política industrial para a cadeia de petróleo e gás

Transcrição

POLÍTICA INDUSTRIAL PARA A CADEIA DE PETRÓLEO E GÁS
1
2
POLÍTICA INDUSTRIAL
PARA A CADEIA DE
PETRÓLEO E GÁS
ORGANIZADORES
Confederação Nacional da Indústria – CNI
e Organização Nacional da Indústria do
Petróleo – ONIP
AGOSTO DE 2012
1
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA – CNI
PRESIDENTE
Robson Braga de Andrade
1º VICE-PRESIDENTE
Paulo Antonio Skaf
2º VICE-PRESIDENTE
Antônio Carlos da Silva
3º VICE-PRESIDENTE
Flavio José Cavalcanti de Azevedo
VICE-PRESIDENTES
Paulo Gilberto Fernandes Tigre
Alcantaro Corrêa
José de Freitas Mascarenhas
Eduardo Eugenio Gouvêa Vieira
Rodrigo Costa da Rocha Loures
Roberto Proença de Macêdo
Jorge Wicks Côrte Real
José Conrado Azevedo Santos
Mauro Mendes Ferreira
Lucas Izoton Vieira
Eduardo Prado de Oliveira
Antônio José de Moraes Souza
1º DIRETOR FINANCEIRO
Francisco de Assis Benevides Gadelha
João Francisco Salomão
Sérgio Marcolino Longen
1º DIRETOR SECRETÁRIO
Paulo Afonso Ferreira
José Carlos Lyra de Andrade
Antonio Rocha da Silva
DIRETORES
Alexandre Herculano Coelho de Souza Furlan
Olavo Machado Júnior
Denis Roberto Baú
Edílson Baldez das Neves
Jorge Parente Frota Júnior
Joaquim Gomes da Costa Filho
Eduardo Machado Silva
Telma Lucia de Azevedo Gurgel
Rivaldo Fernandes Neves
Glauco José Côrte
Carlos Mariani Bittencourt
Roberto Cavalcanti Ribeiro
Amaro Sales de Araújo
Sergio Rogerio de Castro
Julio Augusto Miranda Filho
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CONSELHO FISCAL
MEMBROS TITULARES
João Oliveira de Albuquerque
José da Silva Nogueira Filho
Carlos Salustiano de Sousa Coelho
MEMBROS SUPLENTES
Célio Batista Alves
Haroldo Pinto Pereira
Francisco de Sales Alencar
Confederação Nacional da Indústria
Política de
Conteúdo Local
para a Cadeia de
Petróleo e Gás
ORGANIZADORES
Confederação Nacional da
Indústria – CNI e
Organização Nacional da
Indústria do Petróleo – ONIP
AGOSTO DE 2012
3
2012, CNI - Confederação Nacional da Indústria.
Qualquer parte desta obra poderá ser reproduzida, desde que citada a fonte.
CNI
Gerência Executiva de Política industrial – GEPI
C748p
Confederação Nacional da Indústria.
Política industrial para a cadeia de petróleo e gás / Confederação Nacional da Indústria - Brasília: CNI, 2012.
53 p.
ISBN 978-85-7957-080-3
1. Petróleo. 2. Gás. 3. Política industrial. I. Título. CDU: 67
CNI
Setor Bancário Norte
Quadra 1 – Bloco C
Edifício Roberto Simonsen
70040-903 – Brasília – DF
Tel.: (61) 3317-9001
Fax: (61) 3317-9994
http://www.cni.org.br
Serviço de Atendimento ao Cliente – SAC
Tels.: (61) 3317-9989 / 3317-9992
[email protected]
4
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
PARTE I
UMA AGENDA PARA PROMOVER O DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO NA
9
CADEIA DE PETRÓLEO E GÁS
PARTE II
POLÍTICAS PARA PROMOVER A ATRAÇÃO DE INVESTIMENTOS E A
INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS NA CADEIA DE PETRÓLEO E GÁS
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OFFSHORE NO BRASIL
PARTE III
UMA AGENDA PARA O DESENVOLVIMENTO DA ENGENHARIA BÁSICA NO
41
SETOR DE PETRÓLEO & GÁS OFFSHORE NO BRASIL
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INTRODUÇÃO
O objetivo deste documento, resultado de uma iniciativa conjunta da CNI – Confederação Nacional
da Indústria e da ONIP – Organização Nacional da Indústria do Petróleo, é apresentar propostas de
política industrial voltadas à promoção do desenvolvimento da cadeia de petróleo e gás natural
(P&G) no Brasil, com foco no segmento de exploração e produção (E&P).
Com a descoberta do Pré-Sal, o Brasil entrou no grupo dos atores relevantes no mercado mundial
do setor. A cadeia de P&G deverá, nos próximos anos, receber vultosos investimentos. Apenas
os investimentos da Petrobras em exploração e produção, que em 2005 somaram cerca de US$ 6
bilhões, deverão superar a cifra de US$ 47 bilhões/ano nos próximos anos1.
Os investimentos realizados pelas operadoras têm o potencial de alavancar uma ampla cadeia de
fornecedores em diversos setores da economia, principalmente quando se considera a exigência
de conteúdo local dos editais de licitação. É fundamental, nesse contexto, que esta oportunidade
seja utilizada para viabilizar a construção de uma indústria inovadora, diversificada e
internacionalmente competitiva.
Para atender esta demanda das operadoras, a cadeia de fornecedores precisará aumentar sua
capacidade produtiva, adaptar tecnologias existentes, desenvolver novas tecnologias e elevar
sua produtividade. Esta é uma das fronteiras de expansão e diversificação do parque industrial
nacional e seus efeitos serão sentidos por toda a economia brasileira. Esta transformação,
contudo, somente será possível se apoiada por políticas industriais robustas, que integrem os
diversos instrumentos de política controlados pelo Governo.
Com o avanço do processo de implementação do Plano Brasil Maior, nome dado à atual fase da
política industrial brasileira, este trabalho é apresentado como uma contribuição da indústria
para a elaboração de medidas para promover o salto de competitividade que o País necessita
nesta área.
Trata-se do resultado de um processo que procurou consolidar a visão da indústria em torno de
uma agenda comum de políticas industriais em três temas prioritários para o desenvolvimento
da cadeia de P&G. São eles:
-
Políticas para estimular a Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PD&I) na cadeia;
- Políticas para promover a atração de investimentos e a internacionalização de empresas
brasileiras;
-
Políticas para promover o desenvolvimento de empresas de engenharia básica nacionais.
O ponto de partida deste processo foi o estudo “Agenda de Competitividade da Cadeia Produtiva
de Óleo e Gás Offshore no Brasil”, lançado pela ONIP em 2010, que resultou em uma agenda de
10 pontos2 visando ao “desenvolvimento sustentável de uma cadeia de fornecimento de bens e
PETROBRÁS. Plano de negócios 2012-2016 da Petrobrás. Rio de Janeiro: Petrobrás, 2012. Disponível em: <http://www.investidorpetrobras.com.br/
pt/home.htm>. Acesso em: 13 ago. 2012.
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6
serviços com competitividade global”.
Para cada um dos três temas selecionados, foram realizados, entre o quarto trimestre de 2011
e o segundo trimestre de 2012, workshops que contaram com a participação de entidades
representativas de diversos elos da cadeia, lideranças empresariais e especialistas da academia.
Essa estratégia permitiu, em um fórum altamente qualificado, articular competências técnicas
para a discussão e validação das propostas constantes da Agenda da ONIP, debater seu
aprimoramento e a inclusão de novas medidas, avaliar pontos de consenso e estabelecer o
direcionamento estratégico que nortearia a elaboração das três agendas.
Os três relatórios aqui apresentados são o resultado deste processo.
2
i) Gerar e disseminar conhecimento e inovação ao longo da cadeia; ii) incrementar a produtividade e aprimorar processos da produção local;
iii) fortalecer atividades industriais em três a cinco polos produtivos; iv) estimular a formação de centros de excelência tecnológica nos polos; v)
simplificar e aumentar a transparência das políticas de conteúdo local; vi) fortalecer o sistema empresarial nacional e sua atuação internacional; vii)
atrair tecnologia e investimento de empresas internacionais; viii) garantir isonomia tributária, técnica e comercial entre competidores; ix) estabelecer
condições de financiamento e garantias competitivas internacionalmente; x) acessar matéria-prima, insumos e infraestrutura em condições
competitivas.
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8
pARTE I
UMA AGENDA
PARA PROMOVER O
DESENVOLVIMENTO
TECNOLÓGICO NA
CADEIA DE PETRÓLEO
E GÁS
CARLOS AMÉRICO PACHECO 3
DEZEMBRO DE 2011
3
Reitor do ITA - Instituto Tecnológico de Aeronáutica. Professor do Instituto de Economia da Unicamp. Engenheiro.
9
INTRODUÇÃO
O objetivo deste relatório é apresentar propostas de política industrial voltadas à promoção do
desenvolvimento tecnológico na cadeia de P&G no Brasil, com foco no segmento de exploração
e produção (E&P). Os temas aqui apresentados foram debatidos com representantes do setor
privado em um workshop organizado pela CNI e pela ONIP em setembro de 2011.
Posteriormente, uma versão preliminar das propostas foi apresentada e discutida com autoridades
do governo em evento realizado em julho de 2012.
A cadeia de petróleo e gás deverá, nos próximos anos, receber vultosos investimentos para a
exploração do Pré-Sal. Para ilustrar este fato, os investimentos da Petrobras em exploração e
produção de P&G, que em 2005 totalizaram cerca de US$ 6 bilhões, deverão atingir a cifra de
US$ 30 bilhões/ano na próxima década, a partir de 2014.
Estes investimentos, realizados pelas operadoras, têm o potencial de alavancar uma ampla
cadeia de fornecedores em diversos setores da economia, principalmente quando se considera a
exigência de conteúdo local dos editais de licitação.
Para atender esta demanda das operadoras, a cadeia de fornecedores precisará aumentar
sua capacidade produtiva, adaptar tecnologias existentes, desenvolver novas e elevar sua
produtividade. Esta transformação da estrutura produtiva nacional somente será possível se
apoiada por políticas industriais robustas, incluindo-se a de ciência, tecnologia e inovação entre
elas.
É neste contexto que se define o objetivo geral deste relatório:
Objetivo geral
Propor políticas para estimular a competitividade e o desenvolvimento local de novos produtos
e serviços ao longo de toda a cadeia de valor de P&G, com foco nas demandas das Operadoras
no âmbito de seus programas de inovação e de atendimento aos requisitos contratuais de seus
empreendimentos.
A partir deste objetivo geral, e como um meio para atingi-lo, foram estabelecidos três objetivos
específicos.
Objetivos específicos
- Ampliar a capacitação tecnológica das empresas da cadeia produtiva, com o objetivo de
torná-la mais competitiva;
-
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Ampliar a participação dos fornecedores nos programas de inovação liderados pelos
Operadores, de forma a viabilizar a ampliação da participação dos fornecedores nas encomendas
das operadoras;
-
Criar uma infraestrutura tecnológica e outras externalidades que facilitem o desenvolvimento
tecnológico da cadeia produtiva.
Cada um destes, por sua vez, está associado a um conjunto de instrumentos necessários para
viabilizá-los. O detalhamento destes instrumentos é feito na próxima seção.
Conforme mencionado anteriormente, o ponto de partida para o detalhamento das propostas
aqui apresentadas foi o estudo da ONIP (“Agenda de Competitividade da Cadeia Produtiva de
Óleo e Gás Offshore no Brasil”).
Dentre as 10 políticas citadas, a mais diretamente ligada ao tema é a Política 4, que se propõe
a estimular a formação de centros de excelência tecnológica junto aos polos produtivos e cujo
objetivo corresponde ao que foi definido acima como o objetivo geral das políticas propostas
neste relatório.
Como há, contudo, uma inter-relação entre várias das políticas priorizadas pelo estudo da
ONIP, a agenda proposta neste relatório abordará instrumentos associados a outras políticas
(notadamente a 1 e a 7) que têm relevância para o tema inovação. Assim, embora estas duas
medidas sejam objeto de outros relatórios deste projeto, é importante destacar os pontos de
convergência, até mesmo para assegurar a consistência interna do conjunto de propostas.
A “Política 1” propõe medidas focadas no desenvolvimento da engenharia básica nacional
por meio, por exemplo, da formação de consórcios entre empresas nacionais e estrangeiras ou,
até mesmo, pela aquisição de empresas estrangeiras como instrumento para a transferência de
tecnologia para o Brasil.
A “Política 7”, por sua vez, se refere a propostas que incentivem o investimento de empresas
internacionais e com isto transfiram tecnologia para o País. Seu foco está na criação de
mecanismos para incentivar novos entrantes ao longo da cadeia produtiva de P&G, com
investimentos produtivos que não sejam predatórios para a indústria local.
O ponto de partida para a elaboração de uma política de atração de investimentos ou de
associação e aquisições de empresas deve ser a definição dos resultados que se espera alcançar.
Estes pautarão a elaboração das medidas de estímulo, a seleção dos setores para os quais se
pretende atrair o IDE e a implementação de políticas complementares para potencializar seus
benefícios.
Entre os possíveis resultados esperados de uma política de atração de investimentos e de
associação entre empresas nacionais e estrangeiras, podem ser destacados:
•
Substituição de importação de insumos e equipamentos estratégicos para a cadeia;
11
• Aumento da competitividade da estrutura industrial existente, que idealmente deverá atuar
de forma complementar às multinacionais atraídas;
•
Aumento do conteúdo tecnológico ao longo da cadeia;
• Fortalecimento de PMEs, que podem atuar como subfornecedoras das multinacionais que
aqui se instalarem;
• Aumento da base exportadora, por meio da inserção de subfornecedores da cadeia no
mercado internacional, tirando proveito dos canais de comercialização controlados pelas
multinacionais;
• Maior aproximação entre as empresas multinacionais e as ICTs (Instituições de Ciência e
Tecnologia) nacionais;
•
Melhoria do nível do emprego ao longo da cadeia;
•
Contribuição para o desenvolvimento regional.
Com exceção do primeiro item da lista, que é uma consequência natural do IDE, os demais
dependem de fatores relacionados à empresa atraída, à estrutura industrial existente e
às políticas públicas adotadas, entre outros. Ou seja, embora não se discuta que empresas
transnacionais frequentemente tragam novas tecnologias para o País, a “transferência” destas
para outras empresas na cadeia (sejam elas fornecedoras ou competidoras) depende de um
amplo conjunto de fatores, como a própria capacidade das demais empresas na cadeia de
absorver esta tecnologia, o tipo de atividade que será realizado pela empresa multinacional,
suas estratégias (produção para o mercado local, para a exportação, estratégia de compra de
insumos), disposição da empresa estrangeira em promover uma política de desenvolvimento de
fornecedores, seu nível de interação com as ICTs nacionais, o nível de qualificação dos recursos
humanos do País etc.
A conclusão é que os resultados da política de atração de investimentos podem ser potencializados
se houver, em paralelo, uma política de apoio à inovação na cadeia que estimule a absorção de
tecnologia por empresas instaladas no País, estimulando a realização de projetos de P&D em
parceria com a base fornecedora local e facilitando e estimulando parcerias com ICTs nacionais.
Vale ressaltar, como sugestão acerca deste tópico, que o País tem experiência e tem aprimorado,
ao longo dos anos, suas políticas de atração de investimentos, inclusive recentemente para
atividades de P&D, mas que, em geral, ainda são tímidas as políticas de fomento específicas
voltadas à aquisição de tecnologias estratégicas por empresas nacionais. Este seria um ponto a
ser aprimorado, com base inclusive na experiência internacional no mesmo terreno.
POLÍTICAS DE APOIO À INOVAÇÃO NA CADEIA DE PETRÓLEO E GÁS
Esta seção tem o objetivo de apresentar, de forma sucinta, os principais instrumentos existentes
para promover as atividades de PD&I ao longo da cadeia de P&G, com ênfase nas obrigações
que o marco regulatório coloca para as Operadoras que atuam no setor de P&G.
A compreensão da natureza desses instrumentos será importante para, na seção seguinte,
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apresentarmos e discutirmos as propostas de políticas que, em boa medida, têm o objetivo
de aperfeiçoá-los. Isso é especialmente relevante em função da mudança recente do marco
regulatório, efetuada a partir das novas descobertas do pré-sal e da introdução do critério de
partilha para a exploração destas jazidas.
Para fins de simplificação e objetividade, optou-se por transcrever trechos selecionados dos
documentos legais. Os destaques são, todos eles, do autor.
A “Lei dos Royalties” (Lei 7.990, de 1989) “instituiu, para os Estados, Distrito Federal e
Municípios, compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural,
de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, de recursos minerais em seus
respectivos territórios, plataformas continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva.”
De acordo com o Artigo 7º, da referida lei:
“A sociedade e suas subsidiárias ficam obrigadas a pagar a compensação financeira aos
Estados, Distrito Federal e Municípios, correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor
do óleo bruto, do xisto betuminoso e do gás extraído de seus respectivos territórios, onde se
fixar a lavra do petróleo ou se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque
ou desembarque de óleo bruto ou de gás natural, operados pela Petróleo Brasileiro S.A. –
PETROBRAS, obedecidos os seguintes critérios:
I. 70% (setenta por cento) aos Estados produtores;
II. 20% (vinte por cento) aos Municípios produtores;
III. 10% (dez por cento) aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres
de embarque ou desembarque de óleo bruto e/ou gás natural.
...................................................................................................................................................................
§ 4º É também devida a compensação financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios
confrontantes, quando o óleo, o xisto betuminoso e o gás forem extraídos da plataforma
continental nos mesmos 5% (cinco por cento) fixados no caput deste artigo...”.
....................................................................................................................................................................
Na sequência do § 4º, acima, a lei estabelece a seguinte distribuição dos 5% de compensação
financeira cobrados sobre o valor do óleo bruto entre os beneficiários:
I. 30% (trinta por cento) aos Estados e Distrito Federal confrontantes;
II. 10% (dez por cento) aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres
de embarque ou desembarque;
III. 30% (trinta por cento) aos Municípios produtores e suas respectivas áreas geoeconômicas;
IV. 20% (vinte por cento) ao Ministério da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização
e proteção das atividades econômicas das referidas áreas; e,
V. 10% (dez por cento) para constituir um fundo especial a ser distribuído entre os Estados,
13
Territórios e Municípios.
Com a flexibilização do monopólio da União nas atividades petrolíferas, por meio da Emenda
Constitucional nº 9, de 1995, e de sua regulamentação, por meio da Lei 9.478/1997 (“Lei do
Petróleo”) e do Decreto 2.750/1998, foram feitas importantes modificações na cobrança dos
royalties, agora designados como “participações governamentais”.
Assim, o Art. 45 da Lei 9.478 estabeleceu que os contratos de concessão disporão sobre 4 tipos
de participações governamentais, previstas no edital de licitação:
I. Bônus de assinatura;
II.Royalties;
III. Participação especial;
IV. Pagamento pela ocupação ou retenção de área.
Destes, os Royalties e a Participação Especial estão relacionados a instrumentos de apoio ao
desenvolvimento tecnológico. Pela importância que têm para o conjunto das políticas a serem
tratadas aqui, vale a pena reproduzir em detalhes o que estabelece a legislação em vigor.
Marco Legal dos Royalties
O Art. 47 da Lei 9.478 trata especificamente da questão dos Royalties:
Art. 47 “Os royalties serão pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de
início da produção comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento
da produção de petróleo ou gás natural.”
Na regulamentação desta matéria, feita no âmbito do Decreto 2.750, se estabeleceu o seguinte:
Art. 12 “O valor dos royalties, devidos a cada mês em relação a cada campo, será determinado
multiplicando-se o equivalente a dez por cento do volume total da produção de petróleo e gás
natural do campo durante esse mês pelos seus respectivos preços de referência, definidos na
forma do Capítulo IV deste Decreto.
§ 1º A ANP poderá, no edital de licitação para um determinado bloco, prever a redução
do percentual de dez por cento definido neste artigo até um mínimo de cinco por cento do
volume total da produção, tendo em vista os riscos geológicos, as expectativas de produção e
outros fatores pertinentes a esse bloco.
O Art. 49 da Lei 9.478 trata da distribuição dos recursos, mas foi modificado pela Lei nº 12.351
de 2010, que introduziu regras específicas para as áreas do Pré-sal (reguladas pelo Decreto nº
7.403 de 2010):
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Art. 49. A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produção terá a
seguinte distribuição:
I – quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres:
a) 52,5% aos Estados onde ocorrer a produção;
b) 15,0% aos Municípios onde ocorrer a produção;
c) 7,5% aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de
petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP;
d) 25% ao Ministério da Ciência e Tecnologia para financiar programas de amparo à
pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico aplicados à indústria do petróleo, do
gás natural, dos biocombustíveis e à indústria petroquímica de primeira e segunda geração,
bem como para programas de mesma natureza que tenham por finalidade a prevenção e a
recuperação de danos causados ao meio ambiente por essas indústrias4;
II – quando a lavra ocorrer na plataforma continental:
a) 22,5% aos Estados produtores confrontantes;
b) 22,5% aos Municípios produtores confrontantes;
c) 15,0% ao Ministério da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das áreas de produção;
d) 7,5% aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP;
e) 7,5% para constituição de um Fundo Especial, a ser distribuído entre todos os Estados,
Territórios e Municípios;
f)
25% ao Ministério da Ciência e Tecnologia para financiar programas de amparo
à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico aplicados à indústria do petróleo,
do gás natural, dos biocombustíveis e à indústria petroquímica de primeira e segunda geração,
bem como para programas de mesma natureza que tenham por finalidade a prevenção e a
recuperação de danos causados ao meio ambiente por essas indústrias5.
§ 1o Do total de recursos destinados ao Ministério da Ciência e Tecnologia serão aplicados, no
mínimo, 40% (quarenta por cento) em programas de fomento à capacitação e ao desenvolvimento
científico e tecnológico das regiões Norte e Nordeste, incluindo as respectivas áreas de abrangência
das Agências de Desenvolvimento Regional. (Redação dada pela Lei nº 11.540, de 2007)
§ 2° O Ministério da Ciência e Tecnologia administrará os programas de amparo à pesquisa
científica e ao desenvolvimento tecnológico previstos no caput deste artigo, com o apoio
técnico da ANP, no cumprimento do disposto no inciso X do art. 8º, e mediante convênios
com as universidades e os centros de pesquisa do País, segundo normas a serem definidas em
decreto do Presidente da República. (Vide Decreto nº 7.403, de 2010)
4
BRASIL. Lei nº 11.921, de 13 de abril de 2009. Altera a redação dos artigos 6º e 49 da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L11921.htm>. Acesso em: 13 ago. 2012.
5
BRASIL. Lei nº 11.921, de 13 de abril de 2009. Altera a redação dos artigos 6º e 49 da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L11921.htm>. Acesso em: 13 ago. 2012.
15
§ 3o Nas áreas localizadas no pré-sal contratadas sob o regime de concessão, a parcela dos
royalties que cabe à administração direta da União será destinada integralmente ao fundo
de natureza contábil e financeira, criado por lei específica, com a finalidade de constituir
fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos
nas áreas de combate à pobreza e de desenvolvimento da educação, da cultura, do esporte,
da saúde pública, da ciência e tecnologia, do meio ambiente e de mitigação e adaptação às
mudanças climáticas, vedada sua destinação aos órgãos específicos de que trata este artigo6.
Marco legal da participação especial
A Participação especial, por sua vez, é assim tratada pela Lei 9.478 e por suas atualizações:
Art. 50. O edital e o contrato estabelecerão que, nos casos de grande volume de produção, ou de
grande rentabilidade, haverá o pagamento de uma participação especial, a ser regulamentada
em decreto do Presidente da República. (Vide Lei nº 10.261, de 2001)
§ 1º A participação especial será aplicada sobre a receita bruta da produção, deduzidos os
royalties, os investimentos na exploração, os custos operacionais, a depreciação e os tributos
previstos na legislação em vigor.
§ 2º Os recursos da participação especial serão distribuídos na seguinte proporção:
I – 40% ao Ministério de Minas e Energia, sendo 70% (setenta por cento) para o financiamento
de estudos e serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de combustíveis fósseis,
a serem promovidos pela ANP, nos termos dos incisos II e III do art. 8o desta lei, e pelo MME,
15% para o custeio dos estudos de planejamento da expansão do sistema energético e 15%
para o financiamento de estudos, pesquisas, projetos, atividades e serviços de levantamentos
geológicos básicos no território nacional; (Redação dada pela Lei nº 10.848, de 2004)
II – 10% ao Ministério do Meio Ambiente, destinados, preferencialmente, ao desenvolvimento
das seguintes atividades de gestão ambiental relacionadas à cadeia produtiva do petróleo,
incluindo as consequências de sua utilização: (Redação dada pela Lei nº 12.114, de 2009)
a) modelos e instrumentos de gestão, controle (fiscalização, monitoramento, licenciamento e instrumentos voluntários), planejamento e ordenamento do uso sustentável dos
espaços e dos recursos naturais; (Incluído pela Lei nº 12.114, de 2009)
b) estudos e estratégias de conservação ambiental, uso sustentável dos recursos naturais
e recuperação de danos ambientais; (Incluído pela Lei nº 12.114, de 2009)
c) novas práticas e tecnologias menos poluentes e otimização de sistemas de controle de
poluição, incluindo eficiência energética e ações consorciadas para o tratamento de resíduos e
rejeitos oleosos e outras substâncias nocivas e perigosas; (Incluído pela Lei nº 12.114, de 2009)
6
BRASIL. Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010. Dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos
fluidos, sob o regime de partilha de produção, em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas; cria o Fundo Social - FS e dispõe sobre sua estrutura e
fontes de recursos; altera dispositivos da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12351.htm>. Acesso em: 13 ago. 2012.
16
d) definição de estratégias e estudos de monitoramento ambiental sistemático, agregando
o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental específicos, na escala das bacias
sedimentares; (Incluído pela Lei nº 12.114, de 2009)
e) sistemas de contingência que incluam prevenção, controle e combate e resposta à
poluição por óleo; (Incluído pela Lei nº 12.114, de 2009)
f) mapeamento de áreas sensíveis a derramamentos de óleo nas águas jurisdicionais
brasileiras; (Incluído pela Lei nº 12.114, de 2009)
g) estudos e projetos de prevenção de emissões de gases de efeito estufa para a atmosfera,
assim como para mitigação da mudança do clima e adaptação à mudança do clima e seus efeitos,
considerando-se como mitigação a redução de emissão de gases de efeito estufa e o aumento
da capacidade de remoção de carbono pelos sumidouros e, como adaptação, as iniciativas e
medidas para reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos efeitos
atuais e esperados da mudança do clima; (Incluído pela Lei nº 12.114, de 2009)
h) estudos e projetos de prevenção, controle e remediação relacionados ao desmatamento
e à poluição atmosférica; (Incluído pela Lei nº 12.114, de 2009)
i) iniciativas de fortalecimento do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA;
(Incluído pela Lei nº 12.114, de 2009)
III – 40% para o Estado onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a plataforma
continental onde se realizar a produção;
IV – 10% para o Município onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a plataforma
continental onde se realizar a produção.
§ 3° (Revogado pela Lei nº 12.114, de 2009)
§ 4o Nas áreas localizadas no pré-sal contratadas sob o regime de concessão, a parcela da
participação especial que cabe à administração direta da União será destinada integralmente ao
fundo de natureza contábil e financeira, criado por lei específica, com a finalidade de constituir
fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos
nas áreas de combate à pobreza e de desenvolvimento da educação, da cultura, do esporte,
da saúde pública, da ciência e tecnologia, do meio ambiente e de mitigação e adaptação às
mudanças climáticas, vedada sua destinação aos órgãos específicos de que trata este artigo.
(Redação dada pela Lei nº 12.351, de 2010)
17
Marco Legal da cláusula contratual de concessão
Além das Participações Governamentais, descritas acima, há ainda outra fonte de recurso
derivada da exploração de petróleo direcionada à P&D: a Cláusula Contratual.
Nos contratos de concessão para Exploração de P&G, para campos com incidência de
Participação especial igual ou superior a 10%, a ANP pode incluir cláusula determinando que
o concessionário invista o equivalente a 1% da receita bruta do campo com o que se chama
“Despesas Qualificadas com Pesquisa e Desenvolvimento”.
Metade desta soma (0,5% da receita bruta) deve ser investida em atividades de P&D internas
à concessionária (desenvolvidas em instalações do próprio concessionário ou suas afiliadas,
localizadas no Brasil, ou contratadas junto a empresas nacionais, independentemente do
fato destas envolverem ou estarem relacionadas às operações do contrato de concessão) e
o 0,5% restante deve ser destinado a instituições credenciadas pela ANP (universidades ou
institutos de pesquisa e desenvolvimento tecnológico nacionais, também independentemente
do fato destas envolverem ou estarem relacionadas aos contratos de concessão), devendo o
concessionário fornecer à ANP um relatório completo das Despesas Qualificadas com Pesquisa e
Desenvolvimento realizadas, incluindo descrição dos aspectos técnicos e documentação auxiliar,
conforme a legislação aplicável.
As regras aplicáveis para esta destinação de recursos excluem a possibilidade de utilizá-los
em despesas administrativas ou em quaisquer outras despesas não diretamente vinculadas às
atividades de P&D, bem como estabelece que o credenciamento de universidades e institutos de
pesquisa deve considerar as áreas de interesse e temas relevantes ao setor de P&G, e aos temas
de meio ambiente e energia.
Regra de transição para novo Marco Legal
A introdução das novas regras de distribuição das participações governamentais e os critérios
sugeridos pelo Projeto de Lei Substitutivo 448, para a destinação da parcela dos royalties que cabe
à União, podem implicar uma redução drástica dos valores que eram alocados em determinadas
atividades de P&D, notadamente para o Fundo Setorial de Petróleo e Gás Natural (CT-PETRO),
que, estima-se, poderá ter perdas de R$ 12 bilhões, até 2020, caso não seja estabelecida uma
porcentagem fixa dos royalties destinada à área de ciência e tecnologia. Para amenizar este
impacto, o Governo Federal estabeleceu, por meio do Decreto 7.657/11, um período de transição
para a adoção das novas regras, que se estende até 2015. Isso, contudo, se aplica apenas para
campos com produção iniciada antes de 2010, o que, na prática, congela os valores destinados
ao Fundo.
PROPOSTAS
Nesta seção são apresentadas propostas visando ao aperfeiçoamento dos instrumentos existentes
18
de apoio à PD&I na cadeia de P&G e à criação de novos.
O foco das propostas, como destacado em seções anteriores, é no estímulo ao desenvolvimento
local de novos produtos e serviços ao longo de toda a cadeia de valor de P&G, com ênfase
nas demandas das Operadoras no âmbito de seus programas de inovação e de atendimento
aos requisitos contratuais de seus empreendimentos.
As medidas propostas foram agregadas por temas, que refletem os objetivos específicos descritos
no início do documento: i) ampliar a capacitação tecnológica das empresas da cadeia produtiva,
com o objetivo de torná-la mais competitiva; ii) ampliar a participação dos fornecedores nos
programas de inovação liderados pelos Operadores, de forma a viabilizar a ampliação da
participação dos fornecedores nas encomendas das operadoras; iii) criar uma infraestrutura
tecnológica e outras externalidades que facilitem o desenvolvimento tecnológico da cadeia
produtiva.
1. Fortalecer o conjunto da cadeia de geração de conhecimento do setor
de P & G
MELHORIA DA GESTÃO E DA GOVERNANÇA DO CT-PETRO
O CT-PETRO foi criado para fomentar as atividades de P&D do conjunto dos atores que atuam
no setor de P&G, desde empresas a universidades, na lógica que depois imperou na estruturação
dos demais Fundos Setoriais, de abarcar toda a cadeia de conhecimento relacionado ao setor.
Para orientar a aplicação de recursos, a lei de criação previa a elaboração anual de um documento
de Diretrizes Estratégicas e assegurava ao Comitê Gestor um papel central na formulação destas
orientações estratégicas, com uma representação abrangente de membros de governo, academia
e setor privado.
Contudo, a gestão e a governança do CT-PETRO têm deixado a desejar, quer por conta de
problemas de representatividade, quer por inadequado funcionamento de uma secretaria técnica
bem aparelhada, quer por ausência de discussões acerca das orientações estratégicas de longo
prazo, ou, o que é pior, pelo esvaziamento de suas atribuições, na medida em que grande parte
dos recursos é alocada (como salienta-se na sequencia) sem passar pela avaliação do Comitê
Gestor.
Proposta:
• Recuperar a capacidade de decisão estratégica dos Comitês Gestores, por meio da melhoria
de sua representatividade, de calendário de reuniões regulares do Comitê e do reforço da
Secretaria Técnica do CT-PETRO, dotando-a de capacidade de formular diretrizes estratégicas e
planos de aplicação anuais consistentes, de acordo com o previsto na sua lei de criação.
19
MELHORIA DA ALOCAÇÃO DE RECURSOS DO CT-PETRO
Embora o CT-PETRO (Fundo Setorial do P&G) disponha, em tese, de um volume significativo de
recursos (com origem nos royalties), estes têm sofrido sistematicamente com contingenciamentos
e com outras destinações, que, mesmo importantes, não guardam relação direta com o setor de
P&G, a exemplo das chamadas “Ações Transversais”, que vieram se somar aos 20% já alocados,
desde a criação dos Fundos Setoriais, ao CT-INFRA. Definidas em julho de 2004 pelo Comitê
de Coordenação dos Fundos Setoriais, as Ações Transversais deveriam apoiar os programas
estratégicos do MCT que tinham ênfase na Política Industrial, Tecnológica e de Comércio
Exterior (PITCE) do Governo Federal à época. Hoje a referência das Ações é o Programa Brasil
Maior. Os editais utilizam recursos de diversos Fundos Setoriais simultaneamente.
Assim, em 2011, segundo relatório do MCTI (Demonstrativo da Arrecadação, Orçamento e
Execução dos Fundos Setoriais), de uma “arrecadação bruta” (incluída a alocação de cerca de R$
365 milhões ao CT-INFRA) de R$ 1,69 bilhão, o CT-PETRO empenhou apenas R$ 59,3 milhões,
ou seja, cerca de 3,5% do total bruto “arrecadado”. Neste ano, o volume de empenho das “Ações
Transversais” foi de R$ 672 milhões e o CT-INFRA empenhou outros R$ 294 milhões. Assim,
embora os recursos com royalties do Petróleo respondam por aproximadamente 48% de toda
a arrecadação dos “Fundos Setoriais”, o valor empenhado pelo CT-PETRO soma apenas 2% do
total empenhado pelos Fundos. Como resultado, parte substancial dos recursos do fundo não é
aplicada no setor de P&G.
Proposta:
• Limitar o percentual dos recursos do CT-PETRO destinados a aplicações fora do setor de
P&G (CT-INFRA e “Ações Transversais”) a 30% do volume de recursos captados e zerar a reserva
de contingência.
PRESERVAÇÃO DA FONTE DE RECURSOS DO CT-PETRO
Os desafios tecnológicos do pré-sal e as oportunidades para participação da indústria nacional
vão requerer altos investimentos em P&D. Apesar disso, a Lei do Pré-Sal direcionou os royalties
que alimentavam o CT-PETRO ao novo “fundo social” por ela criado. Com isso, os recursos
disponíveis para P&D na área de P&G, petroquímica de 1ª e 2ª geração, biocombustíveis e
pesquisas para prevenção e recuperação de danos causados ao meio ambiente, conforme
definido na Lei 9.478, por parte das ICTs, poderão ser reduzidos em até 88%. Trata-se de uma
redução média, nos próximos 10 anos, de aproximadamente R$ 1,3 bilhão para cerca de R$ 158
milhões por ano, conforme estimativa da ONIP.
Propostas:
• Assegurar regra de transição da Lei 12.351, garantindo a manutenção dos recursos
atualmente destinados ao CT-PETRO decorrentes dos contratos de concessão;
• Garantir a continuidade da aplicação dos recursos dos royalties do petróleo para atividades
20
de P&D, previstas no CT-PETRO, também para o sistema de partilha.
DAR SEGURANÇA JURÍDICA AOS PROJETOS DE P&D
Os marcos regulatórios das atividades econômicas sujeitas a concessões públicas são essenciais
na determinação da conduta dos agentes privados, na forma como aplicam seus recursos e
como encaram os riscos intrínsecos ao desenvolvimento tecnológico. Em alguns casos, marcos
regulatórios excessivamente conservadores ou pouco proativos podem desestimular condutas de
maior risco. Por exemplo, ao sinalizarem às empresas que atividades usuais são facilmente aceitas
– por tradição ou facilidade de compreensão – pelo órgão regulador, mas que novas iniciativas
de P&D podem ser glosadas e não aceitas. Da mesma forma, a regulação pode induzir, ou não,
parcerias mais produtivas entre empresas e ICTs, que cubram diversos aspectos do desenvolvimento
tecnológico e que flexibilizem a alocação destes recursos.
Propostas:
• Assegurar que a regulação da ANP não crie insegurança jurídica na aplicação de recursos
destinados a P&D pelas empresas, incentivando projetos inovadores e maior risco;
• Possibilitar maior flexibilidade na alocação de recursos da cláusula contratual destinados a
ICTs, admitindo gastos de custeio e capital e overheads institucionais compatíveis com os custos
indiretos de atividades de P&D.
CRIAÇÃO DE PROGRAMAS MOBILIZADORES
Muitas das atividades de desenvolvimento tecnológico da cadeia de fornecedores das operadoras
supõem programas de longo prazo e de maior risco. É comum, em diversos países, estimular estes
programas com ações de longo prazo, na forma de programas mobilizadores ou de plataformas
tecnológicas. As operações iniciais do CT-PETRO contemplavam alguns projetos desta natureza,
com planos de aplicação de recursos para ações de longo prazo e em projetos de grande vulto.
Tais planos, além de viabilizar importantes infraestruturas de CT&I no País, funcionavam como
direcionadores de esforços de P&D privados. Seria importante retomar a definição de planos
estratégicos para o setor, que orientem a alocação de recursos, materializados em programas
mobilizadores e plataformas tecnológicas, para o desenvolvimento de tecnologias específicas,
coordenando as ações do MCTI, FINEP e ANP.
Propostas:
• Criação pelo governo de programas mobilizadores, com horizontes de longo prazo e
integração de fomento, crédito e subvenção, estimulando a parceria entre indústria e academia
no processo da inovação e o atendimento das exigências de conteúdo local;
• Alocar os recursos destinados compulsoriamente às regiões Norte, Nordeste e CentroOeste a programas estratégicos de longo prazo que consolidem um número limitado de clusters
21
temáticos de elevada competência técnica (bacia sedimentar da Amazônia; sustentabilidade,
gás, software, petroquímica, recuperação de poços, etc.).
2. Ampliar a participação dos fornecedores nos programas de inovação
liderados pelos operadores
PERMITIR QUE OS OPERADORES APLIQUEM OS RECURSOS DA CLÁUSULA CONTRATUAL ÀS
ATIVIDADES DE P&D CONDUZIDAS DIRETAMENTE PELAS EMPRESAS DA CADEIA
Os principais recursos destinados a financiar atividades de P&D no setor de P&G são aqueles
relativos aos royalties previstos no artigo 49 da Lei 9.478/97, (“Lei do Petróleo”) e os provenientes
de 1% da Receita Bruta da Produção nos casos em que for devida a Participação Especial (PE),
prevista na Cláusula Contratual, regulamentada pela Resolução ANP 33/05.
Os Contratos de Concessão determinam que até 50% (cinquenta por cento) das despesas com
P&D poderão ser realizadas através de atividades desenvolvidas em instalações do próprio
Concessionário ou suas Afiliadas, localizadas no Brasil, ou contratadas junto a empresas
nacionais, independentemente do fato destas envolverem ou estarem relacionadas às Operações
do Contrato.
O restante dessas despesas qualificadas deverá ser destinado à contratação dessas atividades
junto a universidades ou institutos de pesquisas e desenvolvimento tecnológicos nacionais que
forem previamente credenciados para este fim pela ANP, denominadas Instituições Credenciadas,
conforme definido no Regulamento ANP n.º 5/2005.
Como forma de regulamentar a mencionada disposição contratual, a ANP elaborou (i) a
Resolução 33/2005, que aprovou o Regulamento da ANP n.º 5/2005, o qual trata dos requisitos
técnicos a serem atendidos pelas Concessionárias para realização dos investimentos em P&D,
e (ii) a Resolução 34/2005, que aprova o Regulamento da ANP n.º 6/2005, o qual trata do
credenciamento das instituições para realizar tais investimentos.
Como salientam diversos documentos elaborados pela ONIP, ao contrário dos recursos dos
royalties, que possuem natureza pública, na medida em que constituem compensação financeira
devida pelos concessionários à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, os recursos
associados à cláusula contratual possuem natureza privada. Trata-se de uma obrigação imposta
pelo Poder Concedente, que objetiva estimular o desenvolvimento tecnológico local, num
cenário de forte crescimento da Indústria do Petróleo.
No contexto da aceleração do ritmo dos investimentos da Petrobras e das operadoras privadas,
e considerando a Política de Conteúdo Local vigente, seria importante direcionar estes estímulos
também para fortalecer as ações de política industrial que possibilitem aos fornecedores
acompanhar a demanda das operadoras.
22
Um importante passo neste sentido seria a criação de instrumentos que promovam a
integração das empresas da cadeia aos planos de desenvolvimento tecnológico dos operadores,
direcionando os esforços de P&D daquelas às necessidades destes. Isso permitiria convergir os
objetivos e programas de P&D das operadoras, com as atividades de desenvolvimento de PMEs,
alavancando seu desenvolvimento tecnológico e sua competitividade, por meio inclusive de
encomendas tecnológicas na esfera privada.
A proposta aqui apresentada é que, não havendo qualquer diploma legal que regulamente a
destinação dos recursos de P&D da cláusula contratual, a ANP flexibilize a alocação destes
recursos, permitindo seu direcionamento também para as atividades de P&D desenvolvidas
diretamente pelas empresas da cadeia.
Proposta:
• Possibilitar, pela revisão dos regulamentos da ANP que os recursos da cláusula contratual
de P&D, hoje destinados exclusivamente para ICTs, possam ser destinados também a despesas
qualificadas de P&D de empresas fornecedoras da cadeia produtiva, de livre escolha das
operadoras, realizadas em parceria com ICTs credenciadas pela ANP.
3. Ampliar a capacitação tecnológica das empresas da cadeia produtiva,
com o objetivo de torná-la mais competitiva
REPETRO – INCLUSÃO DE CLÁUSULA PARA ESTIMULAR P&D
Rever o REPETRO – Regime Aduaneiro Especial de Exportação e de Importação de Bens Destinados
às Atividades de Pesquisa e de Lavra das Jazidas de Petróleo e de Gás Natural, de forma a incluir
cláusula para incentivar produtos destinados às atividades de prospecção, exploração e refino, com
tecnologia comprovadamente desenvolvida no País, por meio da isenção de PIS/Cofins e concessão de
crédito para o IPI, dos bens que satisfizerem as cláusulas de produto inovador editadas pela ABNT e
verificadas por meio de auditoria externa contratada pelos órgãos reguladores.
Proposta:
• Isentar, no âmbito do REPETRO, os produtos que incorporem desenvolvimentos tecnológicos,
realizados no País, de PIS/Cofins e IPI (valendo-se de norma técnica voluntária sobre inovação
e de auditoria externa).
CRIAR E FORTALECER INSTITUTOS TECNOLÓGICOS VOLTADOS ÀS ATIVIDADES DE P&D DO
SETOR
O desenvolvimento tecnológico do setor de P&G, em especial das pequenas e médias empresas
fornecedoras, pressupõe fortalecer o conjunto da cadeia de conhecimento e de atores que
23
conformam este sistema setorial de inovação. Ou seja, as atividades diretas de P&D das grandes
empresas operadoras, as universidades, as atividades diretas das PMEs e, também, de institutos
tecnológicos públicos e privados que atuem no setor de P&G. Estes institutos funcionam como
entidades muitas vezes de intermediação e/ou difusão das atividades de P&D realizadas nas
universidades para a cadeia produtiva. O reconhecimento da fragilidade deste elo tem estimulado,
inclusive, propostas novas, como a criação da Embrapii, por parte do MCTI, a constituição de
uma rede de Centros de Alta Performance pelo SENAI.
Propostas:
• Estimular a criação e o fortalecimento de Institutos Tecnológicos temáticos, públicos e/ou
privados e credenciados pela ANP, que possam receber recursos destinados a atividades de P&D
dos contratos de concessão;
• Estimular e fortalecer a Embrapii, possibilitando que recursos destinados a atividades de
P&D dos contratos de concessão possam ser alocados aos Institutos Tecnológicos credenciados
pela Embrapii;
• Possibilitar que recursos destinados a atividades de P&D dos contratos de concessão possam
ser usados como contrapartidas de programas de fomento e subvenção das agências federais e
estaduais de C&TI destinados a empresas do setor;
• Possibilitar que recursos destinados a atividades de P&D dos contratos de concessão
possam ser usados para projetos estruturantes de atração de centros internacionais de P&D em
associação com ICTs nacionais.
4. Diversificar os instrumentos de apoio ao desenvolvimento tecnológico
com foco na capacitação tecnológica das empresas
CRIAR LINHA DE SUBVENÇÃO UTILIZANDO RECURSOS DOS ROYALTIES
A maior parte dos recursos efetivamente alocados pelo CT-PETRO é destinada quase que
exclusivamente a atividades de P&D em Instituições de Ciência e Tecnologia – ICTs, com
impactos importantes, mas indiretos sobre as empresas. A capacitação tecnológica da cadeia
de fornecedores de P&G, contudo, demandará investimentos significativos em P&D por parte
das empresas. Para isso, principalmente para projetos associados a elevados riscos tecnológicos,
que devem ser mitigados e/ou incentivados, será muito importante dispor de modalidades de
apoio direto às empresas, na forma de subvenção econômica, que contemple a possibilidade de
amparar tanto despesas de capital como de custeio.
Proposta:
• Criar, por meio de Projeto de Lei ou Medida Provisória, uma subvenção econômica específica
para o setor de P&G, operada pela FINEP, que destine 50% dos recursos do CT-PETRO para
apoio direto a atividades de P&D empresariais, contemplando tanto despesas de capital como de
custeio, com foco na cadeia de fornecedores das operadoras.
24
CRIAÇÃO DE FUNDOS DE EQUITY E DE VENTURE
O desenvolvimento tecnológico do setor de P&G, em especial das pequenas e médias empresas
de base tecnológica, pressupõe a diversificação dos instrumentos de apoio, inclusive na forma
de aporte de capital para empreendimentos emergentes, tanto na forma de equity como de
venture. Fundos desta natureza têm sido criados, em geral, com participação privada no capital
e na gestão, tanto pelo programa Inovar da FINEP quanto pela BNDESpar.
O interesse no desenvolvimento da cadeia de fornecedores locais de alto conteúdo tecnológico
sugere que fundos desta natureza possam ser estimulados, admitindo-se inclusive que as
obrigações contratuais das operadoras sejam em parte canalizadas para estas atividades, em
parceria com as agências públicas.
Proposta:
• Possibilitar que recursos destinados a atividades de P&D dos contratos de concessão
possam ser usados como aportes de capital a fundos públicos de equity e venture gerenciados
pela FINEP e BNDES, com o objetivo de desenvolvimento de empresas fornecedoras intensivas
em tecnologia.
25
26
PARTE II
POLÍTICAS PARA
PROMOVER A ATRAÇÃO
DE INVESTIMENTOS E A
INTERNACIONALIZAÇÃO
DE EMPRESAS NA CADEIA
DE PETRÓLEO E GÁS
OFFSHORE NO BRASIL
ERNANI TEIXEIRA TORRES FILHO7
JULHO DE 2012
7
Consultor. Professor do Instituto de Economia da UFRJ. Foi Superintendente do BNDES. Economista com Doutorado em Economia pela UFRJ.
27
INTRODUÇÃO
O objetivo deste relatório é apresentar propostas para uma política de atração de investimentos
e promoção da internacionalização de empresas da cadeia de petróleo e gás brasileira, com foco
no segmento de exploração e produção (E&P).
O ponto de partida para este exercício foi a “Agenda de Competitividade da Cadeia Produtiva
de Óleo e Gás Offshore no Brasil”, lançada pela ONIP em 2010, a qual apontava que, à luz das
descobertas até então realizadas, os dispêndios em bens e serviços para as atividades offshore
deveriam quadruplicar ao longo da década seguinte.
De fato, como se pode ver na Tabela, entre o início e o fim da década de 2000-2010, os
investimentos da Petrobras multiplicaram-se por mais de dez vezes, chegando a pouco mais
de US$ 40 bilhões em 2010. O novo Plano de Negócios e Gestão da Empresa, para 2012-2016,
identifica um volume de investimentos esperados no País de cerca de US$ 47 bilhões por ano
em média, incluindo-se os projetos em implantação e em avaliação.
Com esse volume de dispêndio, a indústria local teria condições de promover um salto em
termos de escala, escopo, tecnologia e custos, com potencial de geração de cerca de 2 milhões
de postos de trabalho diretos e indiretos.
O estudo da ONIP alertava também para o fato de que, à luz da experiência de outros países, o
grande desafio para sustentar o desenvolvimento dessa indústria seria garantir competitividade
internacional. Isso, por sua vez, só seria possível caso se conseguisse dotá-la de uma “postura
inovadora em termos de tecnologia” e de um portfólio de atuação global.
Para tanto, a “Agenda” identificou um conjunto de 10 políticas que deveriam orientar a atuação
pública e privada, sendo a atração do investimento de empresas internacionais uma delas.
Nesse campo, a preocupação central do documento era com a criação de “incentivos para atrair
empresas estrangeiras em elos específicos quando existirem efeitos positivos sobre outros elos
da cadeia ou a dinâmica do mercado internacional apresenta um nível de concentração da
oferta que inviabiliza o desenvolvimento de participantes locais”.
Além deste tema, o presente relatório discute o direcionamento estratégico da política de
atração de investimentos (que deve ser orientada para a competitividade internacional da
produção doméstica), o foco dos instrumentos empregados com este fim e a adoção de políticas
complementares que contribuam para criar um ambiente mais favorável ao investimento.
As conclusões e propostas aqui apresentadas foram discutidas com atores da cadeia e especialistas
em entrevistas realizadas pelo autor e debatidas com representantes do setor privado em um
workshop organizado pela CNI e pela ONIP em abril de 2012.
28
ATRAÇÃO DE INVESTIMENTO DIRETO EXTERNO
A atração de Investimento Direto Externo (IDE) – investimento na produção em um país
estrangeiro por meio de aquisições, de parcerias (joint ventures) ou de projetos inteiramente
novos (greenfield) – é uma atividade complexa. Requer, da nação hospedeira, lidar, ao mesmo
tempo e de forma coordenada, com condicionantes de diferentes ordens. Alguns desses fatores
são de natureza macroeconômica, como, por exemplo, o crescimento esperado do Produto
Interno Bruto (PIB), o nível e a volatilidade da taxa de câmbio etc. Outros são de natureza
regulatória, como a legislação que rege as condições de remessa de lucros e de entrada de
capitais, as obrigações tributárias etc.
Existem ainda condicionantes mais específicos que dizem respeito às vantagens ou desvantagens
que cada economia nacional reúne frente às demais. Assim, a existência de infraestrutura
adequada, de mão de obra qualificada, de mecanismos de financiamento atrativos ou de
uma dotação favorável de recursos também afeta as decisões de IDE por uma determinada
localização.
Nos últimos anos, os países vêm mudando sua ênfase nas políticas de atração de investimentos
estrangeiros. Em lugar de acionar apenas as medidas mais gerais de abertura de mercado ou de
criação de agências de promoção à exportação, há uma ênfase crescente na atuação voltada para
setores ou objetivos específicos. O governo chinês, por exemplo, adotou uma política liberal
de importações e remessa de lucros para os investidores estrangeiros que instalassem plantas
industriais voltadas para exportação. O Chile, por sua vez, aceitou fixar contratualmente o
regime fiscal para projetos de mineração, pela vida útil do empreendimento. No Brasil, o regime
automotivo permite um tratamento diferenciado do imposto de importação para as montadoras
internacionais que apresentem desempenho com determinado nível de conteúdo local.
Essas estratégias mais focadas reúnem, em geral, melhores condições de sucesso, pois se
apoiam em vantagens competitivas já existentes, como o custo relativo da mão de obra ou a
disponibilidade de recursos naturais. Sua implementação, entretanto, não é tarefa simples, na
medida em que requer por parte do governo um conhecimento mais profundo das estruturas de
mercado e dos padrões de concorrência dominantes nas áreas ou setores que serão incentivados.
Em muitas dessas experiências, a política de atração de empresas estrangeiras é simplesmente
parte de uma política mais geral de promoção de investimentos, onde os benefícios aos capitais
externos não diferem substancialmente dos que também são oferecidos aos investidores
nacionais. As medidas específicas para o IDE se limitam a reduzir desvantagens específicas das
empresas estrangeiras, como o acesso a informação sobre o ambiente de negócios local, ou a
oferecer vantagens específicas, como melhores condições de movimentação de recursos com
o exterior associadas à instalação em setores específicos, nos quais o investimento do capital
estrangeiro seja visto como relevante.
29
INVESTIMENTO EXTERNO E DESENVOLVIMENTO DE FORNECEDORES
OFFSHORE
A Política de Desenvolvimento da Cadeia de Fornecedores Offshore constituiu parte integrante
do processo de abertura do setor de petróleo de gás no Brasil. Desde o início, houve uma
preocupação por parte do governo em criar condições para que as empresas fornecedoras
instaladas ou que viessem a se instalar no Brasil pudessem competir em um ambiente de negócios
que, com o fim do monopólio da Petrobras, se tornaria mais competitivo internacionalmente.
Para tanto, foram criados estímulos para que as empresas de petróleo que participassem dos
leilões de áreas de exploração se comprometessem com percentuais mínimos de compras locais
frente aos investimentos que viessem a realizar. Essas obrigações constituíam, na prática, uma
margem de preferência para as empresas fornecedoras instaladas no País na estratégia de
compras desses concessionários.
Entretanto, desde quando essa política foi lançada, as condições econômicas que envolveram sua
concepção inicial mudaram substancialmente. No fim dos anos 1990, o mercado internacional
de petróleo enfrentava seu pior momento dentro de um longo ciclo de baixa de preço, que havia
se acentuado com a Crise da Ásia de 1997. A economia e a indústria brasileira atravessavam
uma fase de crescimento lento e de adaptação a um processo de ajuste externo prolongado.
A indústria nacional enfrentava, além do baixo crescimento dos mercados domésticos, um
processo de abertura comercial. Ao mesmo tempo, o volume de descobertas de campos de
petróleo ainda não era muito expressivo.
Diante desse quadro, a preocupação inicial da política para desenvolvimento de fornecedores
locais para offshore foi, em boa medida, garantir que parte das encomendas dos novos
concessionários fosse direcionada para um parque manufatureiro doméstico que atravessava
uma fase de elevada ociosidade.
Hoje, o quadro econômico é bastante diferente. O preço internacional do petróleo está em
um de seus patamares mais elevados em toda a sua história recente e o Brasil se tornou uma
das principais fronteiras de expansão da produção de óleo em todo o mundo. Além disso, a
economia e a indústria nacional atravessaram, nos últimos anos, o maior e mais longo ciclo de
expansão e de investimento desde a década de 1970.
Com isso, a preocupação inicial, com foco na geração de encomendas para as empresas
instaladas no Brasil, deu lugar a um objetivo mais amplo: a criação de condições para que a
oferta local de bens de serviços para o setor de petróleo pudesse se ampliar de forma que as
empresas concessionárias de P&G tivessem melhores possibilidades para atender suas obrigações
de compras locais. Ademais, em uma perspectiva de mais longo prazo, tornou-se consenso de
que esse processo deveria também perseguir o objetivo adicional de dotar os produtores locais
de competitividade internacional de modo que esse parque industrial em expansão viesse a se
consolidar como um dos polos mundiais de suprimento da indústria offshore.
30
Nesse cenário, a atração de IDE adquiriu uma importância ainda maior. Houve um consenso
entre os participantes do workshop de que, para se atingir os percentuais mínimos estabelecidos
nos contratos de concessão, será essencial que a indústria local tenha condições de fornecer não
só os itens de investimento de menor valor agregado, mas também, e principalmente, aqueles
equipamentos de maior valor e intensidade tecnológica.
Nesse caso, o universo de empresas capazes de produzir esses itens é internacional por
excelência e composto, em cada segmento, por um número restrito de empresas com poucas
bases de operação em todo o mundo. Além disso, a escala mínima de produção desses bens pode
superar em muito o tamanho esperado do mercado brasileiro, o que torna essencial agregar
uma estratégia exportadora à atual política de compras nacionais. Desse ponto de vista, o setor
aeronáutico brasileiro foi citado como exemplo a ser emulado.
Para os segmentos da indústria fornecedora onde a escala não é elemento crucial para a decisão
de instalação no Brasil, os mecanismos que estão sendo acionados, como o uso do poder de
compra das concessionárias e seus “epcistas”, vêm dando e poderão dar ainda mais resultados.
Além disso, no que se refere ao universo das empresas de menor porte, há a necessidade de se
diferenciarem dois conjuntos distintos. O primeiro é aquele formado por firmas que são detentoras
de tecnologias específicas. Entre essas, algumas desenvolvem conhecimento de ponta, inclusive
voltado para o pré-sal. Outras se notabilizam pelo domínio de técnicas de processo industrial
ou de conhecimento gerencial específico, que podem gerar ganhos relevantes de produtividade.
Nesses casos, os fatores de atração direcionados serão importantes e as concessionárias terão
papel relevante nesse processo.
O segundo conjunto de empresas estrangeiras de menor porte é formado por firmas que estão
fora do campo de visão direto das concessionárias de petróleo. Entretanto, mesmo assim, têm
interesse próprio em se instalar no mercado brasileiro como parte de sua própria estratégia
de expansão. Um exemplo desse universo são as pequenas e médias empresas inglesas e
norueguesas que se defrontam nesse momento com a perspectiva de menor crescimento de
seus mercados de origem diante da maturação dos campos do Mar do Norte. Esse grupamento
de firmas encontra grandes dificuldades para investir no País. O desconhecimento do ambiente
local de negócios, os elevados custos de instalação frente aos praticados em outras regiões
do mundo, a complexidade da legislação fiscal e trabalhista, entre outros fatores, se tornam
elementos que reduzem sensivelmente a atratividade do Brasil como país hospedeiro.
Com relação aos elementos que mais são relevantes para determinar a decisão de entrada de
empresas estrangeiras, os participantes do workshop e das entrevistas apontaram a existência
de três elementos principais. O primeiro é a participação que o mercado brasileiro de petróleo
passará a ter no futuro próximo na sua carteira de entregas. Para exemplificar basta ver que, em
alguns segmentos, o Brasil já responde hoje por 60% do destino de sua produção global. Nesses
casos, a atração dessas empresas para instalação ou expansão de capacidade para produção no
País não representa uma opção de difícil decisão e os operadores têm condições de servir como
atores desse processo.
31
O segundo fator é o crescimento esperado do mercado brasileiro. Para muitas empresas globais,
a expectativa de growth é um fator muito relevante na determinação do preço de suas ações.
Desse ponto de vista, deter uma posição relevante em um mercado com grande potencial de
crescimento, como o brasileiro, torna-se um elemento relevante em sua estratégia global e
particularmente na sua política de comunicação com o mercado de capitais. Desse ponto de
vista, o Brasil reúne vantagens frente a outras opções de localização na medida em que é
um país aberto ao investimento estrangeiro em E&P, e apresenta uma tradição democrática
já constituída e a um ambiente de negócios onde as regras de operação são relativamente
previsíveis e estáveis.
O terceiro fator é o mercado brasileiro – tanto em termos de tamanho quanto de crescimento –
no espaço de uma forte concorrência global de natureza oligopolista. Nesses casos, a opção pelo
mercado brasileiro é parte de uma estratégia de enfrentamento entre competidores de porte,
onde a decisão de instalação de qualquer um deles constituirá uma forte barreira à entrada
dos demais. Quando a decisão de investimento direto externo é dominada por esse fator, a
participação direta do governo torna-se muito relevante.
Os interlocutores consultados manifestaram vários tipos de preocupações e de sugestões
tanto com relação ao papel que o governo vem desempenhando quanto ao que poderia vir
a desempenhar no processo de atração de fornecedores estrangeiros para o setor de petróleo.
Entre os pontos mais importantes houve destaque para a coordenação ainda insuficiente entre
os diferentes entes governamentais que atuam na área. Assim, as atividades de atração de
investidores de atores como Petrobras, APEX e ANP, por exemplo, poderiam ser muito mais
eficazes se tivessem uma visão estratégica comum.
A Petrobras pela centralidade que possui no setor de petróleo brasileiro e pelo fato de ser
controlada pelo governo tem um papel dominante em todo esse processo. Entretanto, sua posição
como empresa de petróleo limita o escopo de sua atuação nessa área, o que gera um vácuo
importante de coordenação entre as agências federais e estaduais que também atuam na atração
de IDE. Uma dificuldade adicional decorrente desse conflito de interesses são as limitações que a
Petrobras enfrenta para poder compartilhar plenamente informações e estratégias, uma vez que,
em muitos casos, uma iniciativa dessa natureza poderia vir a comprometer o próprio sucesso
comercial da empresa em projetos específicos.
A comunicação do governo com os investidores estrangeiros também foi identificada como uma
área onde se podem obter ganhos importantes em termos de atração de IDE. A existência de
incertezas quanto à dimensão dos futuros investimentos e à exequibilidade dos compromissos
de compra local gera dificuldades para se estimar o tamanho esperado do mercado brasileiro.
Ao mesmo tempo, a ausência de foco mais claro no discurso do governo em termos de objetivos
– por exemplo, maximização de valor agregado industrial, emprego ou tecnologia – também
contribui negativamente para a decisão de investimento das firmas estrangeiras. Desse ponto
de vista, seria importante destacar a competitividade como a diretriz mais relevante no longo
prazo, garantindo, assim, maior sustentabilidade econômica da cadeia de fornecedores nacionais,
frente aos ciclos que são inerentes ao investimento no setor de petróleo e gás.
32
Outra área também considerada prioritária para atuação do governo é a qualificação de mão
de obra. Esse é um determinante do desenvolvimento do mercado que afeta o setor como um
todo, mas que se torna um elemento relevante de desincentivo à instalação de novas empresas
estrangeiras. Foram identificadas inclusive possibilidades de atuação público-privada nessa área.
Houve consenso entre os integrantes do workshop de que os mecanismos de apoio financeiro
governamentais, mesmo quando de longo prazo, não são fatores relevantes para a decisão
de empresas estrangeiras se instalarem no Brasil. Em geral, suas necessidades financeiras são
adequadamente supridas por captações no exterior ou por recursos próprios.
Finalmente, foi também abordado o tema da internacionalização das empresas brasileiras nessa
área. A possibilidade de aquisições no exterior de empresas com foco no Brasil foi apresentada
como uma estratégia importante a ser perseguida.
PROPOSTAS
Ao longo do workshop e das entrevistas, os participantes levantaram várias sugestões e propostas
com o intuito de promover a atração de investimento estrangeiro e a internacionalização das
empresas da cadeia de fornecedores offshore. Essas iniciativas foram aqui reunidas em nove
grandes temas com o intuito de facilitar o entendimento:
a)coordenação;
b) competitividade internacional;
c) promoção de exportações;
d) poder de compra local;
e) polos industriais;
f) disponibilização de informações;
g) capacitação de mão de obra;
h) internacionalização de empresas brasileiras; e
i) qualificação de fornecedores.
1.1Coordenação
A atração de empresas estrangeiras constitui uma das estratégias mais importantes para
promover o aumento da produção local de bens e serviços na cadeia de fornecedores offshore,
particularmente nos segmentos de maior valor agregado e de maior potencial de ganhos de
produtividade.
A Petrobras pelo seu porte e tradição vem atuando na prática como principal ator governamental na
política de atração de investidores estrangeiros para a cadeia de fornecedores offshore. Entretanto,
esse papel é necessariamente limitado pela atuação que a empresa precisa ter em termos de sua
própria estratégia concorrencial e pelas obrigações que tem como ator relevante no mercado de
capitais. Isso, por exemplo, limita a capacidade de a empresa dividir com o restante das agências
33
de governo informações sobre estrutura competitiva global dos grandes fornecedores ou sobre
suas estratégias de desenvolvimento tecnológico.
Essa limitação gera uma assimetria de conhecimento entre os diferentes organismos públicos
envolvidos com a promoção de IDE e reduz, por sua vez, a capacidade de o governo formular e
coordenar estratégias de atração de empresas estrangeiras. Como foi levantado anteriormente,
políticas de atração setorialmente focadas requerem um conhecimento amplo e profundo das
estruturas competitivas globais dos diferentes segmentos da indústria de forma a identificar
os focos prioritários da atuação governamental, bem como permitir uma maior coordenação e
alinhamento entre atores públicos entre si e entre esses e o setor privado.
Foi manifestada a importância de uma presença mais forte do governo na atração de IDE, harmonizada
com a atuação que o setor privado promove na área. Foram citados, nesse sentido, exemplos de
países asiáticos e europeus que operam de forma muito estreita na atração de empresas estrangeiras.
Propostas:
√ Realização pelo governo de um estudo público sobre a estrutura industrial e os padrões
de concorrência na cadeia internacional de fornecedores que permita estabelecer prioridades,
metas e responsabilidades dentro de uma política de atração de investimentos diretos externos;
√ Identificação, a partir do estudo anterior, de objetivos e critérios dessa política de
desenvolvimento do setor, apontando prioridades setoriais, bem como os requisitos mínimos e
os mecanismos de estímulo associados a essa política;
√ Monitoramento e acompanhamento conjunto por atores públicos e privados da
implementação dessa política de atração de empresas estrangeiras;
√ Estabelecimento de um canal permanente de interlocução e articulação com o setor
privado na área de IDE; e
√ Divulgação dessa política alinhada de atração de IDE junto às empresas estrangeiras,
que são o foco dessa atuação, de forma a tornar clara a ação do governo nessa área e contribuir,
assim, na formação de expectativas positivas de investimento na cadeia brasileira de offshore.
1.2Competitividade Internacional
Houve consenso entre os participantes do workshop e das entrevistas que o sucesso da política
de desenvolvimento da cadeia local de offshore e, consequentemente, da atração de investidores
estrangeiros no longo prazo dependerá em grande medida da capacidade de os fornecedores
brasileiros adquirirem condições de competitividade internacional.
Essa perspectiva é relevante não só para a sustentação do setor no tempo, mas também, hoje,
34
como medida de atração de empresas internacionais. Assim, a competitividade internacional
deveria ser apontada como o objetivo principal da política do governo no setor.
Proposta:
√ Reconhecimento da Competitividade Internacional como objetivo primordial de longo
prazo na política de atração de IDE.
1.3 Promoção de exportações
Os equipamentos de maior porte e conteúdo tecnológico para a indústria de P&G precisam ser
objeto de um tratamento diferenciado dentro da política atual de conteúdo local. Apesar de o
mercado potencial brasileiro ser grande, seu porte não é, muitas vezes, suficiente para garantir
escala para produção desses bens no País com elevado conteúdo local. Um exemplo de política
semelhante adotada com sucesso pelo governo brasileiro é a do setor aeronáutico.
Uma forma de romper esse dilema entre a obrigação de conteúdo nacional mínimo e a necessidade
de exportação para adquirir escala seria permitir que parte das metas de compra local de um
concessionário pudesse ser satisfeita com o desempenho exportador de fornecedores locais.
Assim, por exemplo, a aquisição de um equipamento importado por um concessionário poderia
ser compensada pela exportação de outros tipos de bens de capital igualmente utilizados pela
indústria de petróleo, desde que apresentassem um nível mínimo de conteúdo local.
Esse direcionamento em favor da exportação também deveria ser premiado em outros
segmentos da cadeia offshore, pois estimularia os fornecedores locais a se exporem à competição
internacional e com isso viabilizarem o Brasil como base para fornecimento global. Esse fator
seria muito importante para garantir a competitividade da indústria de fornecedores no longo
prazo, em termos de custo, prazo e qualidade.
Propostas:
√ Criação de mecanismo que permita a equiparação das exportações de equipamentos
à compra local, para fins de cumprimento das obrigações de aquisição no País por parte dos
concessionários; e
√ Criação de mecanismo de bonificação (multiplicador) do conteúdo local para os
equipamentos de alto valor agregado de produção nacional, sinalizando o foco da política de
atração de IDE.
35
1.4 Poder de compra
O poder de compra das operadoras e de seus “epecistas” é um poderoso instrumento de atração
de empresas estrangeiras. Nem sempre, no entanto, é possível de se fazer uso desse mecanismo,
pela complexidade de interesses dos diferentes atores. Entretanto, a concentração dessas
aquisições em estratégias focadas e em setores específicos já vem apresentando sucesso e deve
ser estimulada.
Proposta:
√ Estimular a atuação coordenada de concessionários e “epecistas” no uso de seu poder
de compra local como estratégia de atração de investidores estrangeiros.
1.5 Polos industriais
Os investidores estrangeiros que desejam se instalar no País se deparam com grandes dificuldades.
Algumas são decorrentes da falta de experiência com o ambiente de negócios local. Foi mencionado
que, para um novo entrante de pequeno porte, o tempo para que seu investimento possa começar
a dar retorno pode levar até 3 anos, muito mais do que em outros países. Outras barreiras estão
relacionadas aos custos de instalação, particularmente nas grandes cidades. Isso envolve as
despesas elevadas com terrenos e imóveis, mas também dificuldades para lidar com fornecedores
de serviços de utilidade pública, como energia e internet.
Há ainda os problemas de natureza burocrática, em particular a necessidade de ter que se fazer
frente ao mesmo tempo com entidades vinculadas a três esferas diferentes de governo, às vezes
envolvidas em um mesmo assunto, como ocorre no caso do meio ambiente.
Desse ponto de vista, a existência de polos industriais, onde esses elementos negativos pudessem
ter sido previamente equacionados ou minimizados para empresas estrangeiras entrantes, seria
um instrumento relevante de atração de investimentos. Além de buscar a resolução prévia
de dificuldades que se apresentam às empresas entrantes, particularmente quando se trata de
projetos novos (greenfield), os polos industriais se mostram também uma solução atraente de
longo prazo, uma vez que permitem minimizar impactos negativos sobre o meio ambiente e
sobre o entorno urbano.
Proposta:
√ Criação de polos industriais onde os custos de instalação sejam mais atrativos e os
entraves burocráticos – como autorizações, licenças etc. – já estejam previamente equacionados.
36
1.6 Disponibilização de informação
As empresas estrangeiras de menor porte estabelecidas no setor de offshore dispõem de uma
base muito precária de informações sobre as condições de operação do setor no País. Por
exemplo, desconhecem que podem ser fornecedores da Petrobras e que, para isso, necessitariam
atingir níveis mínimos de conteúdo local em seus equipamentos.
Propostas:
√ Ampliação e fortalecimento da capacidade operacional das agências governamentais,
federais e estaduais, que atuam na área de atração de investimento; e
√ Promoção de ações conjuntas dessas agências com as associações de classe e as
câmaras de comércio.
1.7Capacitação de mão de obra
As empresas estrangeiras detêm capacidade gerencial e equipamentos que permitiriam acelerar
o tempo do treinamento da mão de obra brasileira para os fornecedores locais, em particular
nas áreas que requerem maior capacitação. Tais investimentos, que hoje não são objeto de
incentivos públicos, deveriam ser priorizados pelas políticas governamentais.
Proposta:
√ Criação de mecanismos que estimulem investimentos privados voltados para a
capacitação da mão de obra especializada, em áreas críticas, inclusive com benefícios em termos
de conteúdo local.
1.8 Internacionalização de empresas brasileiras
A internacionalização é uma estratégia que vem sendo cada vez mais utilizada pelas empresas
brasileiras. Os casos mais conhecidos são os de grandes companhias nas áreas de commodities,
insumos básicos, construção pesada e aviação. Apesar de não terem sido ainda observados
exemplos relevantes de internacionalização na cadeia de fornecedores nacionais para offshore,
foram identificadas pelo menos duas tentativas de compras de empresas estrangeiras por
capitais nacionais. Em ambos os casos, tratava-se de companhias detentoras de produtos e
tecnologias específicas que já são ou que poderiam vir a ser de grande importância para atender
às particularidades da exploração e produção na costa brasileira. Foi identificado que haveria
ganhos importantes em se trazer ao menos parte do centro de decisão dessas empresas para o
País. Em ambos os casos, a parceria direta com o governo, particularmente o BNDES, foi vista
como essencial para o sucesso da operação de internacionalização.
37
Proposta:
√ Aperfeiçoamento dos mecanismos de apoio à aquisição de empresas estrangeiras por
capitais brasileiros, de forma a torná-los mais céleres e mais aderentes às necessidades das
operações na cadeia de petróleo e gás, incluindo também a possibilidade de aporte de recursos
por meio da aquisição de participação minoritária pela BNDESPar, subsidiária do BNDES.
1.9 Qualificação de fornecedores
Vários dos participantes do workshop e das entrevistas relataram experiências relacionadas ao
desenvolvimento de fornecedores locais. Algumas grandes empresas estrangeiras apresentaram
experiências concretas de diferenças iniciais desmedidas entre os preços praticados no Brasil
e no exterior de até 200%, que puderam ser substancialmente reduzidas. Nesses casos, na
medida em que o processo de negociação foi se aprofundando, identificaram-se possibilidades
de ganhos elevados de competitividade que chegaram a reduzir os diferenciais a até um décimo
dos percentuais originais. Isso, no entanto, requereu tempo e envolvimento entre as partes.
Proposta:
√ Montar uma rede de instituições de apoio ao desenvolvimento de fornecedores
nacionais, que inclua instituições de desenvolvimento de gestão (SEBRAE), tecnologia (FINEP),
financiamento (BNDES) e treinamento (SENAI), para, em parceria com “empresas-âncoras”,
promover a aceleração das curvas de aprendizado e de absorção tecnológica dos fornecedores
locais para atingir os padrões de produtividade e de qualidade praticados por essas indústrias
internacionalmente.
CONCLUSÕES
O Brasil é um país que tem condições de se tornar um polo importante de fornecimento mundial de
bens e serviços para a indústria de petróleo e gás. Nesse cenário, a atração de investimentos diretos
externos foi considerada pelos participantes do workshop e das entrevistas um dos instrumentos
mais relevantes para o sucesso da política de desenvolvimento de fornecedores offshore locais.
O tamanho adquirido pelas atividades de exploração e produção de petróleo, associado aos requisitos
tecnológicos e de segurança necessários, tornou as empresas estrangeiras atores particularmente
relevantes nesse processo. Haja vista que a concorrência nesses segmentos é global e o número de
atores em cada segmento de mercado é limitado, particularmente nas atividades de maior valor
agregado.
Portanto, é essencial que o foco da política de desenvolvimento de fornecedores locais seja
direcionado para segmentos de maior potencial de resposta, tendo em vista os objetivos e as
prioridades estabelecidos pelo governo. A competitividade internacional do parque nacional no
longo prazo deve ser uma preocupação permanente. Para tanto, é essencial se aliar à política de
38
compras locais em curso, uma estratégia de promoção de exportações, particularmente para os
bens que requerem escala de produção superior à do mercado nacional esperado.
Essa estratégia requer prioridades e objetivos bem definidos, principalmente em termos dos
segmentos e empresas que precisam ser focados. Com isso, se quer reduzir a incerteza dessas
empresas com relação à decisão de se instalar no País. A despeito do papel importante que
a Petrobras desempenha na área, sua natureza como empresa petroleira impõe limitações à
explicitação de estratégias e à disponibilização de informações que precisam ser supridas por
outros agentes de governo.
A oferta de mão de obra qualificada foi identificada como um ponto de estrangulamento importante
onde empresas estrangeiras detentoras de conhecimento podem ter um papel relevante na redução
do tempo de treinamento, particularmente em tecnologias de ponta.
Assim, é necessário se dar uma dimensão maior à questão da atração de empresas estrangeiras no
desenvolvimento do setor de bens e serviços para a atividade offshore. Para tanto, é importante
que se monte uma estratégia mais ampla e focada e que se mobilizem para isso agentes públicos
e privados em uma atuação conjunta e coordenada.
39
40
PARTE III
UMA AGENDA PARA O
DESENVOLVIMENTO DA
ENGENHARIA BÁSICA NO
SETOR DE PETRÓLEO & GÁS
OFFSHORE NO BRASIL
NELSON MOCZYDLOWER8
JULHO DE 2012
8
Consultor independente na área de óleo & gás. Foi Superintendente de Engenharia Básica do Centro de Pesquisas (Cenpes), Superintendente Geral de
Engenharia da Petrobras e Diretor no Brasil da Kellogg Brown & Root.
41
INTRODUÇÃO – A IMPORTÂNCIA DA ENGENHARIA BÁSICA
O objetivo deste relatório é apresentar propostas de políticas para promover o desenvolvimento
da engenharia básica nacional no setor de P&G Offshore. Os temas aqui apresentados foram
debatidos com representantes do setor privado em um workshop organizado pela CNI e pela
ONIP em novembro de 2011.
A Engenharia Básica ou Projeto Básico é um elo fundamental na cadeia do desenvolvimento
tecnológico. Diz-se ser a linguagem através da qual se exprime ou se transmite o conhecimento
tecnológico.
Em se tratando de instalações industriais, o Projeto Básico constitui-se em um conjunto de
desenhos, fluxogramas, diagramas, plantas, especificações, folhas de dados, memórias de
cálculo e outros documentos técnicos afins, que permitem que se definam precisamente o que
e como será e que desempenho se espera da futura unidade, de modo a atender à “encomenda”
ou Projeto Conceptual.
Tal conjunto de documentos não possui, no entanto, informações suficientes de modo a permitir
a execução dos serviços de construção e montagem no campo, nem a especificação, fabricação
e aquisição de todos os materiais e equipamentos que serão empregados naqueles serviços.
A geração dessas informações é o objeto da fase seguinte do Empreendimento, denominada
Engenharia Executiva, ou Projeto Executivo ou ainda projeto de detalhamento.
De uma maneira geral, as inovações tecnológicas aparecem na fase do Projeto Básico, sendo o
Projeto Executivo mais caracterizado pelos aspectos técnicos, e não os tecnológicos.
Embora haja, na execução de um empreendimento industrial, certa superposição de cronogramas
das diversas fases, pode-se dizer, simplificadamente, que o Projeto Básico antecede o Executivo,
que por sua vez antecede a Fabricação, e esta a Construção e Montagem.
Particularmente, a fabricação de equipamentos mais complexos também segue a cadeia Projeto
Básico, Projeto de Detalhamento e Fabricação propriamente dita.
E o conteúdo tecnológico de cada fase é decrescente nessa linha de tempo. Por isso, a absorção e
o desenvolvimento de conhecimento ocorrem na ordem inversa. Aprende-se primeiro a construir,
depois a detalhar um projeto e finalmente a, digamos, conceber um produto.
Do exposto até este ponto, pode-se depreender que a Engenharia Básica cumpre, na realidade,
dois papéis, a saber: o de forma de expressão de conhecimentos tecnológicos, e o de matéria-
42
prima, ou input, para a Engenharia Executiva.
Por se tratar da fase na qual as grandes ou as mais importantes decisões são tomadas, o local
onde o Projeto Básico é executado tem forte influência nas características da futura unidade,
uma vez que os engenheiros tomam por referência a capacidade e a capacitação do mercado
supridor de materiais e equipamentos que mais conhecem, isto é, o do seu local.
Assim, por exemplo, se para determinada função na unidade industrial fosse requerida
capacidade de bombeamento com vazão X e a bomba de maior vazão produzida no mercado
local fosse de X/3, a especificação de uma única bomba de capacidade X implicaria importála de outro mercado supridor, ao passo que a especificação de 3 bombas com capacidade X/3
permitiria que a ordem de compra fosse colocada no mercado local. É claro que decisões como
a deste exemplo são tomadas também à luz de outros fatores como custos de investimento, de
operação e manutenção, segurança, confiabilidade operacional, dentre outros.
Cabe ainda ressaltar que não é nítida a fronteira, ou limite de bateria, entre a Engenharia
Básica e a Executiva, isto é, onde termina uma e começa a outra. Há claramente atividades e
documentos que são típicos de Engenharia Básica e outros que o são de Engenharia Executiva.
Mas há também uma grande área indefinida ou de ambiguidade, constituída de documentos que
podem ser preparados indistintamente em uma ou durante a outra fase do projeto.
A definição dessa fronteira, isto é, a determinação do escopo do Projeto Básico, pode se dar
em função da filosofia de projeto adotada por cada empresa, ou mesmo ocorrer numa base de
caso a caso, levando-se em consideração, por exemplo, o tipo de instalação a ser projetada ou
a disponibilidade de recursos humanos ou computacionais observada no momento.
Por último, é bom que se frise que não obstante a enorme importância da Engenharia Básica
para o sucesso de um empreendimento, seu custo comparado ao custo total normalmente fica
na ordem de 2%, já que emprega um número relativamente pequeno de homens-hora, ainda
que de mão de obra mais nobre e, portanto, mais cara.
A partir daí, pode-se depreender que se é importante a qualidade da instalação a ser projetada,
ou a consecução, por exemplo, de um conteúdo local preestabelecido para o projeto, não faz
muito sentido tentar economizar justo na Engenharia Básica.
43
A ENGENHARIA BÁSICA DE PETRÓLEO E GÁS OFFSHORE NO BRASIL
HOJE
Em geral, a Engenharia Básica de instalações industriais, nas áreas de química, petroquímica
e óleo & gás, no mundo, costuma ser fornecida por empresas altamente especializadas, as
desenvolvedoras e detentoras das tecnologias, não necessariamente as operadoras e proprietárias
daquelas unidades, mas também estas.
No primeiro caso, as operadoras adquirem as tecnologias das detentoras pagando, além do
Projeto Básico, um royalty ou um technology fee.
Como a produção de óleo & gás em alto-mar é relativamente recente, também o é a respectiva
Engenharia Básica.
No Brasil, como se sabe, até a flexibilização do monopólio estatal do petróleo em 1997, a
Petrobras era a única operadora na produção de óleo & gás, tanto onshore como offshore.
Para a implantação das primeiras plataformas da Bacia de Campos (Garoupa, Enchova,
Namorado-1, Namorado-2, Cherne-1, Cherne-2 e Pampo), então consideradas em águas profundas
(na ordem de 100 metros de lâmina d’água!), os respectivos projetos básicos foram fornecidos
por empresas internacionais, notadamente inglesas, usando as tecnologias empregadas no Mar
do Norte.
E os projetos executivos foram realizados por consórcios envolvendo aquelas empresas
internacionais juntamente com tradicionais empresas brasileiras de engenharia, tendo a
Petrobras acompanhado de perto todos esses trabalhos.
Já a segunda rodada de plataformas da Bacia de Campos, o Polo Nordeste, composto por
Pargo-1A, Pargo-1B, Carapeba-1, Carapeba-2, Vermelho-1, Vermelho-2 e Vermelho-3, teve seus
projetos básicos executados diretamente pela Petrobras, através do Cenpes.
Os projetos executivos das plataformas do Polo Nordeste foram fornecidos pelas mencionadas
empresas brasileiras de engenharia, agora sozinhas, basicamente sem a participação das empresas
estrangeiras.
A maioria daquelas empresas brasileiras de engenharia não está mais presente no mercado nos
dias de hoje. Fecharam ou foram absorvidas por outras.
Atualmente, encontram-se operando no offshore do Brasil algumas grandes empresas
internacionais, as chamadas IOCs (International Oil Companies), como a Shell, Chevron, Statoil,
Devon (passando seus ativos para a BP), em breve a brasileira OSX/OGX, e a Petrobras.
44
Considerando o número de unidades estacionárias de produção (nome genérico que abrange
todos os tipos de plataforma, fixas, semissubmersíveis, FPSOs), em operação ou em fase de
projeto, a Petrobras é a operadora da imensa maioria delas.
Até o momento, todas as operadoras, exceto a Petrobras, tiveram os projetos básicos de suas
unidades executados por empresas no exterior.
A propósito, convém informar que é prática comum entre as IOCs, e mesmo entre as grandes
afretadoras, aquelas que constroem suas plataformas e as afretam às operadoras por prazos
longos, ter um preferred contractor, uma empresa de engenharia preferencialmente contratada
para a execução de seus projetos básicos.
Em geral, os contratos são negociados diretamente. A contratante já conhece a capacidade, o
desempenho e os preços da contratada, e esta já está acostumada a trabalhar para aquele cliente
e está a par de suas preferências e filosofia de projeto. Trata-se de uma relação de confiança
recíproca.
A Petrobras, por sua vez, e como já dito, executa diretamente os projetos básicos no seu Centro
de Pesquisas e Desenvolvimento, o Cenpes, que assim detém, em termos práticos, o monopólio
dessa atividade no País.
O Cenpes também fornece assistência técnica durante a fase operacional das unidades, sendo essa
uma importante fonte de feedback do desempenho real dos projetos e, portanto, de identificação
de pontos para melhoria através de inovações tecnológicas.
Em decorrência do forte crescimento das atividades de desenvolvimento da produção de óleo
e gás offshore, o Cenpes detém uma carteira de projetos provavelmente muito superior à sua
capacidade de execução apenas com recursos próprios, tanto em função do número de projetos
como do porte do seu escopo.
Além disso, como tais projetos são vinculados a empreendimentos já em andamento, nos quais
o prazo é variável crítica, muitas vezes o papel de “input para o projeto executivo” se sobrepõe
ao de “oportunidade para desenvolvimento tecnológico” nos projetos básicos a cargo do Cenpes.
Detalhando para melhor explicar:
Os empreendimentos para desenvolvimento da produção de óleo e gás offshore
demandam vultosos investimentos.
Quaisquer atrasos na obtenção do “primeiro óleo”, isto é, no início da produção
comercial, afetam de forma importante o valor presente líquido do investimento,
diminuindo sua rentabilidade.
45
Assim, um dos fatores de desempenho mais críticos é o cumprimento dos prazos.
As licitações para a contratação do projeto de detalhamento e para a compra dos
equipamentos principais, que têm longos prazos de entrega (long lead items), dependem
fundamentalmente de informações geradas no projeto básico.
Por isso, é muito grande a pressão da gerência dos empreendimentos sobre os executores
do projeto básico, inibindo o dispêndio do tempo que seria requerido para se avaliar
inovações tecnológicas. É como dizem: “Teve uma boa ideia? Então deixe para o
próximo projeto, mas não atrase o meu!”.
Por questões de política empresarial, de uma maneira geral a Petrobras, através do Cenpes, se
propõe a executar um escopo de serviços maior do que poderia ser o mínimo necessário, o que
acarreta a demanda de mais recursos ainda.
Para fazer frente à tal demanda superior à capacidade disponível de recursos próprios,
notadamente os humanos, o Cenpes conta com grande número de engenheiros e técnicos de
empresas do mercado, através de contratos de fornecimento de mão de obra, os terceirizados.
Segundo os dados não oficiais que se pôde apurar, na área de Engenharia Básica do Cenpes
trabalham cerca de 200 profissionais da própria Petrobras e em torno de 400 profissionais
terceirizados. Historicamente, essa relação vinha ficando próxima de 1:1, mas recentemente
foram admitidos muitos engenheiros jr., exatamente para fazer frente à demanda prevista para
futuro próximo.
PROPOSTAS E CONCLUSÕES
Levando em consideração as informações e o cenário descritos anteriormente, e após frutíferas
discussões, os participantes do workshop levantaram, por consenso, as seguintes propostas e
conclusões que, como era objetivo do evento, pretendem conduzir à recuperação do mercado
da Engenharia Básica de óleo e gás offshore no Brasil.
Essas propostas e conclusões foram aqui, para melhor entendimento, agrupadas segundo alguns
temas. Suas redações originais, como aprovadas na sistematização do workshop, aparecem
destacadas em negrito no texto que se segue.
1. A Importância Estratégica da Engenharia Básica
O desenvolvimento de empresas de engenharia básica executando seus projetos no
Brasil é fundamental para alavancar o desenvolvimento da cadeia produtiva de P&G e,
consequentemente, para elevar o conteúdo local.
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Como visto anteriormente, o mero fato de o Projeto Básico vir a ser executado no Brasil,
predominantemente por brasileiros, aumenta em muito a probabilidade de virem a ser
especificados materiais e equipamentos mais compatíveis com a capacitação do parque fabril
nacional, tanto a instalada como a possível de ser alcançada.
A consecução de tal objetivo é suportada pelo número de projetos e empreendimentos previstos
para os próximos dez ou quinze anos, conforme se pode depreender do Plano de Investimentos
da Petrobras para o período. Isso, sem considerar outras operadoras, que certamente acorrerão
ao Brasil, tão logo se normalize o fluxo de realização dos leilões de blocos pela ANP para
prospectos em áreas do pós-sal, já que em todos os do pré-sal a Petrobras será a operadora
única, de acordo com legislação recentemente aprovada.
Só para se ter uma ideia de números, apenas para começar a explotação, isto é, a produção
comercial de campos do pré-sal, já se encontram em algum estágio de desenvolvimento os
projetos de cerca de quinze FPSOs. Além desses, há doze novas sondas de perfuração contratadas
no exterior e mais vinte e oito a serem contratadas no País.
2. Segmentação do Mercado de Engenharia Básica
Os projetos de Engenharia Básica que forem executados pela Petrobras/Cenpes deverão ter
o menor escopo possível, desejavelmente cobrindo apenas o que se denomina technology
package, ficando as etapas seguintes (entendidas como não cruciais para o processo de
desenvolvimento tecnológico da Petrobras) a cargo de empresas de engenharia operando no
Brasil.
Por um lado, reduzindo-se o escopo do Cenpes aumentar-se-ia o das empresas do mercado,
garantido a elas mais trabalho e mais continuidade, facilitando a consolidação de sua
experiência. Por outro lado, a adoção de tal medida liberaria os recursos do Cenpes para tarefas
tecnologicamente mais nobres.
Sim, porque a Petrobras/Cenpes poderia aplicar seus recursos mais nobres na execução
daqueles projetos em que houvesse parcela significativa de inovação, deixando os repetitivos,
que são apenas input para engenharia executiva e não se constituem em desenvolvimento
tecnológico, para serem executados por empresas do mercado.
A propósito, houve comentários no workshop no sentido de que o Cenpes também poderia até
subcontratar partes específicas de seu escopo com empresas do mercado, mas na modalidade
de serviços de engenharia e não de fornecimento de mão de obra, de forma que aquelas
empresas teriam autonomia e responsabilidade técnica sobre seus trabalhos, e assim meios para
consolidar experiência técnica e de irem conquistando tradição, elas mesmas, como executoras
de Engenharia Básica.
Apenas a título de exemplo do que poderia ser subcontratado da forma sugerida, teríamos
Projeto do Sistema de Combate a Incêndio, ou Projeto do Sistema de Automação, ou Cálculo e
47
Dimensionamento das Estruturas Metálicas.
Como mais um ganho que poderia ser obtido com a implementação da proposta em tela, podemos
citar que, à medida que empresas brasileiras façam projetos de engenharia básica para
outras operadoras, tecnologias diferentes poderão se tornar “disponíveis” para a Petrobras,
contribuindo com seu desenvolvimento.
Sem colocar em dúvida a inquestionável capacitação técnica do Cenpes, no atual quadro de virtual
monopólio, o sistema é fechado em si mesmo. Permitir que empresas do mercado trabalhem para
várias operadoras certamente oxigenaria o processo e abriria mentes para outras filosofias de
projeto, premissas, formas de trabalho e procedimentos executivos, o que acabaria revertendo
em benefícios para a própria Petrobras, quando viesse a contratar serviços de Engenharia Básica
com essas mesmas empresas.
3. Modificações na Política de Contratação e de Condução da Engenharia
Básica
Deve ser adotada uma política de contratação que permita garantir a algumas empresas
de engenharia no Brasil um fluxo de encomendas de projetos de Engenharia Básica que
viabilize, pela continuidade, a consolidação de experiências e o percurso ao longo da curva
de aprendizado.
O objetivo desta recomendação é evitar nova ocorrência do que já foi visto aqui antes. Uma
empresa ganha um primeiro projeto, admite e treina pessoal, executa o projeto, os profissionais
ganham experiência, mas concluído o projeto não há outro para lhe dar continuidade. Recursos
treinados e experientes são dispensados, porque empresa nenhuma no mercado pode manter
equipes ociosas aguardando trabalho. Se conseguir, mais tarde, outro projeto, o mesmo processo
se reinicia do zero. E não se consegue percorrer a curva do aprendizado até atingir níveis de
excelência.
Um dos obstáculos mais frequentemente levantados quando se discute o assunto central deste
trabalho é a dúvida sobre a existência ou não de massa crítica de recursos humanos, minimamente
preparados para dar início ao processo.
E o consenso dos participantes foi de que existe sim. Se o Cenpes reduzir o número e o escopo
dos projetos básicos que executa, poderá liberar de volta para as empresas um bom número de
profissionais que vêm, há anos, trabalhando lá como terceirizados e que já estão treinados e
experientes na execução de projetos básicos.
Isso porque a existência de um grande número de funcionários de empresas de engenharia
alocados na Petrobras (terceirizados) indica a existência de recursos humanos qualificados
para atuar em projetos de engenharia básica.
48
Podem vir a faltar recursos na área de coordenação e supervisão, que atualmente é coberta
pelos recursos próprios do Cenpes, mas há caminhos de solução para o caso, como por exemplo
consórcios com empresas estrangeiras, tema que será abordado adiante neste relatório.
Por outro lado, quando projetos de Engenharia Básica forem contratados no mercado, o
critério de escolha da executante deve ser o de melhor proposta, e não o de menor preço. Foi
lembrado que projetos de arquitetura já não são contratados pelo menor preço. Além disso,
neste caso específico, o regime de contratação mais adequado é o de cost plus.
No decorrer de um Projeto Executivo, é realizado um trabalho massivo de detalhamento, mas
tomadas poucas decisões que irão afetar a vida operacional da unidade. É quase que uma
commodity.
Isso porque as decisões importantes foram tomadas no Projeto Básico. Essa é a importância
da Engenharia Básica. Um mau Projeto Básico pode comprometer toda a fase de operação e
manutenção da planta. Como dito anteriormente, contratar um Projeto Básico pelo menor preço
pode ser a mais cara das soluções para um empreendimento.
Acrescente-se que, para subsidiar as tão mencionadas importantes decisões, muitas simulações
e cálculos devem ser executados durante o Projeto Básico para permitir comparação de
alternativas. Por isso, não se trata de um trabalho linear, em série; há muita tentativa e erro,
idas e vindas, até se encontrar a melhor opção.
Desta forma, sendo os serviços contratados a preços fixos, fica o executante inibido, pelos
seus custos, de realizar todas as pesquisas e verificações citadas acima que se mostrem
necessárias. Vem daí a recomendação para a contratação sob o regime de “cost plus”, no qual
os custos efetivamente incorridos pelo executante são reembolsados, acrescidos de uma taxa de
administração. (Na verdade, o nome correto, em inglês, desse regime de contratação é “cost plus
fee”, mas no Brasil é prática corrente abreviá-lo.)
Os participantes do workshop concordaram que algumas recomendações aqui contidas, como
por exemplo a anterior, constituem exceção às regras de contratação vigentes. À Consultoria
parece que, embora excepcionais, tais medidas não contrariam a legislação em vigor. Pelo
contrário, encontram abrigo nela.
Assim, em se tratando de questão de interpretação da legislação, sugeriram os participantes
que deve ser procurado um entendimento com o TCU, para que aquele órgão possa entender
as particularidades deste caso específico e não obstaculize a implementação das propostas
geradas no trabalho.
Os participantes do workshop anteviram esse tipo de problema e, apesar de concordarem que
sua solução certamente estará fora do alcance deste trabalho, resolveram mantê-la a título de
lembrança a quem possa fazer algo a respeito.
49
Abordando aspectos mais técnicos, foi recomendado que os contratos de Engenharia Básica
que venham a ser firmados com empresas do mercado devem ter incluído no seu escopo a
assistência técnica, não só à partida da unidade, mas também nos dois primeiros anos de
operação, de modo a forçar que essas empresas recebam feedback operacional do desempenho
de seus projetos.
E a questão das garantias de desempenho deve receber atenção especial nos primeiros
contratos com cada empresa.
Trata-se de questão central que não pode ser esquecida: como se proceder com relação às
garantias de desempenho na fase incipiente do mercado, em que as empresas estarão ainda nos
passos iniciais da curva de aprendizado.
A atenuação das garantias certamente não seria um caminho aceito pelas operadoras. Uma
hipótese levantada é a que consta do próximo tema.
4. Formação de Consórcios entre Empresas de Engenharia Básica
Se for considerado conveniente, numa etapa inicial, que se formem consórcios entre empresas
brasileiras e estrangeiras, a brasileira deve ser a líder do consórcio.
Tal recomendação visa, não só garantir que os projetos sejam executados predominantemente
por técnicos brasileiros, conhecedores das peculiaridades do mercado nacional, mas também
encontrar um caminho para equacionar o problema das garantias de desempenho das unidades
projetadas.
Poderia ser adotada num período inicial, até que ficasse caracterizada a maturidade das
empresas brasileiras como executoras de Engenharia Básica.
5. Criação de uma Política Nacional de Engenharia
Deve ser analisada a conveniência de se discutir e estabelecer, em termos mais amplos, uma
Política Nacional de Engenharia.
O entendimento dos participantes do evento foi que a existência de uma Política Nacional de
Engenharia seria muito importante, até mesmo como suporte de uma Política Industrial mais
ampla.
Trata-se de mais uma recomendação que certamente transcende aos limites e objetivos deste
trabalho, mas da mesma forma que outras anteriores, foi mantida para servir de lembrança a
quem possa cuidar do assunto.
50
No bojo dessa política, certamente um dos aspectos que precisaria ser levado em consideração
seria o problema na normatização. Daí a razão de ter sido proposto verificar que ações na área
de normatização devem ser adotadas para facilitar a consecução dos objetivos almejados
neste trabalho (aumento de capacitação e do conteúdo local nos empreendimentos).
O motivo da proposta acima vem do fato de existirem normas técnicas da Petrobras, normas
brasileiras da ABNT e normas internacionais, muitas vezes versando sobre o mesmo tema,
porém não coincidentes.
A racionalização desse sistema certamente viria a facilitar a implantação das ações aqui
propostas.
6. Política de Desenvolvimento de Fornecedores de Engenharia Básica
da Petrobras
De maneira semelhante à que a Petrobras implantou seus programas de desenvolvimento
de fornecedores de materiais e equipamentos, algo poderia ser feito para fornecedores de
Engenharia Básica. Especialmente quanto à dispensa do requisito “experiência anterior”,
para fins de cadastramento.
Esta proposta visa romper o círculo vicioso que ocorre quando uma empresa não consegue
se cadastrar na Petrobras por não ter experiência anterior no tipo de serviço, e não tem tal
experiência porque não conseguiu contrato pelo fato de não ser cadastrada.
Este ponto pode parecer um pequeno detalhe, mas tem potencial para se transformar num
grande obstáculo para a implantação de quase todas as proposições deste trabalho e, por isso,
merece atenção.
Além do mais, seria algo transitório, até que o mercado de empresas fornecedoras de Engenharia
Básica amadurecesse.
7. Política de Conteúdo Local
Foi também aventada no workshop a hipótese de, no cálculo do percentual de conteúdo local, o custo
do Projeto Básico, pelo fato de ser relativamente pequeno, ter um peso maior, isto é, ser multiplicado
por um fator, como medida de estímulo a que as operadoras o desenvolvam no País.
Tal proposição não levaria a que houvesse uma substituição de conteúdo local em equipamentos
por conteúdo local em engenharia, na medida em que, como já visto, a execução do Projeto
Básico no Brasil proporcionaria mais oportunidades de serem especificados equipamentos
produzidos no País. Além do que o custo da Engenharia Básica como um todo talvez não atinja
o custo de um único equipamento importante.
51
Mais ainda, foi recomendado que a única exigência para que uma empresa se habilite às
medidas propostas é que ela produza seus projetos no Brasil, não sendo relevante se a
origem de seu capital é nacional ou estrangeira, porque, como já visto, o que estimula o
aumento do conteúdo local é a nacionalidade dos técnicos que executam o projeto, e não a do
capital da empresa.
Além disso, cumpre destacar que as unidades de produção, operando na costa brasileira e no
mundo, podem ser próprias das operadoras ou afretadas de empresas especializadas em projetálas, construí-las e operá-las.
Nessa mesma linha de raciocínio, no que concerne às unidades de produção afretadas,
poderia haver requisito de que a respectiva Engenharia Básica fosse executada no Brasil,
independentemente de quem fosse o executante.
Anteviu-se que as operadoras, notadamente as estrangeiras, costumam já ter seus “preferred
contractors”, com quem contratam sistematicamente seus projetos de engenharia, e que poderiam
opor resistência a realizá-los através de outra empresa.
A ideia aqui é permitir que elas continuassem acionando as empresas de engenharia de
sua confiança, determinando apenas que os trabalhos se desenvolvessem no Brasil, embora
conscientes os participantes de que isso não é tão simples quanto parece ser.
8. Política de Fomento
Dois pontos foram lembrados pelos participantes do encontro a esse respeito, a saber:
Sugerir à ANP que retire de seus requisitos para incentivos que a empresa esteja produzindo
projetos de interesse do País e para aplicação no País, bastando que execute seus projetos
no Brasil.
O objetivo desta recomendação, que se soma a várias outras constantes deste relatório, é o
de tentar capturar todas as oportunidades possíveis de trazer demanda para o mercado de
Engenharia Básica no Brasil que se pretende recuperar.
Fornecer aos órgãos de fomento e financiamento mais informações sobre as peculiaridades da
Engenharia Básica e sua importância central para o desenvolvimento da cadeia produtiva.
A razão desta recomendação é facilitar o processo de concessão de fomento ou financiamento
a empresas dispostas a entrar ou se fortalecer nesse mercado e que eventualmente necessitem
desse suporte inicial.
Tal medida também pode se tornar necessária em apoio ao tema a seguir.
52
9. Apoio à Internacionalização
A ideia subjacente é ajudar empresas brasileiras a adquirirem, no exterior, empresas capacitadas
em Engenharia Básica, de forma a obter tecnologia, escala, referências e tradição (de modo a
atenuar o problema relatado no Tema F) e melhores condições de oferecimento das necessárias
garantias de desempenho (problema mencionado no Tema C).
53
CNI
Gerência Executiva de Política Industrial - GEPI
Pedro Alem Filho
Gerente-Executivo
João Emilio Padovani Gonçalves
Assessor de Políticas Industriais
Equipe Técnica
DIRETORIA DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL – DIRCOM
Carlos Eduardo Abijaodi
Diretor de Desenvolvimento Industrial
DIRETORIA DE COMUNICAÇÃO – DIRCOM
Carlos Alberto Barreiros
Diretor de Comunicação
Gerência Executiva de Publicidade e Propaganda – GEXPP
Carla Cristine Gonçalves de Souza
Gerente Executiva
DIRETORIA DE SERVIÇOS CORPORATIVOS – DSC
Área de Administração, Documentação e Informação – ADINF
Marcos Tadeu
Gerente-Executivo
Gerência de Documentação e Informação – GEDIN
Fabíola de Luca Coimbra Bomtempo
Gerente de Documentação e Informação
Alberto Nemoto Yamaguti
Normalização
Organização Nacional da Indústria do Petróleo – ONIP
Eloi Fernández y Fernández
Diretor Geral
Bruno Musso
Carlos Camerini
Luiz Mendonça
Superintendentes
Carlos Américo Pacheco
Nelson Moczydlower
Ernani Teixeira Torres Filho
Consultores
Penha Dutra
Revisão Gramatical
Elemento Design
Diagramação
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política industrial para a cadeia de petróleo e gás

Transcrição

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