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Francisco Carlos Duarte
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Panóptica, ano 1, n. 8, maio – junho 2007
SÚMULAS VINCULANTES E O FEDERALISMO
JUDICIAL.
Pós-doutor em direito pela Università degli studi di Lecce,
Itália, e pela Universidad de Granada, Espanha; Doutor
pela UFSC/Università degli studi di Lecce; Professor titular
dos cursos de graduação, especialização, mestrado e
doutorado em direito da PUC-PR; Pesquisador do CNPq.
SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. O contexto social da reestruturação e reforma do
sistema de administração e gestão da justiça – 3. A súmula vinculante e o
princípio federativo judicial. – 4. Conclusões – 5. Referências bibliográficas.
1. INTRODUÇÃO.
No contexto de crise paradigmática, novos conceitos surgiram ainda como
parte integrante do arcabouço da modernidade; entre eles, um dos mais
significativos é o de “reforma”. Tanto no sistema social como, particularmente,
no sistema do direito, tudo precisa ser reformado: Constituição, códigos, leis,
decretos, Poder Judiciário, Administração Pública etc. Isto é, cada segmento de
referenciais discursivos precisa de uma nova forma, ou seja, de uma “reforma”, para tentar adequar-se à complexidade sistêmica contemporânea1.
Na realidade, “reformar” significa realizar alterações em algo existente como
forma de adequá-lo às necessidades demandantes do contexto em que opera.
Reformar as formas implica dar nova forma às formas.
1
Sobre esse tema, consultar: DUARTE, Francisco Carlos. Reforma do Judiciário, v. 2. Curitiba:
Juruá, 2002.. Reforma Política. Curitiba: Juruá, 2003. Justiça & decisão: teoria da decisão
judicial, v.1. Curitiba: Juruá, 2001. Comentários à emenda constitucional 45/2004. Os novos
parâmetros do Processo Civil no Direito Brasileiro. Curitiba: Juruá, 2005.
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A reforma ou “nova forma”, que nos ocupa atualmente, refere-se aos debates
atuais da comunidade jurídica que trazem à tona duas questões primordiais: a
necessidade de o Estado assegurar o “acesso à justiça” a todos, (entendendose este acesso não somente o direito de propor uma ação e obter uma decisão,
mas sim obter uma decisão em um tempo razoável), e a imperiosidade de
amparar o Poder Judiciário por uma organização material voltada a propiciar a
realização mais efetiva da tutela dos direitos. Esta efetividade é correlata aos
termos “celeridade” e “segurança”.
Posto isso, após “treze anos,” a Reforma do Poder Judiciário, introduzida pela
Emenda nº. 45/2004, encontra-se como núcleo central de dúvida e esperança a
toda a comunidade jurídica brasileira. Ante a explícita demanda social sobre o
tempo processual nos Tribunais, busca-se dar certeza na prestação funcional
do sistema com a adoção de diversas medidas capazes de garantir o tempo
razoável processual, entre elas, destaco a adoção do dispositivo da súmula
vinculante.
A certeza e a segurança na Justiça apresentam-se como justificativas
legitimantes no interior de toda reforma. A globalização da economia é fator
que não se pode descartar como outro fundamento desta Reforma, já que é
certo que os investidores teriam mais interesse no mercado brasileiro se
houvesse maior estabilidade da Justiça. Nesse contexto, a reforma
constitucional institui princípios que constituem aspirações políticas as quais
poderão ter repercussão na realidade jurídica social e econômica. O mau
funcionamento do Judiciário é devastador para a economia, sendo a incerteza
jurídica um obstáculo para a formação de um mercado de crédito de longo
prazo no Brasil, algo essencial para o crescimento econômico.
A Justiça necessita ser mais veloz, a pressão do tempo fez com que diversas
reformas fossem introduzidas no nosso sistema processual vigente e agora foi,
a nosso ver, o alicerce das alterações ora inseridas na Constituição Federal.
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No entanto, pretende-se interrogar a política de reforma do poder judiciário,
sobretudo a possibilidade de adoção da súmula vinculante pelo STF à luz do
princípio do federalismo judicial. Para tanto, serão usados dois discursos: um
sociológico, para contextualizar ideologicamente a reforma e outro de caráter
dogmático, para comentar os limites constitucionais das competências judiciais
da União. Assim, a hipótese que se parte consiste em saber se a nova
competência judicial atribuída ao Supremo Tribunal Federal para formalizar
súmulas vinculantes viola o princípio federativo. Isto porque, essa nova
competência judicial da União pode interferir na competência judicial dos
Estados-membros.
2. O CONTEXTO SOCIAL DA REESTRUTURAÇÃO E REFORMA
DO SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO DA JUSTIÇA.
Diversas investigações científicas identificaram um conjunto de problemas
concorrentes para a lentidão e ineficiência do sistema judicial brasileiro. Dentre
eles, destaca-se a insuficiência de infra-estruturas judiciárias e de recursos
humanos; o aumento considerável de conflitos jurídicos resultantes da
evolução do sistema jurídico; a crescente complexidade dos casos, quer no
âmbito da justiça civil, quer no âmbito da justiça penal; a falta de recursos
financeiros; a excessiva burocratização dos procedimentos judiciais; legislação
processual pouco flexível; a opacidade judicial; os elevados níveis de
desperdícios e disfuncionalidades resultantes de uma estrutura burocrática, etc.
Desde o começo da década de 90, que o movimento global pela política de
restruturação e reforma do sistema de administração e gestão da justiça tem
adquirido imensa visibilidade social. Nesse sentido, o Banco Mundial tem
demonstrado um crescente interesse na política de restruturação e reforma dos
sistemas judiciais dos países periféricos, como o Brasil. Como reconhece,
aliás, o próprio “Pacto de Estado em favor de um judiciário mais rápido e
republicano”, subscrito em 15 de dezembro de 2004, pelos Presidentes da
República, do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal e da Câmara dos
388
Deputados:” Poucos problemas nacionais possuem tanto consenso no tocante
aos diagnósticos quanto a questão judiciária. A morosidade dos processos
judiciais e a baixa eficácia de suas decisões retardam o desenvolvimento
nacional, desestimulam investimentos, propiciam a inadimplência, geram
impunidade e solapam a crença dos cidadãos no regime democrático”2.
No entanto, paradoxalmente o diagnostico realizado por tal “Pacto de Estado
em favor de um judiciário mais rápido e republicano”, é no sentido de que a
reforma viabilizada pela Emenda 45 é essencialmente procedimental, uma vez
que não incluiu a questão nuclear da Justiça brasileira: o respeito e a proteção
aos direitos de propriedade, como fundamento da sociedade civil e elemento
necessário ao crescimento econômico e a redução da pobreza.
3. A SÚMULA VINCULANTE E O PRINCÍPIO FEDERATIVO
JUDICIAL.
O art. 2º A Constituição Federal passou a vigorar acrescida dos seguintes arts.
103-A3, 103-B, 111-A e 130-A.
A Súmula vinculante é um dos temas mais controvertidos e debatidos da
Reforma Constitucional que introduziu a Emenda 45/2004. Após muitas
2
Publicado no D.O.U. em 16 de dezembro de 2004, seção I, pág. 8.
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante
decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria
constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito
vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou
cancelamento, na forma estabelecida em lei.
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas
determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses
e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de
processos sobre questão idêntica.
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento
de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de
inconstitucionalidade.
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que
indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a
procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e
determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
3
389
opiniões favoráveis e contrárias4 (o que é definitivamente legítimo numa
democracia participativa), agora é norma constitucional: o Supremo Tribunal
Federal, depois de reiteradas decisões sobre matéria constitucional5 poderá
aprovar súmula com efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal, cuja maior contribuição será feita para dar efetividade ao
princípio do direito à razoável duração do processo.
Como disposto, cumpre frisar que a súmula vinculará também à Administração
Pública. A partir de agora, a Administração Pública direta e indireta, nos três
níveis de governo deverão obedecer as decisões que forem objeto de súmula.
Se o Supremo Tribunal Federal, órgão supremo do Poder Judiciário,
constitucionalmente competente para interpretar a Constituição Federal, revela
a interpretação correta de um dispositivo constitucional não seria razoável que
qualquer outro órgão do Estado brasileiro, seja judicial ou administrativo,
apresente outra interpretação ou venha decidir em sentido contrário6.
O ideal era não haver súmula vinculante, porém, com o atual estágio do
judiciário brasileiro, é uma das soluções para o STF cumprir sua missão
constitucional7. A verdade é que, contra a utópica corrente de que cada ação
4
São favoráveis à súmula vinculante: Cândido Rangel Dinamarco, Luis Guilherme Marinoni,
Min. Edson Vidigal, Min. Nilson Naves, Min. Francisco Fausto, J.J Calmon de Passos, Teresa
Arruda Alvim Wambier, Luis Rodrigues Wambier, José Miguel Garcia Medina, Rodolfo de
Camargo Mancuso. Com opinião contrária: Lênio Streck, Clito Fornaciali Jr., Min. Marco Aurélio
Mello, Luiz Flávio Gomes, Antônio F. Álvares da Silva, Silvio Nazareno da Costa e Carmem
Lúcia Antunes Rocha. PENA, Eduardo Chemale. A reforma do Judiciário: a polêmica em torno
da colocação das súmulas vinculantes e a solução oferecida pelas súmulas impeditivas de
recursos. Revista de Processo, São Paulo, ano 30, fev/2005, p. 77/78.
5
Como observa Marco Antonio Botto Muscari: “com a responsabilidade do cargo que ocupam e
a prudência que os tem caracterizado, podemos supor que os integrantes do Supremo Tribunal
Federal não irão conferir eficácia vinculante a uma primeira decisão de mérito sobre dado tema,
aguardando um debate profundo, com a participação de toda a comunidade jurídica. A partir
daí, quando houver jurisprudência sedimentada na Corte, terá lugar o efeito vinculante.” apud
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Divergência Jurisprudencial e Súmula vinculante. São Paulo:
editora RT, 2002, p. 328.
6
SILVA. Bruno Mattos. A Súmula Vinculante para a administração pública aprovada pela
Reforma do Poder Judiciário. Revista Bonijuris. Curitiba: v. 17, nº. 496, março 2005, p. 14.
7
Calmon de Passos “Acredito estejamos caminhando para o processo como instrumento
político de participação. A democratização do Estado alçou o processo à condição de garantia
constitucional; a democratização da sociedade fá-lo-á instrumento de atuação política. Não se
cuida de retirar do processo sua feição de garantia constitucional, e sim, fazê-lo ultrapassar os
390
ou recurso deveria ser julgado isoladamente, atendendo-se para eventuais
circunstâncias particulares de cada caso, encontramos a tormentosa realidade
do abarrotamento dos tribunais8. Por óbvio que a aplicação do efeito vinculante
não terá o condão de isoladamente, resolver todas dificuldades e carências que
comprometem a prestação jurisdicional adequada e tempestiva, mas a eficácia
vinculante vem a ser considerada como um passo, talvez uma importante
vitória para solucionar o problema das demandas múltiplas que sobrecarregam
a estrutura do judiciário9.
A súmula vinculante representa uma necessidade da Justiça brasileira nos
tempos que correm. Como aduz Cândido Rangel Dinamarco10: “todos são
unânimes em proclamar que a justiça está abarrotada e é lenta, que as lides
repetitivas muitas vezes recebem tratamentos desiguais e trazem o seríssimo
mal da quebra da equidade, situação que desgasta o Poder Judiciário e
prejudica o universo de consumidores da justiça, mas, paradoxalmente a tudo
isto, essa mesma coletividade de profissionais críticos do sistema vem
adotando uma postura de reação à inovação agora introduzida.”
É importante assinalar, antes de tudo, que a Emenda não suprimiu a
competência do Supremo Tribunal Federal para prosseguir editando súmulas
da sua jurisprudência como sempre fez. A súmula vinculante será uma
categoria especial da súmula para cuja elaboração a Corte continuará livre, e
agirá segundo os dispositivos de seu regimento interno11.
limites da tutela dos direitos individuais, como hoje conceituados. Cumpre proteger-se o
indivíduo e as coletividades não só do agir contra legem do Estado e dos particulares, mas de
atribuir a ambos o poder de provocar o agir do Estado e dos particulares no sentido de se
efetivarem os objetivos politicamente definidos pela comunidade. Despe-se o processo de sua
condição de meio para realização de direitos já formulados e transforma-se ele em instrumento
de formulação e realização dos direitos. Misto de atividade criadora e aplicadora do direito, ao
mesmo tempo” Democracia, participação e processo. In: Participação e Processo, p. 95.
8
BERMUDES, Sérgio. A Reforma do Poder Judiciário pela emenda Constitucional nº. 45, p.
115.
9
MANCUSO, Rodolfo. Súmula vinculante, p. 718.
10
DINAMARCO, Cândido Rangel. As Súmulas Vinculantes, p. 65.
11
117.
391
A Súmula de que trata o art. 103-A é uma proposição, um resumo. No Supremo
Tribunal Federal, denomina-se súmula o conjunto de proposições numeradas
que resumem a jurisprudência da Corte sobre diferentes matérias. Cada um
destes enunciados é considerado súmula. É óbvio que a vinculante seguirá o
mesmo padrão das súmulas anteriormente editadas, se diferenciando das
“normais” pela obrigatoriedade de votação de 2/03 dos membros do STF e
outros requisitos elencados no art. 103-A da Constituição Federal.
Com relação às atuais súmulas do Supremo Tribunal Federal, cumpre
esclarecer que o art. 8º da Emenda Constitucional nº. 45/2004 prescreve: “As
atuais súmulas do Supremo Tribunal Federal somente produzirão efeito
vinculante após sua confirmação por dois terços de seus integrantes e
publicação na imprensa oficial.” As súmulas já editadas, que não possuem o
efeito vinculante, se aprovadas por oito dos onze ministros do STF e
publicadas, terão a eficácia vinculante. Destarte, nada impede que o Supremo
Tribunal Federal transforme em vinculantes as súmulas da sua jurisprudência
sobre matéria constitucional já publicada12.
A utilidade maior que se pode alcançar com a adoção da súmula vinculante é a
da realização do binômio justiça/certeza, o qual constitui fundamento do próprio
Direito e à finalidade da atividade judiciária do Estado13. Como assinala Rodolfo
Mancuso, se não foi para eliminar a incerteza, e se não houver uma razoável
previsibilidade no julgamento, a partir dos parâmetros que o próprio Direito
oferece, então não se compreende a existência do tão vasto ordenamento
jurídico, nem tampouco se justifica a manutenção do dispendioso organismo
12
120.
13
A pacificação social é, indiscutivelmente, o objetivo principal da ciência do Direito, que,
através de suas normas substantivas e adjetivas, regula a conduta do indivíduo, enquanto
membro de uma sociedade organizada, prevenindo a instauração de conflitos de interesses e,
obviamente, tutelando aqueles interesses conformes e harmônicos ao ordenamento jurídico
vigente. A morosidade na prestação jurisdicional e o próprio surgimento de novas e
importantíssimas categorias de direito geraram novas necessidades que não podem ser
desprezadas e ignoradas pelos operadores do Direito, reclamando, por este viés, a criação,
pela sociedade, de novos instrumentos processuais capazes de satisfazer seus anseios e esta
é a função agora da súmula vinculante.
392
judiciário do Estado.14 “ Ademais, poderia se afirmar que é esse binômio
justiça/ certeza que imprime legitimidade à função do Poder Judiciário15.
Observando algumas pesquisas, é possível notar que em 1998, o STF recebeu
18.000 processos; em 2000, 105.000 processos e, em 2002, cerca de 160.000
processos. No ano de 2003, cada Ministro do STF, em média, chegou a julgar
9.000 processos. E, aqui, devemos concordar que é um absurdo imaginar que
um ser humano, sozinho, consiga vencer a falibilidade e julgar tudo isso16.
Interessante é o depoimento de José Augusto Delgado, ex-Ministro do STJ:
“Outrora, talvez influenciado pelo ardor da mocidade e ainda querendo vibrar
com as tertúlias acadêmicas, cheguei a brigar muito contra a súmula
vinculante. Mas quando, comecei a viver com 4.000 processos recebidos, por
mês, no STJ; 4.000 processos recebidos por ano, no TRF, eu mudei
completamente de opinião. Os fatos estão a demonstrar, de modo inequívoco,
que mais de 80% das questões apresentadas ao foro, e resistidas pela
Administração Pública, são decisões maturadas e meditadas. Observa-se que
a resistência adotada pela Administração Pública, tem sentido único de
procrastinar a solução do feito, ou melhor, resolver problema de caixa, criando
apenas entraves à entrega da boa prestação à qual o cidadão tem direito.17”
Se fizéssemos uma pesquisa com os juízes sobre a questão da súmula
vinculante, temos certeza que a maioria destes se posicionam favoravelmente
a adoção do efeito vinculante, pois são eles que se deparam com milhares de
processos idênticos e possuem o dever de argumentar exaustivamente em
14
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Divergência Jurisprudencial e Súmula vinculante. São
Paulo: editora RT, 2002, p. 351.
15
DALLARI, Dalmo. O poder dos juízes. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 63-64. Em posição
contrária à súmula vinculante: “Esse argumento contém uma distorção grave, pois demonstra
que se pretende suprir com força a falta de autoridade. De fato, obrigar Juízes e tribunais a
decidirem acolhendo plena e automaticamente as decisões do Supremo Tribunal, mesmo
quando estiverem convencidos que estas decisões forem erradas e injustas, é negar a própria
razão de ser do Poder Judiciário.”
16
PÁDUA CERQUEIRA Thales Tácito Pontes Luz de. A Reforma do Judiciário e a Caixa de
Pandora – parte II. Jornal Síntese nº 95 - Jan/2005, p. 3.
17
DELGADO, José Augusto. A súmula vinculante e a Administração Pública. Boletim de Direito
Administrativo, no. 6, junho 1998, p. 357.
393
toda a motivação destes feitos iguais. Seria muito mais proveitoso se estes
juízes pudessem se concentrar mais sobre processos não homogêneos que
clamam por uma justiça adequada, especial e célere.
Com a sua aplicação, os magistrados de primeiro grau serão beneficiados, já
que os feitos mais repetitivos sequer serão objeto de análise, sob pena de
haver extinção do processo por impossibilidade jurídica do pedido quando este
for contrário ao entendimento sumulado18. Poderíamos citar como exemplo, a
seguinte situação: se uma súmula estabeleça que descabe a repetição de
indébito de um certo tributo. Isso influenciará na conduta dos contribuintes cuja
situação fiscal ali se enquadra, os quais, conseqüentemente ficarão
desestimulados a ajuizar ações, porque suas pretensões teriam desde logo
contra si o enunciado da súmula.
Importa considerar também que a súmula com efeito vinculante não tem
somente o objetivo de desafogar os tribunais superiores. Como todos sabem, o
mau congestionamento judiciário não reside exclusivamente no Supremo
Tribunal de Federal e Superior Tribunal de Justiça. Existem atualmente cerca
de 2.500.000 processos pendentes nas diversas instâncias da nossa justiça19.
Convém deixar claro que as súmulas sempre existiram em nosso país e eram
tidas somente como fontes secundárias do Direito. Tem-se que a Emenda
Constitucional criou não a súmula, mas trouxe a possibilidade delas se
revestirem de caráter vinculante, a partir do voto de 2/3 dos membros do
Supremo Tribunal Federal, impondo seu atendimento aos demais órgãos do
Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta nas esferas federal,
estadual e municipal.
18
LAMY, Eduardo de Avelar. Súmula Vinculante: um desafio. Revista de Processo, São Paulo,
ano 30, fev/2005, p. 129.
19
DINAMARCO, Cândido Rangel. Súmulas Vinculantes, p. 52.
394
O que ocorre, é que há uma mudança no paradigma do direito brasileiro, que
agora não terá mais a lei como única fonte primária do direito20, mas também a
Súmula; o direito não vai ser mais só o que estiver descrito na lei, vai ser
igualmente, aquilo que os Tribunais afirmarem21. Desta forma, a alteração da
forma procedimental de ativação das súmulas vinculantes significa também a
mudança de uma das formas de produção do Direito, e, portanto, implica uma
transformação na funcionalidade estrutural do sistema22.
Com o mecanismo da súmula em análise, o modelo de Estado de direito
brasileiro será sui generis, pois “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude da lei ou de súmula vinculante.”
Parece-nos, então, que a jurisprudência sumulada terá importância tal qual a
lei, assim como afirma Eduardo de Avelar Lamy23. O autor afirma que com isso
não suprime o princípio da legalidade, uma vez que o direito não é constituído
pela lei; sendo que a doutrina e a jurisprudência também constituem fontes que
necessitam ser respeitadas.
Niklas Luhmann24, relata que não podemos negar o fato de que os programas
(normas) do sistema jurídico não podem determinar completamente as
decisões dos tribunais. Os Tribunais devem, queiram ou não e independente
da existência ou não existência de uma motivação em termos e política jurídica,
20
A fonte formal principal do Direito nos países como o nosso, filiados à vertente romanística é
a lei. A Lei é a principal fonte formal do Direito. Ou, como se costuma dizer, é uma forma de
expressão do Direito, porque é, através dela, que a sociedade politicamente organizada
prescreve e revela as normas de conduta a serem observadas por todos. Para muitos, a
jurisprudência não era e nem pode ser considerada fonte, visto que é ato não emanado do
poder legislativo, e tem como fundamento a regra legal e não a decisão judiciária em si mesma,
sendo que a consulta à jurisprudência constitui elemento informativo que mantém a norma
atualizada.
21
O conceito de jurisprudência - há que se reservar esse termo para significar, basicamente,
uma sucessão de acórdãos consonantes, sobre um mesmo tema, prolatados em modo
reiterado e constante, por órgão jurisdicional colegiado, num mesmo foro ou Justiça.
22
Independentemente da postura com que se compreendam as fontes do Direito, o certo é que
no atual estágio da complexidade social não se pode negar a capacidade dos tribunais na
alocação de decisões necessárias que vão além da hermenêutica literal do referente legislado.
23
LAMY, Eduardo de Avelar. Súmula Vinculante: um desafio. Revista de Processo, São Paulo,
ano 30, fev/2005, p. 122.
24
LUHMANN, Niklas. “A posição dos Tribunais no sistema jurídico.” Revista Bonijuris.
395
interpretar, construir e se for o caso, distinguir os casos para que possam
formular novas regras de decisão e testá-las quanto a sua consistência frente
ao direito vigente.
Cumpre observar que no âmbito da Justiça trabalhista, o Poder Judiciário já
exercia poder normativo, e no entanto, esta atividade não era alvo de tantas
críticas e debates como agora sucede com a adoção de súmulas vinculantes25.
Deste modo, mesmo antes que se cogitasse o advento da súmula vinculante, já
era possível notar que, na prática estas já operavam em modo impositivo, isso
por várias razões como explica Rodolfo Mancuso: a) pela lógica do sistema,
não faria sentido a extração de um enunciado de uma Corte Superior se não
fosse servir como um guia, como uma segura diretriz para as demais
instâncias; b) a súmula apresenta, uma estrutura semelhante à da norma legal
(enunciado abstrato, genérico e impessoal), não dispensando assim, o labor
interpretativo para a subseqüente subsunção aos casos concretos; c) o
reconhecimento da obrigatoriedade da súmula não atrita com o princípio da
reserva legal, já que, em última análise, é na Constituição, nas leis e nos
regimento internos que vêm previstos e disciplinados os Tribunais, sendo as
súmulas “o produto final” potencializado, de sua atividade precípua, “de dizer o
direito26”.
Constituindo o Supremo Tribunal Federal a maior autoridade da justiça
brasileira e sendo suas decisões, conseqüentemente irreformáveis por outro
Tribunal, não há como achar adequado que juízes de primeiro grau e de outros
Tribunais julgarem ao contrário das proposições constantes na súmula, mesmo
quando esta não possuía ainda o caráter “vinculante”. Em face da autoriedade
que a Constituição outorga ao Supremo Tribunal Federal não dar força de lei à
25
WAMBIER, Luiz Rodrigues, WAMBIER, Teresa Arruda Alvim, MEDINA, José Miguel Garcia.
Breves Comentários à Nova Sistemática Processual Civil: emenda constitucional 45/2004; Lei
10.444/2002, Lei 10.358/2001 e Lei 10.352/2001. 3ª ed. atual e amp. São Paulo: editora
Revista dos Tribunais, 2005, p. 108.
26
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Divergência Jurisprudencial e Súmula vinculante. São
Paulo: editora RT, 2002, p. 333.
396
jurisprudência dominante firmada em súmula seria afrontar a sua soberania,
reconhecer a imperfeição do Poder Judiciário e impedir a certeza jurídica.
Nesta esteira de pensamento, Christiane Boulos observa que a possibilidade
de proferir decisões em sentido diverso do fixado pelas súmulas, com base não
em diferenças de fato, mas de direito, é o mesmo que esvaziar a finalidade da
previsão de efeito vinculante das súmulas, pois estas existem justamente para
pôr fim a dúvidas quanto à interpretação de uma norma27.
Antes
da
adoção
da
súmula
vinculante,
a
questão
em
decidir
desfavoravelmente ao expresso na súmula nos trazia um grande problema,
pois aquele que restava vencido na decisão, que foi contrária ao sumulado, era
obrigado a interpor recursos, percorrendo um caminho difícil e demorado para
depois de anos, chegar ao Supremo Tribunal Federal, a fim de obter a reforma
daquela decisão.
Por isto, Luiz Guilherme Marinoni brilhantemente assevera: “Se o Juiz de
primeiro grau diverge de entendimento contido em súmula do Tribunal, a parte
que sustenta a tese consagrada na súmula é obrigada a recorrer. No caso de
demandas múltiplas, isto pode significar milhares de recursos. O que significa,
entretanto, milhares de recursos? Significa, antes de mais nada, retardo na
prestação jurisdicional e, portanto, prejuízo à parte que tem razão. Significa,
ainda, mais custos e, também, um acúmulo intolerável de processos em
segundo grau de jurisdição. Ora, é óbvio que a interposição exagerada de
recursos resulta na lentidão do serviço jurisdicional e, portanto, aprofunda a
crise do Poder Judiciário, que tem o grave compromisso de atender ao Direito
constitucional de todo cidadão a uma resposta jurisdicional tempestivo.28”
27
BOULOS, Christiane. A força vinculante da jurisprudência e o papel do juiz no direito
brasileiro. Revista dos Anais do I Congresso de Iniciação Científica, vol. I, USP/Fapesp, 1996,
p. 304.
28
MARINONI, Luiz Guilherme apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Divergência
Jurisprudencial e Súmula Vinculante. São Paulo, RT, p. 335.
397
A súmula com efeito vinculante torna efetiva a finalidade institucional dos
tribunais superiores, que é a de tutelar a unidade e a autoridade da lei federal,
além de dar maior coerência às decisões judiciais, celeridade ao processo, eis
que evitaria a interposição e o julgamento de inúmeros recursos repetitivos, de
índole eminentemente protelatória. Como acentuou o Ministro Sepúlveda
Pertence, ao participar do Congresso Brasileiro de Advogados de Empresas de
Consórcio, em junho de 1998, “o problema do efeito vinculante não pode ser
tratado como uma guerra de vaidades de juízes de uma instância contra juízes
de outra; uma disputa de orgulho intelectual, mas como um problema de
Justiça como serviço público e como problema de isonomia.” Por conseguinte,
esquecidos os melindres intelectuais, a uniformização da jurisprudência,
revestida de eficácia normativa, exercerá, sem dúvida, com toda eficiência, o
grande papel que o magistério jurisprudencial desempenha, de esclarecedor
das leis, com a vantagem de diminuir os litígios, reduzindo ao mínimo os
inconvenientes da incerteza do Direito, porque de antemão faz saber qual será
o resultado da controvérsia, garantia que não tem hoje os litigantes, mesmo
quando apoiada a res in judicium deducta na firme e pacífica orientação do
próprio STF, órgão da mais alta hierarquia do Judiciário brasileiro.
Agora, os Ministros do Supremo Tribunal Federal passam a dispor do poder de
colocar um “ponto final” nos litígios polêmicos atuais e nas discordâncias
estabelecidas entre órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública,
dissensos capazes de causar grave insegurança jurídica e relevante
multiplicação de ações com o mesmo objeto.
Isto posto, passo a analisar a compatibilidade do dispositivo da súmula
vinculante com o princípio do federalismo judicial. Indagar a conveniência de
alterar
uma
Constituição
produz
restrições
de
diferentes
ordens.
Primeiramente, porque mudar a forma dos preceitos constitucionais significa
inserir-se no interesse maior da sociedade.
398
Doutra sorte, há que se observar que qualquer alteração na ordem
constitucional, seja ampla (revisão) ou especifica (emenda) requer a
observância de princípios e pressupostos que estão adstritos ao ordenamento
jurídico. Desta forma, pode-se afirmar que uma das dificuldades a serem
superadas na política de reestruturação e reforma do sistema de administração
e gestão da justiça, estão atreladas ao federalismo judicial.
Com efeito, uma das características, senão a principal, de um Estado federal é
a competência judicial dos estados federados que o compõem. Nesse ponto, o
princípio federativo judicial se equilibra entre dois interesses. Por um lado a
competência judicial dos Estados da federação. A questão se torna mais
complicada, quando se sabe que o princípio federativo é cláusula pétrea em
nossa Constituição.
A nossa Carta Magna preceitua limitações, formais e materiais, expressas e
implícitas, à competência que o Congresso Nacional possui para emendar a
constituição – ressalve-se que uma reforma no sistema judicial brasileiro só
efetiva-se mediante emenda constitucional – são as chamadas cláusulas
pétreas, consagradas no parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição. Tais
cláusulas consignam o núcleo irreformável da Carta, e integram seu conteúdo:
(a) a forma federativa de Estado: (b) o voto secreto, direto, universal e
periódico; (c) a separação dos poderes e (d) os direitos e garantias individuais.
Para uma emenda ser considerada violadora da cláusula pétrea não precisa
abolir a Federação e instituir o estado unitário. Uma emenda que interfira na
competência judicial dos estados federados também viola a Constituição.
Nesse sentido, uma política de reforma que restrinja sensivelmente a
competência
judicial
de
um
dos
entes
da
Federação,
também
é
inconstitucional, pois retira da unidade federada a possibilidade de estabelecer
uma política judicial condizente com os seus objetivos políticos.
399
Dessa forma, o entendimento predominante na doutrina e da jurisprudência do
STF é o de que a Emenda Constitucional n 45/2004, para a reforma do atual
sistema de administração e gestão da justiça, quando cria o dispositivo súmula
vinculante ou o Conselho Nacional da Justiça, por si só, não viola o princípio
federativo judicial por supostamente retirar dos Estados federados boa parte de
sua autonomia judicial. Com efeito, na ADIN promovida pela AMB o STF
sufragou a tese de que a Emenda Constitucional não violaria o Pacto
Federativo, ao submeter o poder Judiciário nos estados à supervisão
administrativa e disciplinar do Conselho Nacional de Justiça. É que, para o
ministro Cezar Peluso, tanto o Conselho, quanto a Justiça nos estados
integram um mesmo poder - o Judiciário - e que o conselho é concebido e
estruturado como um órgão do Poder Judiciário nacional e não da União. Para
o relator o conselho não anula, mas reafirma o princípio federativo.
No entanto, qualquer decisão judicial que concretamente invada a competência
judicial dos estados federados será passível de ser qualificada de
inconstitucional e passível, portanto, de reclamação, nos termos da lei.
4. CONCLUSÕES.
À luz de todo o exposto, conclui-se que é necessário respeitar o princípio do
federalismo judicial, segundo o qual o Supremo Tribunal Federal, através do
seu poder de editar súmulas vinculantes, não deve invadir as competências
judiciais que podem ser adequadamente desempenhadas pelos estados
federados.
Na política de reestruturação e reforma do sistema de administração e gestão
da justiça, embora o pacto federativo fique debilitado, máxime através do
excesso de concentração da competência judicial da União, a adoção do
dispositivo da súmula vinculante, por si só, não viola o princípio federativo
judicial. Isto porque, na hipótese de determinada súmula vinculante
concretamente invadir a competênciajudicial do Estado-federado, ela poderá
400
ser cancelada, nos termos da lei que regulamentar o art. 103- A da
Constituição da República.
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Bibliographical Information:
DUARTE, Francisco Carlos. Súmulas vinculantes e o federalismo judicial.
Panóptica, Vitória, year 1, nr. 8, May – June, 2007, p. 385-406. Available in:
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