para aprender políticas públicas

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PARA APRENDER
POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE VI
A CONCEPÇÃO DO CICLO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
A
despeito das diversas intervenções do Estado na vida econômica e social, em
vários países do mundo ocidental desde a década de 1930, mediante o planejamento econômico, as medidas de bem-estar social e a promoção do desenvolvimento, e apesar das teorias elaboradas a esse respeito por pensadores como
Gunnar MYRDAL, John Maynard KEYNES e outros, a área de políticas públicas
só veio a se desenvolver como campo de estudo propriamente dito a partir da década
de 1950. Antes disso, registra-se a contribuição inicial de Harold LASSWELL que,
em 1936, criou a expressão “policy analysis” (análise de política pública) “como
forma de conciliar o conhecimento cientíico/acadêmico com a produção empírica
dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais,
grupos de interesse e governo” (apud PARSONS, 1996, p. 23).
6.1-As Formulações Iniciais
Em texto publicado pela primeira vez em 1947, Herbert A. SIMON sustenta
que a tomada de decisão é o centro vital da Administração e que a Teoria Administrativa deve ter como base a lógica e a psicologia da escolha humana. Nessa obra, o
autor distingue três fases do processo de decisão nas organizações administrativas:
inteligência, desenho e escolha1.
Em 1951, LASSWELL publicou, com Daniel LERNER, o livro “The Policy
Sciences”, no qual propôs o conceito de “policy sciences” para referir-se um conjunto de métodos voltados para a investigação dos processos políticos, com vistas
a contribuir para a atuação dos governos. Nessa mesma obra, o autor estabelece
um desdobramento do processo de produção da política pública, exclusivamente no
âmbito governamental, que consiste nas seguintes etapas: informação, promoção,
prescrição, invocação, aplicação, término e avaliação.
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Diante das reações à sua concepção preliminar sobre a tomada de decisão, em 1955, SIMON publicou uma nova
edição do seu livro, na qual introduziu o conceito de “Racionalidade Limitada” dos tomadores de decisão (policy
-makers).
Unidade VI – A Concepção do Ciclo de Políticas Públicas
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Maria das Graças Rua com Roberta Romanini
Anos depois, em 1959, Charles E. LINDBLOM criticou duramente tanto
as concepções de LASSWELL como as de SIMON pela excessiva ênfase delas
na racionalidade e pela artiicialidade da percepção da política como um processo meramente administrativo e funcional, dividido em “etapas” estanques. Em
lugar disso, LINDBLOM defendeu que o processo político e decisório constitui
um processo iterativo e complexo, sem início ou im, no qual as relações de poder representam um elemento crucial.
Em 1953, David EASTON recomendou, pela primeira vez, a aplicação
da “Teoria dos Sistemas” à análise do processo político. Essa abordagem foi
reforçada em 1957 e consolidou-se deinitivamente, com sua aplicação ao estudo
de políticas públicas, em obra de 1965, na qual o pensador deine as políticas
públicas (policies) como o produto (output) da operação do sistema político (politics) no processamento de inputs.Ao propor a Abordagem Sistêmica,, o autor
reconheceu a existência de um ciclo de políticas públicas, compreendendo a absorção dos inputs, a formulação da política, a geração de resultados (outputs) e
as respostas do ambiente (feedback).
Poucos anos antes de EASTON publicar a obra que veio a consolidar o
Modelo de Análise Sistêmica, Peter BACHRACH e Morton S. BARATZ (1962),
numa polêmica entre o pensamento elitista e a abordagem pluralista, alertaram
que o sistema político opera de modo seletivo, processando somente as questões
que não ameaçam os interesses dominantes na sociedade. Ou seja, nem todas
as demandas entrariam na agenda governamental. Com isso, pela primeira vez,
estabeleceram a separação entre o processo decisório e a fase pré-decisional. E
chamaram a atenção para contextos especíicos de relações de poder que, muito
tempo mais tarde, deram origem ao estágio que hoje é entendido como a “formação da agenda” – e que só chegou a ser analisado consistentemente como tal em
meados da década de 1980.
Richard ROSE, em 19732 sustentou que, para comparar políticas públicas,
seria essencial dispor de uma estrutura conceitual para identiicar as diferentes
partes do processo de políticas públicas, o que discriminou como: o reconhecimento público das necessidades existentes; a inserção dos temas na agenda e a
progressão das demandas; o envolvimento do governo no processo decisório e a
tomada de decisões; a implementação; a avaliação da política e o feedback.
No mesmo ano de 1973, Jeffrey PRESSMAN e Aaron WILDAVSKY,
inauguraram uma nova frente para os estudos de política pública ao preconizar
que o fato de terem sido tomadas decisões relativas a políticas públicas expressas
em diplomas legais não asseguraria nem que fossem executadas, nem que – caso
o fossem – seriam iéis aos objetivos dos seus formuladores. Ou seja: as decisões
permanecem como intenções, a menos que sejam desenvolvidas as ações capazes de transformá-las em intervenção na realidade. Os autores foram os primeiros a
estudar a “implementação”, que deiniram como “realizar, fazer, executar, produzir,
concluir” alguma coisa.
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As ideias apresentadas por ROSE (1973) tinham sido apresentadas anteriormente nos debates realizados no
“Workshop on European Policy Studies” na Universidade de Strathclyde (Escócia), em junho de 1972.
Também por essa época, Carol WEISS publicou a primeira obra sobre avaliação de “programs and policies designed to improve the lot of people” (1998, p. 3).
No livro, entre outros argumentos, distinguia a “Teoria do Programa” da “Teoria da
Implementação” e propunha medidas para analisar inputs, processos e outcomes dos
programas. Assim, ainda que WEISS não discutisse a concepção de “policy cycle”
(ciclo evolutivo das políticas públicas), essa parecia subjacente às suas proposições.
A partir desse momento, estavam postos, na literatura, todos os estágios do
que hoje é conhecido como “policy cycle”. No seu conjunto, entretanto, os estudos
continuavam a privilegiar a formulação e os processos decisórios das políticas públicas.
Nesse ínterim, em 1972, Michael D. COHEN, James G. MARCH e Johan P.
OLSEN trouxeram a público uma nova abordagem, completamente alternativa à
concepção do ciclo de políticas públicas: o “Modelo da Lata de Lixo” ou “Garbage
Can Model”. Consoante essa perspectiva, no ambiente das organizações envolvidas nas políticas públicas, não há uma precedência nem temporal, tampouco lógica
entre os problemas (formação de agenda) e as soluções (formulação). Como bem
descreve Celina SOUZA (2006, p. 31): “...o modelo advoga que soluções procuram
por problemas. As escolhas compõem um garbage can (lata de lixo) no qual vários
tipos de problemas e soluções são colocados pelos participantes à medida que eles
aparecem”.
7.2-A Consolidação da lógica de análise do policy cycle
Todavia, a lógica de análise do policy cycle se manteve. Também continuou o
debate sobre o assunto. Gary BREWER, em 1974 (apud BADIE; BERG-SCHLOSSER; MORLINO, 2011), propôs que a política pública fosse vista como um ciclo
dinâmico, contínuo, não linear, chamando a atenção para as possibilidades de modiicações no curso das políticas, o que tornava pouco plausível a ideia de um ciclo
deinido. Mas, em que pese sua crítica, o próprio autor foi incapaz de romper com
a lógica que vinha se consolidando em torno do policy cycle., e preferiu apenas
acrescentar-lheuma fase a mais: a avaliação das políticas públicas, para referir-se ao
processo pelo qual os resultados das políticas seriam monitorados pelos agentes do
Estado e pelos atores sociais, levando à reconceituação tanto dos problemas quanto
das soluções.
John KINGDON, em 1984, apresentou o seu Modelo dos Múltiplos Fluxos,
que toma emprestado do Modelo Garbage Can a concepção de que não há relações
mecânicas entre problemas e alternativas, como se supõe na abordagem racional implícita ao policy cycle. Todavia, a deinição de formulação adotada pelo autor (2006,
p. 221) corresponde a uma concepção de policy cycle, como é possível observar no
seguinte enunciado:
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“A formulação de políticas públicas é um conjunto de processos, incluindo
pelo menos: o estabelecimento de uma agenda; a especiicação das alternativas a
partir das quais as escolhas são feitas; uma escolha inal entre essas alternativas
especíicas, por meio de votação no Legislativo ou decisão presidencial; e a implementação dessa decisão”.
Em 1993, SABATIER e JENKINS-SMITH criticaram tanto a concepção de
policy cycle como o Garbage Can Model, pela reduzida capacidade de ambos de evidenciar uma causa para a ocorrência de mudanças nas políticas públicas. SABATIER
também apresentou restrições ao Modelo de Múltiplos Fluxos, pela sua incapacidade
de deinir os fatores causais da estabilidade e da mudança das políticas públicas (SABATIER, 1997 apud CAPELLA, 2007).
Na década de 1990, SABATIER e JENKINS-SMITH (1993) reconheceram
que a concepção do policy cycle tem valor “heurístico” por facilitar o entendimento
do processo das políticas públicas, mas sofre várias limitações metodológicas, tais
como: a) não oferece explicações, portanto, não pode ser considerada uma teoria
causal; b) não esclarece quais são as forças que conduzem o processo de um estágio para o outro. Diante disso, defenderam a substituição da concepção de estágios
ou fases por novas alternativas de teóricas. Visando colaborar para a superação das
deiciências apontadas, propuseram o “Modelo da Coalizão de Defesa” (Advocacy
Coalition Framework – ACF).
Na mesma época, Frank BAUMGARTNER e Bryan JONES (1993), tomando
por base concepções originárias da Biologia e da Teoria dos Sistemas, compuseram
outra alternativa ao policy cycle: o Modelo do “Punctuated Equilibrium” (“Equilíbrio Interrompido”), cuja dinâmica replica a concepção da evolução por saltos ou
mutações. Essa tese originou a hipótese de que as políticas públicas apresentam
longos períodos de estabilidade, com modiicações apenas incrementais, interrompidos por períodos de instabilidade, quando ocorrem transformações em relação às
políticas anteriores. Conforme os autores, os subsistemas de uma política pública
permitem que, durante longos intervalos, o sistema político opere pequenas mudanças nas políticas públicas, a partir das experiências de implementação e da avaliação. Contudo, em algum momento se desencadeiam mudanças políticas (politics)
intensas e rápidas no sistema macropolítico, que fazem com que o tratamento de
equilíbrio incremental, próprio dos subsistemas seja por alterações mais radicais nas
políticas públicas.
Em 1995, Michael HOWLETT e M. RAMESH, apresentaram um “Modelo
Aperfeiçoado” (“Improved Model”) do ciclo de políticas com as seguintes fases: i)
montagem da agenda; ii) formulação da política pública; iii) tomada de decisão; iv)
implementação e v) avaliação. Essa é a concepção de policy cycle prevalecente até
os dias atuais, conquanto alguns autores preiram subdividir algumas dessas fases.
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As várias divisões do policy cycle presentes na literatura se diferenciam
apenas gradualmente. Comum a todas as propostas são as fases da formulação, da
implementação e do controle dos impactos das políticas públicas. Alguns autores
idealizam uma subdivisão um pouco mais soisticada. FREY (1999), por exemplo,
distingue entre as seguintes fases: a percepção e a deinição de problemas, “agendasetting” (a “formação da agenda”), a elaboração de programas e a decisão, a implementação de políticas e, inalmente, a avaliação de políticas e a eventual correção
da ação. SOUZA (2006), por sua vez, estabelece os seguintes estágios do ciclo das
políticas públicas: a deinição da agenda, a identiicação de alternativas, a avaliação
das opções, a seleção das opções, a implementação e a avaliação.
Diferentemente, PINHO (2011, slide 18) sustenta que, “Nesse modelo (racional) uma política pública é tratada em fases, podem retornar ao seu ponto inicial
constituindo um ciclo dinâmico e virtuoso de realizações e aprendizado. Os estágios
por que passam as políticas públicas são: (1) Deinição da agenda; (2) Formulação;
(3) Implementação; (4) Monitoramento e Avaliação; (5) Revisão”.
SARAVIA (2006, p. 143-145) estabelece que o primeiro momento do ciclo das
políticas públicas é o da construção da agenda, que expressa a incorporação de uma
demanda na lista de prioridades do poder público. O autor sustenta que a inserção
na agenda “induz e justiica uma intervenção pública legítima, sob a forma de uma
decisão das autoridades públicas”. O segundo momento recai sobre “a elaboração,
que consiste em identiicar e delimitar um problema atual ou potencial, levantar
as possíveis alternativas para sua solução, avaliar os custos e benefícios de cada
uma delas e deinir as prioridades”. Nessa etapa predomina a visão técnica. O passo
seguinte é denominado como formulação e “inclui a seleção e especiicação da alternativa mais conveniente, seguida de uma declaração que explicita (...) a decisão
adotada3, deinindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e inanceiro”. Nessa etapa, os critérios políticos assumem o papel mais importante. A quarta
etapa é a implementação, “constituída pelo planejamento e organização do aparelho
administrativo e dos recursos humanos, inanceiros, materiais e tecnológicos para
executar uma política”. Envolve a elaboração de todos os planos, programas e projetos e o recrutamento e o treinamento dos que irão executar a política. A quinta etapa
equivale à execução, “que é o conjunto das ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política”. A execução contém o estudo dos obstáculos que poderão
inviabilizar a consecução dos resultados, sobretudo a análise da burocracia. O sexto
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SARAVIA (2006, p. 29) faz uma ressalva à formulação (e por lógica, às demais fases do ciclo) quando se trata
de políticas de omissão ou de não inovação, pertinente à sua deinição das políticas públicas como “Sistema de
decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modiicar a
realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da deinição de objetivos e estratégias de atuação e da
alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos”.
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estágio abriga o acompanhamento, que é “o processo sistemático de supervisão da
execução (...) a im de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos”. E, por
derradeiro, a avaliação, sétimo estágio, que subentende a “mensuração e análise dos
efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente no que diz
respeito às realizações obtidas e às consequências previstas e não previstas, desejadas e não desejadas”.
Na concepção do ciclo de políticas, considera-se a policy resultante de uma
série de atividades políticas que, agrupadas, formam o processo político (politics).
Não se trata de imaginar que efetivamente existam fases estanques e sequenciadas na
realidade, porém de usar essa suposição como um recurso para analisar as políticas
públicas.
De acordo com FREY (1999, p. 14) o modelo heurístico “(...) do ‘policy cycle’
é um ‘tipo puro’ idealizador do processo político, mas que na prática não costumase efetivar da maneira corno está previsto no modelo. O fato de os processos políticos reais não corresponderem ao modelo teórico não indica necessariamente que
o modelo seja inadequado para a explicação destes processos, mas sublinha o seu
caráter enquanto instrumento de análise. O ‘policy cycle’ nos fornece o quadro de
referência para a análise processual. Visto que podemos atribuir funções especíicas
às diversas fases do processo político-administrativo, obtemos por meio da comparação dos processos reais com o tipo puro pontos de referência que dizem respeito
às possíveis causas dos déicits do processo de resolução de problema”.
Enim, o modelo do policy cycle - ou modelo heurístico - é útil:
– separa as diferentes tarefas e atividades realizadas no processo d produção
das políticas públicas;
– ao estabelecer esta separação analítica, permite distinguir e caracterizar os
diferentes papéis desempenhados no processo pelos atores e instituições,
bem como observar suas relações de poder e suas interações em torno de
issues que são próprios de cada momento;
– como os issues são dinâmicos e, em torno deles se organizam não somente
atores e instituições, mas se constroem e se reconstroem ideias, a abordagem dos ciclos de politicas públicas permite acompanhar a maneira pela
qual as ideias vão se formando e se transformando até se completar o processo de intervenção que caracteriza a política pública.
HOWLETT, RAMESH & PERL (2013), chamam a atenção da importância do
policy cycle como recurso para estudar os atores. Argumentam que a montagem da
agenda é um momento em que virtualmente quaisquer e todos os atores políticos
poderiam estar envolvidos e esses atores é que constituiriam o “universo da política
pública”. No estágio de formulação, que se segue, há um estreitamento e os atores
envolvidos são aqueles que compõem o “subsistema da política”, portanto, os que
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atores que tem suiciente conhecimento ou domínio dos recursos em jogo. Quando
se toma uma decisão sobre uma ou mais, ou nenhuma, das alternativas, o número
de atores se reduz ainda mais, passando a ser composto apenas pelos tomadores de
decisão: burocratas de alto escalão, legisladores, juízes, etc. Uma vez tomadas as
decisões, e iniciada a implementação o número de atores se expande novamente, mas
não necessariamente envolve todos os que inicialmente compuseram o “universo
da política”. Essa abrangência total só vai ocorrer com a avaliação dos resultados
da implementação. Essas variações não se referem apenas ao número de atores, mas
também a quem são eles, suas ideias e valores, suas preferências e seus recursos de
poder e as diferentes maneiras pelas quais interagem.
7.3 Algumas Alternativas ao Policy Cycle Para a Análise de Políticas Públicas
Em que pese à longa predominância da abordagem do policy cycle, Michael
HILL e Peter HUPE (2010, p. 120-123) apontam algumas abordagens alternativas
a ele: a de L. E. LYNN, que usa o conceito de “nested games4” ao propor que as
políticas públicas devem ser compreendidas com base no emaranhado entre o “high
game”, no qual se decide se uma questão pode ou não dar origem a uma policy; o
“middle game”, que é a esfera em que se determina qual a direção ou tratamento a
ser dado àquela policy; e o “low game”, que é a dimensão prática da política pública,
na qual a implementação ocupa o espaço central.
Os autores também descrevem a abordagem de Wayne PARSONS (1996),
que adota o enfoque de múltiplos estágios e distingue três níveis de análise amplos
e superpostos: o nível de “meso-analysis”, que diz respeito aos modos pelos quais
problemas e questões são deinidos e se forma a agenda de politicas (policies); o
nível de “decision analysis”, que abrange os processos pelos quais as decisões são
tomadas e as políticas são formuladas; e o nível de “delivery analysis”, que concerne à administração, avaliação e conclusão de cada policy.
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George TSEBELIS criou, em 1990, o conceito de “nested games” (traduzido como “jogos ocultos”), que contribui
para uma melhor compreensão da escolha racional. Existem situações em que os atores escolhem alternativas que
parecem ser contrárias aos seus próprios interesses ou deixam de escolher a melhor alternativa em determinadas
circunstâncias: são "escolhas sub-ótimas", que podem ser explicadas por um simples erro de cálculo, ou devido à
atuação de fatores não racionais. O suposto adotado aqui é o de que os indivíduos e as instituições são racionais,
logo, maximizadores. Se as escolhas do ator parecem sub-ótimas, embora ele tenha informação correta e suiciente,
isso ocorre, porque o ator está envolvido em vários jogos e o que parece sub-ótimo para um jogo só, mostra-se ótimo
quando a perspectiva do conjunto é considerada. Uma situação possível é denominada “jogos em arenas múltiplas”:
existe um jogo na arena principal (que é o foco da análise), mas há vários outros jogos acontecendo, simultaneamente
ou não. Nessa coniguração, o jogo da arena principal está encaixado em um jogo maior que deine como os fatores
contextuais inluenciam os resultados para o ator e para todos os outros jogadores, mantendo-se inalteradas as regras
de quaisquer dos jogos. Outra possibilidade é a situação chamada “jogos múltiplos de arranjo institucional”: o ator está
envolvido não apenas no jogo da arena principal, como também em um jogo sobre as “regras do jogo”, que ele quer
que mudem para que ele tenha melhores alternativas. Nesse caso, o jogo da arena principal está encaixado em um jogo
maior, no qual as regras do próprio jogo estão sendo alteradas. Essas duas situações abrangem os “jogos ocultos” ou
nested games.
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Outra substantiva estrutura de análise alternativa ao policy cycle, segundo
os autores, foi elaborada por Larry KISER e Elinor OSTROM (1982 e OSTROM,
2003), sendo conhecida como “Institutional Analysis and Development (IAD) Framework”. Essa Abordagem abarca três diferentes níveis de análise relacionados: o
“nível constitucional”, que procura explicar as decisões sobre os mecanismos e arranjos institucionais de escolha coletiva e ligam cada nível de decisão ao nível subsequente; o “nível da escolha coletiva”, que abrange a esfera das decisões imperativas,
das escolhas que se direcionam para a coletividade; e o “nível operacional”, que é o
mundo da ação.
Por im, HILL e HUPE (2010) relatam um modelo de análise formulado por
LYNN, HEINRICH e HILL (2002), denominado “logic of governance”, que consiste numa estrutura de análise que agrega três níveis de governança – institucional,
gerencial e técnico – e focaliza a dinâmica das suas relações, sugerindo como eles
podem estar unidos mediante um processo dinâmico e interativo.
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