õ e s d o s processos da área e s t a d u a l , m a s na á r e a m u n i c i p a l
é u m a crítica e n o r m e , e o T r i b u n a l é o r e s p o n s á v e l .
T e n h o d i t o , p u b l i c a m e n t e , q u e o T r i b u n a l é r e s p o n s á v e l por mais o u m e n o s 5 0 % disso. O s
outros 5 0 % a r e s p o n s a b i l i d a d e é d o prestador d e c o n t a , q u e n ã o presta c o n t a , m i n i m a m e n t e , d e
a c o r d o c o m a lei. H o j e , e m c a d a p r o c e s s o d e p r e s t a ç ã o d e c o n t a m u n i c i p a l v ã o , e m m é d i a , três
d i l i g ê n c i a s , isso d e p o i s d e u m a m u d a n ç a h a v i d a e m 1 9 8 9 , p o r q u e , antes, a d i l i g ê n c i a
virou
indústria.
T o d o m u n d o , para ter a gratificação d e n ã o sei o q u ê ; o f u n c i o n á r i o , d i a n t e da p r i m e i r a d ú v i d a ,
p r o p u n h a u m a d i l i g ê n c i a , la para o auditor. O auditor, para mostrar s e r v i ç o , c o n c o r d a v a c o m a
d i l i g ê n c i a , la para o p l e n á r i o . O c o n s e l h e i r o t a m b é m q u e r i a ir mais c e d o para c a s a , c o n c o r d a v a
c o m a diligência.
E criou-se n o T r i b u n a l a indústria da d i l i g ê n c i a . N a l i n g u a g e m c o m u m , p o p u l a r , c h a m a m o s d e
" e m p u r r a r c o m a barriga." N o T r i b u n a l , f a l a m o s q u e é "indústria da d i l i g ê n c i a " .
Estou p r o p o n d o e t r a b a l h a n d o n o sentido d e a c a b a r c o m isso. N ó s v a m o s a c a b a r d e t o d o ,
p o r q u e , c o m esse p r o c e s s o d e remeter as c o n t a s t r i m e s t r a l m e n t e , o T r i b u n a l n ã o faria
mais
d i l i g ê n c i a d e instrução. Q u e m instruiu b e m , instruiu, q u e m n ã o instruiu b e m , instruísse.
O t é c n i c o , a n a l i s a n d o as c o n t a s , v a i l e v a n t a r as d e f i c i ê n c i a s d e instrução, as irregularidades. O
T r i b u n a l , e m v e z d e abrir a d i l i g ê n c i a , q u e e m m é d i a é d e 6 a 7 m e s e s , abriria vistas para a
parte, e m todos o s processos p o r q u e n ã o há o h á b i t o d e o b e d e c e r - l h e . Ele a o l o n g o d o t e m p o ,
n ã o se i m p ô s a o respeito. F a l o isso c o m t r a n q ü i l i d a d e
Estou d e f e n d e n d o o T r i b u n a l d o q u a l e u sou m e m b r o , m a s é p r e c i s o fazer essa a u t o c r í t i c a . E o
custo disso? T u d o é feito por A R , t u d o . N ó s t e m o s q u a s e q u e u m a a g ê n c i a d o s C o r r e i o s à nossa
d i s p o s i ç ã o n o T r i b u n a l . M a s n ã o vistas por A r , c o m o é feito t r a d i c i o n a l m e n t e , m a s vistas p e l o
" D i á r i o O f i c i a l " , das terças-feiras. Q u e m t e m c o n t a s a acertar n o T r i b u n a l , t e m q u e ler o j o r n a l
da terça-feira, n ã o precisa ler o resto da s e m a n a .
Então, v e j a m vocês. N ó s íamos e c o n o m i z a r
tempo, dinheiro, democratizar
o
processo
f i s c a l i z a ç ã o e passar a d a r p a r e c e r e s c o n c l u s i v o s para orientar as C â m a r a s . A g o r a , há
de
uma
c o n f u s ã o terrível nessa q u e s t ã o m u n i c i p a l . P o r q u e t o d o m u n d o d i z : " A C â m a r a é q u e t e m o
p o d e r o r i g i n á r i o d e j u l g a r " . E isso c o n t i n u a até h o j e . E n t ã o , a C â m a r a é q u e j u l g a .
Fico pensando, c o m o u m órgão eminentemente político pode proceder a u m julgamento numa
questão
eminentemente
técnica.
É
que
não
queremos
fazer
a
devida
leitura
da
Carta
C o n s t i t u c i o n a l . Eu t e n h o essa p o s i ç ã o , e essa p o s i ç ã o q u e e u estou d i z e n d o a q u i , é u m a só n o
Tribunal.
N ã o t e n h o n e n h u m outro c o m p a n h e i r o n o C o n s e l h o q u e m e a c o m p a n h e . T e n h o m a i s três
companheiros que entendem
que todo ordenamento
d e despesa
deveria
ser s u b m e t i d o
a
j u l g a m e n t o d o T r i b u n a l , e n ã o p a r e c e r p r é v i o . M a s , eles e n t e n d e m q u e é p r e c i s o m o d i f i c a r a
Constituição, e eu a c h o que não. Por uma razão muito simples: eu não encontro, e m n e n h u m a
e n t r e l i n h a da C o n s t i t u i ç ã o , n a d a q u e diga q u e u m o r d e n a m e n t o d e despesa n ã o se s u b m e t a a
julgamento.
186
ürçamenlo e Controle Social: distributivismo e clientelismo versus transparência e participação
O p r o b l e m a é o seguinte: d e s d e o i n í c i o , nos p r i m ó r d i o s d a R e p ú b l i c a o m u n i c í p i o foi s e m p r e
tratado
como
um
deserdado.
As
questões
do
município
estão
muito
mal
lançadas
na
C o n s t i t u i ç ã o d e 8 8 , d e 6 7 , d e 4 6 , d e 3 7 , d e 3 4 , etc. A p l i q u e - s e n o q u e c o u b e r . É mais o u m e n o s
assim.
O q u e é q u e e u d e f e n d o ? O prefeito é u m e n t e q u e t e m q u e ser tratado p e l o T r i b u n a l e m pé d e
i g u a l d a d e c o m o g o v e r n a d o r . P o r q u e se u m é o gestor superior da a d m i n i s t r a ç ã o
pública
e s t a d u a l , o outro é o gestor superior da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a m u n i c i p a l . O q u e difere aí é o
u n i v e r s o , só, da a t u a ç ã o . O u t r a c o i s a q u e e u d e f e n d o : o prefeito - e u uso essa e x p r e s s ã o , n e m
sei se é m u i t o p r ó p r i a , m a s m e importa é a forma d e e u traduzir o m e u e n t e n d i m e n t o - é u m
e n t e d u a l para n ó s , d o T r i b u n a l d e C o n t a s . P o r q u ê ? P o r q u e , a u m a só t e m p o , e l e é o gestor
superior da a d m i n i s t r a ç ã o m u n i c i p a l e é o o r d e n a d o r d e despesa.
A q u i n o Brasil, p o r q u e e u a c h o q u e o q u e há e m M i n a s há n o B r a s i l , é u m a b s u r d o . Eu n ã o sei
se a i n d a h o j e é a s s i m , m a s e u já estava n o T r i b u n a l d e C o n t a s , o prefeito
d e B e l o Horizonte
era
o r d e n a d o r d e d e s p e s a . Isso para m i m é u m atraso m u i t o g r a n d e . E m 9 9 % d o s m u n i c í p i o s d e
M i n a s , o prefeito o r d e n a d e s p e s a . P o r isso o tratamento d o T r i b u n a l é d i f e r e n c i a d o entre o
g o v e r n a d o r , na c o n t a d o g o v e r n a d o r , e na conta d o prefeito.
M u i t a s v e z e s a l g u é m pensa q u e o T r i b u n a l é rígido c o m r e l a ç ã o a o prefeito e b o n z i n h o c o m
r e l a ç ã o a o g o v e r n a d o r . N ã o é v e r d a d e , p o r q u e e l e n e m é rígido c o m n i n g u é m , m u i t o m e n o s
c o m o prefeito. M a s , na v e r d a d e , o tratamento é d i f e r e n c i a d o , p o r q u e na c o n t a d o prefeito há
irregularidade q u e p o d e c o n f i g u r a r ilícito p e n a l .
O
q u e é q u e e u fiz? C o m o e u n ã o c o n s e g u i a p r o v a ç ã o n o C o n s e l h o para essa m u d a n ç a
na
f i s c a l i z a ç ã o d o m u n i c í p i o , d e t e r m i n e i u m a m u d a n ç a na a n á l i s e d a s c o n t a s d o m u n i c í p i o a partir
d e 9 3 . P o r q u e isso é u m a q u e s t ã o d e gestão interna da a d m i n i s t r a ç ã o d o T r i b u n a l .
E n t ã o , o q u e nós fizemos? H o j e a D E F O M , q u e é o ó r g ã o q u e trata da a d m i n i s t r a ç ã o m u n i c i p a l ,
a b a n d o n o u a q u e l e q u e s t i o n á r i o a n t i g o , v e l h o , r a n ç o s o , q u e misturava
irregularidade formal
c o m irregularidade q u e p o d e r i a c o n f i g u r a r u m ilícito, por e x e m p l o .
A partir d e 9 3 , o T r i b u n a l t e m u m q u e s t i o n á r i o d i v i d i d o e m duas partes. A p r i m e i r a parte são o s
questionários q u e t ê m q u e ser r e s p o n d i d o pelo t é c n i c o . E m t u d o a q u i l o q u e i m p l i q u e a gestão
superior d o m u n i c í p i o , q u e diga respeito a o b a l a n ç o geral d o m u n i c í p i o e q u e possa vir a
i m p l i c a r n u m c r i m e d e r e s p o n s a b i l i d a d e . P o r q u e , n o s c r i m e s d e r e s p o n s a b i l i d a d e , n ã o é da
c o m p e t ê n c i a d o T r i b u n a l d e C o n t a s d a r palpite. E n e m d o T r i b u n a l d e Justiça t a m b é m . E d o
Legislativo. A s s e m b l é i a , a C â m a r a M u n i c i p a l .
Por
exemplo,
o
prefeito
suplementou
verba,
sem
ouvir
a
Câmara.
Isso
é
crime
de
r e s p o n s a b i l i d a d e . S ó a C â m a r a p o d e d e c i d i r sobre e l e . N e m T r i b u n a l d e Justiça, n e m T r i b u n a l
d e C o n t a s , n o m e u e n t e n d i m e n t o . Eu d i s c o r d e i disso, i n c l u s i v e d i a n t e d e u m jurista a o m e u
l a d o , n u m a palestra. E e u sou aliás, fui u m m o d e s t o arquiteto d e interior.
O u t r o e x e m p l o , q u e citou a q u i o M a r e s G u i a , s ã o os 2 5 % d o e n s i n o . C o m o o prefeito d e
C o r i n t o disse, para nós u m d i a , há u m a e n g e n h a r i a c o n t á b i l para p r o v a r q u e se gastou os 2 5 % .
M a s , a v e r d a d e é q u e , até 8 9 , o T r i b u n a l
não cobrava
isso. Ele só c o n s t a t a v a o fato, era
irregular, e deixa p a r a o lixo da história.
A partir d e 8 9 , o T r i b u n a l m u d o u esta postura. T a n t o q u e q u e m a c o m p a n h a os j o r n a i s d e
M i n a s , p r i n c i p a l m e n t e o j o r n a l " E s t a d o d e M i n a s " , d e v e se l e m b r a r da c a m p a n h a surda e injusta
q u e o jornal dirigiu a o T r i b u n a l d e C o n t a s , nos a n o s d e 89 e 9 0 . P o r q u ê ? P o r q u e o T r i b u n a l era
i n c o m p r e e n s i v o , injusto, e x c e s s i v a m e n t e rigoroso c o m o c o i t a d o d o prefeito, q u a n d o e l e era
b o n z i n h o c o m o g o v e r n a d o r , e t c . P o r q u e passou a exigir a a p l i c a ç ã o d o m í n i m o c o m p r o v a d o .
A g o r a , o q u e d i z a C o n s t i t u i ç ã o ? T e m q u e a p l i c a r n o m í n i m o , m a s n ã o há c o m i n a ç ã o d e p e n a
para isso.
187
E n t ã o , o q u e o T r i b u n a l t e m q u e fazer é constatar o fato, e c o m u n i c a r por o f í c i o a o g o v e r n a d o r
d e E s t a d o , para q u e e l e , se e n t e n d e r d e fazer, c o m b a s e na própria C o n s t i t u i ç ã o q u e e l e n c a as
o c a s i õ e s e m q u e p o d e o c o r r e r u m a i n t e r v e n ç ã o n o m u n i c í p i o , e d e n t r e esses está lá a n ã o
o b e d i ê n c i a a o p r e c e i t o d o artigo 2 1 2 , q u e são os 2 5 % n o e n s i n o , p r o p o r à A s s e m b l é i a
a
intervenção no município.
A í t o d o m u n d o fala q u e o T r i b u n a l está p e d i n d o a i n t e r v e n ç ã o n o m u n i c í p i o . O T r i b u n a l n ã o
p e d e , p o r q u e n ã o p o d e p e d i r , p o r q u e n ã o t e m c o m p e t ê n c i a para pedir. E l e está n o t i f i c a n d o o
g o v e r n a d o r , p o r q u e é isso o q u e está na l e i . E nós n o t i f i c a m o s o M i n i s t é r i o da E d u c a ç ã o
e
p a s s a m o s a c o b r a r isso d o g o v e r n o d o E s t a d o . N ã o se p o d e assinar c o n v ê n i o c o m prefeitura q u e
n ã o c u m p r e esse p r e c e i t o . M a s o Estado n ã o exigia.
O T r i b u n a l o f i c i o u a o g o v e r n o d o Estado, e m 1 9 9 2 , c o m u n i c a n d o - l h e q u e passaria a c o n s i d e r a r
irregular todo c o n v ê n i o a s s i n a d o c o m m u n i c í p i o i n a d i m p l e n t e c o m esse p r e c e i t o . E o T r i b u n a l
a d u z i u : o m u n i c í p i o q u e n ã o presta c o n t a d e c o n v ê n i o n ã o p o d e assinar c o n v ê n i o . A lei n ã o diz
c l a r a m e n t e . M a s isso é u m a questão d e b o m senso. O Estado c o m e ç o u a c o b r a r r i g o r o s a m e n t e
e c o m e ç a r a m a a c o n t e c e r alguns a b s u r d o s .
Prefeitos c o m e ç a r a m a n ã o p o d e r assinar c o n v ê n i o , p o r q u e n ã o c u m p r i r a m c o n v ê n i o c o m a
S e c r e t a r i a da E d u c a ç ã o , c o m a secretaria disso e d a q u i l o . M u i t o b e m , c o m e ç a r a m a surgir o s
problemas. O
M i n i s t é r i o P ú b l i c o a p e r t a n d o os prefeitos, e x i g i n d o deles a c o r d o s a b s u r d o s
e
a f r o n t a d o r e s d o b o m senso.
O
que acontece? O
T r i b u n a l d e C o n t a s passou a e n t e n d e r q u e q u a n d o u m m u n i c í p i o
não
c u m p r e u m c o n v ê n i o , n ã o é correto c o b r a r só d o m u n i c í p i o . Essa é a m i n h a tese n o T r i b u n a l d e
C o n t a s . P o r q u ê ? P o r q u e o c o n v ê n i o é u m a c o r d o e n t r e d u a s partes. S e o c o n v ê n i o n ã o foi
c u m p r i d o é c u l p a d o m u n i c í p i o e c u l p a d o Estado. N ó s temos q u e ver q u a l é o prefeito, q u a l é
o secretário d e e s t a d o . E se é v e r d a d e q u e a Secretaria o u o ó r g ã o d o Estado é c o - r e s p o n s á v e l
n a q u e l a i r r e g u l a r i d a d e , n ã o t e m a u t o r i d a d e m o r a l e n e m política para c o b r a r d o
município.
M a s o Tribunal t e m , porque ele tem q u e cobrar dos dois.
A
partir disso surgiu u m a questão m u i t o l o n g a , e h o j e nós já estamos s e r e n a d o s . Isso foi
r e s o l v i d o a partir d e u m a r e u n i ã o longa h a v i d a entre e u e o secretário, d o u t o r W a l f r i d o d o s
Mares
Cuia,
com
a
sua
assessoria,
no
meu
gabinete
no
Tribunal
de
Contas,
porque,
a p a r e n t e m e n t e , o T r i b u n a l d e C o n t a s estava se insurgindo contra a a d m i n i s t r a ç ã o d o Estado e
contra o M i n i s t é r i o P ú b l i c o q u e estava c o b r a n d o d o prefeito. Esse tipo d e c o m p o r t a m e n t o é
u m a f o r m a d e c a m i n h a r n o sentido d e o T r i b u n a l vir a e x e r c e r essa f i s c a l i z a ç ã o q u e precisa ser
feita. Eu a c h o q u e isso é i m p o r t a n t í s s i m o .
É c l a r o q u e o T r i b u n a l t e m tudo para fazer d a q u i p a r a frente, t u d o . Eu d i g o t a m b é m q u e o
T r i b u n a l s e m p r e se q u e i x a v a q u e n ã o fazia isso, a q u i l o , n ã o c u m p r i a isso, o u n ã o
cumpria
a q u i l o , p o r q u e t a m b é m n ã o tinha s e d e p r ó p r i a , n ã o tinha q u a d r o d e p e s s o a l , e t c . Isso era
v e r d a d e . M a s n u n c a se p r o v o u q u e o T r i b u n a l gastou u m m í n i m o d e e n e r g i a para ir r e i v i n d i c a r
isso. N a v e r d a d e , e l e a l e g a v a isso para se e x p l i c a r , para se justificar.
A partir d o m o m e n t o q u e c o m e ç a m o s a exigir, t i v e m o s a c o l a b o r a ç ã o d o g o v e r n o d o Estado, a
colaboração
da
Assembléia
e
estamos
ampliando
o
espaço
físico
do
Tribunal.
Estamos
r e s e r v a n d o t o d o o térreo só para essa a t i v i d a d e c u l t u r a l , i n c l u s i v e , e d e t r e i n a m e n t o , e d e
c o l o c a r o T r i b u n a l ã d i s p o s i ç ã o d o s entes f i s c a l i z a d o s , u m a u d i t ó r i o , u m a m p l o e s p a ç o cultural
para r e u n i ã o , para e v e n t o s , e t c . P o r q u e isso é i m p o r t a n t e .
O M a r e s G u i a f a l o u q u e u m d o s m a l e s nossos é o p r o b l e m a d o i b e r i s m o . Estou d e p l e n o a c o r d o
c o m isso. D i s c u t i m o s m u i t o e f a l a m o s m u i t o as c o i s a s . E e u n ã o posso e s q u e c e r d o q u e e u li
u m a v e z d o Sun-latsen, q u a n d o e l e disse q u e o m a i o r m a l da C h i n a n o i n í c i o d o s é c u l o , n ã o era
a e x p l o r a ç ã o capitalista, era a falta d o senso d e r e s p o n s a b i l i d a d e d o c h i n ê s . D i z i a e l e q u e , lá na
C h i n a , n i n g u é m era r e s p o n s á v e l , era s e m p r e o v i z i n h o .
188
O c a m p o n ê s n ã o era, o senhor f e u d a l n ã o era, o m a n d a r i m n ã o e r a , n i n g u é m era, e a C h i n a
n ã o era n a d a . N o Brasil o c o r r e a m e s m a c o i s a . P o r ¡sso nós e l e g e m o s a classe política c o m o
s a c o d e p a n c a d a . É c l a r o , é mais fácil a gente a c h a r u m Judas e d e p e n d u r a r e l e n o poste, e t o d o
m u n d o m a l h a r esse J u d a s . M a s n i n g u é m o l h a para si p r ó p r i o , n o e s p e l h o . N i n g u é m faz u m a
a n á l i s e interior.
Eu c o s t u m o d i z e r q u e o nosso m a l é m u i t o g r a n d e , e superar isso é e x t r e m a m e n t e d i f í c i l , o
p r a z o m í n i m o para Lima m u d a n ç a substancial é u m a g e r a ç ã o . P o r q u ê ? P o r q u e o nosso m a l é
d e natureza c u l t u r a l . C o m e ç o u c o m o nosso d e s c o b r i m e n t o . E e u n ã o t e n h o p r e c o n c e i t o contra
português, contra e s p a n h o l . M a s se nós e s t u d a r m o s a história d o m u n d o , v a m o s saber por q u e é
q u e Portugal e a E s p a n h a f o r a m o q u e foram e são o q u e são. E por q u e o Brasil foi o q u e foi e é
o q u e é. A g o r a , nesse p r o c e s s o d e a u t o c r í t i c a , e m p r i m e i r o lugar, para d e p o i s v i r o p r o c e s s o da
crítica, e u a c h o q u e nós p o d e m o s c a m i n h a r no sentido d e u m a s o f u ç ã o .
P E R G U N T A - Eu queria responder isso a v o c ê s t e n d o e m vista v á r i a s reflexões aqui feitas sobre
a n e c e s s i d a d e da extensão d o c o n t r o l e d o s gastos p ú b l i c o s , a fase d e e x e c u ç ã o , p r i n c i p a l m e n t e
n o q u e se refere a o b r a s e m a n u t e n ç ã o d e órgãos n ã o - f u n c i o n a i s . P e r g u n t o se há a i n t e n ç ã o e se
há o e s t a b e l e c i m e n t o d e critérios objetivos d e a v a l i a ç ã o por parte d o T r i b u n a l d e C o n t a s q u a n t o
a essa esfera d e e x e c u ç ã o e a d e q u a ç ã o
d o s gastos para a efetiva
realização do
interesse
p ú b l i c o , etc.
F U E D D I B - O p r o b l e m a é o seguinte, d e p r i m e i r o d e agosto d e 1990 até quinta-feira p a s s a d a ,
nossa lei o r g â n i c a tramitou na A s s e m b l é i a Legislativa. F e l i z m e n t e ela foi a p r o v a d a e foi a g o r a
para a s a n ç ã o d o g o v e r n a d o r . S e m essa n o v a lei o r g á n i c a , o T r i b u n a l n ã o tinha c o m o fazer sua
reforma
interna
para se a d e q u a r
à legislação n o v a q u e está a í . Essa l e g i s l a ç ã o n o v a
cria,
o b r i g a t o r i a m e n t e , n o T r i b u n a l , d u a s c â m a r a s , u m a para m u n i c í p i o q u e n ã o é m u i t o i m p o r t a n t e
a n a l i s a r a q u i , e u m a para l i c i t a ç ã o .
M a s o legislador, i n f e l i z m e n t e , e q u i v o c o u - s e n u m a coisa q u e é f u n d a m e n t a l e q u e nós estamos
t r a b a l h a n d o para u m a e m e n d a c o n s t i t u c i o n a l : m a n d o u criar u m a c â m a r a n o T r i b u n a l d e C o n t a s
para dar p a r e c e r sobre os processos licitatórios. N ã o tem sentido isso. Então nós
estamos
propondo
os
a criação
da
Câmara
de
Licitação
do
Tribunal
de
Contas
para
julgar
atos
licitatórios d e todos os m u n i c í p i o s e d o Estado.
P e l a lei n o v a q u e foi a p r o v a d a na A s s e m b l é i a , agora, t o d o p r o c e s s o licitatório e m M i n a s G e r a i s
t e m q u e ser r e m e t i d o , i n c o n t i n e n t e , a o T r i b u n a l , para q u e e l e possa analisar, e m trinta dias, a
sua l e g a l i d a d e . S e e l e n ã o analisar e m trinta dias, a a d m i n i s t r a ç ã o t e m q u e ficar livre para " t o c a r
o b a r c o " , p o r q u e s e n ã o paralisa t a m b é m . O T r i b u n a l terá q u e se p r e p a r a r d a q u i para frente para
essa a g i l i d a d e .
A g o r a é q u e c o m e ç a m o s a m o n t a r n o T r i b u n a l esses instrumentos para u m trabalho c o m o esse
q u e v o c ê está p r o p o n d o , p o r q u e o q u e v o c ê p r o p õ e e o q u e v o c ê indaga é u m a questão d e
m é r i t o da m a i o r i m p o r t â n c i a . O s p a r e c e r e s p r é v i o s , por e x e m p l o , q u e nós f a z e m o s , i n c l u s i v e na
c o n t a d o g o v e r n a d o r , são m u i t o importantes, são necessários, m a s n ó s p r e c i s a m o s
avançar
m u i t o . O T r i b u n a l precisa d e c l a r a r p ú b l i c o o seu j u í z o c o m r e l a ç ã o à e x e c u ç ã o o r ç a m e n t á r i a .
O T r i b u n a l tem q u e d i z e r o q u e pensa d a q u a l i d a d e da a d m i n i s t r a ç ã o , n o q u e tange à Lei d e
Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s , o P l a n o P l u r i a n u a l , etc, p o r q u e v o c ê s d e v e m saber q u e essa história
d e P l a n o P l u r i a n u a l , Lei d e Diretrizes O r ç a m e n t á r i a s e O r ç a m e n t o é u m a c o n v e r s a fiada n o
B r a s i l , c o m e ç a na Serra d a S a u d a d e e a c a b a na p r e s i d ê n c i a d a r e p ú b l i c a , n i n g u é m
respeita
orçamento.
O t r i b u n a l , até p o u c o t e m p o , v e r i f i c a v a a l e g a l i d a d e da v e r b a , d a d o t a ç ã o o r ç a m e n t á r i a , se ela
era d e custeio o u d e capital e é u m a e s t u p i d e z isso. T e m q u e ir lá n o p r o g r a m a , n o projeto,
Conlrole Social e Transparência do gasto públko
189
p o r q u e aí é q u e e l e v a i levar e m conta o P l a n o P l u r i a n u a l , a L D O etc. N ó s a i n d a f a z e m o s isso,
mas d e m a n e i r a m u i t o p r i m á r i a .
O q u e se tem a d i z e r sobre a n o m e a ç ã o d o c o n s e l h e i r o d o T r i b u n a l d e C o n t a s , através d e
i n d i c a ç ã o d o g o v e r n a d o r ? Essa é u m a pergunta e x c e l e n t e , e e u gosto m u i t o d e m e manifestar
sobre ela.
N ã o posso ser c o n t r a , não sou contra m u d a r n a d a , p o d e m u d a r o q u e quiser e m r e l a ç ã o à f o r m a
d e p r e e n c h e r os c a r g o s . P o r q u e ? P o r q u e isso n ã o m e atinge, a t é por u m a questão d e interesse
p e s s o a l , d e e g o í s m o , mas e u gosto d e discutir, por u m a r a z ã o m u i t o s i m p l e s , diz o d i t a d o :
" q u e m n u n c a c o m e u m e l a d o , q u a n d o c o m e se l a m b u z a " . Isso q u e r d i z e r q u e q u e m
viveu a democracia, quando começa
a e n s a i a r o s p r i m e i r o s passos, p e n s a q u e é
nunca
concurso
p ú b l i c o q u e r e s o l v e , q u e é só e l e i ç ã o direta q u e r e s o l v e .
V o u d a r dois e x e m p l o s : c o m r e l a ç ã o à f o r m a d e n o m e a ç ã o , o q u e e u t e n h o a dizer é q u e
d e v e m existir " n " f o r m a s d e p r e e n c h e r esses cargos n o T r i b u n a l d e C o n t a s . A g o r a , eu a c h o q u e
é a q u e s t ã o m e n o s importante. P r i m e i r o , q u e n u n c a f o i , e m n e n h u m a é p o c a , o
governador
q u e m p r e e n c h i a os c a r g o s ; d e s d e s e m p r e , o presidente da R e p ú b l i c a o u o g o v e r n a d o r e s c o l h i a
u m a pessoa e i n d i c a v a para o Legislativo, para a C â m a r a F e d e r a l o u para a A s s e m b l é i a
do
Estado indicar o n o m e .
O g o v e r n a d o r é u m a figura solitária, a A s s e m b l é i a é u m a figura múltipla. A q u i e m M i n a s ela é
c o m p o s t a d e 77 c a b e ç a s . A A s s e m b l é i a reúne-se e m sessão secreta, f e c h a as portas, n e m o
f u n c i o n á r i o da A s s e m b l é i a
p o d e ficar lá d e n t r o d o p l e n á r i o , e dentro da sessão secreta
se
a p r o v a a q u e l e n o m e o u n ã o a p r o v a . E aí e u p e r g u n t o , por q u e m a l h a r só o g o v e r n a d o r e n ã o
m a l h a r a A s s e m b l é i a ? E n t ã o , isso aí é u m a questão d e justiça para se c o l o c a r as c o i s a s c o m
mais amplitude.
N ã o era o g o v e r n a d o r q u e m i n d i c a v a , e l e i n d i c a v a para a A s s e m b l é i a , a A s s e m b l é i a a p r o v a v a
um
n o m e , podia
até n ã o a p r o v a r . A í
vem
o governador
e
nomeia,
esse era o
processo
t r a d i c i o n a l até 8 8 . A partir d e 8 8 , o g o v e r n a d o r i n d i c a u m a p a r t e ; a m a i o r i a é a A s s e m b l é i a q u e
indica, de um terço q u e o governador indica, uma vez a escolha é dele, ele indica q u e m ele
q u i s e r , na outra v e z , e l e i n d i c a u m c i d a d ã o d e u m a lista tríplice feita p e l o p r ó p r i o T r i b u n a l ,
e n t r e os auditores d o T r i b u n a l e o M i n i s t é r i o P ú b l i c o .
A g o r a , o s dois terços da A s s e m b l é i a é ela q u e i n d i c a , é assim h o j e . Esse p r o c e s s o é c r i t i c á v e l ?
A c h o q u e s i m , e p o d e resultar e m v í c i o s horrorosos, difíceis d e aceitar. M a s é assim na F r a n ç a ,
na A l e m a n h a , na B é l g i c a . P o r quê? P o r q u e h o j e t e m o s só dois sistemas, n i n g u é m i n v e n t o u o u t r o
d e c o n t r o l e externo.
É o sistema q u e nós c h a m a m o s anglo-saxão e o sistema q u e n ó s c h a m a m o s d e f r a n c ê s .
O
sistema francês é o q u e o Brasil a d o t o u p e l a s suas o r i g e n s e pela i n f l u ê n c i a cultural d a F r a n ç a
a q u i , q u e é através d o T r i b u n a l d e C o n t a s , c o m o t e m na E s p a n h a , P o r t u g a l , na
Itália,
na
A l e m a n h a , na B é l g i c a e t c . E t e m o p r o c e s s o anglo-saxão, q u e é o c o n t r o l a d o r , q u e é na
Inglaterra, na E u r o p a , no C a n a d á , nos Estados U n i d o s e a q u i , na A m é r i c a Latina, se n ã o m e
e n g a n o , só há u m e x e m p l o q u e é a V e n e z u e l a .
A s d u a s são boas? Eu a c h o q u e d e v e m ser. Eu só q u e r i a l e m b r a r o seguinte: o p r o m o t o r q u e
p r e s s i o n o u e c o l o c o u N i x o n para fora h a v i a sido n o m e a d o p e l o N i x o n . O procurador-geral d a
R e p ú b l i c a , d e J u s t i ç a , q u e é o Aristides J u n q u e i r a , foi q u e m p r o p ô s a a ç ã o contra o C o l l o r .
Então,
com
isso
eu
quero
dizer
apenas
o
seguinte,
que
privilegiarmos
a
forma
do
p r e e n c h i m e n t o c o m u m a q u e s t ã o mais i m p o r t a n t e nesse c a s o é u m e r r o , t e m o s q u e a n a l i s a r a
q u e s t ã o d o c o n t r o l e interno d e m a n e i r a bastante a b r a n g e n t e .
O u t r o dia e u fui n u m a r e u n i ã o na U n i v e r s i d a d e C a t ó l i c a , alguns contabilistas e n t e n d i a m q u e
d e v i a m ser c o n t a d o r e s os c o n s e l h e i r o s d o T r i b u n a l d e C o n t a s , n ã o p o d i a ser u m arquiteto c o m o
190
e u , u m m é d i c o o u u m a d v o g a d o , d e v i a ser u m contabilista, q u e r dizer, o m é d i c o e o c o n t a d o r
n ã o p o d e m discutir as questões d a c o n t a b i l i d a d e , m a s o contabilista p o d e discutir as questões
j u r í d i c a s , isso é u m contra senso.
O q u e e u p r o p o n h o é u m a d i s c u s s ã o a m p l a . A d m i t o a t é q u e se m u d e , q u e n ã o haja T r i b u n a l d e
C o n t a s , seja diferente, m a s e u só p r o c u r o reforçar essa m i n h a p o s i ç ã o n o sentido d e q u e ,
m e s m o na A s s e m b l é i a , a d i s c u s s ã o é só no sentido da forma da i n d i c a ç ã o , e q u a s e s e m p r e
c i t a n d o a forma d e i n d i c a ç ã o p e l o g o v e r n a d o r , a A s s e m b l é i a é tão política o u mais política q u e
o g o v e r n a d o r . A s a t i v i d a d e s profissionais exigidas para o T r i b u n a l d e C o n t a s são perito e m
obras
de
engenharia,
obras
civis,
advogado,
administrador
de
empresas,
economistas,
contabilistas d e n í v e l superior.
O q u e eu posso responder para v o c ê é isso, eu n ã o t e n h o u m a f o r m a q u e e u gostaria q u e fosse.
T e m que continuar sendo c o m o é hoje, honestamente, sem nenhuma demagogia, eu não a c h o
q u e precisa ser a s s i m , se a l g u é m a c h a q u e precisa m u d a r , v a m o s discutir, m a s e u só f a ç o essa
a d v e r t ê n c i a para nós n ã o nos fixarmos a p e n a s nessa q u e s t ã o , q u e é a q u e s t ã o m e n o r , a q u e s t ã o
m a i o r é o T r i b u n a l dispor d e q u a d r o suficiente, são as suas prerrogativas.
O u t r o d i a , por e x e m p l o , u m secretário q u e e u tinha na mais alta c o n t a j u r í d i c a , e c o n t i n u o
t e n d o , emitiu a o p i n i ã o d e l e n u m a a u l a , d i z e n d o q u e T r i b u n a l d e C o n t a s p e r t e n c e à área d o
E x e c u t i v o , e a í eu fiquei c o m d ó d o D i r e i t o , p o r q u e n ã o está assim e m n e n h u m a C o n s t i t u i ç ã o
brasileira.
N a A s s e m b l é i a Legislativa - muitos d e p u t a d o s n ã o a b r e m m ã o - nós l e v a m o s quatro a n o s para
a p r o v a r nossa lei. P o r quê? P o r q u e os q u e t i n h a m c o n t r o l e da v o t a ç ã o na A s s e m b l é i a q u e r i a m
m a n t e r o T r i b u n a l a m a r r a d o p e l o c a b r e s t o d a a s s e m b l é i a . P o r q u ê ? P o r q u e eles e n t e n d e m q u e o
T r i b u n a l é u m ó r g ã o auxiliar da A s s e m b l é i a , portanto, é submisso a ela e, na v e r d a d e , nós
t e m o s no nosso r e g i m e r e p u b l i c a n o três p o d e r e s , o J u d i c i á r i o , o E x e c u t i v o e o Legislativo e dois
ó r g ã o s a u t ó n o m o s q u e são o M i n i s t é r i o P ú b l i c o e o T r i b u n a l d e C o n t a s .
O
Tribunal
de Contas
Legislativo, está
escrito
não é órgão
no
artigo
auxiliar
76.
Acho
do
que
Legislativo
essas
coisa
questões
nenhuma,
têm
que
e l e auxilia
ser
o
discutidas,
p r i n c i p a l m e n t e a questão d o c o n t r o l e externo.
P o r e x e m p l o , a lei m a n d a criar o c o n t r o l e interno. N ã o p o d e m o s discutir só o c o n t r o l e e x t e r n o ,
temos
que
discutir
o
controle
interno,
porque
esse
é
aquele
que
vai
acompanhar
a
a d m i n i s t r a ç ã o n o seu dia-a-dia, a lei d i z q u e o c o n t r o l e interno é o b r i g a d o a c o l a b o r a r c o m o
c o n t r o l e externo, q u e é o T r i b u n a l d e C o n t a s e, f e l i z m e n t e , e u já disse, nós t e m o s q u a s e trinta
o u j á estamos p a s s a n d o d e trinta prefeituras c o m c o n t r o l e interno, i n c i p i e n t e a i n d a , m a s já é u m
passo à frente.
E n t ã o , e u gostaria q u e essa q u e s t ã o fosse discutida mais o u m e n o s c o m essa a m p l i t u d e q u e e u
c o l o c o e aí entra a q u e s t ã o d o p r e e n c h i m e n t o d a s c a r g o s , é c l a r o .
PERGUNTA
- F E R N A N D O . A n t e s d e mais n a d a e u q u e r i a d e i x a r b e m c l a r o o seguinte: é d e
caráter t é c n i c o e n ã o p o l í t i c o a m i n h a pergunta. Q u a n t o à questão d o s professores, q u e foi
f a l a d a p e l o J o ã o Batista, eles n u n c a foram tratados c o m d i g n i d a d e nesse P a í s . S o b r e a g r e v e d o s
professores m u n i c i p a i s - eu estava a c o m p a n h a n d o p e l o s j o r n a i s , i m p r e n s a - e u perguntaria o
seguinte: por q u e a prefeitura teve q u e e s p e r a r a g r e v e ? P o r q u e eia n ã o p a g o u d e u m a v e z a o s
professores o q u e foi a c o r d a d o ?
MARIZA
R E Z E N D E - Eu r e a l m e n t e n ã o posso r e s p o n d e r p e l a q u e s t ã o da g r e v e , p o r q u e n ã o
a c o m p a n h e i as n e g o c i a ç õ e s e m n a d a . A prefeitura t e m u m a C o o r d e n a d o r i a d e R e l a ç õ e s d o
Conlrole Social c Transparência do gasto público
191
T r a b a l h o , e q u e m fez a n e g o c i a ç ã o foi essa c o o r d e n a d o r i a , q u e foi u m a c r i a ç ã o dessa a d m i n i s t r a ç ã o , d a q u a l p a r t i c i p a m u m v e r e a d o r e representantes d o s f u n c i o n á r i o s .
N o final d a s c o n t a s a q u i l o q u e a prefeitura
propôs e colocou
na T V , ela p r o p ô s para
os
professores antes d e l e s e n t r a r e m e m g r e v e e e l e s n ã o a c e i t a r a m . C o m o eles n ã o a c e i t a r a m a
prefeitura retirou a proposta.
Eles e n t r a r a m e m g r e v e r e i v i n d i c a n d o 9 0 % e a l g u m a c o i s a d e perda s a l a r i a l , q u e a prefeitura
n ã o r e c o n h e c i a . P e l a s contas n ã o existia essa p e r d a , p e r d a q u e o sindicato a l e g a v a .
S a í r a m d a g r e v e r e c e b e n d o o q u e a prefeitura tinha proposto antes deles e n t r a r e m e m g r e v e , já
n ã o se f a l a v a m a i s e m p e r d a s salariais. Q u i n z e dias antes deles e n t r a r e m e m g r e v e , eles j á
e s t a v a m f a z e n d o a s s e m b l é i a e a prefeitura fez a q u e l a proposta d e u m a b o n o entre 11 e 1 6 % e m
abril e m a i o , q u e seria i n c o r p o r a d o a o salário e m j u n h o . Eles e n t r a r a m e m
greve
porque
a c h a r a m q u e a proposta era insuficiente e a prefeitura, o t e m p o t o d o , a r g u m e n t o u q u e pagar
m a i s q u e a q u i l o seria c o m p r o m e t e r t o d o o restante da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a . R e c e b e r a m este
abono.
A outra proposta d a prefeitura, antes deles e n t r a r e m e m g r e v e , é q u e n o m ê s p a s s a d o , n o i n í c i o
d o m ê s d e m a i o , fim d e a b r i l , n ã o d a v a a i n d a para fazer u m a política salarial a p ó s o r e a l ,
p o r q u e a s i t u a ç ã o a i n d a era m u i t o indefinida. A g o r a , a prefeitura propôs para eles u m a política
salarial a p ó s o r e a l , toda v e z q u e a i n f l a ç ã o c h e g a r a 1 5 % eles terão u m gatilho. Foi a ú n i c a
coisa q u e a v a n ç o u na proposta.
A prefeitura disse o seguinte: " N ó s d a m o s esse a b o n o e nos c o m p r o m e t e m o s a sentar a s s i m q u e
o
real for i m p l a n t a d o e t i v e r m o s u m a v i s ã o d e c o m o f i c a r ã o as f i n a n ç a s p ú b l i c a s c o m
a
i m p l a n t a ç ã o d o r e a l " . Eles a c h a r a m q u e isso era insuficiente. A g o r a as razões d e l e s , c o m o eles
a r g u m e n t a r a m , aí r e a l m e n t e e u n ã o posso lhe falar, p o r q u e eu n ã o a c o m p a n h e i . Eu t r a b a l h o
mais na á r e a d o o r ç a m e n t o p a r t i c i p a t i v o ,
FUED
D I B - B o m , a hora já está a d i a n t a d a e e u q u e r o manifestar, mais u m a v e z , a satisfação
d e estar a q u i . G o s t e i m u i t o d e o u v i r tanto o L e o n a r d o c o m o o M a r e s G u i a , c o m o a M a r i z a . O s
q u e s t i o n a m e n t o s , apesar d e p o u c o s , v a l e r a m a p e n a . Q u e r o a g r a d e c e r t a m b é m à
Fundação
J o ã o P i n h e i r o , na pessoa d e seu presidente, por essa o p o r t u n i d a d e e voltar a d i z e r q u e e u
e s p e r o q u e c o n t i n u e m o s este t r a b a l h o d e estreitamento d e r e l a ç õ e s entre o T r i b u n a l d e C o n t a s e
a Fundação João Pinheiro. M u i t o obrigado.
192
Orçamento e Controle.Social: clistributivismo e clientelismo versus transparência e participação
BLOCO 4
Carreira, Isonomia e Regime Jurídico: mitos e realidades
REGIME JURÍDICO ÚNICO, CARREIRA E
SALÁRIOS NO SETOR PÚBLICO
APRESENTADOR
• • • • • • •
- O t e m a desta m a n h ã será R e g i m e J u r í d i c o Ú n i c o , C a r r e i r a s e S a l á r i o s n o
Setor P ú b l i c o . P a r a c o o r d e n a r este p a i n e l c o n v i d a m o s o S e c r e t á r i o d e Estado d o P l a n e j a m e n t o e
C o o r d e n a ç ã o G e r a l e m e x e r c í c i o , D r . A n t ô n i o A u g u s t o J u n h o A n a s t a s i a ; a secretária m u n i c i p a l
do Planejamento e Coordenação Geral de Contagem, Dra. Lúcia Helena Ciccarini Nunes; o
assessor legislativo da C â m a r a F e d e r a l d e Brasília, D r . Luiz A l b e r t o d o s S a n t o s , e o p e s q u i s a d o r
d o C e n t r o d e D e s e n v o l v i m e n t o e m A d m i n i s t r a ç ã o da F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o , D r . V i c e n t e d e
P a u l a M e n d e s . D r . A n t ô n i o A u g u s t o J u n h o A n a s t a s i a , b a c h a r e l e m D i r e i t o pela
Universidade
F e d e r a l d e M i n a s G e r a i s , mestre e m D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o pela U n i v e r s i d a d e F e d e r a l d e M i n a s
Gerais,
técnico
da
Fundação
João
Pinheiro,
assessor
do
relator
da
quarta
Assembléia
Constituinte d o E s t a d o d e M i n a s G e r a i s , m e m b r o da C o m i s s ã o d e Instituição d o R e g i m e J u r í d i c o
Ú n i c o e m M i n a s G e r a i s , autor d o livro " R e g i m e J u r í d i c o Ú n i c o d o S e r v i d o r P ú b l i c o " , secretarioa d j u n t o da Secretaria
A d m i n i s t r a t i v o da
d o Estado d e Planejamento
e Coordenação
Geral
e professor d e D i r e i t o
F a c u l d a d e d e D i r e i t o da U n i v e r s i d a d e F e d e r a l d e M i n a s
Gerais. C o m
a
p a l a v r a D r . A n t ô n i o Anastasia.
ANTÔNIO
A N A S T A S I A - B o m dia senhores palestrantes, s e n h o r e s participantes d a P r i m e i r a
Semana
Administração
de
e
Políticas
Públicas
promovida
pela
Fundação
João
Pinheiro,
m e d i a n t e a Escola d e G o v e r n o . Eu gostaria, e m p r i m e i r o lugar, d e c u m p r i m e n t a r a d i r e ç ã o d a
F u n d a ç ã o e da Escola d e G o v e r n o pela r e a l i z a ç ã o desse e v e n t o , q u e t e n h o
acompanhado,
senão fisicamente, mas mediante informações q u e m e são levadas pelos q u e aqui participam d o
êxito desse e v e n t o , p e l o q u a l , d e s d e logo, gostaria d e registrar n o s s o a p l a u s o p e l a c o n c e p ç ã o e
pela e x e c u ç ã o .
G o s t a r i a , t a m b é m d e a g r a d e c e r a p r e s e n ç a honrosa para o Estado d e M i n a s G e r a i s d o D r . Luiz
A l b e r t o d o s Santos e d o s nossos c o l e g a s a q u i palestrantes, secretária m u n i c i p a l L ú c i a H e l e n a e
professor V i c e n t e d e P a u l a M e n d e s .
Nesta m a n h ã t e r e m o s c o m o t e m a , o b j e t o das discussões, R e g i m e J u r í d i c o Ú n i c o , C a r r e i r a s e
S a l á r i o s n o Setor P ú b l i c o , sob o título g e n é r i c o c a r r e i r a , i s o n o m i a e r e g i m e j u r í d i c o , mitos e
r e a l i d a d e s , d i v i d i d o s n a t u r a l m e n t e c o n f o r m e a c o n c e p ç ã o desse c o n c l a v e e m u m t e m a p e l a
m a n h ã , q u e é esse q u e e u a c a b o d e m e referir e o u t r o à tarde, f o r m a ç ã o d e recursos h u m a n o s .
Esse tema será o b j e t o d e discussão dos nossos três palestrantes. Eu gostaria, tão s o m e n t e , a título
d e i n t r o d u ç ã o , d e trazer aos senhores q u e a matéria talvez seja a mais i m p o r t a n t e n o q u e s e
refere "s políticas p ú b l i c a s . Eu p o d e r i a trazer u m d a d o o b j e t i v o , q u e é u m d a d o d a r e a l i d a d e d o
Estado f e d e r a d o d e M i n a s G e r a i s e q u e se retrata i g u a l m e n t e n o s outros estados d a F e d e r a ç ã o
e m nível u m p o u c o m e n o r na u n i ã o f e d e r a l , mas t a m b é m nos m u n i c í p i o s .
Para q u e os s e n h o r e s t e n h a m u m a idéia, o Estado d e M i n a s G e r a i s , na atual s i t u a ç ã o , gasta c o m
seu pessoal 7 3 % da sua receita, isto significa q u e , p r a t i c a m e n t e , três quartos da receita
do
Estado estão a l o c a d o s c o m p e s s o a l . Este n ú m e r o , por si só, d e m o n s t r a a i m p o r t â n c i a d e u m a
política eficiente d e recursos h u m a n o s .
O f u n c i o n a l i s m o , n a t u r a l m e n t e , é o instrumental b á s i c o n e c e s s á r i o para o d e s e n v o l v i m e n t o d a s
a ç õ e s p ú b l i c a s a e n c a r g o d o Estado, da U n i ã o e d o s m u n i c í p i o s . N a t u r a l m e n t e , a o r g a n i z a ç ã o
desse aparato estatal, m e d i a n t e u m a correta i d e n t i f i c a ç ã o d e c a r r e i r a s , s o b u m p á l i o d e r e g i m e
j u r í d i c o b e m estruturado e i g u a l m e n t e m e d i a n t e u m p l a n o d e r e m u n e r a ç ã o q u e se c o n s i d e r e
d i g n o , m a s i g u a l m e n t e c o n d i z e n t e c o m a r e a l i d a d e d o Estado, é u m d o s g r a n d e s desafios, se
n ã o é o m a i o r , q u e se c o l o c a p e r a n t e o administrador p ú b l i c o .
Regime Jurídico Único, carreira e salários no setor público
195
N a d a e n t ã o mais correto q u e , neste exato m o m e n t o , tente-se n o c a m p o t e ó r i c o , no
campo
a c a d ê m i c o e d o u t r i n á r i o , a i d e n t i f i c a ç ã o d e s o l u ç õ e s para tais d i f i c u l d a d e s , para q u e essas
propostas s e j a m submetidas a o e x a m e d o s p o d e r e s constituídos para a p r e c i a ç ã o final
pelo
P o d e r Legislativo.
Eu gostaria d e trazer para os s e n h o r e s tão-somente essa p a l a v r a d e e s t í m u l o n o d e b a t e d e u m
tema q u e p a r e c e , n o p r i m e i r o m o m e n t o , i m p o s s í v e l . O b s e r v o q u e a q u e s t ã o da i s o n o m i a , por
e x e m p l o , é e x t r e m a m e n t e difícil e e u , p r i n c i p a l m e n t e , a c r e d i t o q u e o dispositivo c o n s t i t u c i o n a l
q u e a d e t e r m i n o u tenha d i f i c u l d a d e s q u a s e i n t r a n s p o n í v e i s para sua a p l i c a ç ã o , d e toda sorte,
t e m o s a i n d a a p o s s i b i l i d a d e d e u m a e v o l u ç ã o c o n s t i t u c i o n a l nesse s e n t i d o .
F a ç o a i n d a u m b r e v e parênteses, o professor V i c e n t e é u m d o s m a i s e x p e r i e n t e s e , c o m c e r t e z a ,
a b o r d a r á esse t e m a , mas m e p a r e c e p e s s o a l m e n t e i m p r e s c i n d í v e l q u e a n o v a o r g a n i z a ç ã o da
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , n o q u e se refere a o s e r v i d o r , n e c e s s a r i a m e n t e se v i n c u l e à reforma
constitucional,
dedicado
lamentavelmente
à administração
emperrada
sem
p ú b l i c a , q u e está
que
sequer
a reclamar
um
dispositivo
modificações
do
capítulo
g r a v e s , tivesse
sido
tocado.
E n t ã o , n ã o será p o s s í v e l , a m e u j u í z o p e s s o a l , h a v e r u m a correta a d e q u a ç ã o n o sistema d e
carreiras da política r e m u n e r a t o r i a d o s s e r v i d o r e s e m e s m o i m p l e m e n t o m a i s e f i c a z d o r e g i m e
j u r í d i c o ú n i c o , se nós n ã o t i v e r m o s u m a m o d i f i c a ç ã o na m o l d u r a c o n s t i t u c i o n a l q u e está a
i m p o r p e i a s e amarras n o correto d e s e n v o l v i m e n t o desses setores na a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a .
Eu gostaria, pois, d e fazer esse registro, d e s d e logo passar a p a l a v r a para os nossos expositores,
os q u a i s c a d a u m terá o p r a z o d e trinta m i n u t o s para e x p o r suas idéias s o b r e o t e m a r e l a t i v o a
R e g i m e J u r í d i c o Ú n i c o , C a r r e i r a s e S a l á r i o s no Setor P ú b l i c o , após o q u a l t e r e m o s u m i n t e r v a l o
e os d e b a t e s , antes disso s e n d o e n c a r g o desse c o o r d e n a d o r a e l a b o r a ç ã o d e u m a b r e v e síntese
d o q u e foi exposto.
P a s s o e n t ã o , d e s d e já a p a l a v r a a o D r . Luiz A l b e r t o d o s S a n t o s , a d v o g a d o pela
Universidade
Federal do Rio G r a n d e do S u l , bacharel e m C o m u n i c a ç ã o S o c i a l , P u b l i c i d a d e e Propaganda
pela Pontifícia U n i v e r s i d a d e C a t ó l i c a d o R i o G r a n d e d o S u l , especialista e m políticas p ú b l i c a s e
administração
governamental
pela
ENAP,
mestre
em
administração
pública
pela
UNB,
especialista e m políticas p ú b l i c a s e a d m i n i s t r a ç ã o g o v e r n a m e n t a l da S E P L A N , da P r e s i d ê n c i a d a
R e p ú b l i c a , ex-chefe da D i v i s ã o d e Estudos Institucionais d o D e p a r t a m e n t o d e M o d e r n i z a ç ã o
A d m i n i s t r a t i v a da Secretaria da A d m i n i s t r a ç ã o F e d e r a l da P r e s i d ê n c i a da R e p ú b l i c a , t e n d o sido
t a m b é m assessor da c o o r d e n a ç ã o d o p r o g r a m a federal d e d e s r e g u l a m e n t a ç ã o na
Secretaria
G e r a l da P r e s i d ê n c i a da R e p ú b l i c a , assessor da D i r e t o r i a d e R e l a ç õ e s d o T r a b a l h o d o Instituto
N a c i o n a l d e Seguro S o c i a l , i g u a l m e n t e ex-assessor d o secretário-executivo d o M i n i s t é r i o d o
T r a b a l h o e da A d m i n i s t r a ç ã o , a t u a l m e n t e assessor t é c n i c o - j u r í d i c o da l i d e r a n ç a d o P a r t i d o d o s
T r a b a l h a d o r e s na C â m a r a d o s D e p u t a d o s , na á r e a d e a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a . A g r a d e ç o
mais
u m a v e z a sua p r e s e n ç a .
L U I Z A L B E R T O - A g r a d e ç o o c o n v i t e d a F u n d a ç ã o J o ã o P i n h e i r o . Estar a q u i , neste m o m e n t o ,
a b o r d a n d o estes assuntos q u e s ã o r e a l m e n t e , c o m o disse o secretário, da mais alta r e l e v â n c i a ,
para q u e n u m m é d i o p r a z o , p o r q u e e m u m curto e u a c h o i m p o s s í v e l , se possa d a r a l g u m r u m o
positivo na o r g a n i z a ç ã o d o s e r v i ç o p ú b l i c o b r a s i l e i r o .
O
secretário
algumas
se referiu à q u e s t ã o da
reformas
que
necessitariam
c o n c l u í d o s , atingidos. V o u
abordar
revisão constitucional,
ser
um
feitas
para
que
recentemente emperrada
esses
objetivos
viessem
e a
a
ser
p o u c o esse aspecto, porque a discussão q u e
nós
t r a v a m o s a q u i , h o j e , tem u m a r e l a ç ã o m u i t o forte c o m u m dispositivo e s p e c í f i c o da C o n s t i t u i ç ã o , q u e é o artigo 39 e seu parágrafo p r i m e i r o , q u e se r e f e r e m , e s p e c i f i c a m e n t e , à n e c e s s i d a d e
d e o r g a n i z a ç ã o d e p l a n o s d e carreira d o s s e r v i d o r e s d e a d m i n i s t r a ç ã o
196
direta, a u t á r q u i c o s ,
n a c i o n a l , d o s p o d e r e s da U n i ã o e d a s esferas d e g o v e r n o e a i m p l a n t a ç ã o d e u m r e g i m e juríd i c o ú n i c o e e m d e c o r r ê n c i a desses p r i n c í p i o s o u p a r a l e l o a e l e s , d a i m p l a n t a ç ã o da i s o n o m i a
f
d e v e n c i m e n t o s para c a r g o s iguais.
A a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a brasileira já v e m g i r a n d o e m torno desse assunto o u desses assuntos,
i s o n o m i a e p l a n o s d e c a r r e i r a , p r a t i c a m e n t e d e s d e o c o m e ç o d o s é c u l o . E u m p r o c e s s o bastante
c o m p l e x o e q u e gerou boa parte d o s nossos p r o b l e m a s atuais.
A p r i m e i r a iniciativa m a i s o u m e n o s a r t i c u l a d a e m r e l a ç ã o a essa q u e s t ã o se c o n s o l i d o u
em
1 9 3 6 , c o m a Lei 2 8 4 , c h a m a d a Lei d o R e a j u s t a m e n t o , q u e foi t a m b é m o g e r m e da c r i a ç ã o d o
DASP,
que
surgiu
em
1938
administrativa, c o m u m a
e
que
foi
o
missão e s p e c í f i c a
nosso
primeiro
órgão
voltado
para
a
questão
d e tentar o r g a n i z a r e profissionalizar o
serviço
p ú b l i c o para q u e ele atingisse os o b j e t i v o s p l a n e j a d o s .
Essa Lei d o R e a j u s t a m e n t o o r g a n i z o u , p r i m e i r a m e n t e , alguns c o n c e i t o s q u e o r i e n t a s s e m essa
organização dos quadros do serviço público. Posteriormente, tivemos u m
primeiro
regime
j u r í d i c o ú n i c o , e m 1 9 3 9 , u m s e g u n d o , e m 1 9 5 2 , m a s foi s o m e n t e e m 1 9 6 0 , e m d e c o r r ê n c i a
desse regime i m p l a n t a d o e m
1 9 5 2 , q u e v i e m o s a ter u m p l a n o d e c l a s s i f i c a ç ã o d e
cargos
estruturado e m o n t a d o c o m base e m critérios e f e t i v a m e n t e t é c n i c o s c o n s o l i d a d o s e c o e r e n t e s ,
o u seja, u m v e r d a d e i r o sistema.
Esse sistema foi i m p l e m e n t a d o pela Lei 3 7 8 0 , q u e t r a m i t o u d u r a n t e seis a n o s n o C o n g r e s s o
N a c i o n a l e q u e sofreu na sua fase d e t r a m i t a ç ã o i n ú m e r a s a l t e r a ç õ e s . Esse p l a n o , q u e na é p o c a
atendia à e n o r m e c o m p l e x i d a d e existente d e n t r o da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , c o m c e n t e n a s e
c e n t e n a s d e c a r g o s d i f e r e n c i a d o s , n ã o c h e g o u , e f e t i v a m e n t e , a ser i m p l a n t a d o . A
fase
de
i m p l e m e n t a ç ã o se mostrou p r e j u d i c a d a e m f u n ç ã o das i n ú m e r a s pressões o c o r r i d a s e m f u n ç ã o
da própria a l t e r a ç ã o institucional d o P a í s , c o m a R e v o l u ç ã o e m 64 e c o m o D e c r e t o - L e i 2 0 0 .
N o v a s bases relativas à a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a v i e r a m c o n d i c i o n a r essa d i s c u s s ã o e, e m 1 9 7 0 ,
t i v e m o s e n t ã o o q u e foi o s e g u n d o p l a n o d e cargos e c a r r e i r a s dentro da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a
federal, f i r m a d o pela Lei 5 6 4 5 . Esse p l a n o , r a d i c a l m e n t e diferente d o anterior, revia
alguns
c o n c e i t o s , e s p e c i a l m e n t e a q u e l e s relativos à carreira e m formas d e progressão e d e s e n v o l v i m e n t o , s i m p l i f i c a n d o bastante essa estrutura q u e existia, o r g a n i z a n d o esses cargos c o m b a s e
em
critérios d e
similaridade
por á r e a
de
atividade o u
por área d e
formação, e que
foi
implementado também, parcialmente.
A partir da m e t a d e da d é c a d a d e 7 0 , esse p l a n o foi p a r c i a l m e n t e a b a n d o n a d o e m f u n ç ã o d a
o p ç ã o política feita, d e q u e n ã o h a v e n d o a o b r i g a ç ã o d e u m r e g i m e j u r í d i c o ú n i c o , o u seja,
h a v e r i a a p o s s i b i l i d a d e da c o n v i v ê n c i a d e dois r e g i m e s , c o m u m a parte d o servidores regidos
pela lei trabalhista e outra parte regida p e l o r e g i m e estatutário.
Poder-se-ia contratar t a m b é m
l i v r e m e n t e , s e m as e x i g ê n c i a s d o c o n c u r s o p ú b l i c o e s e m a
n e c e s s i d a d e d e conferir a esses s e r v i d o r e s a e s t a b i l i d a d e . Essa f l e x i b i l i d a d e administrativa era
d e c o r r e n t e d o n o v o r e g i m e c o n s t i t u c i o n a l , i n s t i t u c i o n a l , das o p ç õ e s f i r m a d a s no
Decreto-lei
2 0 0 e da identificada n e c e s s i d a d e d e m a i o r f l e x i b i l i d a d e administrativa, v i n c u l a d a a o p r o c e s s o
de autarquização.
Esse processo q u e , n a q u e l a
fase, n o
crescimento
muito grande d o
número de
entidades
a u t á r q u i c a s e f u n d a c i o n a i s , g e r o u a p r o l i f e r a ç ã o d e q u a d r o s d e pessoal d i f e r e n c i a d o , d e p l a n o s
d e carreira e c a r g o s d i f e r e n c i a d o s , d e f o r m a q u e nós c h e g a m o s n o final da d é c a d a d e 8 0 c o m
mais d e 2 0 , 2 5 p l a n o s d i f e r e n c i a d o s e m c o e x i s t ê n c i a , r e g e n d o a p r o x i m a d a m e n t e 2 0 0 0 cargos
com denominações
d i f e r e n c i a d a s e c o n t e ú d o s n e m tanto, c o m
situações salariais as
mais
diversas.
H o j e , t e m o s u m s e r v i ç o p ú b l i c o f e d e r a l , a d m i n i s t r a ç ã o direta, a u t á r q u i c a , e t c , c o m a p r o x i m a d a m e n t e 6 0 0 m i l servidores p ú b l i c o s a t i v o s . Esses s e r v i d o r e s p ú b l i c o s ativos se concentram
Regime jurídico Único, carreira e salários no setor público
de
197
f o r m a m u i t o expressiva n o â m b i t o d o P o d e r E x e c u t i v o da U n i ã o , q u e tem h o j e na a d m i n i s t r a ç ã o
direta c e r c a d e 136 mil servidores, 3 2 0 m i l na a d m i n i s t r a ç ã o a u t á r q u i c a e c e r c a d e 120 m i l e m
autarquias e fundações.
N o s p o d e r e s L e g i s l a t i v o e J u d i c i á r i o nós t e m o s c e r c a d e 52 mil servidores, o u seja, u m a p a r c e l a
bastante r e d u z i d a e m r e l a ç ã o a o totaí, m a s q u e a d q u i r i u a o l o n g o d o t e m p o u m a c o n f o r m a ç ã o
m u i t o p r ó p r i a , e s p e c i a l m e n t e e m n í v e l d o P o d e r Legislativo, o q u e v e m dificultar a q u e s t ã o da
isonomia.
Essa s i t u a ç ã o d e c o m p l e x i d a d e da f o r m a ç ã o d o s e r v i ç o p ú b l i c o , d e cargos diferentes, c o m
nomes
diferentes, c o m
remunerações
diferentes, a t e n d e n d o
a
necessidades
muitas
vezes
s e m e l h a n t e s , c o m a t r i b u i ç õ e s muitas v e z e s s e m e l h a n t e s , tem g e r a d o u m a t e n d ê n c i a d e n t r o da
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , q u e o p r o c e s s o d e a u t a r q u i z a ç ã o se c o n s o l i d e , à m e d i d a q u e
cada
ó r g ã o , c a d a a u t a r q u i a , c a d a e n t i d a d e deseja ter a sua carreira própria e e s p e c í f i c a .
Então, temos u m a
pressão
hoje
m u i t o v i s í v e l , n o â m b i t o , por e x e m p l o , d o M i n i s t é r i o
da
P r e v i d ê n c i a , I N S S , d e ter a carreira p r e v í d e n c i á r i a , c o m o r e c e n t e m e n t e t i v e m o s nas instituições
q u e a t u a m no setor d e C i ê n c i a e T e c n o l o g i a , d a s carreiras d e C i ê n c i a e T e c n o l o g i a ,
como
t e r e m o s , p r o v a v e l m e n t e , n o â m b i t o d o M i n i s t é r i o d a s M i n a s e Energia, carreira m i n e r a ! , c o m o
t e r e m o s n o M i n i s t é r i o da E d u c a ç ã o , a carreira da e d u c a ç ã o .
A s diretrizes i n d i c a m q u e os critérios para a f o r m a ç ã o dessas carreiras n ã o se sujeitarão a seguir
o q u e a C o n s t i t u i ç ã o d e t e r m i n a e m t e r m o s d o q u e s e j a m carreiras. P o r quê? P o r q u e a p r e s s ã o é
n o sentido d e q u e as c a r r e i r a s s e j a m f i r m a d a s , e x c l u s i v a m e n t e , e m f u n ç ã o da natureza e dos
o b j e t i v o s d o ó r g ã o . Essa t e n d ê n c i a q u e se c o n t r a p õ e a toda nossa história administrativa e aos
p r i n c í p i o s c o n s t i t u c i o n a i s c o n s o l i d o u - s e , r e c e n t e m e n t e , n o projeto d e lei q u e a S e c r e t a r i a da
A d m i n i s t r a ç ã o F e d e r a l e n c a m i n h o u a o C o n g r e s s o N a c i o n a l , e s t a b e l e c e n d o as diretrizes para o
sistema d e c a r r e i r a s .
Essas diretrizes já v ê m s e n d o d i s c u t i d a s há bastante t e m p o e, d e s d e 1 9 8 9 , p e l o m e n o s , t e m o s
tido a o p o r t u n i d a d e d e analisar propostas legislativas c o m este o b j e t i v o . A primeira d e l a s foi
e n c a m i n h a d a p e l o g o v e r n o S a r n e y no final d e 1 9 8 9 a o C o n g r e s s o N a c i o n a l , foi a p r o v a d a até
pela C â m a r a d o s D e p u t a d o s .
P o s t e r i o r m e n t e , este projeto n ã o tramitou n o S e n a d o , ficou p a r a l i s a d o . Foi retirado p e l o atual
g o v e r n o d e p o i s d e v á r i a s v e r s õ e s e tentativas diferentes d e se c h e g a r a u m a n o v a proposta.
F i n a l m e n t e , no c o m e ç o deste a n o , a Secretaria da A d m i n i s t r a ç ã o e n c a m i n h o u o Projeto 4 4 0 7 ,
q u e se e n c o n t r a e m t r a m i t a ç ã o e q u e t e m sido o b j e t o d e u m a d i s c u s s ã o m u i t o p r o f u n d a , m u i t o
séria, e m f u n ç ã o d a f o r m a c o m o e l e se constituiu e da forma c o m o e l e c o n t o r n a as e x i g ê n c i a s
constitucionais.
U m d o s d a d o s q u e t e m sido c o l o c a d o s c o m muita insistência dentro dessa discussão é a n e c e s s i d a d e , identificada pelos a d m i n i s t r a d o r e s e pelos s e r v i d o r e s , d e se p r o p o r c i o n a r a o s e r v i d o r
u m a efetiva carreira.
Nesse
conceito
de
carreira
efetiva,
muitos
defendem
que
a
carreira
deve
propiciar
o
d e s e n v o l v i m e n t o d o s e r v i d o r , i n c l u s i v e u m a m u d a n ç a d e n í v e l , o u seja, a pessoa entra n o n í v e l
m é d i o , o u n o n í v e l auxiliar, d e p o i s d e u m c e r t o t e m p o , o u por n e c e s s i d a d e da a d m i n i s t r a ç ã o ,
os critérios aí são v á r i o s , e l a terá p o s s i b i l i d a d e d e passar a ser o c u p a n t e d e u m c a r g o d e n í v e l
superior.
N e s s a d i s c u s s ã o , t e m nos p a r e c i d o q u e seja esse t a l v e z o p r i n c i p a l n ó , o p r i n c i p a l
ponto,
j u n t a m e n t e c o m a q u e s t ã o da o r g a n i z a ç ã o dos c a r g o s e m carreiras, e m f u n ç ã o d o ó r g ã o e n ã o
d a s suas a t r i b u i ç õ e s , q u e impossibilita h o j e u m a a n á l i s e serena d o s limites e p o s s i b i l i d a d e s d e
implantação de carreiras no serviço público.
198
C o m o o secretário b e m l e m b r o u , as limitações constitucionais nesse setor são a b s o l u t a s .
senador José
Paulo
Bisol,
que tem
analisado
esse
problema
com
uma
certa
O
freqüência,
p r o n u n c i o u u m d i s c u r s o n o S e n a d o F e d e r a l , o n d e e l e l e m b r a v a o fato d e q u e as propostas
legislativas, q u e n a d a d e f i n e m , t e n d e m a d e i x a r a o a d m i n i s t r a d o r u m e s p a ç o m u i t o g r a n d e para
q u e e l e m e s m o o f a ç a . N o atual m o m e n t o o q u e se verifica é isso.
U m projeto d e l e i , n o c a s o e s p e c í f i c o , q u e n a d a d e f i n e , t e n d e a abrir e s p a ç o s para muitas coisas
q u e n ã o estarão n e c e s s a r i a m e n t e c o e r e n t e s u m a s c o m as outras. N o c a s o e s p e c í f i c o d o projeto
d e diretrizes d o sistema d e carreiras e d a s t e n d ê n c i a s q u e se v e r i f i c a , essas n e c e s s i d a d e s d e
o r g a n i z a ç ã o d e carreiras por ó r g ã o e n ã o pelas atribuições d o s cargos efetivos, s e m a t e n d e r à
e x i g ê n c i a para ingresso, para e n q u a d r a m e n t o n e l a s , c o n c u r s o d e e f e t i v a ç ã o a q u e se refere o
artigo 1 9 , parágrafo p r i m e i r o d o A t o d a s D i s p o s i ç õ e s Transitórias, e sem levar e m c o n s i d e r a ç ã o
q u e a i s o n o m i a se fará e m f u n ç ã o d o s cargos d e atribuições iguais o u s e m e l h a d a s , ignora u m a
série d e d e c i s õ e s já bastante c o n s o l i d a d a s e m n í v e l d o S u p r e m o T r i b u n a l F e d e r a l , q u e t e m nos
p a r e c i d o i n c o n t o r n á v e i s , s a l v o na h i p ó t e s e d e u m a m u d a n ç a c o n s t i t u c i o n a l .
V á r i a s constituições estaduais, leis estaduais e m e s m o leis federais t ê m t e n t a d o trilhar esse
c a m i n h o d e o r g a n i z a ç ã o d e carreira ú n i c a , d e carreira s e m c o n c u r s o d e e f e t i v a ç ã o , e n f i m , c o m
critérios
muito diferenciados.
N o entanto, o
Supremo Tribunal
Federal t e m , efetivamente,
s u s p e n d i d o , o u m e s m o d e c l a r a d o , já n o mérito, essas leis inconstitucionais e m f u n ç ã o
da
e x i g ê n c i a c o n s t i t u c i o n a l , da f o r m a ç ã o d e carreiras e m f u n ç ã o das suas a t r i b u i ç õ e s , d o s cargos e
d a s suas a t r i b u i ç õ e s .
R e c e n t e m e n t e , i n c l u s i v e foi n o t i c i a d o nos grandes j o r n a i s , a situação d o R i o d e J a n e i r o , q u e
teve
quatro
ou
cinco
dispositivos
da
sua
Constituição
impugnados,
porque
permitem
a
o r g a n i z a ç ã o d e c a r r e i r a s c o m essa c o n f o r m a ç ã o . O c a s o mais notório é a carreira d a P o l í c i a
C i v i l d o R i o d e J a n e i r o , q u e tinha u m dispositivo q u e e s t a b e l e c i a , d e n t r o da c a r r e i r a d a P o l í c i a
C i v i l , u m a carreira d e d e l e g a d o , e n t ã o o ministro M o r e i r a A l v e s , q u e foi o redator, disse: "Isso é
u m m o d e l o d e i n c o n g r u ê n c i a , c o m o é q u e p o d e h a v e r cargos i d ê n t i c o s " .
O c o n t o r n o q u e tem se d a d o para isto, o p l a n o d e carreira, m e s m o da C â m a r a d o s D e p u t a d o s ,
o n d e se t e m p r e s e n c i a d o c o m mais d e t a l h e s essas c o i s a s , tentou c o n t o r n a r essa
c o n s t i t u c i o n a l , estruturando
lá u m a
carreira
proibição
ú n i c a e m q u e todos os cargos t ê m a
mesma
d e n o m i n a ç ã o . C a r r e i r a s d e a t i v i d a d e s d e a p o i o legislativo, especialistas e m a t i v i d a d e d e a p o i o
legislativo e, d e n t r o dessa c a r r e i r a , dividiu-se por áreas e por níveis, d e forma q u e o c a r g o d e
q u e m entra n o nível auxiliar, q u e v a i ser porteiro, o u q u e m entra n o n í v e l i n t e r m e d i á r i o , q u e v a i
ser o p e r a d o r d e m á q u i n a s , é e x a t a m e n t e o m e s m o c a r g o , tem a m e s m a d e n o m i n a ç ã o q u e o
c a r g o d e u m t é c n i c o d a área legislativa o u q u e é u m taquígrafo. O
que diferencia é
um
" p e n d u r i c a l h o " n o n o m e d o c a r g o q u e diz área t a l .
Então, o
Supremo Tribunal
Federal
já
suspendeu
liminarmente
a eficácia
desse p l a n o
de
c a r r e i r a , c o m b a s e na a r g u m e n t a ç ã o d e q u e é i n c o n s t i t u c i o n a l esse m o d e l o e, a o c o n t o r n a r esse
a s p e c t o , essa l i m i t a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l , os p l a n o s d e carreira a c a b a m se m o s t r a n d o
também
i m p r ó p r i o s n o sentido da sua a d e q u a d a i m p l e m e n t a ç ã o .
Uma
decorrência
q u a s e obrigatória
da o r g a n i z a ç ã o
dessas carreiras é a u n i f o r m i d a d e
de
r e m u n e r a ç õ e s , o u seja, n u m a carreira ú n i c a por ó r g ã o , a t e n d ê n c i a natural é q u e t o d o s g a n h e m
a m e s m a c o i s a , q u e todos g a n h e m o m e s m o salário, as m e s m a s gratificações, e p a r e c e ter sido
esta
a
orientação,
a
bandeira
levantada
por
muitos
que
defendem
a
tese
em
e s p e c i a l m e n t e , d o s sindicatos d o s servidores p ú b l i c o s , q u e e n t e n d e m q u e o r g a n i z a n d o
nível,
uma
c a r r e i r a ú n i c a se c o n s e g u i r á c h e g a r à i s o n o m i a , todos v ã o g a n h a r a m e s m a c o i s a .
No
m e u e n t e n d i m e n t o n ã o é isso, a i s o n o m i a seria, s i m , retribuir i g u a l m e n t e a c a r g o s
atribuições
iguais o u a s s e m e l h a d o s . É ó b v i o q u e se e u n ã o t e n h o requisitos d e
de
ingressos
i d ê n t i c o s , se e u e x i j o d e u m servidor p ú b l i c o u m d e t e r m i n a d o grau d e f o r m a ç ã o profissional e
Regime Jurídico Único, carreira e salários no setor público
199
d e e x p e r i ê n c i a anterior e q u a l i f i c a ç ã o , e u terei q u e r e m u n e r a r esta q u a l i f i c a ç ã o , e esta retrib u i ç ã o terá q u e a c o m p a n h a r a q u i l o q u e e u estiver e x i g i n d o no m o m e n t o d o ingresso.
O u t r o p o n t o q u e é f u n d a m e n t a l é a q u e s t ã o da p r o m o ç ã o d o s e r v i d o r d e n t r o d a carreira c o m
m u d a n ç a d e n í v e l . Esse a s p e c t o t e m sido d e r r u b a d o p e l o T r i b u n a l F e d e r a l repetidas v e z e s , e m
função do entendimento consolidado de que a ascensão funcional é
incompatível
com
a
e x i g ê n c i a d e c o n c u r s o p ú b l i c o d e ingresso para q u a l q u e r carreira. D e m o d o q u e estão b a n i d a s ,
hoje,
do
nosso
ordenamento
constitucional
as
formas
de
provimento
derivado,
como
a
t r a n s p o s i ç ã o d e c a r g o c o m m u d a n ç a s d e a t r i b u i ç õ e s , a a s c e n s ã o f u n c i o n a l q u a n d o o servidor
passa d e u m c a r g o para o u t r o , o u d e u m a série d e classes correlatas d e n í v e l superior, q u e é o
a n t i g o a c e s s o q u e a Lei 3 7 8 0 p r e v i a .
T o d a s essas l i m i t a ç õ e s , q u e p r e c i s a r i a m , já q u e estão e m vigor, ser o b e d e c i d a s , estão s e n d o
i g n o r a d a s . O s p l a n o s estão se f i r m a n d o e m t e r m o s d e l e g i s l a ç ã o e e s t ã o c a i n d o 24 horas d e p o i s
por falta d e consistência jurídica e, c o m isso, a a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a o u os agentes políticos
dessas
propostas
têm
incentivado,
têm
gerado
no
funcionalismo
público
uma
série
de
e x p e c t a t i v a s q u e será p o s s i v e l m e n t e frustrada.
Por
outro
lado, temos a discussão e m
t o r n o desse
princípio
da
sensibilidade dos
p ú b l i c o s , da i m p o s s i b i l i d a d e d e p r o v i m e n t o s d e r i v a d o s , o a s p e c t o da própria
cargos
democratização
d o s c a r g o s p ú b l i c o s . N ó s t i v e m o s , d u r a n t e u m largo p e r í o d o da nossa história, e s p e c i a l m e n t e na
d é c a d a d e 60 e m u i t o m a i s na d é c a d a d e 7 0 , u m a f a c i l i d a d e m u i t o g r a n d e d e p r o v i m e n t o d e
c a r g o s e m níveis inferiores da h i e r a r q u i a , cargos d e c o m p l e x i d a d e m e n o r .
P o s t e r i o r m e n t e , processos c o m p e t i t i v o s internos e m q u e a f a c i l i d a d e
d e a p r o v a ç ã o e acesso a
u m cargo melhor remunerado, d e complexidade maior, "atribuições mais nobres", levaram a
uma
fragmentação
muito grande do processo d e aperfeiçoamento, d e aproveitamento
dos
s e r v i d o r e s , d e q u a l i f i c a ç ã o d a m á q u i n a e u m a f r a g i l i z a ç ã o m u i t o g r a n d e desses processos. Ele
n ã o t i n h a m consistência e, portanto, as pessoas s e l e c i o n a d a s , através d o s processos internos,
n ã o t i n h a m , e f e t i v a m e n t e , as m e l h o r e s c o n d i ç õ e s d e e x e r c e r a q u e l e s c a r g o s .
H o j e , e n t ã o , t o d o m u n d o fala q u e o s e r v i ç o p ú b l i c o está c a i n d o aos p e d a ç o s . N ó s n ã o t e m o s
q u a l i f i c a ç ã o , n ã o t e m o s servidores p ú b l i c o s p r e p a r a d o s . B o a parte desse q u a d r o , a c r e d i t o q u e
se d e v a a esse processo d e f o r m a ç ã o q u e , n o m í n i m o , e u c o n s i d e r a r i a bastante e s p ú r i o , o u seja,
e m 20 a n o s muita gente ingressou s e m c o n c u r s o p ú b l i c o , portanto n ã o t e v e o seu mérito aferido
d e forma a l g u m a , d e s e n v o l v e u - s e p a s s a n d o d e u m a carreira para outra, d e u m c a r g o para o u t r o ,
t a m b é m sem aferição de mérito.
Temos,
hoje,
um
serviço
público
que
não
atende
às
necessidades
da
sociedade; é
mal
r e m u n e r a d o e, n o e n t a n t o , n ã o c o n s e g u e , n ã o t e m c o n s e g u i d o se c o l o c a r p e r a n t e a s o c i e d a d e
c o m o legítimo para obter d e l a a v a l o r i z a ç ã o q u e n ó s e n t e n d e m o s q u e m e r e ç a .
É u m a d i f i c u l d a d e e n o r m e h o j e , c o l o c a r para a s o c i e d a d e , q u e o s e r v i ç o p ú b l i c o , q u e gasta
tantos por c e n t o d a receita p ú b l i c a , d e v a passar a gastar tantos por c e n t o . N ó s t e m o s feito
a l g u n s l e v a n t a m e n t o s d e c o m o se c o m p o r t a , h o j e , a massa d e t r a b a l h a d o r e s n o s e r v i ç o p ú b l i c o .
D e s s e s seiscentos e p o u c o s mil servidores p ú b l i c o s a t i v o s , existe u m a c o n c e n t r a ç ã o a b s u r d a d e
servidores
nas
áreas
administrativas,
apenas
cargos
voltados
para
atividades
de
apoio
a d m i n i s t r a t i v o , agentes a d m i n i s t r a t i v o s e a s s e m e l h a d o s .
T e m o s q u a s e u m q u a r t o d o total d e servidores p ú b l i c o s ativos, o u seja, 2 5 % da massa
de
t r a b a l h a d o r e s n o serviço p ú b l i c o federal d e s e m p e n h a m a t i v i d a d e s d e n í v e l m é d i o o u auxiliar,
d e a p o i o administrativo.
U m a d a s premissas q u e o G o v e r n o C o l l o r a d o t o u , a l é m d a q u e l e o u t r o c o r t e linear, foi d e q u e
3 0 % i a p e n a s dos servidores p ú b l i c o s federais d e v e r i a m estar v o l t a d o s para a á r e a m e i o , e foi
feito esse c o r t e , a
200
lotação
ideal foi f i x a d a , p o r é m
nada
funcionou. Por quê?
Porque
há,
e f e t i v a m e n t e , u m a c o n c e n t r a ç ã o m u i t o g r a n d e , c e r c a d e 5 0 % d o total dos s e r v i d o r e s e s t ã o h o j e
a t u a n d o e m áreas m e i o , áreas administrativas,
Para v o c ê s t e r e m u m a idéia, só d e motoristas t e m o s h o j e 1 4 . 6 0 0 servidores p ú b l i c o s federais.
Eu d u v i d o q u e haja m e t a d e disso d e c a r r o s para s e r e m dirigidos. E n q u a n t o isso, n ó s t e m o s na
área d e f i s c a l i z a ç ã o , i n s p e ç ã o f e d e r a l , j u n t a n d o t o d o s os servidores ativos q u e t ê m p o d e r d e
p o l i c i a para atuar, para multar, fiscalizar p r e ç o s , fiscalizar tributos, c o n t r i b u i ç õ e s ,
somando
t o d o s , nós t e m o s 2 5 . 0 0 0 .
Na
área
de planejamento
e orçamento, que é uma
área estratégica, u m a
d a s área
importantes para o Estado q u e p r e t e n d e se fazer e f i c a z , nós t e m o s c e r c a d e 1.200
mais
servidores
p ú b l i c o s , distribuídos por todos os órgãos e e n t i d a d e s . T e m o s , h o j e , 82 a u t a r q u i a s , mais 4 0 e
tantas e s c o l a s a g r o t é c n i c a s q u e estão n o p r o c e s s o d e a u t a r q u i z a ç ã o , 4 2 f u n d a ç õ e s p ú b l i c a s e
2 7 ministérios. E n t ã o , nesse e n o r m e u n i v e r s o d e e n t i d a d e s e órgãos, t e m o s u m a massa
de
f o r m u l a ç ã o d e políticas e d e projetos m u i t o r e d u z i d a .
N a área s o c i a l , t e m o s c e r c a d e 4 2 . 0 0 0 m é d i c o s , e muitos deles estão h o j e c e d i d o s o u
em
p r o c e s s o para o S U S . T e m o s 10.500 vigilantes nos ministérios, sem c o n t a r os c o n t r a t a d o s por
empresas de prestação d e serviço. N o
magistério, e aí é p r a t i c a m e n t e 8 0 %
do
magistério
superior, t e m o s 5 8 . 0 0 0 f u n c i o n á r i o s .
N a área d e pesquisa c i e n t í f i c a , pesquisa p r o p r i a m e n t e , nós t e m o s a p e n a s 4 . 5 0 0 p e s q u i s a d o r e s .
Em
compensação,
o p l a n o d e carreiras d a
área
de ciência
e tecnologia
abrange
42.000
servidores, s e n d o q u e a p e n a s 4 . 5 0 0 , e f e t i v a m e n t e , s ã o da a t i v i d a d e f i m .
Essa c o n c e n t r a ç ã o excessiva e a b s u r d a na área m e i o , n o m e u e n t e n d i m e n t o , é u m a e v i d ê n c i a
d e q u e o p r o c e s s o d e f o r m a ç ã o d o s e r v i ç o p ú b l i c o f e d e r a l , n o s últimos 2 0 a n o s , n ã o seguiu
e f e t i v a m e n t e n e n h u m critério d e r a c i o n a l i d a d e , m u i t o mais u m critério d e e m p r e g u i s m o . Isso
d e m o n s t r a o q u a n t o é, h o j e , o fardo para a s o c i e d a d e o s e r v i ç o p ú b l i c o q u e t e m o s e q u e e x i g e ,
p o r isso m e s m o , reformas sérias, mas q u e a t e n d a m t a m b é m às e x i g ê n c i a s da C o n s t i t u i ç ã o e d o
sistema d o mérito.
U m outro d a d o i m p o r t a n t e , e q u e tem sido i g n o r a d o , é a q u e s t ã o d e q u e o s e r v i ç o p ú b l i c o
f e d e r a l , para ser o r g a n i z a d o e m carreiras, d e v e r i a passar por u m a e s p é c i e d e p e n e i r a . Essa
p e n e i r a , prevista n o artigo 1 9 , parágrafo p r i m e i r o d o A t o d a s D i s p o s i ç õ e s Transitórias, seria o
concurso de efetivação.
O
q u e é c o n c u r s o d e e f e t i v a ç ã o ? B o m , a C o n s t i t u i ç ã o diz q u e t o d o m u n d o q u e tinha c i n c o
a n o s , e m 1 9 8 8 , é e s t á v e l , n ã o p o d e m a i s ser d e m i t i d o , m a s p a r o u aí. Ela n ã o garantiu a esses
servidores e f e t i v i d a d e , n ã o assegurou a esses s e r v i d o r e s estabilizados o direito instantâneo a o
ingresso nas c a r r e i r a s , m a s p r e v i u q u e isto a c o n t e c e r i a m e d i a n t e o c o n c u r s o d e e f e t i v a ç ã o , o u
seja, para q u e essas pessoas v i e s s e m o b t e r o status
direitos e garantias e v a n t a g e n s q u e este status
p l e n o de s e r v i d o r p ú b l i c o , c o m todos o s
a c a r r e t a , p r e c i s a r i a m se s u b m e t e r a u m c o n c u r s o
público de efetivação de tempo de serviço.
P r a t i c a m e n t e n e n h u m e n t e da F e d e r a ç ã o , a c h o q u e até a q u i e m M i n a s C e r a i s p a r e c e
chegou
a
ter a l g u m a
coisa
parecida,
mas
praticamente
nenhum
Estado,
nenhum
que
órgão
enfrentou esse p r o b l e m a . A s c a r r e i r a s q u e f o r a m f o r m a d a s , t e n t a r a m ser f o r m a d a s d e 88 para
c á , passaram a o largo dessa e x i g ê n c i a c o n s t i t u c i o n a l . S i m p l e s m e n t e p e g a r a m servidores q u e
e s t a v a m e m d e t e r m i n a d o l o c a l e c o l o c a r a m por t r a n s p o s i ç ã o pura e s i m p l e s n u m a c a r r e i r a . N a
C â m a r a dos D e p u t a d o s t a m b é m o c o r r e u isso e o S u p r e m o T r i b u n a l
F e d e r a l disse q u e
não
p o d i a . E n t ã o , isto é u m p r e c e d e n t e q u e nos deixa m e i o e m d ú v i d a d e c o m o essa coisa v a i
avançar.
Regime Jurídico Único, carreira e salários no scior público
201
Recentemente, e m Piracicaba, o Ministério Público d e São Paulo c o m e ç o u c o m uma ação de
i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d e contra a lei m u n i c i p a l q u e e f e t i v o u os servidores e o T r i b u n a l d e Justiça
d o Estado d e S ã o P a u l o i n v a l i d o u a l e i , i n c l u s i v e , a Prefeitura era d o P T q u a n d o fez isso.
H á u m p r o b l e m a sério lã, q u e agora eles t ê m q u e resolver e n ã o s a b e m c o m o , o u seja, o q u e
f a z e m c o m essas pessoas q u e v o l t a r a m a ser regidas pela legislação trabalhista e o c u p a n t e s d e
e m p r e g o s estáveis e n ã o m a i s c a r g o s .
N o C o n g r e s s o N a c i o n a l nós t e m o s t e n t a d o c o l o c a r essa d i s c u s s ã o , m a s há u m a r e j e i ç ã o , u m a
resistência
gigantesca por parte d o s s e r v i d o r e s p ú b l i c o s q u e , e f e t i v a m e n t e , n ã o q u e r e m
se
s u b m e t e r a n e n h u m a e s p é c i e d e filtro na hora d e s e r e m i n c l u í d o s e e n q u a d r a d o s nas suas
carreiras.
Q u a n t o à questão d o custo s o c i a l , desta i s o n o m i a e dessa o r g a n i z a ç ã o d o s servidores p ú b l i c o s
e m c a r r e i r a s , e u q u e r i a mostrar a q u i q u e a folha d e p a g a m e n t o c o n s o m e u m a p a r c e l a e n o r m e
da receita p ú b l i c a . N ó s t e m o s t e n t a d o a c o m p a n h a r esses n ú m e r o s e é muito difícil
porque
c o n t i n u a s e n d o u m a caixa preta analisar o s n ú m e r o s d o g o v e r n o f e d e r a l .
Os
balanços
e
demonstrativos
publicados
pela
Secretaria
do
Tesouro
Nacional
são,
f r e q ü e n t e m e n t e i n c o m p a t í v e i s , o s n ú m e r o s n ã o b a t e m . T e m o s , e n t ã o , t e n t a d o trabalhar c o m o
c o n c e i t o d e receita c o r r e n t e d i s p o n í v e l , q u e n ã o é o c o n c e i t o d e receita c o r r e n t e a q u e a
Constituição
se
refere
quando
diz
que
apenas
65%
das
receitas
correntes
podem
ser
c o m p r o m e t i d a s , e n q u a n t o n ã o for a p r o v a d a u m a lei c o m p l e m e n t a r e s p e c í f i c a . Esse c o n c e i t o d e
receita c o r r e n t e d i s p o n í v e l
contribuições, que
significa a t o t a l i d a d e d a s receitas correntes m e n o s a receita
são as c o n t r i b u i ç õ e s
vinculadas
à Previdência
de
S o c i a l , m e n o s as t r a n s -
f e r ê n c i a s para estados e m u n i c í p i o s .
Então já é u m n ú m e r o r e d u z i d o , u m n ú m e r o q u e é e x p u r g a d o , portanto, b e m m e n o r d o q u e
seria o total. E t e m o s p e g o a despesa c o m p e s s o a l , t a m b é m p u b l i c a d a nos b a l a n ç o s d a U n i ã o ,
i n c l u i n d o tudo q u e é gasto c o m p e s s o a l , seja o u n ã o seja v e n c i m e n t o s , seja o u
não
seja
vantagens.
N ó s t e m o s v e r i f i c a d o q u e , d e 1991 para c á , t e m h a v i d o u m a q u e d a da despesa c o m p e s s o a l .
N o a n o d e 1 9 9 2 , o a n o q u e c o m e ç o u m a i s o u m e n o s a p r i m e i r a tentativa desse g o v e r n o d e
i m p l a n t a r a i s o n o m i a , a d e s p e s a c o m pessoal e m r e l a ç ã o à receita tinha atingido u m p e r c e n t u a l
m u i t o r e d u z i d o , na faixa d e 2 7 , 2 8 , 3 0 % .
P o s t e r i o r m e n t e , c o m a i m p l a n t a ç ã o d a i s o n o m i a , m a s s e m a a d o ç ã o d e u m a política salarial d e
r e p o s i ç ã o d e p e r d a s e c o m a e l e v a ç ã o da receita c o r r e n t e , nós t i v e m o s u m d e c r é s c i m o a b s u r d o
do grau d e c o m p r o m e t i m e n t o
dessa receita. A c h o q u e c h e g a m o s a ter c e r c a d e
14%
de
c o m p r o m e t i m e n t o dessa receita.
R e c e n t e m e n t e , a g o r a c o m a e l e v a ç ã o d e gratificações q u e o c o r r e u n o s e r v i ç o p ú b l i c o f e d e r a l ,
t i v e m o s a q u i u m a ligeira e l e v a ç ã o e m r e l a ç ã o à s e t e m b r o p a s s a d o , m a s estamos na faixa d o s
2 0 % d e c o m p r o m e t i m e n t o d a receita d i s p o n í v e l da U n i ã o c o m p a g a m e n t o d e p e s s o a l .
O r a , isso é s i n t o m á t i c o d e u m a situação q u e d e m o n s t r a o grau d e p a u p e r i z a ç ã o h o j e existente
dentro
do
serviço
público
federal.
Temos
cargos
da
mais
elevada
complexidade
e
r e s p o n s a b i l i d a d e c o m salários na faixa d e 5 0 0 U R V s . V o c ê s d e v e m ter visto aí editais d o M i n i s tério d a E d u c a ç ã o c o n v o c a n d o para u m c o n c u r s o p ú b l i c o - p a r e c e q u e a i n d a estão e m a b e r t o
o s p r a z o s - c o m salários r i d í c u l o s , 4 0 0 U R V s d e s a l á r i o i n i c i a l . N e n h u m profissional c o m p e tente, q u a l i f i c a d o , disposto a se d e d i c a r c o m s e r i e d a d e a o s e r v i ç o p ú b l i c o , ingressará e m u m
c a r g o c o m este salário.
A c h o q u e , por i n c r í v e l q u e p a r e ç a , essa s i t u a ç ã o d e salários e x t r e m a m e n t e r e d u z i d o s , u m grau
d e c o m p r o m e t i m e n t o b a i x o d a receita e u m a n e c e s s i d a d e e n o r m e d e q u e se faça a l g u m a c o i s a ,
202
é u m m o m e n t o m u i t o p r o p í c i o , s e n ã o para q u e se faça agora, m a s p e l o m e n o s se planeje
fazer
e m u m p r a z o c u r t o , u m a r e c u p e r a ç ã o salarial bastante r a z o á v e l cios servidores p ú b l i c o s .
S e fosse i m p l e m e n t a d a , h o j e , n o s e r v i ç o p ú b l i c o federal uma i s o n o m i a p l e n a , perfeita, a b s o l u t a
entre os salários d o Legislativo, aliás, d o E x e c u t i v o e d o J u d i c i á r i o c o m os pagos no L e g i s l a t i v o
f e d e r a l , nós t e r í a m o s u m i n c r e m e n t o na despesa c o m pessoal d e c e r c a d e 1 3 0 % , s o b 2 0 % d e
d e s p e s a s sob a receita, a i n d a ficaria d e n t r o da m a r g e m d o s u p o r t á v e l . E m b o r a a i n d a a l g u m a s
situações
merecessem
tratamento e s p e c i a l , e m
função
da
necessidade
de
se
hierarquizar
salários e a t e n d e r a o p r i n c í p i o da i s o n o m i a q u e e s t a b e l e c e q u e os cargos d e v a m ter r e t r i b u i ç õ e s
d e a c o r d o c o m as suas a t r i b u i ç õ e s , a i n d a assim h a v e r i a u m a folga d e c a i x a , p e l o m e n o s e m
n í v e l d a U n i ã o , q u e permitisse u m a satisfação para todas essas d e m a n d a s r e p a r a d a s .
E n t ã o , e u e n c e r r o a q u i a m i n h a fala, e n f a t i z a n d o a n e c e s s i d a d e d e q u e a o r g a n i z a ç ã o
p l a n o s d e carreiras
e a
implantação
do princípio
da
i s o n o m i a se o r i e n t e m , q u a n t o
dos
mais
p o s s í v e l , por critérios d e t r a n s p a r ê n c i a , por critérios q u e a t e n d a m a o sistema d o m é r i t o e q u e
n ã o d e i x e m a q u e s t ã o c o m o se fosse u m assunto interno d e interesse e s p e c í f i c o , d e interesse
exclusivo dos servidores públicos.
N ã o nos adiantará d e n a d a o r g a n i z a r p l a n o s d e carreira e e s t a b e l e c e r v a n t a g e n s , s e m q u e disso
resulte n u m b e n e f í c i o social q u e justifique u m investimento q u e , o b r i g a t o r i a m e n t e , v a i ter q u e
ser feito, p o r q u e n ã o p o d e r e m o s t a m b é m
implantar
planos d e carreira
s e m q u e se
possa
a u m e n t a r salários e essa p a r e c e q u e t e m sido u m a coisa q u e está m u i t o clara para t o d o s q u e
d e f e n d e m a n e c e s s i d a d e da i m p l a n t a ç ã o d e p l a n o s d e carreira n o serviço p ú b l i c o .
ANTONIO
A N A S T A S I A - A g r a d e c e m o s a o D r . L u i z A l b e r t o d o s Santos a sua p a r t i c i p a ç ã o .
Passarei a p a l a v r a para a professora L ú c i a H e l e n a N u n e s .
A n t e s , t o d a v i a , v o l t o a a g r a d e c e r a p r e s e n ç a d e todos, d e
modo especial
aos t é c n i c o s
e
dirigentes d o s ó r g ã o s d e a d m i n i s t r a ç ã o direta e indireta d o Estado d e M i n a s G e r a i s .
A q u i presentes, q u e e u os c o n h e ç o , já o s identifiquei, aos a l u n o s d o c u r s o da F u n d a ç ã o J o ã o
P i n h e i r o , aos s e r v i d o r e s da própria F u n d a ç ã o c o m os diretores e gostaria d e registrar c o m muita
satisfação a p r e s e n ç a d o D r . T a l e s L o b a t o , q u e representa a S o c i e d a d e M i n e i r a d o s E n g e n h e i r o s .
E t a m b é m , d e m o d o e s p e c i a l , três ilustres professoras m i n e i r a s , a
Vanessa
Guimarães,
ex-reitora
da
Universidade
Federal
de
nossa q u e r i d a
Minas
Gerais,
professora
nossa
querida
professora M a r i a Lisboa e a professora M i r a c y G u s t i n .
Eu
passo
a
palavra
Superintendência
de
para
a
professora
Modernização
Lúcia
Helena
Administrativa
Ciccarini
- SUMOR
- da
Nunes,
ex-diretora
Secretaria
de
da
Recursos
H u m a n o s e A d m i n i s t r a ç ã o d o Estado d e M i n a s ; m e m b r o d o G r u p o E x e c u t i v o d e M o d e r n i z a ç ã o
A d m i n i s t r a t i v a - G E M A - da S e c r e t a r i a d e R e f o r m a e D e s b u r o c r a t i z a ç ã o d e M i n a s G e r a i s ; exdiretora
da
Superintendência
Planejamento e Coordenação
Central
de
Planejamento
Institucional
da
Secretaria
de'
G e r a l d o Estado d e M i n a s G e r a i s , (cuja u n i d a d e e l e t e v e
o
t r a b a l h o d e instalar e m M i n a s G e r a i s , na atual a d m i n i s t r a ç ã o desse g o v e r n o e o n d e tive a
o p o r t u n i d a d e d e trabalhar c o m a professora L ú c i a H e l e n a ) , e atual Secretária M u n i c i p a l
de
P l a n e j a m e n t o e C o o r d e n a ç ã o G e r a l d o M u n i c í p i o d e C o n t a g e m . Passo, e n t ã o , a p a l a v r a
à
professora L ú c i a H e l e n a , q u e terá o p r a z o i g u a l m e n t e d e 30 minutos para sua e x p o s i ç ã o .
LÚCIA CICCARINI
presentes, e e m
- B o m d i a . Eu gostaria d e c u m p r i m e n t a r os c o l e g a s d e mesa e t o d o s os
primeiro
lugar, p a r a b e n i z a r
a Fundação João
Pinheiro
e à Secretaria
do
P l a n e j a m e n t o por esse s e m i n á r i o , q u e é u m a das raras o p o r t u n i d a d e s q u e se tem d e discutir d e
forma
tão integrada
o planejamento, principalmente
no Estado d e M i n a s
Gerais, e m
suas
d i v e r s a s p e r s p e c t i v a s , o u â n g u l o s , tal c o m o foi f o r m u l a d o . A c r e d i t o q u e q u e m está p a r t i c i p a n d o ,
Regime Jurídico LJnico, carreira c salários no setor público
203
r e a l m e n t e v a i ter u m a das raríssimas o p o r t u n i d a d e s d e refletir sobre esta p e r s p e c t i v a d o setor
p ú b l i c o c o m o u m todo.
E m s e g u n d o lugar, a p r o v e i t a r p u b l i c a m e n t e para d i z e r q u e u m a das g r a n d e s c o n t r i b u i ç õ e s q u e
esse g o v e r n o dá à história da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a é e x a t a m e n t e a i n s t a l a ç ã o efetiva da Escola
d e G o v e r n o . U m a d a s coisas q u e t e m sido u m a luta para a i n s t a l a ç ã o , nas últimas d é c a d a s , d e
institutos q u e , e f e t i v a m e n t e , v ã o discutir e c o n t r i b u i r para a q u e s t ã o da m o d e r n i z a ç ã o o u da
e v o l u ç ã o institucional d o setor p ú b l i c o , c u l m i n o u e m u m a estrutura t ã o b e m o r g a n i z a d a . N ó s
s o m o s s e r v i d o r e s p ú b l i c o s d e carreira, t e s t e m u n h a s d a i n t e g r a ç ã o , seja c o m a U n i ã o , Estado o u
M u n i c í p i o s q u e f a z e m parte d e u m a política geral d e g o v e r n o , e n f i m , s u p e r a n d o as d i f i c u l d a d e s
d e v a i d a d e s , c i ú m e s , p a r a l e l i s m o s das estruturas.
Eu n ã o sei se v o u falar a q u i na c o n d i ç ã o d e s o b r e v i v e n t e d a s i n ú m e r a s r e f o r m a s , d a falta d e
c a r r e i r a , o u c o m o dirigente. À m e d i d a q u e v o u v e n d o n o a u d i t ó r i o , ex-chefes, ex-colegas d e
t r a b a l h o e outras pessoas q u e estão ingressando r e c e n t e m e n t e n o setor p ú b l i c o , m e l e m b r o q u e
t o d o m ê s t e m o s u m a n o v a matriz d o o r g a n o g r a m a d o Estado. O
professor A n a s t a s i a t a m b é m
d e v e estar p e r c e b e n d o isso, assim c o m o , p e s q u i s a d o r e s e outras pessoas q u e s ã o e n c a r r e g a d a s
da f o r m u l a ç ã o d a s R e f o r m a s , t a m b é m presentes. Sinto-me s o b r e v i v e n t e .
À m e d i d a q u e o D r . L u i z A l b e r t o foi e x p o n d o , fui p e r c e b e n d o q u e f o m o s atingidos por u m a
f l e c h a . Q u a n d o e l e diz quais o s critérios q u e f o r a m utilizados para c h e g a r m o s o n d e e s t a m o s ,
nos
confirma
que
todo
um
processo
de
revolução
estrutural
não
foi
planejado
com
antecedência.
M a s a o m e s m o t e m p o , q u a n d o e l e diz e m p r e g u i s m o , o u toda essa característica d e a n á l i s e por
u m critério d e caráter e m i n e n t e m e n t e
p o l í t i c o , n o s sentimos a l t a m e n t e
atingidos por
uma
d i s c u s s ã o q u e n u n c a o c o r r e u . N a v e r d a d e , toda a f o r m u l a ç ã o d a política d e recursos h u m a n o s
é c o m p l e t a m e n t e desatrelada da d i s c u s s ã o d e q u a l é a m i s s ã o , d e q u a l é o p a p e l d o setor
público.
A política p ú b l i c a d e recursos h u m a n o s n ã o é f o r m u l a d a n o n í v e l d o p l a n e j a m e n t o , e n t ã o sintom e u m p o u c o e m d i f i c u l d a d e d e falar sobre essa p e r s p e c t i v a . C o m o pessoa inserida n o c a m p o
da a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a a c h o q u e v o u falar m u i t o m a i s na c o n d i ç ã o d e " s o b r e v i v e n t e " das
i n ú m e r a s m u d a n ç a s o u d e p e s q u i s a d o r d a área i n s t i t u c i o n a l , q u e acredita e m u m setor p ú b l i c o
e f i c i e n t e , n u m setor p ú b l i c o efetivo, d o q u e a l g u é m d e s m o t i v a d o .
Também
posso falar na c o n d i ç ã o d e reformista, p o r q u e a m i n h a c o n t r i b u i ç ã o , h o j e , nesse
d e b a t e é ter v i v i d o os últimos m o v i m e n t o s d e reforma d o Estado. A s últimas c i n c o
reformas
administrativas - se tivessem s i d o boas n ã o estaríamos d i s c u t i n d o tantos p r o b l e m a s . O q u e elas
g e r a r a m d e p o s i t i v o e precisa passar por p r o c e s s o s d e r e f o r m u l a ç ã o . Q u e r o trazer u m p e q u e n o
d e p o i m e n t o d o q u e isso significa.
E,
por
último, a l é m
da
posição
de
sobrevivente
e de
reformista
vou
me colocar
na
de
p e s q u i s a d o r a m e s m o . Fui e n c a r r e g a d a , n o s últimos o i t o m e s e s , e m n í v e l n a c i o n a l , d e estudar a
e v o l u ç ã o institucional das d i v e r s a s esferas da U n i ã o , d o Estado e d o s M u n i c í p i o s , para d e b a t e
e m fóruns d e C o o p e r a ç ã o N a c i o n a l , d e p l a n e j a m e n t o para M u n i c í p i o s . Eu represento C o n t a g e m
e m f ó r u n s c o m outras c i d a d e s - p ó l o d o Estado d e M i n a s G e r a i s .
C o m o é q u e a estrutura d o setor p ú b l i c o e v o l u i u e q u a l o seu a n d a m e n t o p a r a , e f e t i v a m e n t e ,
c u m p r i r o seu p a p e l ? Q u a i s s ã o os desafios q u e isso c o l o c a ? Esse f ó r u m tem o c o r r i d o , e n t ã o ,
nesse c e n á r i o . P o r isso m i n h a s c o n t r i b u i ç õ e s v ã o ser importantes para o d e b a t e . N ã o p r e t e n d o
ser c o n c l u s i v a , p o r q u e a c h o q u e u m s e m i n á r i o d e políticas p ú b l i c a s p r e t e n d e l e v a n t a r questões
a serem debatidas.
P r i m e i r o , e u gostaria d e d i z e r q u e , c o m m u i t a s f l e c h a s n o a r c o é n e c e s s á r i o d e s e n v o l v e r u m a
t e c n o l o g i a para q u e u m a f l e c h a atinja o a l v o na m e l h o r p o s i ç ã o o u e n t ã o sobre t o d o s o s a l v o s
204
Carreira, Isonomia e Regime Jurídico: mitose realidades
q u e nós d e v e m o s atingir. T e m o s q u e b u s c a r o m e l h o r c a m i n h o , e o m e l h o r c a m i n h o para o
setor p ú b l i c o p a r e c e - m e ser o d e c o n s o l i d a ç ã o d e u m m o d e l o d e carreira. C o m isto é possível
s e m discutir política p ú b l i c a e sem discutir a f i n a l i d a d e d o setor p ú b l i c o ?
Eu pesquisei, para discutirmos u m
pouco
hoje, u m
livro q u e está m u i t o na m o d a ,
como
referência e pressuposto b á s i c o . C h a m a - s e " R e i n v e n t a n d o o G o v e r n o " d e D a v i d O s b o r n e , e
outros autores q u e r e c o l o c a m o papel d o setor p ú b l i c o . O setor p ú b l i c o é e f i c i e n t e q u a n d o e l e
trabalha na a d m i n i s t r a ç ã o d e políticas. T o d o s os autores t ê m c l a r e z a e d e f e n d e m q u e nisso o
setor p ú b l i c o é b o m . Ele n ã o é b o m na e x e c u ç ã o dessa política e na a v a l i a ç ã o d o s resultados
dessa política.
Q u a n d o e l e v a i fazer a a v a l i a ç ã o d e c o m o essa política f o r m u l a d a - e l e é a l t a m e n t e c o m p e t e n t e
para f o r m u l a r - se foi c o n c r e t i z a d a , e l e n ã o s a b e a v a l i a r . N ã o t e m m e c a n i s m o s d e a v a l i a ç ã o .
Q u a n d o faz essa avaliação,
faz m u i t o m a i s avaliando
o p r o c e s s o sobre o q u a l a política
se deu,
o u seja, o m e i o q u e foi utilizado para essa política ser e x e c u t a d a , d o q u e , e f e t i v a m e n t e , se essa
política c o n s e g u i u resultado.
Então,
por
exemplo,
institucionais
próprios
se
você
na
gasta
compra
um
de
volume
máquina
de
para
recursos
limpeza
humanos,
de
rua,
financeiros
efetivamente
ou
nós
t r a b a l h a m o s c o m o i n d i c a d o r o ato da c o m p r a e seu resultado.
N ó s n ã o p e r g u n t a m o s à p o p u l a ç ã o se as ruas varridas r e s o l v e r a m o p r o b l e m a d o lixo, o u se ela
tinha interesse e m usar o recurso a r r e c a d a d o c o m outra f u n ç ã o o u se ela n ã o teria outros
m e c a n i s m o s m a i s baratos o u mais eficientes d e resolver o p r o b l e m a d o lixo.
A
formulação
da
política
sempre
leva
em
conta
a
acertiva
de
que
ela
é
formulada
a d e q u a d a m e n t e , p o r é m seus recursos são a l o c a d o s d e forma arbitrária. T e n h o c e r t e z a d e q u e
e u n ã o p r e c i s o e x e m p l i f i c a r , q u e t u d o q u e foi f o r m u l a d o nesse P a í s gerou u m a estrutura para
acompanhar
essa
política,
e
atrás
dessa
estrutura
vieram
recursos
humanos,
financeiros,
materiais. E esse aparato n u n c a foi d e s m a n c h a d o .
T o d a v e z q u e a f u n ç ã o é d e s a t i v a d a o u u m projeto o u programa deixa d e existir e m r a z ã o da
própria d i n â m i c a da e c o n o m i a , o u d a s o c i e d a d e , o a p a r a t o estatal c o n t i n u a lá, n ã o importa se o
Estado era a g r í c o l a e hoje é u r b a n o . V o c ê p o d e p r o c u r a r q u e o ó r g ã o está lá. S e n ã o estiver, foi
por a c a s o . N ã o se d e u u m p r o c e s s o d e r e f o r m a , e f e t i v a m e n t e , q u e t o m o u para si a c o r a g e m d e
reestruturar. N ã o há u m p r o c e s s o ; n ã o há u m a d i s c u s s ã o c o m a s o c i e d a d e sobre c o m o r e a l o c a r
esse recursos.
N ã o estamos d i s c u t i n d o a q u i se d e v e r í a m o s e n x u g a r o Estado. M a s se, t e n d o sido o s recursos
a l o c a d o s para essa política, e se hoje a política é diferente por razões sociais o u e c o n ô m i c a s ,
n ã o d e v e r í a m o s discutir q u a l seria a r e o r i e n t a ç ã o para esses recursos, s e j a m e l e s f i n a n c e i r o s ,
h u m a n o s o u materiais.
E n t ã o , a g r a n d e discussão, e e u estou a l i a n d o isto à q u e s t ã o da s o b r e v i v ê n c i a d o s m o v i m e n t o s
reformistas,
contingencial
é
de
de
que
não
quando
o
se
tem
governo
nenhum
movimento
estadual, municipal
a
ou
não
ser
federal
o
mero
assume
movimento
um
mandato
político.
Este esforço é u m a
mera tentativa d e u m a
intervenção. N u m
p r i m e i r o m o m e n t o e l e tenta
enxugar o a p a r a t o , mas é u m a m e r a i n t e r v e n ç ã o o c a s i o n a l .
N o s e g u n d o m o m e n t o , e l e (o g o v e r n o ) a b a n d o n a o p r o c e s s o . E aí, v e m t o d o u m m o v i m e n t o d e
retornar
à estrutura anterior: m a n t e r a estrutura
antiga. (Como
já foi d e s t a c a d o , o setor p ú b l i c o
n ã o é b o m para e x e c u t a r e a v a l i a r seus projetos, apesar d e saber formulá-los).
O setor p ú b l i c o t a m b é m é r a z o á v e l na m a n u t e n ç ã o e garantia d e c o n t i n u i d a d e d e e x p l o r a ç ã o
d e s e r v i ç o s . N a v e r d a d e t u d o indica q u e n ã o há n o v i d a d e , e n q u a n t o missão d e setor p ú b l i c o ,
Regime Jurídico Único, carreita e salários no selor público
205
prestar s e r v i ç o , d e f o r m a c o n t í n u a , d e natureza e s s e n c i a l
relativa à s e g u r a n ç a , à s a ú d e , à
e d u c a ç ã o , a o p r o c e s s o d e r e g u l a ç ã o . Ele faz b e m esse p a p e l .
P o r e x e m p l o , a garantia d e e q u i d a d e , u m d o s ú n i c o s locais o n d e o p r i n c í p i o geral c o n s t i t u c i o n a l d e i g u a l d a d e é g a r a n t i d o , é u m a e s c o l a p ú b l i c a . H á c o e s ã o social d e n t r o d e u m a sala d e
a u l a , seja d e r a ç a , seja d e c o r , seja d e c o n c e i t o d e d e m o c r a c i a . O setor p ú b l i c o faz isso b e m
d e n t r o da e s c o l a p ú b l i c a , só q u e n ã o é e n c o n t r a d o , m u i t a s v e z e s , na e s c o l a particular.
A e s c o l a p r i v a d a t e m a u t o n o m i a e n ã o e m a v i s ã o d e r e g u l a ç ã o o u d e d e m o c r a t i z a ç ã o . N e l a se
d i z : m i n h a e s c o l a é c a t ó l i c a , m i n h a e s c o l a é protestante, m i n h a e s c o l a paga tanto. A s s i m ela
s e l e c i o n a q u e m q u e r : é seletiva.
C o n t i n u a n d o c o m o e x e m p l o d a e d u c a ç ã o . O p o d e r p ú b l i c o d e v e ter e d u c a ç ã o c o m e q u i d a d e .
O
Estado t e m o p a p e l r e g u l a d o r : d e v e ser d e s e n v o l v i d a u m a estrutura própria para isso. M a s
c a b e à U n i ã o c u i d a r d o e n s i n o superior. Define-se b e m q u a l é a missão da U n i ã o nessa p a r c e l a
e delega-se a o Estado e aos m u n i c í p i o s o e x e r c í c i o d o e n s i n o f u n d a m e n t a l até o e n s i n o d e
s e g u n d o g r a u . Estabelece-se e n t ã o u m a
política d e c r e c h e m a s e l a é relativa à política
de
assistência s o c i a l . N a prática, q u a n d o v o c ê v a i ver q u a i s os m e c a n i s m o s d e f i n a n c i a m e n t o para
a área e d u c a c i o n a l , c o m o fazer u m a pesquisa e d e s e n v o l v i m e n t o , i n c e n t i v o s à carreira, e t c , n ã o
se s a b e se a r e s p o n s a b i l i d a d e é d o M u n i c í p i o o u d o E s t a d o . A q u e m d e v e m o s cobrar? A m e d i d a
q u e n ã o há respostas, repasse-se d e u m n í v e l para o u t r o .
H á e x e m p l o s c l a r o s d e q u e se t e m sobra significativa d e d e t e r m i n a d o s recursos da
União.
Recursos advindos d e programas desativados, ou de funções que deixaram a U n i ã o e passaram
a o Estado e d o Estado a o M u n i c í p i o . E n ã o tem n e n h u m m e c a n i s m o para
horizontalização
d e n t r o desse p r o g r a m a .
P o r o u t r o l a d o , se v o c ê o l h a r u m o r g a n o g r a m a , d o p o n t o d e vista da d i s p a r i d a d e na h o r i z o n t a l ,
há
um
entendimento
homogêneo
de
paralelismo.
Só
que é
inviabilizado
seu
arranjo.
A
a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a n ã o é discutida c o m os segmentos q u e v ã o o p e r a c i o n a l i z a r a missão o u a
política p ú b l i c a .
O u t

i semana de administração e políticas públicas

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