Avaliação das Opções Institucionais de REDD+

Transcrição

Desenvolvendo um quadro institucional eficiente, eficaz e
equitativo para REDD+ no contexto da CQNUMC
Facilitado pelo
Meridian Institute
Autores
Este documento é de domínio
público. Os autores encorajam
a mais ampla circulação possível
deste trabalho. Os leitores
podem livremente baixar, salvar
ou distribuir este documento
eletronicamente ou em qualquer
outro formato, mesmo a sua
tradução em outros idiomas, sem
pedir autorização por escrito.
Pedimos apenas que, ao distribuir
este documento, dê-se crédito aos
autores, mencione-se o site na web
www.REDD-OAR.org e não se altere
o texto. Uma cópia eletrônica deste
relatório está disponível em:
www.REDD-OAR.org
Charlotte Streck (Autora Coordenadora)
Diretora
Climate Focus
Luis Gomez-Echeverri
Global Energy Assessment
International Institute for Applied Systems
Analysis (IIASA)
Pablo Gutman
Diretor, Economia Ambiental
World Wildlife Fund
Cyril Loisel
Coordenador, Programa de energia e clima
Institut de développement durable et des
relations internationales (Iddri)
e Consultor, ONF International
Jacob Werksman
Diretor de Programas
Programa de Instituições e Governança
World Resources Institute
Ressalva: Os pontos de vista expressos
neste relatório são dos autores.
Não representam necessariamente
as opiniões das instituições dos
autores, do Meridian Institute ou
dos patrocinadores financeiros deste
relatório.
ISBN: 978-0-615-33128-7
Data de publicação: Setembro de 2009
Sumário
Agradecimentos .............................................................................................ii
Siglas...............................................................................................................iii
Sumário executivo..........................................................................................v
1 Introdução...................................................................................................1
2 Negociação e implementação de REDD+: o que foi feito até agora.......3
2.1 Atuais negociações de REDD+.....................................................................................3
2.2 Implementação antecipada de REDD+........................................................................4
2.3 Fases de REDD+.............................................................................................................4
3 Questões principais....................................................................................7
3.1 Funções . .......................................................................................................................7
3.2 Instituições....................................................................................................................8
4 Abordagens de financiamento e modelos institucionais......................11
4.1 O Modelo de Registro REDD+/NAMA:.......................................................................11
4.1.1 Contexto...........................................................................................................11
4.1.2 Funções e papéis..............................................................................................13
4.1.3 Tarefas adicionais............................................................................................16
4.2 O Modelo de Fundo Autorizado pela COP...............................................................16
4.2.1 Contexto . ........................................................................................................16
4.2.2 Funções e papéis..............................................................................................17
4.3 O Modelo de Mercado de REDD+..............................................................................19
4.3.1 Contexto . ........................................................................................................20
4.3.2 Funções e papéis..............................................................................................20
4.3.3 Tarefas adicionais............................................................................................22
5 Instituições nacionais...............................................................................23
6 Ação acelerada . .......................................................................................27
6.1 Ação da COP-15..........................................................................................................27
6.2 Disposições interinas de REDD+.................................................................................27
6.2.1 Funções interinas de REDD+ ..........................................................................28
6.2.2 Papéis interinos de REDD+ .............................................................................28
Glossário........................................................................................................29
Agradecimentos
Agradecemos as importantes contribuições das seguintes pessoas que participaram respondendo às
consultas e submetendo revisões escritas em agosto de 2009:
Ken Andrasko
Andrea Garcia Guerrero
Catherine Potvin
D. James Baker
Carlos Enrique González Vicente
Rosalind Reeve
Tarachand Balgobin
Jochen Harnisch
Simon Rietbergen
Benoit Bosquet
Peter Aarup Iversen
Maria Sanz-Sanchez (Observadora)
Emily Brickell
Promode Kant
Hans Schipulle
Bruce Cabarle
Tim Kasten
Frank Sperling
Sean Cadman
James Kho
Siobhan Stanger
Andrea Cattaneo
Jagdish Kishwan
Amy Sullivan
Rae Kwon Chung
Tony La Viña
Ndiaye Cheikh Sylla
Marcus Colchester
Donna Lee
Håvard Toresen
Ken Creighton
Marie Lindberg
Ricardo Ulate Chacón
Andreas Dahl-Jørgensen
Lars Løvold
Clare Walsh
Florence Daviet
Paul McMahon
Chunfeng Wang
Barney Dickson
Pedro Moura Costa
Murray Ward
Christopher Egerton-Warburton
Ruth Nussbaum
Simon Zadek
Katja Eisbrenner
Per Fredrik Ilsaas Pharo
Kaveh Zahedi
Chris Elliott
Till Pistorius
Daniel Zarin
Ressalvamos que essas pessoas deram sua contribuição sobre o propósito e o conteúdo deste relatório, mas
não lhes pedimos que procurassem consenso ou endossassem nenhum dos pontos de vista aqui expressos,
pelos quais os autores são os únicos responsáveis.
Os autores gostariam também de agradecer a Thiago Chagas, da Climate Focus, por sua ajuda e
contribuição durante a elaboração deste relatório, e à equipe do Meridian Institute, em especial Michael
Lesnick, Kaitlin Lesnick, Ana Coelho, Kathleen Rutherford, Melinda Thomas e Shawn Walker, pela
organização e facilitação do processo de produção do mesmo.
O relatório foi possível graças ao apoio financeiro da Agência de Cooperação para o Desenvolvimento
da Noruega (Norad). Estendem-se agradecimentos especiais ao Embaixador Hans Brattscar e a Per
Fredrik Ilsaas Pharo e Andreas Dahl-Jørgensen, da Iniciativa sobre Clima e Floresta do Governo da
Noruega, pelo interesse e apoio a este projeto. Gostaríamos ainda de agradecer a Daniel Zarin da David
and Lucile Packard Foundation, cujos conselhos e encorajamento foram essenciais durante a elaboração
deste relatório.
ii
Siglas
AWG-LCA
Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Ações Cooperativas de Longo Prazo no
contexto da CQNUMC
COP
Conferência das Partes à CQNUMC
CQNUMC
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima
ERT
Equipe Especializada de Revisão
FAO
Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura
FCPF
Mecanismo de Parceria para o Carbono Florestal do Banco Mundial
FIP
Programa de Investimento Florestal do Banco Mundial
GEE
Gás de Efeito Estufa
GEF
Fundo para o Meio Ambiente Mundial
IPCC
Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas
ITTO
Organização Internacional das Madeiras Tropicais
IWG-IFR
Grupo de Trabalho Informal sobre Financiamento Interino para REDD
MDL
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MRV
Monitoramento, Reporte e Verificação
NAMAs
Ações de Mitigação Adequadas a cada País
OAN
Órgão de Alto Nível para REDD+ (conforme definição na seção 3.2 desta
Avaliação)
PNUD
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PNUMA
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
REDD
Redução de Emissões do Desmatamento e da Degradação Florestal
REDD+
Redução de Emissões do Desmatamento e da Degradação Florestal, manejo
florestal sustentável, conservação e aumento dos estoques de carbono
SBSTA
Órgão Subsidiário de Conselho Científico e Tecnológico
UN-REDD
Programa Colaborativo das Nações Unidas para Redução de Emissões do
Desmatamento e Degradação Florestal em Países em Desenvolvimento
Siglas
iii
iv
Sumário executivo
A Avaliação das Opções Institucionais de REDD+
resume as questões institucionais que precisam ser
levadas em consideração a fim de estabelecer um
quadro institucional internacional que seja eficaz,
eficiente e equitativo para a Redução de Emissões do
Desmatamento e da Degradação Florestal, o manejo
florestal sustentável, a conservação e o aumento dos
estoques de carbono (REDD+). Esta avaliação baseiase nas negociações que se realizam no contexto da
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança
do Clima (CQNUMC) para um acordo de Copenhague.
Além disso, esta avaliação adota a noção de que a
implementação de REDD+ deverá progredir em
diferentes fases (não necessariamente formalizadas),
incluindo: desenvolvimento de uma estratégia nacional
e capacitação para REDD (Fase 1), implementação de
políticas e medidas nacionais de REDD+ (Fase 2) e
implementação em escala total (Fase 3).
Os arranjos institucionais internacionais de REDD+
inevitavelmente enfrentarão o desafio de interagir com
os governos nacionais em relação ao desempenho de
suas estratégias nacionais de REDD+, sem no entanto
infringir o direito soberano das nações de elaborar
políticas e medidas adequadas e aceitáveis no plano
nacional. Os arranjos institucionais internacionais e sua
implementação terão consequências significativas para as
economias nacionais e para o impacto de REDD+ sobre
muitas comunidades que dependem das florestas, entre
elas os povos indígenas. Tais arranjos institucionais de
REDD+ precisam, portanto, ter origem num processo
caracterizado pela maior legitimidade política possível e
procurar manter e aumentar essa legitimidade ao longo
do tempo.
Independentemente dos arranjos institucionais finais
acordados, um mecanismo de REDD+ que incentive
ações mensuráveis, canalize recursos de modo eficiente,
e leve em consideração os diferentes interesses nacionais
e subnacionais terá que contemplar as seguintes funções
essenciais: supervisão, apoio financeiro, determinação de
padrões, certificação de resultados e responsabilização.
As instituições que preencherem essas funções precisam
estar aptas a tomar decisões políticas, implementá-las por
meio de arranjos operacionais e informá-las por meio
de avaliações técnicas. A Conferência das Partes (COP)
da CQNUMC terá que ser apoiada por instituições que
supervisionem a implementação de um mecanismo de
REDD+, por agências de implementação e por corpos
técnicos.
É provável que as ações de REDD+ tenham que
depender de diferentes fontes de recursos e instrumentos
de financiamento a fim de atender às necessidades dos
países em desenvolvimento e proporcionar flexibilidade
para obter o apoio de países industrializados. Pode-se
estabelecer uma variedade de modelos institucionais a
fim de acomodar essas diferentes fontes de recursos e as
funções essenciais de um mecanismo de REDD+. Este
relatório examina três modelos que poderiam funcionar
com autonomia, operar ao mesmo tempo ou emergir em
diferentes estágios do desenvolvimento de REDD+.
O Modelo de Registro REDD+/NAMA leva em
consideração as exigências institucionais para o
reconhecimento internacional das ações bilaterais ou
unilaterais e do apoio financeiro de REDD+ num
registro de REDD+/ “Ação de Mitigação Adequada a
cada País” (NAMA). Um registro desse tipo facilitaria
o acompanhamento e a coordenação de fontes de
financiamento e o monitoramento, reporte e verificação
(MRV) de ações internacionalmente reconhecidas e
do apoio financeiro correspondente. Proporcionaria
transparência e ajudaria a garantir a integridade das
ações de REDD+ e o apoio bilateral. O registro de
REDD+/NAMA poderia inicialmente ser operado por
uma instituição fora da CQNUMC e mais tarde tornarse parte de uma arquitetura institucional de REDD+
mais permanente.
O Modelo de Fundo Autorizado pela COP determina
os requisitos institucionais para o estabelecimento
de um fundo de apoio às ações de REDD+ sob a
autoridade da COP. Um fundo como esse poderia ser
dedicado a REDD+ ou ao financiamento mais amplo
da mitigação da mudança climática. Poderia ser
administrado por arranjos descentralizados, pela COP
ou por uma ou várias entidades operacionais. O fluxo
de recursos passaria do administrador fiduciário do
fundo diretamente ou via uma agência de REDD+ para
as instituições nacionais do país anfitrião de REDD+.
Os arranjos que regem o fundo devem ser flexíveis
Sumário executivo
v
o suficiente para (a) permitir pontos de partida
diferentes para as instituições nacionais e (b) delegar
responsabilidades às instituições nacionais à medida
que elas se fortaleçam.
No contexto do Modelo de Mercado de REDD+,
haveria um acordo sobre princípios, normas e
capacidade institucional para permitir a quantificação
das reduções de emissão de GEE e aumentos de
estoques que pudessem ser convertidos em unidades
de carbono comercializáveis. No mínimo, um modelo
compatível com o mercado exigiria um inventário
das emissões florestais, um nível de referência
endossado pela COP e um registro eletrônico
nacional ou internacional de GEE que seja funcional.
A COP poderia definir os critérios com base nos
quais se desenvolveriam padrões de indicadores de
desempenho de GEE, impactos sociais e ambientais
e requisitos de participação. Os países anfitriões
de REDD+ poderiam propor indicadores de
desempenho específicos por país e ação ou monitorar
o desempenho em relação a níveis de referência de
desmatamento.
No final, o êxito de um mecanismo internacional
de REDD+ dependerá da existência de arranjos
nacionais capazes de produzir reduções de emissão
em escala. Para garantir transparência e inclusão, o
processo de tomada de decisão deve compreender um
sistema que abranja representantes de comunidades
dependentes da floresta, organizações da sociedade
civil e setor privado.
vi
Embora uma discussão detalhada dos arranjos
nacionais de apoio à REDD+ esteja além do âmbito
desta avaliação, as funções associadas ao modo como
as instituições nacionais interagem com a arquitetura
internacional de REDD+ são relevantes para esta
análise. Elas incluem: a administração da relação
com entidades que operam no plano internacional,
multilateral ou bilateral (incluindo a elaboração e
apresentação de estratégias nacionais de REDD+);
a implementação de padrões mínimos acordados
internacionalmente; e a supervisão das relações com os
mercados internacionais de carbono.
A necessidade urgente de reverter as tendências atuais
de desmatamento de florestas tropicais e o momento
político positivo favorecem o estabelecimento de
uma fase interina para acelerar ações de REDD+.
A COP de Copenhague (COP-15) deverá facilitar
a ação acelerada de REDD+ ao adotar várias
decisões relevantes, entre elas a de reconhecer ações
por antecipação e o respectivo apoio financeiro
empreendido de acordo com o âmbito e os princípios
que guiam REDD+. Além disso, a COP-15 deverá
possibilitar que a organização institucional básica
operacionalize o mecanismo interino de REDD+. Isso
inclui a distribuição de competências para o exercício
de algumas tarefas essenciais, como mobilizar
fundos, aplicar padrões acordados, aprovar projetos
e programas de REDD+, dar assessoria em aspectos
técnicos e receber reclamações de pessoas e populações
afetadas. Entidades novas ou existentes, dentro ou fora
do quadro da Convenção, poderiam desempenhar
essas funções essenciais durante a fase interina.
1 Introdução
Esta Avaliação das Opções Institucionais de REDD+
resume as questões institucionais que precisam ser
levadas em consideração a fim de estabelecer um
quadro institucional internacional que seja eficaz,
eficiente e equitativo para a Redução de Emissões do
Desmatamento e da Degradação Florestal, o manejo
florestal sustentável, a conservação e o aumento
dos estoques de carbono (REDD+). Um aspecto
central das negociações sobre a intensificação da ação
mitigadora por parte dos países em desenvolvimento
no contexto da Convenção-Quadro das Nações
Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC) é o
alcance de um acordo sobre as funções (o que precisa
ser feito) e os papéis (quais as instituições que devem
desempenhar essas funções) para apoiar REDD+.
Um acordo sobre as bases fundamentais de um
mecanismo de REDD+ na 15ª sessão da Conferência
das Partes à CQNUMC (COP) em dezembro de
2009 em Copenhague, se for elaborado de modo
adequado, demonstraria que é possível uma parceria
entre países industrializados e em desenvolvimento
para reduzir as emissões de gases de efeito estufa
(GEE) num quadro internacional de cooperação.
Um acordo sobre REDD+ compreenderia uma das
maiores fontes de emissões de GEE no mundo em
desenvolvimento. O quarto relatório de avaliação
do Painel Intergovernamental sobre Mudanças
Climáticas (IPCC) sugere que o setor de uso da
terra tem o potencial de contribuir com cerca de
um terço das reduções de emissão globais de GEE
necessárias para alcançar a meta equivalente a 450
partes por milhão de dióxido de carbono até 2020,
produzindo ao mesmo tempo benefícios atrelados ao
desenvolvimento.
Uma avaliação da função e dos papéis das instituições
de REDD+ não está completa sem levar em conta a
arquitetura institucional mais ampla no contexto da
CQNUMC. Nesse sentido, os modelos institucionais
analisados neste relatório colocam REDD+ no
contexto de propostas de “Ações de Mitigação
Adequadas a cada País” (NAMAs) para países em
desenvolvimento sob a CQNUMC, com ajustes
1
relevantes que levam em conta as características
especiais de REDD+ sempre que necessário.
Tanto NAMAs quanto REDD+ envolvem ações
empreendidas por países em desenvolvimento e/ou
dentro deles para ajudar a mitigar a mudança do
clima. Apesar dessas óbvias superposições, ambos
os tópicos estão sendo discutidos atualmente como
itens separados da agenda do Grupo de Trabalho
Ad Hoc sobre Ações Cooperativas de Longo Prazo
(AWG-LCA) no contexto da CQNUMC. Ainda
que REDD+ venha a ser no futuro considerado
apenas como um outro tipo de NAMA, REDD+
possui diversas características singulares. Um ponto
ainda mais importante é que a implementação de
REDD+ em larga escala no longo prazo apresentará
riscos e oportunidades para um grande número de
populações indígenas e comunidades dependentes de
florestas, com implicações sociais e a necessidade de
salvaguardas sociais.
Esta Avaliação prevê que um acordo de Copenhague
estabelecerá a base para um acordo internacional
de longo prazo sobre o clima, mas os detalhes desse
acordo e sua entrada formal em vigor poderão levar
ainda muitos anos. A fim de responder à necessidade
urgente de tratar do desmatamento tropical, esta
Avaliação julga imprescindível um mecanismo de
financiamento interino, que pode ser necessário
até mesmo em 2010, para apoiar a ação de países
em desenvolvimento com relação a REDD. Um
mecanismo interino deveria, porém, corresponder
aos princípios e padrões acordados no contexto da
CQNUMC, a fim de que possa ser integrado num
arranjo institucional mais permanente.
Este documento se baseia no Relatório de Avaliação de
Opções de REDD (www.redd-oar.org) e aborda uma
área que muitos acreditam que poderia se beneficiar
de uma análise e avaliação mais profunda —, ou
seja, o arranjo institucional que apoia o mecanismo
de REDD+. Somos gratos ao Governo da Noruega
pelo renovado apoio financeiro e também não
financeiro a este projeto; devemos muito também
aos 40 especialistas nacionais e internacionais que
participaram das consultas online sobre a minuta
Introdução
1
do relatório e aos 20 indivíduos que se deslocaram
a Washington D.C. para participar de um encontro
consultivo altamente interativo. Os autores assumem
total responsabilidade pelo conteúdo deste relatório, mas
reconhecem que receberam inspiração e dependeram
das opiniões recebidas de uma comunidade mais ampla
de especialistas em REDD+ e em questões institucionais
da CQNUMC.
2
Esta Avaliação esta organizada da seguinte forma: a
seção 2 estabelece o contexto ao descrever o estado das
negociações de REDD+ e sua implementação; a seção
3 enumera as funções relevantes que um mecanismo
internacional de REDD+ precisa cumprir e apresenta
as instituições que poderiam executar essas funções;
a seção 4 analisa as funções e os papéis que apoiam
os vários modelos institucionais complementares
que podem coexistir como parte de um mecanismo
internacional de REDD+; a seção 5 analisa o papel das
instituições nacionais; e a seção 6 avalia os requisitos
institucionais necessários para mobilizar financiamento
interino para REDD+.
2 Negociação e implementação de REDD+:
o que foi feito até agora
2.1 Atuais negociações de REDD+
Esta Avaliação baseia-se no progresso feito até agora nas
negociações de REDD+ no contexto da CQNUMC.1
Um mecanismo para reduzir emissões de desmatamento
e degradação foi proposto pela primeira vez por um
grupo de países liderado pela Papua Nova Guiné e a
Costa Rica na COP-11 de 2005, em Montreal. Foi criado
um grupo de contato e, por meio do Plano de Ação de
Bali da COP-13, as Partes decidiram incluir abordagens
de política e incentivos positivos em questões relativas a
REDD na agenda de negociações para a “implementação
plena, efetiva e sustentada da Convenção por meio de açõess
de cooperação de longo prazo, com início imediato, até 2012
e posteriormente”. O Mapa do Caminho de Bali encorajou
também atividades de demonstração e forneceu
orientação metodológica indicativa.
Desde então, vários aspectos técnicos têm sido discutidos e
tratados pelas Partes sob os auspícios do Órgão Subsidiário
de Conselho Científico e Tecnológico (SBSTA) da
CQNUMC, incluindo o estabelecimento de níveis de
referência, o tratamento de vazamento (ou fuga) e a não
permanência. O progresso nas discussões referentes aos
aspectos metodológicos de REDD+ até certo ponto abriu
caminho para que os negociadores avançassem para os
desafios mais políticos e institucionais relacionados à
implementação de um futuro mecanismo de REDD+.
As atuais negociações concentram-se na necessidade de
apoio financeiro apropriado e previsível para REDD+
e outras ações de mitigação, no estabelecimento de
mecanismos de financiamento novos (ou reformados) e
na estruturação do acesso a esses fundos pelos países em
desenvolvimento.
Dado o progresso feito até agora, é razoável esperar
que um acordo de Copenhague sobre REDD+ delcare
a concordância sobre os objetivos, a amplitude e
os princípios de REDD+ na forma de um tratado,
acompanhado por um conjunto de decisões da COP
para lidar com questões metodológicas e incentivar
ação imediata no período anterior à entrada em
vigor de um novo acordo. Essas decisões poderiam
determinar a amplitude e as fases de implementação de
Documento FCCC/AWGLCA/2009/INF1 datado de 22 de junho de 2009,
em http://unfccc.int/resource/docs/2009/awglca6/eng/inf01.pdf. Ver, em
especial, as seções III.B sobre mitigação pelos países em desenvolvimento,
III.C sobre REDD, e IV.A sobre ação intensificada quanto à provisão de
recursos financeiros e investimento.
1
2
REDD+, e proporcionar orientação sobre princípioschave identificados pelas Partes como essenciais para
um mecanismo de REDD+ bem-sucedido, tais como
questões de governança, participação de comunidades
locais e populações indígenas, encorajamento da
biodiversidade e co-benefícios socioeconômicos.
Na medida do possível, as modalidades de ação de
mitigação no setor florestal deveriam adequar-se às
modalidades genéricas que estão sendo desenvolvidas
para NAMAs e que constam no parágrafo 1b(ii) do
Plano de Ação de Bali. Acontecimentos recentes nas
negociações das NAMAs indicam convergência em
redor de algumas ideias, entre elas:
• Três tipos de NAMAs: (1) ações empreendidas
por países em desenvolvimento e não viabilizadas
ou apoiadas por outras Partes (“NAMAs
implementadas unilateralmente” ou, em inglês,
“unilateral NAMAs”); (2) ações apoiadas pelos países
industrializados (“caminho do apoio financeiro”
ou, em inglês, “support path”); e (3) ações adotadas
para adquirir créditos de carbono (“caminho da
habilitação para obtenção de créditos” ou, em inglês,
“accreditation path”).
• Um registro de NAMAs que seria estabelecido para
facilitar a correspondência de ações com apoio e
assegurar que existam processos de monitoramento,
reporte e verificação tanto das ações quanto do apoio
financeiro correspondente.
• O registro de planos nacionais junto à CQNUMC
que enumeraria os objetivos específicos, os caminhos
da limitação ou redução nacional de GEE a longo
prazo e as políticas e medidas subjacentes. As Partes
estabeleceriam, atualizariam com regularidade e
implementariam esses planos.
As negociações em relação a REDD+ progrediram mais
rapidamente do que a discussão sobre NAMAs, e algumas
Partes têm relutado em discutir REDD+ juntamente
com NAMAs até que as discussões sobre estas últimas
se tornem mais concretas. O estado comparativamente
avançado das negociações de REDD+ deverá permitir
um intercâmbio construtivo em torno dos arranjos
institucionais que governam REDD+, o qual informará
também as deliberações sobre os arranjos institucionais
de mecanismos financeiros de modo geral.
Negociação e implementação de REDD+: o que foi feito até agora
3
2.2 Implementação antecipada
de REDD+
Diversas iniciativas internacionais, além das atividades
em andamento no campo da proteção florestal, surgiram
após o mandato incluído no Mapa do Caminho de Bali
para apoiar atividades de demonstração de REDD+.
Cerca de 40 países em desenvolvimento estão hoje
empenhados no desenvolvimento estratégico e atividades
piloto de REDD+. O fato de que a implementação de
REDD+ já tenha sido iniciada é uma característica
que distingue REDD de outros setores de mitigação.
Iniciativas relevantes são implementadas mediante
programas internacionais, bilaterais e unilaterais.
• Entre as iniciativas internacionais de REDD+ estão:
o Mecanismo de Parceria para o Carbono Florestal
(FCPF) do Banco Mundial; o programa de parceria
entre a Organização das Nações Unidas para
Alimentação e Agricultura (FAO), o Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
e o Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA) — UN-REDD; o Programa
de Investimento Florestal (FIP) do Banco Mundial;
e atores históricos no campo da proteção florestal,
tais como o Fundo para o Meio Ambiente Mundial
(GEF) e a Organização Internacional das Madeiras
Tropicais (ITTO).
• Muitos países industrializados deram início a novos
esforços de cooperação em resposta ao convite a
atividades de demonstração de REDD+ no Mapa
do Caminho de Bali, com destaque para a Iniciativa
Internacional sobre Clima e Floresta da Noruega,
mas também para a Iniciativa Internacional de
Carbono Florestal da Austrália e o Fundo Florestal
da Bacia do Congo, administrado pelo Banco de
Desenvolvimento da África e apoiado pela Noruega e
o Reino Unido, entre outros.
• Muitos países com florestas, como a China, Costa
Rica e países da bacia do Congo, recentemente
expandiram a proteção nacional das florestas e os
esforços de manejo florestal sustentável, aumentaram
a capacidade de manejo florestal sustentável e
modernizaram a legislação do setor florestal. O Plano
de Ação do Brasil para a Prevenção e Controle do
Desmatamento na Amazônia Legal é um importante
exemplo de iniciativa nacional. Desde 2004, tem sido
implementado conjuntamente por 13 ministérios do
governo federal, coordenados pela Presidência da
República.
4
2.3 Fases de REDD+
Para ser eficaz, um mecanismo de REDD+ deve incluir
instrumentos flexíveis que proporcionem recursos
adequados, previsíveis e sustentáveis para apoiar ações
de REDD+ no plano nacional. Existe um consenso
crescente em que, à medida que um país caminha para
a implementação de REDD+ em escala total, precisará
desenvolver uma estratégia de REDD+, ampliar a
capacidade de monitoramento, reporte e verificação
(MRV) e adotar políticas relevantes de capacitação.
O apoio financeiro e técnico deve ser projetado para
incentivar a capacidade de implementar ações de
REDD+ sem mais demora, e deve ser suficientemente
flexível e dinâmico para levar em conta as diferenças
em circunstâncias e capacidades nacionais dos países em
desenvolvimento.
Parece haver algum consenso entre os negociadores de
que a implementação de REDD+ passará por fases que
encorajarão os países a progredir do incremento inicial
de capacidades até alcançar resultados de longo prazo
em REDD+ que possam ser medidos, reportados e
verificados. Mesmo que as várias fases não necessitem ser
formalizadas, é provável que as fases de implementação
correspondam a vários mecanismos e iniciativas que
oferecem apoio financeiro a países anfitriões de REDD+
(como o apoio à preparação inicial para REDD+ do
FCPF do Banco Mundial).
Sem a intenção de pré-julgar os resultados da COP
Copenhague, esta Avaliação baseia-se na seguinte
compreensão de três fases na implementação de REDD+:
• Fase 1: Desenvolvimento de uma estratégia nacional
de REDD+ e desenvolvimento de capacitação
(preparação para REDD+);
• Fases 2a e 2b: Implementação de políticas e medidas
nacionais de REDD+;
• Fase 3: Implementação em escala total.
Em muitos países, o apoio começaria com desenvolvimento
de capacitação, fortalecimento institucional e
incremento da capacidade de monitoramento (Fase 1). A
implementação de políticas que lidem com as causas do
desmatamento criaria o ambiente propício para REDD+.
Os países anfitriões de REDD+ receberiam apoio com
base no desempenho que seria acionado quando fossem
alcançados os indicadores acordados (Fase 2a). Assim que
os países tenham os dados e as capacidades relevantes,
podem também adotar um nível de referência nacional
que permita a contabilização dos benefícios de GEE
(Fase 2b). Durante o período em que o país careça da
capacidade para mensurar e de prestar contas da efetiva
redução de GEE, medidas em toneladas, os benefícios
climáticos seriam estimados com base em indicadores
substitutos (proxy) de redução de desmatamento.
A Fase 3 poderia apoiar-se num mecanismo de
compensação, baseado em resultados, por reduções
de emissão e remoções no setor florestal devidamente
medidas, reportadas e verificadas. Esta última fase
poderia também receber financiamento proveniente da
comercialização de unidades de carbono nos mercados
internacionais. Os países poderiam testar esta fase
por meio da realização de atividades subnacionais e
do incremento das capacidades referentes a MRV e à
implementação de projeto.
Dadas as diferenças de capacidades nacionais, os países
anfitriões de REDD+ navegariam por essas fases no
seu próprio ritmo. Poderiam também transpor as
fases iniciais caso sejam preenchidas as condições de
participação em fases mais avançadas.
O Quadro 2.1 resume os vários elementos de uma
abordagem gradual para a implementação de REDD+
e ilustra os mecanismos financeiros correspondentes e as
capacidades de MRV exigidas.
1
Negociação e implementação de REDD+: o que foi feito até agora
5
Quadro 2.1: Abordagem gradual para a implementação de REDD+
Quadro 2.1: Abordagem gradual para a implementação de REDD+
Fase 1
Atividades
Fase 2
Fase 3
Implementação da estratégia nacional de REDD+, incluindo:
Desenvolvimento da
estratégia nacional de
REDD+, incluindo:
• Questões de titularidade da terra e reformas de governança.
• Cumprimento da legislação florestal.
• Identificação de políticas
de REDD+ e ação
legislativa pertinente.
• Planejamento da gestão florestal.
• Exploração florestal de impacto reduzido.
• Consultas nacionais.
• Expansão de reservas florestais.
• Fortalecimento
institucional.
• Modernização da agricultura.
• Modernização do suprimento de madeira para energia.
• Manejo de incêndios e pestes.
• Pagamento por serviços ambientais.
Financiamento
Apoio inicial ao
desenvolvimento
de uma estratégia
nacional de REDD+
e de atividades
preparatórias
(“readiness”).
Atualmente
proporcionado pelo
FCPF, UN-REDD e
várias iniciativas
bilaterais.
Financiamento bilateral e multilateral por
fontes bilaterais e multilaterais e
financiamento por fundos autorizados
pela COP. A continuação do financiamento
sob este mecanismo seria baseada em
resultados.
Fase 2a
Estimativas de apoio de aproximad. EUR
2 bilhões entre 2010-15 para atividades
preparatórias (“readiness”).1
Fase 2b
Estimativas de aproximad. EUR 13-23
bilhões entre 2010-15, supondo 25%
REDD até 2015.2
Indicadores
de
desempenho
Fase 2a
• Estratégia adotada.
• Avaliação legislativa e de
políticas realizada.
Medidas aplicadas.
Fase 2b
• Consultas realizadas.
• Instituições estabelecidas.
Capacidades
de MRV
Desenvolvimento
de capacidade.
Estimativas simplificadas e
conservadoras de emissões e
remoções em relação a níveis de
referência acordados.
Fase 2a
Maior desenvolvimento de capacidade.
Fase 2b
Financiamento de mercado ou
público que recompensa
desempenho com base na
quantificação das reduções de
emissão e remoções em
relação a níveis de referência
previamente acordados.
Expansão da Fase 2b com EUR
7-14 bilhões/ano, supondo
50% REDD até 2020.2
E/OU
Ligação ao regime de
mercado no âmbito da
CQNUMC.
Estimativas das reduções de
emissão e remoções em
relação a níveis de
referência previamente
acordados, realizadas em
nível compatível com as
regras internacionais.
Capacidades de
monitoramento
avançadas.
Capacidades de monitoramento básicas.
Relação
com a
agenda de
mitigação
da COP
6
Atividades de demonstração
encorajadas pela COP-13
(Mapa do Caminho de Bali).
Informa os estágios iniciais da
preparação de NAMAs.
Operações para o período interino
a ser lançadas pela COP-15, com
base tanto quanto possível nas
decisões e estruturas existentes
para NAMAs. Transição para
quadro da CQNUMC logo que
possível.
Integração às estruturas
de NAMAs.
1
Sumário do Relatório Preliminar do Grupo de Trabalho Informal sobre Financiamento Interino para REDD, segundo “draft”, IWG-IFR, 23 de setembro de
2009.
2
Comunicação da Comissão Européia, “Stepping Up International Climate Finance: A European Blueprint for the Copenhagen Deal”, COM (2009) 475/3, 10
de setembro, 2009.
3 Questões principais
Um mecanismo internacional de REDD+ deve incluir
instrumentos flexíveis que proporcionem recursos
adequados, previsíveis e sustentáveis para apoiar ações
de REDD+. As circunstâncias nacionais dos países
anfitriões de REDD+ são extemamente diversas e os
incentivos de política terão que responder a diferentes
fases na implementação de REDD+. Um mecanismo de
REDD+ precisa ter o respaldo de instituições nacionais
e internacionais sólidas que governem a mobilização,
alocação e desembolso de fundos. De acordo com o Plano
de Ação de Bali, os arranjos institucionais acordados
deveriam também possibilitar o exame, a medição e a
verificação das ações dos países em desenvolvimento e das
contribuições dos países industrializados a essas ações.
A implementação bem-sucedida de REDD+ dependerá
fundamentalmente da capacidade das instituições
nacionais encarregadas de levar a cabo as atividades
de REDD+. Essas instituições terão que demonstrar
eficácia, capacidade de resposta, integridade ambiental
e responsabilidade fiduciária necessárias para ganhar a
confiança de investidores internacionais e comunidades
locais. Um mecanismo internacional de REDD+
desempenhará em muitos países anfitriões um papel
decisivo na construção dessa capacidade e confiança.
Além disso, os arranjos institucionais internacionais
de REDD+ inevitavelmente terão que pronunciar
julgamentos difíceis em relação ao desempenho relativo
das estratégias e ações nacionais de REDD+, sem
infringir a escolha soberana das nações para elaborar
políticas e medidas adequadas e aceitáveis no plano
nacional. Os arranjos institucionais internacionais e sua
implementação terão consequências significativas para as
economias nacionais e para o impacto de REDD+ sobre
muitas comunidades que dependem das florestas, entre
elas as populações indígenas. Os arranjos institucionais
de REDD+ precisam, portanto, ter origem num processo
caracterizado pela maior legitimidade política possível e
procurar manter e aumentar essa legitimidade ao longo
do tempo.
3.1 Funções
Existem diversas funções que precisam fazer parte do
design de um mecanismo internacional de REDD+
para garantir que este: incentive reduções de emissão e
aumentos de remoções reais e mensuráveis (integridade
3
ambiental); canalize recursos de modo eficiente para países
anfitriões de REDD+ (eficiência financeira); e responda
a atores nacionais e subnacionais afetados pelas ações de
REDD+ (participação e devido processo legal). As Partes
apresentaram inúmeras propostas para o estabelecimento
de um mecanismo de REDD+ que foram incluídas no texto
de negociação do AWG-LCA. A maioria dessas propostas,
porém, limita-se a certos elementos ou a uma determinada
parte do design desse mecanismo. Independentemente
da decisão final sobre o arranjo institucional, podem ser
extraídas cinco funções principais das várias propostas:
• Supervisão. Supervisão implica o estabelecimento
das políticas e prioridades gerais do programade
um mecanismo de REDD+. Isso inclui a tomada de
decisões de caráter político importante, tais como a
determinação sobre a elegibilidade de um determinado
país ao apoio de REDD+, a administração das relações
entre o mecanismo de REDD+ e outras instituições
necessárias para seu funcionamento e, quando em
operação, a supervisão do mecanismo como um todo,
incluindo o apoio financeiro fornecido para assegurar
que esteja operando de acordo com os princípios e
padrões estabelecidos.
• Apoio financeiro. O apoio financeiro abrange
três tarefas principais: mobilização de recursos ou
levantamento de receita, alocação e desembolso. Os três
pré-requisitos para um mecanismo de financiamento
bem-sucedido são: (a) que tenha um aporte de recursos
adequado em termos de quantidade, sustentabilidade e
previsibilidade; (b) que os recursos sejam destinados e
distribuídos de forma justa, eficaz e eficiente; e (c) que
as decisões sobre o que será financiado sejam tomadas
de acordo com princípios e critérios acordados.
• Determinação de padrões. O caráter de REDD+
baseado em resultados requer a formulação de
critérios e indicadores que permitam a determinação
do desempenho e a elegibilidade a incentivos. A
determinação de padrões inclui o desenvolvimento de
critérios técnicos ou fiduciários e de modelos sociais e
ambientais.
• Certificação dos resultados. Esta é a função que
assegura a qualidade dos atores envolvidos e dos
produtos resultantes do seu envolvimento. A
certificação dos resultados e operações baseia-se numa
avaliação técnica especializada e na aprovação política
dessa avaliação.
Questões principais
7
• Responsabilidade. Esse é o sistema que assegura que
as várias entidades e instituições envolvidas num
mecanismo de REDD+ possam ser responsabilizadas
por suas ações e decisões.
O Quadro 3.1 reparte as funções de um mecanismo de
REDD+ em tarefas específicas. Dependendo dos arranjos
institucionais de REDD+ adotados, nem todas essas
tarefas serão relevantes.
3.2 Instituições
Deverá ser confiada a instituições existentes ou novas
a responsabilidade de levar a cabo as funções e tarefas
enumeradas acima. Um mecanismo internacional
funcional de REDD+ envolveria no mínimo:
• A Conferência das Partes, que exerce a função
de supervisão geral do mecanismo de REDD+ e
estabelece os padrões que determinam quais os tipos
de atividades e apoio de REDD+ que podem ser
reconhecidos como contribuição à implementação da
Convenção.
• Um Órgão Executivo ou de Alto Nível (OAN) que
presta contas à COP e a quem se delega o dia-a-dia
da supervisão do mecanismo de REDD+, inclusive
mediante o desenvolvimento e a aplicação de padrões.
O papel de um órgão de alto nível poderia ser
cumprido por uma entidade existente ou recém-criada
ou poderia ser integrado à estrutura mais ampla de
apoio a NAMAs ou organizado como uma entidade
exclusvia para REDD+.
• Corpos administrativos e técnicos que ofereçam apoio
de secretariado ao órgão de alto nível, auxiliem no
processo de MRV internacional, contribuam para o
desenvolvimento de padrões e forneçam assessoria
técnica. Esta pode ser proporcionada por painéis de
especialistas submetidos ao órgão de alto nível ou por
instituições nacionais e internacionais existentes.
• Uma ou mais agências de REDD+, que prestem
conta ao órgão de alto nível, que sejam responsáveis
pelo design e implementação de atividades de
REDD+ segundo as políticas acordadas, e que
atendam aos critérios previamente definidos (por
exemplo, Banco Mundial, GEF, bancos multilaterais
de desenvolvimento, PNUD, PNUMA e agências
bilaterais de ajuda).
• Entidades nacionais em países anfitriões de REDD+
que poderiam desempenhar as funções das agências
de REDD+ em determinados países, ou operar em
8
parceria com as agências de REDD+ na realização de
atividades de REDD+, e que atendam aos critérios
acordados (por exemplo, o Fundo Amazônia).
• Arranjos de instituições e mercado em países
industrializados para proporcionar financiamento e
criar mercados para REDD+.
Para assegurar a legitimidade política de um mecanismo
internacional de REDD+ e um ambiente que leve à
participação em REDD+ tanto de países industrializados
quanto de países em desenvolvimento, os órgãos de
governança desse mecanismo deveriam propiciar a
representação equitativa de países industrializados e em
desenvolvimento e adotar suas decisões por meio de um
processo transparente, inclusivo e responsável. Devem
responder às diretrizes gerais da estrutura de governança
da CQNUMC, pondo em prática programas de trabalho
que atendam às metas de médio e longo prazos de um
acordo internacional e sejam coerentes com os princípios
da CQNUMC.
Para garantir transparência e inclusão, o processo de
tomada de decisão deve compreender um sistema que
procure conhecer as opiniões de representantes de
comunidades dependentes da floresta, organizações da
sociedade civil e setor privado, engajando-os no processo.
Deve também estabelecer um órgão — e prestar contas
a ele — que possa receber e processar reclamações e
preocupações das comunidades locais, bem como dos
investidores do setor privado, em relação à coerência das
atividades de REDD+ no que diz respeito aos padrões e
políticas acordados.
Antes de considerar a criação de novos órgãos ou
instituições, é importante verificar a existência de
instituições que possam desempenhar algumas ou todas
as funções acima descritas. Há certas funções que só
podem ser desempenhadas pela COP, especialmente
aquelas que envolvem decisões políticas de alto nível que,
basicamente, determinam os tipos de atividades e fluxos
financeiros que serão reconhecidos como contribuições
oficiais para satisfazer as ações e compromissos das Partes
no contexto da CQNUMC. Decisões dessa natureza
que precisam ser tomadas com certo grau de frequência
seriam provavelmente delegadas pela COP a um órgão de
alto nível.
Entre as instituições existentes que são mais citadas pelas
Partes como tendo um papel potencial no desempenho de
funções de REDD+ estão o GEF, o Banco Mundial e FAO,
PNUD e PNUMA, que juntos criaram a UN-REDD.
uadro 3.1: Funções e tarefas de um mecanismo de REDD+
Quadro 3.1: Funções e tarefas de um mecanismo de REDD+
Funções
Tarefas
• Criar um mecanismo de REDD+ e adequar as atividades de demonstração e
financiamento interino ao futuro mecanismo REDD+/NAMA no âmbito da CQNUMC.
Supervisão
• Executar, se necessário, memorandos de entendimento com outras agências
multilaterais, bilaterais e nacionais de REDD+.
• Aprovar padrões e critérios.
• Aprovar estratégias de REDD+, possivelmente incluindo atividades subnacionais.
• Aprovar critérios de desempenho para financiamento e entrega de resultados.
• Coordenar financiamento e aprovar pedidos de financiamento.
• Aprovar modalidades e procedimentos para MRV, níveis de referência (de emissões) e
contabilização de unidades de REDD+.
• Adotar princípios ambientais e sociais.
• Aprovar níveis de referência (de emissões).
• Emitir unidades de REDD+ ou aprovar pedidos de financiamento.
• Supervisionar o mercado atrelado a REDD+.
• Indicar revisores ou acreditar órgãos de certificação.
• Mobilizar recursos.
Apoio
financeiro
• Alocar e distribuir recursos.
• Executar um acordo com um, ou atuar como, administrador fiduciário do mecanismo de REDD+.
• Garantir uma gestão responsável e rigorosa dos fundos do ponto de vista fiduciário.
• Administrar o ciclo de programa.
• Efetuar a correspondência entre ações de REDD+ e apoio financeiro.
Determinação
de padrões
• Desenvolver critérios de elegibilidade, de atividades preparatórias (“readiness”) e de
desempenho.
• Desenvolver salvaguardas sociais e ambientais.
• Desenvolver padrões para a certificação de parceiros de implementação (entre eles, organizações
internacionais, instituições financeiras internacionais e organizações da sociedade civil) e
entidades operacionais (inclusive certificadores de linhas de base e redução de emissões).
• Desenvolver padrões fiduciários para que agências internacionais e nacionais possam ser
acreditadas como parceiros de implementação, entidades operacionais e agências nacionais de
implementação.
• Estabelecer métodos para critérios baseados em desempenho em relação a políticas e medidas.
Certificação
• Aprovar estratégias nacionais de REDD+.
• Atestar a elegibilidade, preparação e graduação.
• Verificar as realizações nacionais segundo indicadores proxies acordados.
• Verificar inventários de emissões e remoções de GEE.
• Reportar a COP.
Responsabilidade
• Manter um registro de ação e apoio para REDD+.
• Monitorar e avaliar o mecanismo de REDD+ em relação a objetivos e princípios acordados.
• Estabelecer contato com governos e a sociedade civil.
• Emitir unidades de REDD+ para entidades, países anfitriões de REDD+ e entidades públicas e
privadas autorizadas; manter registros eletrônicos de GEE.
• Receber e tomar providências em relação a casos de não observância das regras internacionais.
3
Questões principais
9
Cada uma dessas instituições tem certa experiência em
apoiar o manejo florestal em países em desenvolvimento, e
algumas estão começando a financiar atividades específicas
de REDD+ na prática. Se forem bem-sucedidas, elas
terão ajudado a estabelecer a base sobre a qual construir
operações de REDD em escala total.
Outros bancos multilaterais de desenvolvimento e
organizações não-governamentais também estão se
posicionando para apoiar as atividades de REDD+,
mas é mais provável que operem em menor escala num
sistema endossado pela COP. Esse papel é análogo àquele
das “Agências Executoras” no âmbito do GEF (Boxe 3.1).
Embora cada uma dessas instituições tenha capacidade
relevante para REDD+, muitas Partes, especialmente
as Partes países em desenvolvimento, acreditam que só
conseguirão fazê-lo se estiverem sujeitas à autoridade da
COP e/ou se passarem por reformas significativas que
proporcionem governança transparente e equilibrada.
As preocupações dos países em desenvolvimento dizem
respeito mais às deficiências de legitimidade e credibilidade
do que às de capacidade técnica ou institucional.
Por fim, deve-se ter em mente que as agências de ajuda
bilateral, multilateral (entre elas as da ONU) e regional
podem se tornar uma fonte importante de apoio a
REDD+ e operar em paralelo com arranjos multilaterais.
A coerência dessas atividades pode ser promovida por
meio da orientação da COP e de estratégias certificadas
internacionalmente.
Boxe 3.1: Instituições existentes que desempenham ou podem desempenhar um papel na
implementação de REDD+
Fundo para o Meio Ambiente Mundial (GEF): O GEF não tem um programa de REDD+ específico,
mas tem o mandato para levantar recursos e efetuar doações a países em desenvolvimento em apoio
à implementação da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. Seu Conselho
e Secretariado poderiam, em teoria — desde que feitas as reformas adequadas —, desempenhar as
funções de supervisão descritas acima de modo a prestar contas à COP. Teria, porém, que superar a
percepção partilhada por muitos países em desenvolvimento de que seu Conselho é dominado pelos
doadores, que seu ciclo de projeto é moroso e difícil e que a atual estrutura de alocação de recursos é
tendenciosa a favor dos países com altas emissões de GEE e contra os países menores e menos poderosos.
Banco Mundial: O Banco Mundial foi pioneiro em um grande número de fundos destinados a reduzir
as emissões de GEE por meio de investimentos em florestas e poderia desempenhar a maior parte das
funções enumeradas acima. Seu Mecanismo de Parceria para o Carbono Florestal (FCPF) e o Programa
de Investimento Florestal (FIP) estão preparando os países para participar em REDD+ e planejam
aumentar os investimentos para compensação de reduções de emissões de GEE. Embora o Banco
tenha a capacidade legal e a equipe para elaborar e executar projetos de REDD+, sua independência
em relação à COP levanta questões semelhantes àquelas a respeito do GEF — a percepção de um
desequilíbrio na estrutura de governança e o fato de não ter que prestar contas à COP. O Banco também
desenvolveu o que muitos consideram um histórico controvertido de investimentos em madeira como
fonte de renda de exportação e pode não dispor de legitimidade aos olhos de certos grupos interessados.
Programa Colaborativo das Nações Unidas para Redução de Emissões do Desmatamento e Degradação
Florestal em Países em Desenvolvimento (UN-REDD): O enfoque da UN-REDD está na ação prática
em colaboração com o Banco Mundial e o GEF, e concentra-se principalmente na ajuda aos países com
programas de capacitação e atividades preparatórias (“readiness”) para REDD. Está, assim, em posição
de cobrir apenas parte das funções de um fundo de REDD+ sob a autoridade da COP. No entanto,
ao envolver os parceiros — FAO, PNUD e PNUMA — mais diretamente, essas funções poderiam se
expandidas.
10
4 Abordagens de financiamento e
modelos institucionais
Parece haver um reconhecimento geral de que, pelo
menos no curto prazo, as atividades de REDD+
dependerão de uma variedade de fontes de recursos
e arranjos de implementação para atender às
necessidades diversificadas de países industrializados
e em desenvolvimento. É também provável que
alguns países industrializados preferirão apoiar
REDD+, ou estarão mais dispostos a contribuir, se
houver à disposição uma variedade de arranjos de
financiamento. As fontes de financiamento incluiriam
recursos do setor privado e público, sendo que os do
setor privado estariam em grande parte relacionados
aos mercados de carbono e os do setor público
incluiriam apoio bilateral, multilateral e de governos.
As instituições precisam garantir a integridade
ambiental das ações e a disponibilidade sustentável do
financiamento para que um mecanismo internacional
de REDD+ tenha êxito.
Centralizar e/ou coordenar de perto as funções de
REDD+ será essencial para:
• Garantir que haja oportunidades iguais de acesso
aos recursos de REDD+ ao maior número possível
de países qualificados;
• Tornar operacional o registro coerente e
comparável e o MRV de NAMAs derivadas de
REDD+, e do apoio desses NAMAs, no quadro
comum que está sendo desenvolvido no contexto
de um acordo de Copenhague; e
• Criar os padrões comuns necessários para a
eventual inclusão de compensações/permissões de
REDD+ num mercado global.
Para captar a variedade de arranjos institucionais
que poderiam desempenhar as funções de REDD+
mencionadas acima, acomodar a variedade de fontes
de financiamento e estratégias de implementação e
gerar um mecanismo de REDD+ equitativo e eficaz,
esta seção examina as implicações de três modelos
institucionais. Cada modelo poderia funcionar
independentemente, operar em paralelo ou emergir
em diferentes fases do desenvolvimento de REDD+,
sem deixar de servir às necessidades de países
industrializados e em desenvolvimento (Figura 4.1).
São estes os modelos:
4
• O Modelo de Registro REDD+/NAMA: o registro
de ações bilaterais e unilaterais de REDD+ e de
apoio financeiro num registro REDD+/NAMA
administrado internacionalmente;
• O Modelo de Fundo Autorizado pela COP: o
financiamento de ações de REDD+ por intermédio
de um fundo internacional autorizado pela COP; e
• O Modelo de Mercado de REDD+: o financiamento
de ações de REDD+ por sistemas que contabilizem
toneladas de reduções de GEE e sejam portanto,
compatíveis com os mercados de carbono.
A análise enfoca as funções e papéis que precisam ser
cumpridos internacionalmente para apoiar esses modelos
e assegurar o reconhecimento de ações de REDD+ e o
correspondente apoio no contexto da CQNUMC.
4.1 O Modelo de Registro REDD+/
NAMA
Esta seção descreve a implementação de um modelo
institucional que permitiria o registro de ações de REDD+
e do apoio financeiro para essas ações. Este modelo
parte do princípio de que um acordo em Copenhague
estabelecerá um sistema para o reconhecimento
internacional de ações de REDD+ e seu apoio financeiro,
possivelmente ajudará a fazer a correspondência
entre ação e apoio, e tornará possível o MRV tanto
das ações de REDD+ quanto do apoio financeiro. É
chamado de Modelo de Registro REDD+/NAMA
porque eventualmente poderá vir a ser integrado a uma
estrutura mais ampla de registro e apoio a NAMAs, mas
poderia funcionar de modo independente e temporário.
O fluxo de financiamento fluiria diretamente do país
industrializado para o país anfitrião de REDD+, e não
de um fundo central controlado pela COP.
4.1.1 Contexto
As deliberações relacionadas ao item 1b(ii) (NAMAs) do
Plano de Ação de Bali incluem a idéia de criação de um
registro de ações e de apoio financeiro a essas ações. Várias
Partes à CQNUMC propuseram medidas específicas para
estabelecer um registro de NAMAs, incluindo o registro
de ações de países em desenvolvimento viabilizadas
Abordagens de financiamento e modelos institucionais
11
Figura 4.1: Modelos de financiamento de REDD+
Figura 4.1: Modelos de financiamento de REDD+
Fundo
autorizado
pela COP
Tempo
Mercado
de REDD+
Registro
de REDD+
Financiamento
interino
COP-15
Objetivos
• Certificação de ações eficazes de REDD+.
• Provisão eficiente de fundos para REDD+.
• Processo equitativo e justo.
por meio de seus próprios recursos e de verificação no
plano nacional, e apresentaram idéias sobre MRV para
financiamento e transferência de tecnologia.
Os países anfitriões de REDD+ podem optar por declarar
unilateralmente sua intenção de implementar políticas
e medidas específicas ou por alcançar certas metas de
redução de GEE. Podem também comprometer-se a
implementar ações de REDD+ ou atingir resultados de
REDD+ em troca de apoio financeiro e técnico de países
industrializados por suas ações. Declarações como essas,
que se espera sejam incluídas em estratégias nacionais de
REDD+, podem ser combinadas ao apoio financeiro de
outro país ou grupo de países.
12
Acordos bilaterais podem regulamentar a
relação contratual sob a qual as Partes realizam a
correspondência entre as ações de REDD e o apoio
financeiro (Figura 4.2). Esses acordos bilaterais não
estariam diretamente sujeitos à supervisão da COP,
mas caso as Partes almejem o reconhecimento num
registro de REDD+/NAMA, tais acordos teriam
que atender aos padrões estabelecidos pela COP
relativos ao MRV das ações e do suporte. As ações e o
financiamento combinados estariam também sujeitos
aos procedimentos de MRV acordados pela COP,
incluindo os procedimentos relativos à observância de
compromissos internacioanais.
4.1.2 Funções e papéis
Um registro de REDD+/NAMA poderia facilitar (a) o
registro de propostas de ações de REDD+, (b) o controle
e a coordenação de fontes de financiamento e (c) o
MRV das ações e do apoio. Tal registro proporcionaria
transparência e ajudaria a garantir a integridade das
ações de REDD+ e o apoio bilateral.
O registro proposto de REDD/NAMA da CQNUMC
poderia apoiar as três fases de implementação de
REDD+. Começaria a operar antes que se estabelecesse
um mecanismo formal de REDD+ no plano
internacional e registraria as transações relativas às
ações e ao financiamento de REDD+ provisórios.
Seria inicialmente operado por uma instituição fora
da CQNUMC e mais tarde tornar-se-ia parte de uma
arquitetura institucional de REDD+ permanente.
As tarefas essenciais associadas à operação do registro
proposto incluiriam:
• A manutenção e operação do registro;
• A aprovação (ou simplesmente o registro) de
estratégias de REDD+, indicadores de desempenho
e transações, incluindo os critérios de elegibilidade
para REDD+ existentes (ver Boxe 4.1).
• A verificação da elegibilidade para o “caminho
do apoio financeiro” ou “caminho da habilitação
para obtenção de créditos” para NAMAs, assim
que as estratégias e transações de REDD+ passem
formalmente para o âmbito das NAMAs.
As funções e papéis do registro de REDD+/NAMA estão
resumidos no Quadro 4.3. As funções em negrito podem
ser específicas de REDD+. As funções em itálico podem
ser desempenhadas por instituições projetadas para
NAMAs, mas podem também requerer uma solução
temporária para REDD+ antes que as instituições para
NAMA se tornem operacionais.
gura 4.2: Acordos
bilaterais
Figura 4.2:
Acordos bilaterais
Acordos bilaterais
País anfitrião
de REDD+
Desenvolvimento
e implementação
de estratégia de REDD+
País
industrializado
Provisão de recursos
financeiros
• Compromisso com ação de
REDD+.
• Compromisso em apoiar
ação de REDD+.
• Concordância com os resultados
de REDD+ acordados (reduções
de GEE ou outros indicadores de
desempenho).
• Concordância com os
compromissos de
financiamento.
• Reduções de GEE.
• Reduções de GEE (através
de créditos).
Reconhecimento internacional
4
13
Boxe 4.1: Elaboração de critérios de elegibilidade e exame das transações
A elegibilidade de um país anfitrião para participar de um mecanismo de REDD+ (o “caminho do
apoio financeiro” para NAMAs) pode estar relacionada: (a) ao registro de uma estratégia de REDD+
(elegibilidade para a Fase 2), ou (b) a adoção de um nível de referência e a capacidade de monitorar
reduções de emissão de GEE (elegibilidade para a Fase 3). A elegibilidade para REDD+ deve ser
harmonizada com a elegibilidade mais ampla adotada para NAMAs. Serão exigidas práticas padrão
para avaliar os diferentes tipos de apoio, como doações, empréstimos, transferências de tecnologia e
assistência técnica.
Entre as transações que o órgão de alto nível poderá eventualmente rejeitar, sob a direção da COP, estão:
• Transações não reconhecidas pelo país beneficiário como contribuição ao desenvolvimento ou
implementação de sua estratégia de REDD+;
• Transações que não sejam adequadamente avaliadas segundo a COP ou a orientação do órgão de
alto nível (por exemplo, um empréstimo em termos concessionais tratado como doação); ou
• Quantias transacionadas apresentadas separadamente como assistência oficial ao desenvolvimento ao
Comitê de Assistência ao Desenvolvimento da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômicos (CAD-OCDE).
Para poder executar essas tarefas, a COP ou um órgão
de alto nível teriam que desenvolver critérios e diretrizes
relacionados às estratégias de REDD+ e ao MRV das
ações e do apoio a REDD+.Os países poderiam propor
indicadores de desempenho (Fase 2a) específicos por
país e por ação ou monitorar o desempenho em relação
a níveis de referência de desmatamento (Fase 2b/3). A
COP poderia definir critérios com base nos quais o órgão
de alto nível e sua assessoria técnica desenvolveriam
padrões, entre eles:
• Indicadores de desempenho de GEE, que incluiriam
elementos de implementação eficaz, substitutos
(proxies) para os resultados de GEE, ou reduções
quantificadas de GEE;
• Avaliações de impacto socioeconômico e ambiental;
• Consultas e participação pública; e
• Reconhecimento da contribuição do próprio país
anfitrião de REDD+ aos custos de implementação
de REDD+ no contexto do princípio das
responsabilidades comuns, porém diferenciadas.
O papel de um órgão de alto nível de REDD+
poderia ser executado por uma instituição existente
ou recém-criada, por um órgão criado especialmente
para REDD+, ou poderia ser desempenhado por uma
14
entidade de coordenação intersetorial criada pela COP e
assistida por um secretariado permanente. Exemplos de
entidades existentes que cumprem funções semelhantes
a um órgão de alto nível dedicado a REDD+ incluem o
Comitê Executivo do Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo (MDL), o Conselho do GEF e a Diretoria do
Fundo de Adaptação. Nos casos em que uma instituição
existente fosse designada para servir como órgão de
alto nível, provavelmente teria que passar por uma
reforma significativa para expandir sua funcionalidade
e assegurar a administração eficaz e equitativa de um
mecanismo de REDD+. Se a estrutura de governança
de REDD+ fosse integrada à arquitetura institucional
internacional para NAMAs, mais ampla e intersetorial,
não haveria a necessidade de outro órgão de alto nível
dedicado a REDD+.
As tarefas de suporte poderiam ser desempenhadas pelo
secretariado da CQNUMC, juntamente com os painéis
ou entidades técnicas. Por exemplo, o secretariado da
CQNUMC poderia administrar o registro, incluindo
a inserção, o arquivamento e a atualização dos dados.
Corpos técnicos, painéis ou especialistas, por sua vez,
se encarregariam da revisão e assessoria de estratégias
de REDD+, dos indicadores de desempenho e dos
relatórios dos países.
Quadro 4.3: Modelo de Registro REDD+/NAMA
Quadro 4.3: Modelo de Registro REDD+/NAMA
Papéis
COP
(Político)
Supervisão
OAN
(Político)
• Estabelecer e supervisionar mecanismo
de REDD+.
• Adotar princípios orientadores de REDD+.
• Rever o desempenho do mecanismo.
• Criar um órgão de alto nível (OAN).
• Exercer auditoria e fiscalização externas.
Financiamento
REDD+/Órgãos nacionais
(Operacional)
• Endossar ou registrar
estratégias e indicadores de
desempenho de REDD+
propostos pelo país.
• Supervisionar a
implementação
nacional de REDD+.
• Providenciar
monitoramento e
avaliação internos.
• Estabelecer um registro para
ação e apoio a NAMA/REDD+.
• Facilitar a correspondência
entre ação e apoio
mediante operação do
registro.
• Monitorar a alocação do
apoio financeiro.
Agências nacionais:
• Pleitear participação no “caminho do apoio financeiro”.
• Submeter estratégia de REDD+ com indicadores de
desempenho (pode fazer parte da estratégia nacional
de desenvolvimento de baixo carbono).
• Apresentar relatório de REDD+ com desempenho
monitorado.
Funções
• Apresentar informação sobre apoio fornecido
(países industrializados).
Padrões
Certificação
• Desenvolver
princípios de
salvaguardas
ambientais e
sociais e princípios
operacionais.
• Elaborar critérios de elegibilidade para o
“caminho do apoio financeiro” para NAMAs.1
• Aplicar salvaguardas
sociais e ambientais.
• Desenvolver critérios de salvaguardas sociais
e ambientais.
• Desenvolver critérios específicos para estratégias
e indicadores de desempenho de REDD+.2
• Desenvolver estratégia
e indicadores de
desempenho de
REDD+.
• Desenvolver orientação específica sobre ações
de REDD+ e apoiar transações que possam
ser registradas.
• Reportar ação e apoio
ao registro de
NAMA/REDD+.
• Rever e confirmar elegibilidade para o “caminho
do de apoio financeiro”.
Apoio técnico:
• Aprovar ou registrar estratégias e indicadores de
desempenho de REDD+ propostos pelo país anfitrião.
• Rever e orientar a elegibilidade para
o caminho do de apoio financeiro.
• Aprovar ou registrar relatórios do país anfitrião de REDD+.
• Rever a concordância com os compromissos
de apoio financeiro.
Responsabilidade
• Adotar relatórios
de concordância
com as regras
internacionais.
• Estabelecer um
mecanismo de
revisão capaz
de receber
reclamações
dos grupos e
indivíduos
interessados
(e de Partes).
• Rever desempenho (ação e apoio).
• Rever e orientar a estratégia e os
indicadores de desempenho
propostos para REDD+.
• Reportar a COP.
• Manter um registro de ação e apoio para REDD+.
• Estabelecer um canal de comunicação transparente com
os diversos grupos interessados.
• Ouvir as queixas em relação à violação de salvaguardas
e critérios, operar mecanismo de revisão.
• Assegurar o devido processo legal na operação
do mecanismo (de REDD+).
• Estabelecer
um canal de
comunicação
transparente
com os
diversos
grupos
interessados.
• Monitorar e avaliar o mecanismo de REDD+ em relação
a objetivos e princípios acordados.
• Estabelecer comunicação com os grupos interessados e
preparar um sumário das melhorias propostas ao mecanismo.
1
As condições de elegibilidade de um país anfitrião ao “caminho do apoio financeiro” podem estar ligadas, por exemplo, ao fato do país ter registrado uma estratégia de REDD+ (além da Fase 1), não estar
engajado no “caminho da habilitação para obtenção de créditos” (isto é, anterior a Fase 3) e ter adotado ação de mitigação em certas áreas consideradas fontes importantes de emissão de GEE. A
elegibilidade ao apoio para registro pode estar relacionada, por exemplo, ao fato de o país anfitrião estar qualificado para o “caminho do apoio financeiro”, confirmar que o apoio financeiro contribui para
sua estratégia nacional e que tal apoio não foi (ou será) contabilizado como Assistência Oficial ao Desenvolvimento (AOD). Serão exigidas práticas modelos para avaliar os diferentes tipos de apoio, como
doações, empréstimos, transferências de tecnologia, assistência técnica etc.
2
Os países proporiam indicadores de desempenho específicos para o país. Órgãos de alto nível poderiam exigir indicadores de desempenho que incluíssem elementos relacionados à implementação eficaz,
proxies de resultados de GEE, impactos socioeconômicos e ambientais, participação, contribuição própria aos custos em relação ao princípio de responsabilidade comum, porém diferenciada etc. O
conteúdo provavelmente incluiria, entre outras coisas, indicadores de desempenho propostos, inclusive proxies para resultados de GEE para REDD+ e em relação a impactos socioeconômicos e ambientais.
Entre as instituições que podem canalizar apoio
financeiro e técnico para países anfitriões de REDD+ nas
fases 1 e 2 estão o fundo para atividades preparatórias
(“readiness”) do FCPF, o programa colaborativo da
UN-REDD, o GEF, a ITTO e organismos bilaterais
de cooperação.
4.1.3 Tarefas adicionais
Além das tarefas enumeradas acima, o Modelo de
Registro REDD+/NAMA poderia também ser dotado
de um mandato para exercer tarefas mais centralizadas
de suporte a um mecanismo de REDD+, como, por
exemplo:
Registro com mandato para validar a graduação
entre fases
Desde que um acordo da COP-15 sobre REDD+
inclua um reconhecimento formal de uma abordagem
gradual por fases, o mecanismo de registro pode validar
oficialmente a transição dos países de uma fase a outra na
implementação de REDD+.
Registro com mandato para fazer a correspondência
entre desempenho e pagamentos
O registro pode se limitar a registrar as transações
bilaterais pré-acordadas em que a aproximação entre
o apoio financeiro e a ação é resultado da iniciativa
individual dos países. Ou, opcionalmente, o registro pode
ser usado para aproximar as ações de REDD+ propostas
com os países interessados em dar apoio no momento
do registro.
Registro com mandato para controlar a alocação
de recursos
Além disso, o mecanismo de registro poderia criar
incentivos para os países industrializados distribuírem
o apoio financeiro de modo equitativo e justo. Poderia
estabelecer limites gerais para as alocações de recursos.
O apoio financeiro só poderia então ser registrado
e contabilizado em relação aos compromissos de
financiamento no âmbito da CQNUMC até o limite
estabelecido. A alocação dos recursos escolhidos para um
país provavelmente refletiria a taxa de desmatamento/
degradação do país e /ou a extensão da floresta do país
que resta para ser protegida.
16
Registro com mandato para exercer uma tarefa
de avaliação
Além de manter o registro com as estratégias e ações de
REDD+ e os relatórios de monitoramento de REDD+,
a COP poderia requisitar ao órgão de alto nível que
avaliasse essas estratégias e a sua implementação.
4.2 O Modelo de Fundo Autorizado
pela COP
De acordo com esse modelo, as ações de REDD+
seriam apoiadas por um fundo de REDD+ controlado
pela COP. Um fundo como esse poderia ser dedicado a
REDD+ ou ao financiamento mais amplo da mitigação
da mudança climática. Poderia ser administrado pela
COP ou por uma entidade operacional. O fluxo de
financiamento passaria do administrador fiduciário do
fundo diretamente ou via uma agência de REDD+ para
as instituições nacionais do país anfitrião de REDD+.
4.2.1 Contexto
Algumas Partes à CQNUMC pediram a criação de um
fundo administrado pela COP dedicado a REDD+
ou um fundo que incluiria em seu mandato o apoio a
atividades de REDD+ em países em desenvolvimento.
Algumas dessas Partes pedem a criação de um fundo
especial para REDD+ (por exemplo, a Aliança dos
Pequenos Países Insulares, Brasil e Tuvalu), enquanto
outras pedem o estabelecimento de fundos internacionais
para mudança climática de modo geral (por exemplo,
Grupo dos 77 [G77] e China. Elas não se referem
especificamente a REDD+, mas sim à necessidade de
dar apoio a ações relacionadas à mudança climática em
países em desenvolvimento sob a égide da COP.
Os argumentos mais frequentemente usados em favor
de um fundo controlado pela COP, seja ele dedicado
a REDD+ ou à mitigação da mudança climática em
países em desenvolvimento de modo mais amplo, vão
desde as considerações de equidade, à flexibilidade para
financiamento das fases iniciais e para implementação
de atividades em fases avançadas, até o maior controle
e apropriação por parte dos países em desenvolvimento
para que possam aplicar os fundos de acordo com as
prioridades nacionais (Boxe 4.2).
Boxe 4.2: Mobilização de fundos
Dadas a magnitude e escala dos recursos exigidos, boa parte da discussão tem-se concentrado na
inadequação dos atuais níveis de financiamento para lidar com a mudança do clima e, portanto,
na sugestão de meios de gerar receita para complementar as medidas baseadas em mecanismos de
mercado.
Segundo a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e o Protocolo de Quioto,
o apoio às Partes países em desenvolvimento poderia vir de canais multilaterais, bilaterais ou regionais,
ou poderia fluir através de um mecanismo tal qual definido no Artigo 11 da Convenção. O Fundo para
o Meio Ambiente Mundial (GEF) — como o mecanismo financeiro designado pela Convenção em
caráter contínuo e sujeito a revisão a cada quatro anos — provê recursos do fundo fiduciário do GEF
e de dois outros, o Fundo Especial para Mudança Climática (SCCF) e o Fundo para os Países Menos
Desenvolvidos (LDCF). No contexto do Protocolo de Quioto, o Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo (MDL) gera recursos para contribuir para o Fundo de Adaptação. Todos eles são fontes
de recursos potenciais para REDD+. O foco de boa parte da discussão sobre o financiamento para
mudança climática tem sido como aumentar o nível de recursos, o que inclui a criação de novos e
inovadores mecanismos de financiamento que poderiam facilitar o fluxo de fundos adicionais em
larga escala.
As principais categorias de opções citadas pelas Partes para aumentar o nível de financiamento
incluem: (a) aumentar o nível de recursos dos mecanismos existentes; (b) contribuições adicionais
ligadas a setores específicos ou fatores de desempenho; (c) compromissos mais rigorosos das Partes
países industrializados, o que poderia gerar mais recursos para o apoio das Partes países em
desenvolvimento; (d) outras fontes de recursos, entre elas a extensão de taxas do tipo MDL a outros
mecanismos de mercado, uma taxa sobre viagens aéreas internacionais para adaptação, um esquema
de redução de emissões marítimas internacionais e o leilão de permissões de emissão. Todos eles
poderiam teoricamente ser usados como fonte de recursos para REDD+ ou para um fundo que inclua
em seu mandato financiamento de atividades de REDD+.
• Monitoramento da alocação dos recursos; e
As tarefas de um fundo autorizado pela COP iriam além • Garantia de uma gestão fiduciária responsável e
das de um registro de REDD+/NAMA, já que elevariam
ao plano internacional a função de “apoio financeiro”
de um mecanismo de REDD+. As seguintes tarefas
relacionadas ao financiamento de ações de REDD+ seriam
desempenhadas por um fundo autorizado pela COP:
• Mobilização de recursos;
• Determinação de critérios e procedimentos para
alocação e desembolso;
• Alocação e desembolso de fundos;
4
rigorosa dos fundos.
As funções e papéis de um fundo autorizado pela COP
estão resumidos no Quadro 4.4. Como no Quadro 4.3, as
funções em negrito podem ser específicas de REDD+.
As funções em itálico podem ser desempenhadas por
instituições projetadas para NAMAs, mas podem
também requerer uma solução REDD+ temporária
antes que as instituições para NAMAs sejam colocadas
em operação.
17
Quadro 4.4: Modelo de Fundo Autorizado pela COP
Quadro 4.4: Modelo de Fundo Autorizado pela COP
Papéis
COP
(Político)
Supervisão
OAN
(Político)
• Estabelecer e supervisionar mecanismo
de REDD+.
• Designar responsabilidades às agências
de REDD+.
• Orientar a relação com o
Administrador Fiduciário.
• Adotar princípios para a certificação de
entidades nacionais.
• Adotar critérios para alocação e
desembolso de financiamento.
• Mobilizar recursos.
• Aprovar procedimentos de
alocação e desembolso.
Funções
• Executar acordo com um, ou atuar
como, administrador fiduciário do
mecanismo de REDD+.
Padrões
• Desenvolver
princípios de
salvaguardas
ambientais e
sociais e princípios
operacionais.
• Desenvolver
princípios
operacionais.
Certificação
• Endossar ou registrar estratégias e
indicadores de desempenho de
REDD+ propostos pelo país anfitrião.
• Coordenar com agências de REDD+
e agências nacionais (OAN, agências
de REDD+, agências nacionais).
• Rever o desempenho do mecanismo.
Financiamento
(Operacional)
• Organizar
monitoramento
e avaliação
internos.
• Certificar órgãos e entidades
nacionais (de REDD+).
• Estabelecer
procedimentos de
alocação e desembolso.
• Garantir uma gestão responsável e
rigorosa dos fundos do ponto de
vista fiduciário.
• Aprovar pedidos de
financiamento e
instruir o
administrador
fiduciário.
• Pleitear financiamento.
• Administrar o ciclo de programa.
• Alocar e desembolsar financiamento.
• Monitorar o uso de recursos.
• Dar assistência técnica.
• Elaborar critérios de elegibilidade para o “caminho do
apoio financeiro” para NAMAs.1
• Desenvolver critérios de salvaguardas sociais e ambientais.
• Desenvolver princípios operacionais.
• Desenvolver critérios de elegibilidade para crédito de ação/
”caminho de apoio financeiro” de REDD+ (NAMA).
• Desenvolver critérios específicos para estratégias e
indicadores de desempenho de REDD+.2
• Habilitar
órgãos de
certificação.
• Atestar elegibilidade, atividades preparatórias
(“readiness”) e graduação de REDD+.
• Habilitar
agências
de REDD+.
• Endossar e registrar relatórios de estratégia e
monitoramento de REDD+ propostos pelo país.
• Propor agências de REDD+ para a COP.
• Revisar e confirmar elegibilidade para o roteiro de apoio.
• Revisar a concordância com os compromissos de apoio.
• Revisar inventários de emissões e remoções de GEE.
Responsabilidade
• Supervisionar a
implementação
nacional de
REDD+.
• Adotar
relatórios de
concordância.
• Informar a COP.
• Estabelecer um
mecanismo de
revisão capaz
de receber
reclamações
de partes
interessadas
(e das Partes).
• Ouvir as queixas em relação à violação de salvaguardas
e critérios, operar mecanismo de revisão.
• Aplicar
salvaguardas
sociais e
ambientais.
• Desenvolver
estratégia e
indicadores de
desempenho
de REDD+.
• Revisar e assessorar em
questões de elegibilidade
para o “caminho do apoio
financeiro”.
• Revisar e orientar a estratégia
nacional e os indicadores de
desempenho propostos para
REDD+ (apoiadas por
assessores técnicos).
• Estabelecer um canal de comunicação transparente
com os diversos grupos interessados.
• Assegurar o devido processo legal na operação do
mecanismo de REDD+.
• Monitorar e avaliar o mecanismo de REDD+ em relação
a objetivos e princípios acordados.
• Estabelecer comunicação com os grupos interessados e
preparar um sumário das melhorias propostas ao mecanismo.
• Estabelecer um
canal de
comunicação
transparente com
os diversos grupos
interessados.
• Informar sobre a
implementação de
REDD+, inclusive a
aplicação de
salvaguardas sociais
e ambientais.
1
As condições de elegibilidade de um país anfitrião ao “caminho do apoio financeiro” podem estar ligadas, por exemplo, ao fato do país ter registrado uma estratégia de REDD+ (além da Fase 1), não estar
engajado no “caminho da habilitação para obtenção de créditos” (isto é, anterior a Fase 3) e ter adotado ação de mitigação em certas áreas consideradas fontes importantes de emissão de GEE. A
elegibilidade ao apoio para registro pode estar relacionada, por exemplo, ao fato de o país anfitrião estar qualificado para o “caminho do apoio financeiro”, confirmar que o apoio financeiro contribui para
sua estratégia nacional e que tal apoio não foi (ou será) contabilizado como Assistência Oficial ao Desenvolvimento (AOD). Serão exigidas práticas modelos para avaliar os diferentes tipos de apoio, como
doações, empréstimos, transferências de tecnologia, assistência técnica etc.
2
Os países proporiam indicadores de desempenho específicos para o país. Órgãos de alto nível poderiam exigir indicadores de desempenho que incluíssem elementos relacionados à implementação eficaz,
proxies de resultados de GEE, impactos socioeconômicos e ambientais, participação, contribuição própria aos custos em relação ao princípio de responsabilidade comum, porém diferenciada etc. O
conteúdo provavelmente incluiria, entre outras coisas, indicadores de desempenho propostos, inclusive proxies para resultados de GEE para REDD+ e em relação a impactos socioeconômicos e ambientais.
A administração de recursos no contexto da COP
requer a mobilização de fundos internacionais. Desde
que esses recursos sejam obtidos, há várias alternativas
à administração dos fundos. Essas alternativas admitem
uma supervisão mais ou menos centralizada da COP
sobre os fundos e incluem:
• Um fundo consolidado, mas administrado de forma
descentralizada;
• Um fundo administrado pela COP; e
• Um fundo administrado pelo GEF ou outra entidade
operacional.
Em qualquer dessas alternativas, a alocação de recursos
para os países seria feita de acordo com critérios e fórmulas
aprovados pela COP. Os indicadores de desempenho de
REDD+ poderiam ser as mesmas aplicadas na operação
do registro de REDD+/NAMA.
Fundo de Administração Descentralizada
Segundo esta alternativa, o apoio a REDD+ viria de
um fundo que consolidaria recursos no nível da COP,
mas permitiria a alocação e desembolso de fundos
segundo critérios e procedimentos formulados por várias
entidades nacionais e internacionais. Os recursos seriam
depositados em um fundo, mas as funções de supervisão,
apoio financeiro (com a exceção de tarefas relacionadas
ao administrador fiduciário), estabelecimento de normas
e certificação dos resultados estariam a cargo de uma
gama de entidades internacionais e nacionais. O fundo
poderia contar com um secretariado enxuto, com funções
limitadas a tarefas administrativas e de coordenação. A
única responsabilidade do administrador fiduciário seria
exercer a função de tesoureiro.
A gestão do ciclo de programa e a administração
fiduciária dos recursos estariam a cargo ou das entidades
nacionais incumbidas de gerir as atividades de REDD+
no plano nacional, ou das agências de REDD+ no
plano internacional. Se houver capacidade e instituições
nacionais apropriadas, as entidades nacionais podem
cuidar dos desembolsos. Caso contrário, será necessário
um apoio maior das agências de REDD+.
Um órgão internacional de alto nível teria que estabelecer
normas relativas a avaliação de desempenho e certificação
das agencias de REDD+ e das entidades nacionais nos
países anfitriões.
4
Fundo de REDD+ administrado pela COP
As receitas poderiam também ser canalizadas através
de um fundo mais centralizado administrado pela
CQNUMC. Sob essa alternativa, a COP teria que criar
um secretariado para administrar e apoiar o processo de
tomada de decisão durante todo o ciclo do programa/
projeto. Os pedidos de financiamento seriam apresentados
ao secretariado do fundo, o qual, com o suporte de corpos
técnicos, painéis e especialistas, tomaria as decisões com
base nas estratégias e planos nacionais de REDD+.
Em comparação com o fundo de administração
descentralizada, em que a maioria das decisões seria tomada
no plano nacional (ou por instituições internacionais
encarregadas de ajudar os países que precisassem
capacitar-se), no caso de um fundo administrado pela
COP muitas decisões, como o desembolso de fundos,
seriam mantidas no nível internacional.
Fundo de REDD+ administrado por entidade
operacional
Segundo esta alternativa, a COP delegaria a administração
de um fundo de REDD+ a uma instituição internacional
existente ou a várias instituições, como o GEF, o Banco
Mundial ou uma agência da ONU (atuando como uma
agênciade REDD+). A administração de um fundo desse
tipo dependeria de uma mescla de decisões de desembolso
centralizadas e gestão descentralizada em uma ou várias
agências de REDD+. Entidades nacionais apresentariam
propostas de financiamento às agências de REDD+
designadas com base em normas e critérios estabelecidos.
As propostas seriam estudadas e avaliadas pela agência
de REDD+ relevante, o qual tomaria as decisões de
financiamento por delegação da COP.
4.3 O Modelo de Mercado de REDD+
No contexto do Modelo de Mercado de REDD+, haveria
um acordo sobre princípios, normas e capacidade
institucional para permitir a quantificação de reduções de
emissão de GEE e aumentos de estoques que pudessem
ser convertidos em unidades de carbono comercializáveis.
O modelo compatível com o mercado descreve as funções
e os papéis que as instituições internacionais teriam que
cumprir a fim de criar reduções de GEE verificadas que
fossem compatíveis com o “caminho da habilitação para a
obtenção de créditos” de NAMAs.
19
4.3.1 Contexto
Um mecanismo de REDD+ poderia supervisionar
a conversão de reduções de emissão ou aumento de
remoções decorrentes de ações de REDD+ em unidades
de REDD+ que seriam então vendidas a governos ou
entidades privadas autorizadas para que cumpram com
suas obrigações de redução quantificada de emissões.
Os benefícios climáticos poderiam ser medidos em
relação a um nível de referência acordado e poderiam ser
emitidas unidades de REDD+ a posteriori, depois que os
benefícios tenham se acumulado e tenham sido medidos
e verificados. Caso contrário, uma parcela das unidades
de REDD+ poderia ser emitida a priori com base num
nível de referência acordado. De qualquer forma, o
acesso e a participação num mecanismo compatível com
o mercado exigiriam o cumprimento de uma variedade
de critérios, entre eles:
As abordagens compatíveis com o mercado seriam
uma opção para os países anfitriões de REDD+ que
progrediram até um sistema completo de contabilização
das emissões de seu setor florestal, inclusive com
procedimentos de MRV de nível compatível com as
regras internacionais. As unidades de carbono poderiam
ser emitidas para países anfitriões de REDD+ e
entidades públicas e privadas autorizadas. Poderiam
ser parcial ou totalmente intercambiáveis nos mercados
globais de cumprimento de metas de carbono, tais como
o sistema internacional de comércio de emissões definido
pela CQNUMC e os esquemas regionais/internos de
comércio de emissões.
Uma condição para a criação de unidades de carbono
de REDD+ é o estabelecimento de níveis de referência
e sistemas de MRV que permitam a contabilização de
toneladas de reduções de emissão de GEE e aumentos
dos estoques de carbono e o controle de unidades em
sistemas de registro nacionais e internacionais. O anexo
ao documento FCCC/SBSTA/2009/L.9, elaborado nas
negociações de Bonn II, em junho de 2009, propõe para
consideração futura a minuta de uma decisão da COP
sobre diretrizes metodológicas para REDD+. O Grupo
de Trabalho Informal sobre Financiamento Interino para
REDD (IWG-IFR) também identificou a necessidade
dupla de uma abordagem gradual com capacidades de
MRV básicas e uma contabilidade conservadora para
começar sem demora com pagamentos em grande escala
baseados no desempenho (Fase 2b), e uma abordagem
de nível compatível com as regras internacionais com
pagamentos sem descontos para reduções de emissão
verificadas assim que houver capacidades avançadas de
MRV e de inventário de GEE (Fase 3).2
IWG-IFR. Relatório preliminar do Grupo de Trabalho Informal sobre Financiamento Interino para REDD, segunda minuta, 28 de agosto de 2009.
Uma terceira minuta desse relatório deve ser apresentada no começo de
outubro de 2009.
2
20
• Um inventário operacional de GEE florestal, com
um histórico de relatórios de inventários com revisões
bem-sucedidas;
• Um nível de referência acordado endossado pela
COP; e
• Um registro eletrônico nacional ou internacional de
GEE que seja funcional.
Como resultado, qualquer modelo de financiamento
compatível com o mercado teria que ver algumas tarefas
adicionais sendo exercidas no plano internacional. Elas
incluem:
• O exame e a adoção de um nível de referência de
REDD+;
• A elaboração e confirmação de critérios de
elegibilidade para o “caminho da habilitação para
obtenção de créditos” para NAMAs;
• A aprovação de relatórios de monitoramento
e o registro da verificação de relatórios de
monitoramento; e
• O desenvolvimento de uma infraestrutura de
comércio, com:
• Orientação para um sistema de registro eletrônico
de unidades de carbono nacional e internacional; e
• Supervisão de mercado.
As funções e papéis do processo de certificação estão
resumidos no Quadro 4.5. As funções em negrito podem
ser específicas de REDD+. As funções em itálico podem
ser desempenhadas por instituições projetadas para
NAMAs, mas podem também requerer uma solução
temporária dedicada a REDD+ antes que as instituições
para NAMA se tornem operacionais.
Quadro 4.5: O Modelo de Mercado de REDD+
Quadro 4.5: O Modelo de Mercado de REDD+
Papéis
COP
(Político)
Supervisão
OAN
(Político)
• Estabelecer e supervisionar o mecanismo de
REDD+.
• Revisar o desempenho do mecanismo.
• Adotar regras de contabilidade para a quota
de emissões e unidades de REDD+.
• Adotar critérios para o estabelecimento de
níveis de referência.
Funções
• Supervisionar a
implementação
nacional de
REDD+.
• Recomendar nível de
referência de REDD+ para
endosso.
• Organizar
monitoramento
e avaliação
internos.
• Supervisionar o mercado.
• Monitorar demanda e oferta;
potencialmente facilitar a
correspondência entre ação
e apoio financeiro.
Padrões
Certificação
Responsabilidade
• Desenvolver critérios de
salvaguardas e princípios
operacionais.
• Adotar modalidades e procedimentos
de contabilidade de emissões/remoção
de GEE para REDD+.
• Elaborar critérios de elegibilidade
para o “caminho da habilitação
para obtenção de créditos”.1
• Endossar níveis
de referência.
• Certificar emissões e remoções
de GEE de REDD+.
• Rever o
desempenho
do mecanismo
de REDD+.
• Revisar e confirmar elegibilidade
para o “caminho da habilitação
para obtenção de créditos”.
• Adotar relatórios
de concordância
com as regras
internacionais.
• Estabelecer um
mecanismo de
revisão capaz de
receber
reclamações de
partes
interessadas (e
das Partes).
1
• Pleitear adesão ao “caminho da habilitação
para obtenção de créditos”, inclusive o
alcance da contabilidade de GEE, níveis de
referência e período de habilitação propostos.
• Desenvolver princípios de salvaguardas
ambientais e sociais e princípios
operacionais.
• Adotar
relatórios de
concordância
com as regras
internacionais.
4
• Endossar ou registrar
estratégias e indicadores de
desempenho de REDD+
propostas pelo país.
• Compilar relatório geral de
REDD+.
Financiamento
(Operacional)
• Recomendar nível de referência
para confirmação pela COP.
• Revisar e endossar resultados de
GEE e emitir unidades de REDD+
em contas designadas pelo país.
• Reportar emissões/ remoções de GEE
monitoradas como parte do relatório
de REDD+.
Apoio técnico:
• Revisar e orientar o relatório de inventário.
• Dar orientação sobre a elegibilidade para
o “caminho da habilitação para obtenção
de créditos”.
• Revisar e dar orientação sobre o nível
de referência.
• Estabelecer um canal de
comunicação transparente
com os diversos grupos
interessados.
• Reportar a COP.
• Estabelecer um canal de comunicação
transparente com os diversos grupos
interessados.
• Ouvir as queixas em relação à violação de
salvaguardas e critérios; operar o mecanismo
de revisão de reclamações.
• Assegurar o devido processo legal na
operação do mecanismo (de REDD+).
• Estabelecer comunicação com os grupos
interessados e preparar um sumário das
melhorias propostas ao mecanismo.
• Manter registro/ registros
eletrônicos de GEE para
contabilizar unidades (de
REDD+).
• Monitorar e avaliar o
mecanismo (de REDD+) em
relação aos objetivos e
princípios acordados.
A elegibilidade de um país anfitrião ao “caminho da habilitação para obtenção de créditos”pode estar atrelada, entre outras coisas, ao fato do país haver passado
com êxito pelo processo de revisão de seu relatório de inventário segundo a orientação metodológica prevalente do IPCC e proposto um modelo de contabilidade
que abranja as principais fontes nacionais de emissão de GEE.
21
Um modelo para financiamento de REDD+ baseado no
mercado precisará de uma autoridade que certifique a
integridade ambiental das unidades de REDD+. Essa
autoridade será provavelmente investida no órgão de alto
nível, devido à necessidade de independência de políticas
nacionais e dos processos de apoio internacionais. Como
é improvável que os países participantes de REDD+
venham a criar e manter registros eletrônicos de GEE
no curto prazo, o órgão de alto nível ou a entidade
que esteja proporcionando apoio administrativo teria
que manter um registro eletrônico no qual seriam
emitidas as unidades de REDD+ aprovadas. O registro
eletrônico internacional poderia ser estruturado de
modo semelhante ao registro eletrônico do MDL e
administrado pelo secretariado da CQNUMC. Teria
contas para os países participantes de REDD+. Os países
decidiriam se querem autorizar a criação de subcontas.
O registro eletrônico de REDD+ estaria ligado aos
registros nacionais via um sistema eletrônico de
transações de unidades conhecido como “international
transaction log”.
4.3.3 Tarefas adicionais
Além das tarefas gerais descritas acima, as instituições
internacionais que apoiam um modelo de mercado para
REDD+ poderiam também assumir as seguintes tarefas
adicionais.
Verificação de relatórios de inventários de GEE
O mecanismo de REDD+ poderia supervisionar a revisão
dos relatórios de inventários de GEE dos países anfitriões
de REDD+. A certificação dos relatórios constituiria uma
exigência de elegibilidade para a emissão de unidades de
REDD+ por reduções de GEE e remoções alcançadas
por um país anfitrião de REDD+. As opções para revisão
dos relatórios de inventários incluem:
• Os inventários de GEE nacionais das Partes ao
Anexo 1 são revisados por equipes especializadas
de revisão (conhecidas em inglês como “Expert
Review Teams” - ERTs). O secretariado da
CQNUMC forma essas equipes a partir de uma lista
de especialistas em base ad hoc.3 A lista é composta
de especialistas nomeados pelas Partes. A maioria
deles são cientistas e/ou responsáveis por inventários
de GEE em seus próprios países. O alto nível das
Para detalhes, ver: http://unfccc.int/national_reports/annex_i_ghg_inventories/review_process/items/2762.php.
3
22
equipes de revisão assegura que os resultados
serão objetivos, acreditáveis e reconhecidos pelas
Partes, ajudando ainda a aumentar a capacidade
de elaboração de inventários. O maior problema
com esse processo é a falta de um número suficiente
de especialistas que pode ser mobilizado para
desempenhar este trabalho de forma correta. A
falta de revisores qualificados já é um problema
para a revisão dos relatórios do Anexo I.
• Os relatórios de monitoramento de projetos
MDL são verificados por auditores independentes
selecionados pelos participantes do projeto entre
os credenciados pelo Comitê Executivo do MDL
para fazer esse trabalho. Comparadas aos ERTs, as
equipes de verificação das entidades operacionais
designadas geralmente tendem a ter menos
experiência técnica e a enfatizar o formalismo da
auditoria.
• Uma terceira abordagem poderia ser a criação de
um corpo internacional de revisores profissionais
que serviria de respaldo a cada equipe de revisão
especializada, para assegurar a aplicação consistente
de normas e aumentar o grupo de especialistas
qualificados.
Aprovação de atividades de REDD+ subnacionais
As instituições internacionais de REDD+ poderiam
também administrar um mecanismo que registre
atividades subnacionais de REDD+ aprovadas e
autorizadas que forem implementadas antes da adoção
de níveis de referência nacionais ou no contexto de
níveis de referência nacionais.
Para facilitar o investimento do setor privado em
REDD+, um mecanismo internacional poderia
aprovar e registrar atividades subnacionais de
REDD+. Poderia operar de modo semelhante ao do
mecanismo de Implementação Conjunta do Protocolo
de Quioto que facilita os projetos de redução de GEE
em Partes Anexo I. O órgão de registro das atividades
subnacionais pode seguir o modelo do Comitê de
Supervisão da Implementação Conjunta.
Os países anfitriões de REDD+ teriam também que
nomear uma autoridade de REDD+ que aprove
atividades subnacionais no nível de programa ou
projeto. O país também teria que adotar critérios
de aprovação que levassem em conta as prioridades
nacionais e o contexto legislativo específico.
5 Instituições nacionais
O êxito de um mecanismo de REDD+ dependerá em
última instância da existência de instituições nacionais
que sejam capazes de produzir reduções de emissão
de desmatamento e degradação florestal em escala
e de modo eficaz, eficiente e equitativo. Ainda que
o apoio internacional ajude a induzir mudanças de
política em países anfitriões de REDD+ e possibilite o
monitoramento e a preparação de relatórios precisos
dos resultados alcançados, é essencial que as estratégias
de REDD+ sejam conduzidas pelo país e específicas a
ele a fim de responder devidamente às necessidades e
prioridades de cada país.
• Informar regularmente à COP ou ao órgão de alto
nível sobre a implementação de REDD+.
• Endossem e implementem:
• Procedimentos de financiamento internacional,
fiduciários e de informação;
• Normas, metodologias de MRV e outros
procedimentos técnicos; e
• Padrões sociais e ambientais, e procedimentos para
receber reclamações.
• Supervisionem as relações com os mercados
internacionais de carbono.
A concepção de instituições nacionais de REDD+
depende do sistema econômico e jurídico de cada país, de
suas prioridades políticas, das instituições existentes e da
disponibilidade de recursos. As instituições nacionais são
tão variadas quanto as circunstâncias e capacidades dos
países onde existem. A maneira como os países optam
por elaborar suas estratégias de REDD+ e desenvolver
os quadros de apoio à implementação são questões de
escolha e soberania nacionais. Uma discussão detalhada
dos arranjos institucionais nacionais que apoiam
REDD+ está, portanto, fora do âmbito desta Avaliação.
Quer REDD+ seja administrado pelas instituições
nacionais ou por agências internacionais, o impacto que
o pode ter sobre comunidades dependentes de florestas,
entre elas os povos indígenas, requer ênfase especial
nos processos participativos de tomada de decisão
sobre as políticas de REDD+ e o estabelecimento de
procedimentos de responsabilidade que afirmem o poder
das comunidades locais.
Por outro lado, ainda que as decisões sobre a melhor
abordagem regulatória e o melhor quadro institucional
nacional necessário para implementar as estratégias de
REDD+ devam ser deixadas a cada país, certos aspectos
que dizem respeito à interação dessas instituições
nacionais com a arquitetura internacional de REDD+
merecem consideração. A interface entre as instituições
de REDD+ no nível nacional e internacional requer que
esses países cumpram as seguintes funções:
• Administrem as relações entre as entidades que
operam no âmbito (a) do mecanismo REDD+ da
CQNUMC, (b) de programas nacionais ou regionais
de REDD+ e (c) de fontes multilaterais e bilaterais
de financiamento internacional de REDD+. Elas
incluem:
• Pedir e receber financiamento de fontes
internacionais;
• Submeter as estratégias de REDD+ do país;
• Submeter os relatórios de REDD+ do país com
desempenho do MRV; e
5
Para facilitar a interação com as instituições internacionais,
os países anfitriões de REDD+ devem designar um ponto
focal de coordenação de informação de REDD+ para
estruturar as relações entre a implementação nacional
de REDD+ e o mecanismo internacional. A função
de ponto focal poderia coincidir com o ponto focal da
CQNUMC ou ser atribuída a outro órgão nacional
especializado. Pode servir como mero coordenador de
comunicação ou assumir tarefas mais substantivas, como
a de facilitar ativamente o desenvolvimento de uma
estratégia de REDD+ no plano nacional ou coordenar os
sistemas nacionais de MRV.
A profundidade e amplitude das agências nacionais
de REDD+ influenciarão os arranjos internacionais
de REDD+, no sentido de que instituições nacionais
bem desenvolvidas podem agora ou no futuro assumir
papéis que no contexto tradicional de financiamento da
CQNUMC têm sido manejados por agências operacionais
e de implementação. À medida que as agências nacionais
de REDD+ se tornem institucionalmente sólidas
e incorporem aos poucos princípios de governança
apropriados (tais como transparência, garantia de
controle de qualidade e responsabilidade fiduciária), elas
Instituições nacionais
23
podem cada vez mais assumir funções relativas à gestão
e alocação de financiamento internacional, firmando
contratos internos para a certificação de suas operações,
resultados e procedimentos de apresentação de relatórios.
No futuro, o papel das entidades internacionais pode
se reduzir ao exame técnico dos arranjos institucionais
nacionais estabelecidoss, o que, em comparação com
o conceito de verificação e certificação, não supõe o
exame da precisão dos dados apresentados, mas apenas
a confirmação de que o processo de produção desses
dados segue os critérios e normas mínimos acordados
internamente.
Um exemplo é o Fundo Amazônia, que foi criado
pelo Governo do Brasil para desempenhar várias das
funções financeiras e técnicas que em outros casos
seriam deixadas às instituições internacionais. O Fundo
foi criado por decreto em 1º de agosto de 2008 para
fornecer incentivos aos esforços de prevenção e controle
do desmatamento na Amazônia. O Fundo Amazônia é
hoje apoiado pela Iniciativa Internacional sobre Clima e
Floresta do Governo da Noruega. É administrado pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), responsável também pelo levantamento de
fundos, seleção e contratação de projetos, bem como
24
pelo monitoramento e avaliação dos projetos. O Fundo
Amazônia tem um Comitê Orientador responsável pela
definição das diretrizes e pelo acompanhamento dos
resultados, e um Comitê Técnico responsável por atestar
a quantidade de reduções de emissão de GEE decorrente
do desmatamento e da degradação florestal.
Em resumo, o plano internacional de REDD+ deve
ser flexível o suficiente para (a) permitir pontos de
partida diferentes para as instituições nacionais e (b)
delegar responsabilidades às instituições nacionais
à medida que elas se fortaleçam. Isso se alinha com
a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao
Desenvolvimento que determina “usar o máximo possível
os sistemas e procedimentos do país. Quando não for viável
o uso de sistemas do país, estabelecer salvaguardas e medidas
adicionais de forma a fortalecer em lugar de comprometer os
sistemas e procedimentos do país.”
O Quadro 5.1 enumera as principais funções que as
instituições nacionais nos países anfitriões de REDD+
teriam que desempenhar, diferenciando entre funções de
interface internacional e funções a nível nacional.
Quadro 5.1: Funções das instituições nacionais
Quadro 5.1: Funções das instituições nacionais
Papéis
Interface com o mecanismo
internacional de REDD+
Supervisão
• Administrar a relação com o mecanismo
internacional de REDD+.
• Desenvolver e adotar estratégia de REDD+.
• Administrar as relações internacionais de REDD+
(p.ex., com outros programas nacionais ou regionais
de REDD+).
• Realizar consultas e implementar arranjos
de partilha de benefícios.
• Administrar a relação com fontes multilaterais e
bilaterais de financiamento internacional de REDD+.
• Supervisionar as relações com os mercados
internacionais de carbono.
Financiamento
• Realizar avaliação de impacto de REDD+.
• Aprovar programas e projetos de REDD+.
• Supervisionar a implementação e revisão
da estratégia de REDD+.
• Comunicar as estratégias de REDD+ e desenvolver
indicadores de desempenho.
• Alocar recursos segundo a estratégia de
REDD+.
• Comunicar-se com o registro de REDD+/NAMA.
• Desembolsar recursos a planos, programas
e projetos aprovados de REDD+.
• Apresentar relatórios nacionais de REDD+ ao OAN.
• Pleitear apoio a NAMAs ou adesão ao “caminho da
habilitação para obtenção de créditos”.
• Administrar as relações com fundo(s) da COP.
• Pleitear e receber financiamento de fontes
internacionais.
• Garantir a observância dos procedimentos
de financiamento, fiduciários e de
informação acordados nacional e
internacionalmente.
Funções
• Concordar com os procedimentos de financiamento
internacional, fiduciários e de prestação de
informações;
• Estruturar as transações e administrar riscos
relacionados ao mercado internacional de carbono.
• Administrar o ciclo de programa e financiamento.
Padrões
Certificação
• Requisitar apoio técnico de fontes internacionais.
• Desenvolver padrões nacionais para
indicadores de REDD+, MRV e salvaguardas
sociais e ambientais.
• Concordar com padrões, metodologias de MRV e
outros procedimentos técnicos.
• Fornecer assistência técnica a programas
e projetos.
• Apresentar a estratégia nacional de REDD+ ao OAN.
• Implementar e supervisionar os padrões
e procedimentos nacionais de MRV e
certificação de REDD+.
• Administrar as relações com a CQNUMC e outros
corpos técnicos de REDD+.
• Submeter relatórios de REDD+ com desempenho de
MRV ao OAN.
• Prestar conta dos resultados de REDD+
e certificá-los.
Responsabilidade
• Administrar as relações com a COP quanto aos
padrões sociais e ambientais.
• Concordar com os padrões sociais e ambientais e
os procedimentos de submissão de reclamações.
• Reportar-se regularmente a COP.
5
• Implementar e supervisionar a operação
de salvaguardas sociais e ambientais que
assegurem o consentimento prévio e
informado das comunidades locais
e populações indígenas.
• Implementar e supervisionar a operação de
procedimentos de submissão de
reclamações.
25
26
6 Ação acelerada
Espera-se que um acordo de Copenhague estabeleça as
premissas com as quais se colocará em operação uma
estratégia internacional de longo prazo para lidar com a
mudança climática, deixando os detalhes e modalidades,
entre eles os mecanismos de financimento em geral e
o financiamento de REDD+ em particular, para ser
adotados em estágios futuros. A necessidade premente
de reverter as taxas atuais de desmatamento tropical e
as emissões de GEE a ele associados sugere, porém, que
um acordo de Copenhague incentive ações de REDD+
já a partir de 2010. Politicamente é importante manter
o impulso atual e responder às expectativas criadas pelas
várias iniciativas multilaterais e bilaterais de apoio à
capacitação e ao desenvolvimento estratégico de REDD+
(Fase 1 de REDD+ em apoio à atividades preparatórias
para REDD). Em resposta a essas necessidades, foi criado
o Grupo de Trabalho Informal sobre Financiamento
Interino para REDD para avaliar as necessidades
interinas de REDD+ e sugerir os arranjos para alocação
desse financiamento. Mesmo que um mecanismo interino
seja instituído fora do quadro do CQNUMC, ele deve
estar alinhado com os princípios e normas estabelecidos
pela COP a fim de permitir o reconhecimento futuro de
qualquer ação por antecipação de REDD+ e de seu apoio
financeiro. A COP poderia facilitar o financiamento
interino para REDD+ ao adotar algumas decisões
na COP-15 que garantam a coerência de um quadro
emergente de REDD+.
6.1 Ação da COP-15
Uma ação acelerada de REDD+ sancionada pela
CQNUMC seria apoiada por decisões tomadas na COP15 que tratem das seguintes questões:
• Oferecer uma declaração explícita sobre a criação de
um mecanismo de REDD+;
• Definir um mecanismo de REDD+, o que inclui
apresentar a amplitude e os objetivos;
• Determinar uma meta comum para deter a perda
florestal e reduzir o desmatamento bruto segundo
um prazo acordado;
6
• Fazer uma declaração inequívoca sobre o
financiamento necessário para alcançar a meta
estabelecida (com base na previsibilidade, adequação
e sustentabilidade de recursos);
• Estabelecer os princípios que devem orientar os
esforços financeiros e de mitigação das Partes
(com consideração especial para as necessárias
salvaguardas ambientais e sociais aplicáveis aos
povos indígenas e às comunidades que dependem da
floresta);
• Reconhecer as ações por antecipação e o respectivo
apoio financeiro quando realizados segundo o escopo,
objetivo e princípios orientadores de REDD+,
incluindo o papel das atividades subnacionais; e
• Apresentar o quadro institucional geral necessário
para um mecanismo de REDD+, inclusive um
arranjo institucional interino.
Todos os pontos mencionados acima são aplicáveis
ao desenvolvimento de um mecanismo de REDD+
de longo prazo, mas os dois últimos (isto é, promoção
de ações por antecipação e de arranjos institucionais
interinos) têm importância especial para a fase interina
de REDD+. A garantia de que a COP estaria disposta a
reconhecer ações e apoio financeiro de REDD+ iniciados
antes da entrada em vigor de um mecanismo de REDD+
internacional é fundamental para o engajamento das
Partes que queiram ter suas ações e apoio contabilizados
face a seus compromissos da CQNUMC e, na medida
em que se busca financiamento privado para REDD+,
do setor privado, que requer um nível mínimo de
previsibilidade regulatória antes de fazer investimentos
durante a fase interina. As funções e papéis institucionais
na fase interina são tratados com mais detalhes a seguir.
6.2 Disposições interinas de REDD+
Seria necessário certo nível de organização institucional
para tornar operacional um mecanismo interino de
REDD+ e atribuir competências para o exercício de
algumas funções essenciais. O exercício de um conjunto
mínimo de funções durante a fase interina pode ser
atribuído a um novo órgão ou a entidades existentes, seja
dentro ou fora da CQNUMC.
Ação acelerada
27
6.2.1 Funções interinas de REDD+
Um conjunto mínimo de tarefas de um mecanismo
interino de REDD+ incluiria:
• Mobilização dos fundos necessários para o
financiamento interino de REDD+;
• Aplicação de critérios e padrões comuns (ou seja,
indicadores de desempenho, alocação de fundos e
salvaguardas sociais e ambientais), de preferência
desenvolvidos e apoiados pela COP;
• Aprovação de projetos e programas de REDD+,
inclusive atividades subnacionais de REDD+;
• Aprovação de pedidos de financiamento;
• Coordenação com a CQNUMC;
• Manutenção de um registro de ações de REDD+, e
suporte e facilitação da correspondência entre ação e
apoio financeiro mediante a operação de registro;
• Introdução de um mecanismo de suporte para
promover a coerência e a coordenação de atividades
vigentes;
• Assessoria em aspectos técnicos relacionados aos
critérios e padrões comuns adotados; e
• Constituição de um procedimento de revisão para
tratar de reclamações das diferentes partes interessadas
e informar um mecanismo internacional emergente de
REDD+ no contexto da CQNUMC.
6.2.2 Papéis interinos de REDD+
Caso a COP-15 decida criar uma nova entidade para
exercer o papel de órgão de alto nível para REDD+ durante
o período interino, as funções financeiras e de governança
enumeradas acima poderiam ser desempenhadas por esse
órgão. Mas se essa entidade não for criada, essas funções
poderiam ser temporariamente atribuídas para entidades
existentes, dentro e fora da CQNUMC. As instituições
exerceriam temporariamente essas funções até que se
estabeleça um arranjo institucional permanente de um
mecanismo de REDD+ de longo prazo.
Qualquer que seja a entidade incumbida das funções
financeiras e de supervisão do mecanismo interino é
fundamental que o processo de desenvolvimento de
critérios e padrões obedeça aos princípios orientadores de
REDD+ a ser estabelecidos na COP-15. O objetivo desses
padrões é permitir o registro transparente e comparável
das ações e do apoio financeiro de REDD+ num registro
28
de REDD+ como o detalhado acima na seção 4.2. A criação
de um registro de REDD+ constitui o passo mais simples
em direção a um mecanismo internacional de REDD+.
A UN-REDD e o FCPF poderiam ajustar, se necessário,
seus critérios de elegibilidade de projeto/programa e de
alocação/aprovação de financiamento (ou ampliá-los, se for
o caso) para que se alinhem com os princípios orientadores
estabelecidos de REDD+. Da mesma forma, em casos de
apoio bilateral para ações, os países que quiserem que suas
contribuições sejam reconhecidas no contexto da CQNUMC
terão que concordar que as ações adotadas no âmbito de um
acordo bilateral sejam informadas por critérios e padrões
coerentes com os princípios orientadores de REDD+.
O Órgão Subsidiário de Conselho Científico e Tecnológico
(SBSTA) poderia potencialmente fornecer as informações
técnicos para o desenvolvimento de padrões e critérios. Um
rol independente de especialistas técnicos (dentro e/ou fora
da CQNUMC) poderia estar encarregado da avaliação do
desempenho e dos resultados ambientais de REDD+. Seu
objetivo principal seria verificar que essas ações tenham sido
adotadas de acordo com os padrões e critérios acordados.
Na ausência de uma nova instituição criada pela COP para
exercer o papel de órgão de alto nível, ou o secretariado da
CQNUMC ou uma instituição de fora da CQNUMC poderia
tomar a si a administração do registro de ações dos países
anfitriões de REDD+ e do apoio dos países industrializados
que estejam de acordo com os princípios orientadores de
REDD+. A entidade que estiver administrando o registro
de REDD+ poderia também temporariamente exercer a
função de facilitar a aproximação entre apoio financeiro e
ações.
Por fim, poderia ser criado um procedimento de revisão
para dar a atores não estatais afetados negativamente
(em especial, povos indígenas e comunidades locais) a
oportunidade de fazer reclamações no plano internacional.
Como a CQNUMC ainda não definiu nenhum órgão
ou painel com mandato para ouvir e atender a esse
tipo de reclamação poderia-se criar uma nova entidade
diretamente sob a responsabilidade da COP ou requisitar
que as entidades existentes (como a FCPF e a UN-REDD
da ONU) estabelecessem um mecanismo semelhante de
resolução de conflito. O procedimento de revisão garantiria,
no mínimo, que os pontos de vista e as preocupações das
partes com interesse imediato numa determinada ação de
REDD+ seriam levados em consideração antes que essa
ação fosse endossada ou aprovada no plano internacional.
Glossário
Abordagem gradual:
Refere-se às fases de engajamento em REDD+ que consistem
em: (i) atividades de preparação, (ii) implementação de
políticas e medidas nacionais de REDD+ e (iii) implementação
em escala total, com pagamento por desempenho com base
em emissões e remoções quantificadas em relação a níveis de
referência acordados.
Ações de Mitigação Adequadas a cada País (NAMAs):
Refere-se às ações dispostas no parágrafo 1(b)(ii) do Plano de
Ação de Bali e que podem ou não ser incluídas nas ações de
REDD+.
Alocação:
Um conjunto de princípios, diretrizes e regras que define a
distribuição de recursos mobilizados entre os diferentes países
anfitriões de REDD e as ações de REDD+.
Atividades preparatórias (“readiness”):
Ações adotadas pelo país anfitrião de REDD, incluindo a
elaboração de políticas, consultas e formação de consenso, e
teste e avaliação de uma estratégia nacional de REDD, antes
da implementação intensificada de REDD.
Atividades subnacionais:
Atividades implementadas no plano subnacional como parte
da estratégia REDD do país. As atividades subnacionais
podem ser implementadas por governos, autoridades locais,
ONGs ou entidades privadas. Podem estar inseridas num
mecanismo nacional ou internacional de geração de créditos.
Conferência das Partes (COP):
O órgão da CQNUMC preparado para atuar como a
autoridade suprema do mecanismo de REDD+. Dependendo
das decisões estruturais adotadas em Copenhague, porém,
esse papel poderá ficar com a Assembleia das Partes em um
outro Tratado conforme acordado pelas Partes à CQNUMC.
Degradação:
Mudanças na floresta que afetam negativamente a estrutura
ou função do sítio ou da situação da floresta, diminuindo
assim sua capacidade de proporcionar produtos e/ou
serviços. No que diz respeito a REDD, degradação se refere
especificamente à redução na densidade de carbono.
Desembolso:
Um conjunto de princípios, diretrizes e regras que define o
acesso dos países anfitriões de REDD a fundos mobilizados.
O acesso dos países anfitriões de REDD aos fundos pode ser
indireto ou direto, dependendo da existência ou não de uma
agência ou um órgão internacional intermediário usado para
administrar e coordenar a liberação de recursos.
Desmatamento:
Segundo a definição dos Acordos de Marrakech, a conversão
diretamente induzida pelo homem de terra florestada em terra
não florestada.
Divisão em classes:
Ao aplicar o Manual de Boas Práticas do IPCC LULUCF, os
países contam com opções para calcular as emissões de GEE. A
divisão em classes representa a complexidade metodológica, em
que a Classe 1 é a metodologia de cálculo mais básica, a Classe
2 é a intermediária e a Classe 3 é a mais exigente em termos de
complexidade e requisitos de dados.
Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Ações Cooperativas de Longo Prazo
(AWG-LCA):
Um órgão subsidiário no âmbito da Convenção-Quadro das
Nações Unidas sobre Mudança do Clima lançado pelo Plano
de Ação de Bali. O AWG-LCA dirige um processo abrangente
para permitir a implementação plena, efetiva e sustentada da
Convenção por meio de ações de cooperação de longo prazo, com
início imediato, até 2012 e posteriormente, a fim de alcançar um
acordo e adotar uma decisão em sua 15ª sessão.
Grupo de Trabalho Informal sobre Financiamento Interino
(IWG-IFR):
O IWG-IFR é um grupo de trabalho informal de países
interessados que se reúnem para debater como assegurar ações
por antecipação de REDD, e como tais ações poderiam se
encaixar num mecanismo de REDD de longo prazo no âmbito
da CQNUMC. O IWG-IFR procura estar informado sobre as
negociações de REDD+ em curso no contexto da CQNUMC — e
informá-las —, sem pré-julgar quaisquer decisões ou resultados.
Indicadores substitutos (proxy):
Indicadores que são medidos em comparação com proxies de
reduções de emissões e aumento de remoções mas que não se
referem propriamente às reduções de emissão reais alcançadas
por certas ações de REDD+.
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL):
Mecanismo estabelecido no Artigo 12 do Protocolo de Quioto
e que visa assistir às Partes não incluídas no Anexo I para que
atinjam o desenvolvimento sustentável e contribuam para o
objetivo final da CQNUMC, e assistir às Partes ao Anexo I para
que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e
redução de emissões.
Mecanismo de Parceria para o Carbono Florestal (FCPF):
O FCPF é um programa do Banco Mundial criado para assistir
aos países em desenvolvimento em seus esforços para reduzir
as emissões do desmatamento e da degradação da terra. Entre
seus objetivos estão a capacitação para as atividades de REDD
nos países em desenvolvimento e o teste de um programa de
pagamentos de incentivo com base no desempenho em alguns
países piloto.
Glossário
29
Mecanismo de REDD+:
Um conjunto de princípios, modalidades, diretrizes e arranjos
institucionais a ser acordados na COP-15, e posteriormente,
que apresenta um mecanismo para financiar e apoiar as ações
de REDD+ em países em desenvolvimento.
Mercado de carbono:
Qualquer mercado que cria e transfere unidades ou direitos
de emissão.
Modelos institucionais:
Refere-se às exigências institucionais que surgem das
diferentes abordagens de financiamento e que são analisadas
neste relatório, ou seja: (a) o Modelo de Registro REDD+/
NAMA; (b) o Modelo de Fundo Autorizado pela COP; e (c) o
Modelo de Mercado de REDD+.
Níveis de referência (de emissão):
Nível de referência é sinônimo de uma linha de base de
crédito que serve de parâmetro para fornecer incentivos a
um país anfitrião de REDD se as emissões ou os indicadores
substitutos (proxies) estiverem abaixo desse nível.
Órgão Subsidiário de Conselho Científico e Tecnológico:
Constituído no contexto da CQNUMC e responsável pelo
assessoramento da Conferência das Partes (COP) em questões
científicas, tecnológicas e metodológicas.
Partes ao Anexo I:
Os países industrializados que constam no Anexo I à
CQNUMC que se comprometeram a retornar suas emissões
de gases do efeito estufa aos níveis de 1990 até o ano 2000,
conforme o Artigo 4.2 (a) e (b). As Partes ao Anexo I também
aceitaram metas de emissão para o período 2008-12 conforme
o Artigo 3 e o Anexo B do Protocolo de Quioto.
Partes não incluídas no Anexo I:
Todos os países que não estão incluídos no Anexo I do
CQNUMC ou do Protocolo de Quioto. A maioria dos países
em desenvolvimento são Partes não incluídas no Anexo I.
Plano de Ação de Bali:
Em dezembro de 2007, em Bali, a 13ª Conferência das Partes
à CQNUMC adotou o Plano de Ação de Bali que lançou um
processo de dois anos para finalizar um acordo em 2009 na
Dinamarca (CQNUMC Decisão 1/CP.13). No Plano de Ação
de Bali, as Partes confirmaram seu compromisso de enfrentar
o desafio da mudança climática global mediante, entre outras,
a inclusão de abordagens de política e incentivos positivos a
temas relacionados a REDD.
Programa de Investimento Florestal (FIP):
O FIP é um programa do Banco Mundial para apoiar os
esforços de REDD nos países em desenvolvimento mediante
a provisão de financiamento antecipado para reformas
associadas às atividades preparatórias e investimentos
identificados por esforços nacionais de intensificação de
estratégias de REDD.
30
Protocolo de Quioto:
Protocolo adotado em 1997 no âmbito da CQNUMC. O
Protocolo de Quioto, entre outras coisas, estabelece metas
vinculantes para redução de emissões de gases de efeito estufa
por parte dos países industrializados. O primeiro período de
compromisso do Protocolo de Quioto termina em 2012.
REDD+:
Redução de Emissões do Desmatamento e da Degradação
Florestal, manejo florestal sustentável, conservação e aumento
dos estoques de carbono.
Registro de REDD+/(NAMA):
Um mecanismo que administra e supervisiona a operação de
um sistema eletrônico em que os países em desenvolvimento
registram suas ações de REDD+ (Ações de Mitigação
Adequadas a cada País) e os países industrializados anotam
seu apoio financeiro para as ações de REDD+ registradas.
Relatório de Avaliação de Opções de REDD:
Um relatório preparado pelo Governo da Noruega que avalia
as principais questões referentes a um futuro mecanismo de
REDD no contexto da CQNUMC e analisa algumas das
escolhas críticas que terão que ser feitas sobre REDD na
COP-15 e mais tarde. O relatório pode ser encontrado em
www.redd-oar.org.
Sistema de MRV:
Para os países em desenvolvimento, um conjunto de
princípios, regras, diretrizes e métodos para o monitoramento,
reporte e verificação de ações de REDD em comparação com
níveis de referência (de emissão) estabelecidos; para os países
industrializados, um conjunto de princípios, regras, diretrizes
e métodos para o monitoramento, reporte e verificação
da assistência financeira e técnica em comparação com os
recursos comprometidos para a elaboração e implementação
de ações de REDD.
UN-REDD:
Programa Colaborativo das Nações Unidas para Redução
de Emissões do Desmatamento e Degradação em Países
em Desenvolvimento. O Programa UN-REDD reúne
a Organização das Nações Unidas para Alimentação e
Agricultura (FAO), o Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e o Programa das Nações Unidas
para o Meio Ambiente (PNUMA) no desenvolvimento de
um fundo fiduciário (criado em julho de 2008) com múltiplos
doadores que permite aos doadores coletar recursos e provê
financiamento para atividades desse programa.
Vazamento:
O deslocamento de emissões de GEE que ocorre quando
intervenções para reduzir emissões numa área geográfica
(subnacional ou nacional) resultam em um aumento de
emissões em outra área em decorrência da mudança de
atividades.
Meridian Institute
Meridian Institute é uma organização sem fins
lucrativos cuja missão é ajudar as pessoas a resolver
problemas, tomar decisões bem informadas e encontrar
soluções para alguns dos problemas mais complexos
e controversos da sociedade. A missão do instituto
é realizada mediante a aplicação de abordagens de
colaboração para a resolução de problemas, incluindo
facilitação, mediação e outros serviços estratégicos de
consulta. Meridian Institute trabalha nos planos local,
nacional e internacional e concentra-se em ampla
gama de temas relacionados aos recursos naturais
e meio ambiente, ciência e tecnologia, agricultura e
segurança alimentar, sustentabilidade, estabilidade
global e saúde. Para mais informações, visite
www.merid.org.
Meridian Institute
1920 L Street NW, Suite 500
Washington, DC 20036 USA
Phone: +1 202-354-6440
Fax: +1 202-354-6441
www.merid.org
Facilitado pelo
Meridian Institute
www.REDD-OAR.org

Avaliação das Opções Institucionais de REDD+

Transcrição

Documentos relacionados

Newletter4 - 11.2014 (PT)_final

Descarregar o Documento AQUI.

Atraindo dinheiro para o Programa REDD Estadual de Mato Grosso

EN ATTENDANT LE FORUM…

chamado à ação para rechaçar redd+ e as indústrias extrativas para

Mudança Climáticas e REDD

The World Bank - The Forest Carbon Partnership Facility

Sumário Executivo

The World Bank - The Forest Carbon Partnership Facility

EQUIPE DE FACILITAÇÃO