1 A EFETIVIDADE DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO EM UNIDADES

A EFETIVIDADE DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
NO BRASIL
Equipe:
Coordenador
do projeto
Equipe
Márcia
LEUZINGER
Gabriela LIMA
Maria Heloisa
FERNANDES
Larissa GODOY
Márcia FRANCO
Paulo CAMPANHA
Doutora em Desenvolvimento Sustentável pela
Universidade de Brasília (UnB). Professora de
Direito Ambiental do Centro Universitário de
Brasília (UniCEUB).
Doutora em Direito pelo UniCEUB. Professora
de Direito Ambiental da Universidade de Brasília
(UnB).
Mestre em Ecologia pela Universidade de
Brasília (UnB). Professora de Direito Ambiental
do UniCEUB.
Mestre em Direito e Políticas Públicas pelo
UniCEUB.
Mestre em Direito e Políticas Públicas pelo
UniCEUB.
Mestre e Doutorando em Direito e Políticas
Públicas pelo UniCEUB.
INTRODUÇÃO
1. HISTÓRICO DA CRIAÇÃO DE ÁREAS PROTEGIDAS NO BRASIL
2.
O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NOS ESPAÇOS PROTEGIDOS BRASILEIROS
2.1. O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA DOUTRINA JUSAMBIENTAL
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
2.1.4.
Relativa incerteza científica
Avaliação de risco de dano
In dubio pro natura
Inversão do ônus da prova
2.2. O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA JURISPRUDÊNCIA
2.3. O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA LEGISLAÇÃO
2.4. O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA LEI Nº 9.985/00 (LEI DO SNUC)
2.4.1.
2.4.1.1.
2.4.1.2.
2.4.1.3.
2.4.1.4.
Procedimentos que instrumentalizam o princípio da precaução na Lei do SNUC
Áreas sujeitas a limitações administrativas provisórias
Planos de Manejo
Autorização para licenciamento ambiental
Autorização para cultivo de organismos geneticamente modificados
2.5. RETROCESSO LEGAL NA APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
3.
A
EFETIVIDADE
DO
PRINCÍPIO
DA
PRECAUÇÃO
EM
RELAÇÃO
AOS
INSTRUMENTOS DA LEI DO SNUC
4.
RECOMENDAÇÕES PARA TORNAR MAIS EFETIVO O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
NA LEI DO SNUC
5.
AVALIAÇÃO, CRÍTICAS E RECOMENDAÇÕES SOBRE O MÉTODO DE AVALIAÇÃO
ANEXOS
1
INTRODUÇÃO
O presente trabalho busca avaliar a efetividade do princípio da precaução no que diz respeito às
unidades de conservação no Brasil. Para tanto, a pesquisa parte da identificação do significado e da
extensão do princípio da precaução na doutrina, na jurisprudência e na legislação brasileiras, para, em
uma segunda etapa, identificar as normas ambientais que tem relação com os espaços protegidos. Em
seguida, após definidos os conceitos e os limites das expressões espaços territoriais especialmente
protegidos, unidades de conservação, espaços de proteção específica e áreas protegidas, foram
analisados quatro instrumentos previstos na Lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC) – áreas sujeitas a limitações administrativas provisórias, planos de manejo,
autorização para licenciamento ambiental e autorização para cultivo de organismos geneticamente
modificados -, cujo objetivo é conferir efetividade aos espaços ambientais. Por fim, foram realizados
dois estudos de caso, em que foi avaliada a utilização desses instrumentos em duas unidades de
conservação federais: uma área de proteção ambiental (APA) e um parque nacional.
A escolha das unidades pesquisadas e dos instrumentos utilizados como balizadores da efetividade
do princípio da precaução na Lei do SNUC foi realizada em função da viabilidade da pesquisa de
campo, diante dos recursos e da disponibilidade existentes.
Desse modo, trata-se de pesquisa que pode e deve ser continuada, até que todas as unidades de
conservação (UCs) federais, estaduais e municipais sejam avaliadas, a fim de se definir, com maior
precisão, o grau de efetividade que o princípio da precaução apresenta em relação às unidades de
conservação no Brasil. Todavia, a pesquisa por amostragem já consegue indicar a tendência de
(in)efetividade das UCs, tendo em vista fatores relativos ao orçamento, à frequência com que os
instrumentos são utilizados e à aplicação apenas formal de alguns deles.
1.
HISTÓRICO DA CRIAÇÂO DE ÁREAS PROTEGIDAS NO BRASIL
A criação de áreas protegidas tem sua origem, no Brasil, com a chegada da família real portuguesa,
quando foi instituído o Jardim Botânico do Rio de Janeiro, por meio de um Decreto de Dom João VI, de
13/06/1808. A finalidade era a aclimatação de plantas tropicais e o cultivo de especiarias vindas da Índia.
A Ilha do Governador, que também está localizada na cidade do Rio de Janeiro, foi transformada em
Parque de Caça para a família real1.
Durante o período imperial, após a independência, que ocorreu em 1822, e em razão da criação, nos
Estados Unidos, do Parque Nacional de Yellowstone, as pesquisas sobre a natureza se aprofundaram,
principalmente no Museu Nacional e no Jardim Botânico do Rio de Janeiro, que se tornaram importantes
centros de investigação sobre o mundo natural2.
Na Primeira República, fase também conhecida como República Velha, que se estende da
proclamação, em 1889, até a Revolução de 1930, começa a se formar o movimento ambiental, a partir de
uma geração de cientistas conservacionistas preocupada com o aproveitamento racional de recursos
naturais. Embora não tenham obtido êxito na maior parte de suas propostas, alcançaram algumas
vitórias, como a instalação, em 1896, da Seção Botânica, vinculada à Comissão Geológica e Geográfica,
na Serra da Cantareira, em São Paulo, surgindo, assim, a primeira reserva florestal daquele Estado, com
o objetivo de proteger os rios que abasteciam a sua capital. Em 1909, outras duas reservas florestais são
1
MAGNANINI, Alceo. Política sobre as unidades de conservação: dificuldades e sucesso no pensamento de Alceo
Magnanini. In: MILANO, M. S. (org.). Unidades de conservação: atualidades e tendências. Curitiba: Fundação O Boticário
de Proteção à Natureza, 2002; WEINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira. Rio de Janeiro: Forense, 1991.
2
FRANCO, José Luiz Andrade; DRUMMOND, José Augusto. Proteção à natureza e identidade nacional no Brasil:
1920 a 1940. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2009.
2
criadas em São Paulo, a de Alto da Serra e a de Itatiaia3.
Com o início do governo de Getúlio Vargas, líder da revolução de 1930, e que governou o país,
nesse primeiro período, por 15 anos ininterruptos, ideias e práticas de conservação ganham consistência
e a criação de parques nacionais, como forma de garantir a preservação de áreas naturais ainda
preservadas, dotadas de grande beleza cênica, alcança cada vez mais adeptos. Uma nova geração de
ambientalistas, formada por cientistas, intelectuais e funcionários públicos contribui para uma percepção
mais apropriada da diversidade e riqueza da natureza brasileira e seu nacionalismo garantiu influência no
governo revolucionário de Vargas, que acaba decretando o primeiro Código Florestal e o Código de
Águas, em 1934, e criando os primeiros parques nacionais brasileiros: Itatiaia, em 1937, Iguaçu e Serra
dos Órgãos, em 19394.
A partir de então, a criação e a administração de parques nacionais, que ocorre até os dias de hoje,
transforma-se na política ambiental mais longa desenvolvida continuamente pelo Poder Público5.
Embora possa se apontar ciclos com maior ou menor número de parques nacionais instituídos e, mais
tarde, de outras categorias de manejo de unidades de conservação, como hoje são classificados alguns
espaços ambientais, a política nunca foi interrompida.
Nos termos da legislação brasileira atual sobre espaços ambientais, é possível diferenciar “espaços
territoriais especialmente protegidos (ETEP)”, que têm sede constitucional e acepção mais ampla,
“unidades de conservação (UC)”, previstas pela Lei nº 9.985, de 2000, outros “espaços de proteção
específica (EPE)”6, regidos por normas esparsas, e “áreas protegidas (AP)”, delimitadas pelo Decreto
federal nº 5.758, de 2006, que instituiu o Plano Nacional de Áreas Protegidas, no âmbito da Convenção
sobre Diversidade Biológica7.
Espaços territoriais especialmente protegidos constituem gênero do qual as demais categorias de
espaços ambientais (UC, EPE e AP) são espécies. De acordo com o art. 225, § 1º, III, da Constituição
Federal de 1988, incumbe ao Poder Público “definir, em todas as unidades da federação, espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteção”. Aos ETEPs foi, portanto, oferecida pela CF/88 uma garantia
suplementar, consubstanciada na obrigatoriedade de edição de lei formal para sua redução ou extinção,
apesar de sua criação poder ser realizada por lei ou por qualquer espécie de ato normativo
administrativo.
Uma certa confusão aconteceu quando o Brasil, como signatário da Convenção sobre Diversidade
Biológica (CDB), buscando atender aos compromissos assumidos, lançou o Protocolo de Intenções para
Implementação do Programa de Trabalho para Áreas Protegidas no Âmbito da Convenção sobre
Diversidade Biológica, em 10/02/2002, e, em 2006, como resultado desse Programa de Trabalho, o
Plano Nacional de Áreas Protegidas, por meio do Decreto nº 5.758. Ambos os documentos apresentam
áreas protegidas como gênero que abarcaria as unidades de conservação, as terras indígenas e os
territórios quilombolas. Outras espécies de ETEPs são citadas, como as APPs e as áreas de RL,
3
FRANCO, José Luiz Andrade. Natureza no Brasil: ideias, políticas, fronteiras (1930-1992). In: SILVA, Sérgio Duarte
(org.). Relações cidade-campo. Goiânia: UFG/AGEPEL, 2000.
4
FRANCO, José Luiz Andrade; DRUMMOND, José Augusto. Proteção à natureza e identidade nacional no Brasil:
1920 a 1940. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2009.
5
DRUMMOND, José Augusto. Devastação e preservação ambiental: os parques nacionais do estado do Rio de
Janeiro. Niterói: EDUFF, 1997.
6
São exemplos de espaços de proteção específica: áreas de preservação permanente (APP) e áreas de reserva legal (RL),
que são espaços previstos pelo Código Florestal, além de jardins botânicos, jardins zoológicos, hortos florestais, terras
indígenas (TI), territórios quilombolas, dentre muitos outros.
7
LEUZINGER, Márcia Dieguez. Natureza e cultura: unidades de conservação de proteção integral e populações
tradicionais residentes. Curitiba: Letra da Lei, 2009.
3
reconhecidas como “elementos integradores da paisagem”, mas não como categorias de áreas protegidas,
seja no que tange aos princípios, seja em relação aos eixos temáticos. Com isso, a expressão áreas
protegidas não deve mais ser utilizada, no país, como sinônimo de ETEP, na medida em que há um ato
normativo administrativo e um plano editado pelo Poder Executivo que limitam o seu alcance8.
As UCs integram o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), possuindo,
assim, um regime jurídico específico, mais restrito e determinado. Este Sistema é composto por 12
diferentes categorias de manejo, divididas em dois grupos: unidades de proteção integral, que não
admitem uso direto de recursos naturais, e unidades de uso sustentável, que permitem o uso de recursos,
desde que de forma sustentável e de acordo com a lei e com o plano de manejo9.
As categorias de manejo do SNUC correlacionam-se às da IUCN, conforme Figura 1.
FIGURA 1 Unidades de Conservação em relação às categorias de manejo IUCN, segundo
classificação do Cadastro Nacional de Unidades de Conservação- CNUC10
Categoria IUCN
Categoria SNUC*
Estação Ecológica;
Ia. Reserva Natural Estrita
Reserva Biológica
Ib. Área Natural Silvestre
Parque (Nacional, Estadual, Natural Municipal)
II. Parque Nacional
Monumento Natural;
III. Monumento Natural
Refúgio de Vida Silvestre
Área de Relevante Interesse Ecológico;
IV. Área de manejo de habitats e espécies
Reserva Particular do Patrimônio Natural
Área de Proteção Ambiental
V. Paisagem terrestre e marinha protegida
Floresta (Nacional. Estadual, Municipal);
VI. Área protegida manejada
Reserva Extrativista;
Reserva de Desenvolvimento Sustentável
*Existe uma categoria de manejo do SNUC, denominada Reserva de Fauna, que não possui registro no CNUC. Assim, não há
correlação dessa categoria com as da IUCN.
A critério do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão do Poder Executivo Federal
que congrega representantes do governo e da sociedade civil, podem integrar o SNUC unidades
estaduais e municipais criadas para atender a peculiaridades locais, com objetivos de manejos não
abrangidos pelas categorias elencadas no artigo 7º da Lei nº 9.9985/00.
Tanto as UCs de proteção integral quanto as de uso sustentável possuem como um de seus principais
objetivos a proteção da diversidade biológica. Desse modo, pode-se entender que a criação de UCs é
norteada, dentre outros, pelo princípio da precaução, em sua acepção mais ampla, como será explorado a
seguir.
2. O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NOS ESPAÇOS PROTEGIDOS BRASILEIROS
A fim de esclarecer a aplicação do princípio da precaução no regime de proteção ambiental das
UCs, serão tecidas, em primeiro lugar, considerações acerca do entendimento doutrinário e
jurisprudencial a respeito do tema, uma vez que não existe, no Brasil, um conceito legal de precaução,
para, em seguida, tratar-se da efetividade deste princípio em relação às UCs.
Todavia, é importante destacar, de início, que a gestão das unidades de conservação no Brasil,
8
LEUZINGER, Márcia Dieguez. Natureza e cultura: unidades de conservação de proteção integral e populações
tradicionais residentes. Curitiba: Letra da Lei, 2009.
9
BENJAMIN, Antônio Herman. O regime brasileiro de unidades de conservação. Revista de direito ambiental nº 21,
São Paulo: RT, jan/mar 2001; SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros, 1994.
10
BRASIL, Cadastro Nacional de Unidades de Conservação- CNUC. Disponível em: http://www.mma.gov.br/areasprotegidas/cadastro-nacional-de-ucs . Acesso em: 3jul2015.
4
historicamente, é marcada por limitações de recursos financeiros e humanos11. Essas dificuldades de
financiamento são consideradas graves empecilhos para a implementação da política de conservação. O
investimento por hectares de unidade de conservação no País é um dos mais baixos do mundo.
Dados publicados, em 2011, no estudo Contribuição das unidades de conservação brasileiras para
a economia nacional, mostraram que enquanto, no Brasil, se investia, em valores aproximados, R$ 4,00
por hectare, na Argentina são R$ 21,00, na Costa Rica são R$ 32,00, no México R$ 49,00, no Canadá R$
53,00, na Austrália 55,00, na África do Sul R$ 67,00, na Nova Zelândia R$ 110,00 e nos Estados Unidos
R$ 156,00. Essa comparação revela que, mesmo países com Produto Interno Bruto-PIB menor que o
brasileiro, como Argentina, Costa Rica ou África do Sul, o financiamento das áreas protegidas é
substancialmente mais elevado12.
Da mesma forma, o estudo mostrou que o Brasil possui um dos menores índices de funcionários por
hectare protegido. Enquanto na África do Sul, por exemplo, existem 1.176 hectares por funcionário do
sistema de áreas protegidas, no Brasil, existe um funcionário para cada 18.600 hectares protegidos 13. O
déficit de servidores também foi apontado por um Relatório de Auditoria Anual de Contas realizado pela
Controladoria-Geral da União - CGU junto ao ICMBio, em 2012. O relatório revela que das 312
unidades de conservação geridas pelo Instituto, à época, em 58 havia apenas um servidor lotado e, em
62, somente dois14.
A situação de escassez de recursos para o pagamento de salários, uniformes, equipamentos,
combustível para veículos, dentre outras necessidades básicas, cria a ideia da existência de “parques de
papel”15, pois embora instituídos por lei ou ato normativo, as unidades de conservação não possuem
condições mínimas de gestão com vistas a implementar políticas públicas de conservação da natureza
para os qual se destinam16. Tais fatores, por si só, comprometem a efetividade das normas que regem as
unidades de conservação, independentemente da qualidade e da aplicação dos instrumentos nelas
previstos e, consequentemente, a efetividade do princípio da precaução.
2.1 O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA DOUTRINA JUSAMBIENTAL
O conceito de princípio da precaução no direito ambiental brasileiro encontra-se pacificado como a
exigência, por parte do empreendedor e do Estado regulador, de uma perspectiva de cautela no que tange
às intervenções do homem no meio ambiente. Ao interpretar este princípio, a doutrina brasileira vem
considerando os seguintes aspectos: a) relativa incerteza científica; b) avaliação do risco de dano.
Aplicados aos casos concretos, estes dois aspectos desdobram-se em outros dois: c) in dubio pro natura;
d) inversão do ônus da prova.
2.1.1. Relativa incerteza científica
11
BENSUSAN, Nurit. Conservação da biodiversidade em áreas protegidas. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2006, p. 9;
DOUROJEANNI, Marc Jean; PÁDUA, Maria Tereza Jorge. Biodiversidade a hora decisiva. 2. ed. Curitiba: Ed. UFPR,
2007, p. 85 e ss.
12
MEDEIROS, Rodrigo; YOUNG, Carlos Eduardo F; PAVESE, Helena B.; ARAÚJO, Fábio F. S. (Editores).
Contribuição das unidades de conservação brasileiras para a economia nacional: sumário executivo. Brasília: UNEPWCMC, 2011, p. 10.
13
MEDEIROS, Rodrigo; YOUNG, Carlos Eduardo F; PAVESE, Helena B.; ARAÚJO, Fábio F. S. (Editores).
Contribuição das unidades de conservação brasileiras para a economia nacional: sumário executivo. Brasília: UNEPWCMC, 2011, p. 10 e 11.
14
BRASIL, Relatório de Auditoria Anual de Contas. Unidade Auditada: INSTITUTO CHICO MENDES – SEDE.
Exercício 2012. Coordenação-Geral de Auditoria da Área do Meio Ambiente. Processo nº 02070.007774/2012-29. Relatório
nº 201306273. Brasília, 2012, p. 7.
15
Sobre os “parques de papel” e a dificuldade de providenciar fundos para o manejo de áreas protegidas cf. por todos:
DOUROJEANNI, Marc. Vontade política para estabelecer e manejar parques. In: TERBORGH, John; VAN SCHAIK, Carel;
DAVENPORT, Lisa; RAO, Madhu (orgs.). Tornando os parques eficientes: estratégias para a conservação da natureza nos
trópicos. Curitiba: ed. UFPR e Fundação O Boticário, 2002, p. 347 e ss.
16
GODOY, Larissa R C; LEUZINGER, Márcia D. O financiamento do Sistema Nacional de Unidades de Conservação no
Brasil: características e tendências. In: Revista de Informação Legislativa do Senado Federal. Ano 52. Número 206,
abr./jun. 2015, p. 227.
5
Como o primeiro pressuposto da aplicação do princípio da precaução, a incerteza científica retrata a
identificação de uma situação de risco diante da qual se exige cautela por parte do empreendedor e por
parte do Estado17 no momento de se avaliar a performance da intervenção do homem na natureza.
A identificação da relativa incerteza científica sobre as consequências de uma intervenção humana
na natureza é uma das formas de se atentar à proteção dos bens ambientais para as presentes e para as
futuras gerações, por meio da racionalização das ações de intervenção humana, conectando-se, portanto,
com o princípio do desenvolvimento sustentável18. O princípio da precaução orienta, portanto, ações que
buscam afastar o perigo de dano às gerações presentes e futuras 19. Nesse sentido, é dotado de uma
perspectiva jurídica de uma ética ambiental na conduta humana para com o meio ambiente, a
humanidade e o seu futuro20.
Aplicar o princípio da precaução não significa proibir as atividades com dano em potencial, uma vez
que delas se retiram benefícios econômicos e sociais à sociedade. Nesse sentido, “não se pode usar o
princípio da precaução para deslocar o ônus ao potencial poluidor, se a própria ciência não consegue
explicar a inexistência do dano”21. Busca-se apenas a realização da atividade com um mínimo de cautela
face aos possíveis riscos, sendo a identificação de uma relativa incerteza científica uma cautela.22
Ademais, não é preciso que se tenha incerteza absoluta da ocorrência do dano, basta que o possível
impacto tenha um grau de irreversibilidade considerável para ser necessário agir com precaução23. Nesse
sentido, de um ponto de vista funcional, medidas de precaução, tais como a realização de estudos das
consequências de uma atividade e a busca por diferentes pesquisas científicas que permitam uma análise
comparativa, são medidas que orientam a identificação de uma relativa incerteza científica. Na apuração
do modo mais seguro de intervenção humana, elas são medidas complementares ao chamado princípio
da prevenção.
O princípio da prevenção é o cumprimento das resoluções e normativas que qualificam o grau de
degradação suportável e coerente com a capacidade de resiliência ambiental apesar da ocorrência das
atividades; ao passo que o princípio da precaução revela as medidas que se tomam para além do
cumprimento das resoluções, por meio de ações de avaliação de risco, estudo de alternativas para
orientar a ação humana na direção do menor grau possível da ocorrência do dano em avaliação, tendo
em vista a incerteza científica sobre as possíveis repercussões daquele dano. O princípio da precaução se
compõe, portanto, de medidas que visam avaliar o risco de dano.
2.1.2. A avaliação do risco de dano
A avaliação dos riscos de dano, como um segundo pressuposto do princípio da precaução, existe
face à incerteza científica. Sobre o assunto, primeiro será ponderado o conhecimento da doutrina
brasileira sobre o risco, para, em seguida, explicar as principais formas de avaliação de risco.
A avaliação dos riscos de dano tem como pressuposto a organização de formas de controle para
minimização desses riscos24. A sociedade de risco é uma sociedade na qual as ações humanas não são
17
MILARÉ, Édis; SETZER. Aplicação do princípio da precaução em áreas de incerteza científica. In: MACHADO, Paulo
Afonso Leme; MILARÉ,Èdis (coords.). Doutrinas essenciais: Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
18
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2009, p. 56-57.
19
KISS, Alexandre. Os Direitos e Interesses das Gerações Futuras e o Princípio da Precaução. In: VARELLA, Marcelo
Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia. Coleção Direito Ambiental em debate: Princípio da Precaução. Belo Horizonte:
Editora Del Rey, 2004, p.12; DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 167.
20
SILVA, Solange Teles da. Princípio de Precaução: uma nova postura face aos riscos e incertezas científicas. In:
VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia. Coleção Direito Ambiental em debate: Princípio da
Precaução. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2004, p. 88.
21
BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014, p. 39.
22
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Princípio da Precaução no Direito Brasileiro e no Direito Internacional e
Comparado. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia. Coleção Direito Ambiental em debate:
Princípio da Precaução. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2004, 337.
23
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 6ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 507.
24
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Princípio da Precaução no Direito Brasileiro e no Direito Internacional e
Comparado. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia. Coleção Direito Ambiental em debate:
Princípio da Precaução. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2004, 337.
6
apenas orientadas pelo que é certo ou pelo que é errado, mas, sobretudo, pelo maior ou menor grau de
risco, sendo o direito o instrumento da atuação estatal e não estatal no controle desses riscos25.
Estudar o risco de dano significa conhecer o desconhecido, ponderar diferentes alternativas,
fomentar diferentes tecnologias, gerir as possibilidades inerentes à forma de execução de uma atividade
degradante. São medidas essenciais no momento do licenciamento ambiental, que exigem estudos e
avaliação de alternativas para permitir a escolha do melhor caminho, ou seja, aquele com menor índice
de degradação.
A aplicação do princípio da precaução no momento da ação humana significa, portanto, oferecer
soluções ao dilema do desconhecido, soluções pautadas em estudos científicos, comparações,
estatísticas, probabilidade e uso de novas tecnologias26. Uma vez constatado um grau de relativa
incerteza científica, assim como um grau considerável de risco de dano, o princípio da precaução orienta
a aplicação de duas principais medidas: in dubio pro natura e inversão do ônus da prova.
2.1.3. In dubio pro natura
In dúbio pro natura significa que, na dúvida, deve-se agir a favor da proteção ambiental27. É dizer
que “o benefício da dúvida deverá militar em favor das pessoas, e não do poder econômico.” 28 Com base
nessa interpretação, a tutela do meio ambiente se orienta pela avaliação das ações do empreendedor ou
do cidadão que intervém na natureza, verificando-se, primeiro, se está de acordo com as exigências
legais; segundo, se apresentou estudos de impactos, análise de alternativas, dentre outros.
Desse raciocínio, desprende-se que: a) caso o empreendedor ou aquele que intervém na natureza
esteja irregular em qualquer destes patamares de exigências mencionados, ele pode ter a sua licença ou
autorização estatal equivalente negada, anulada, revogada ou cassada; b) caso o empreendedor ou aquele
que intervém no meio ambiente esteja em situação irregular desde o início, sequer tendo passado por
algum procedimento de autorização ou licenciamento, o Estado deve agir de modo coercitivo, com base
nos princípios da prevenção e da precaução, por meio de medidas administrativas como embargo de
obras, suspensão de atividade, demolição de edificações, apreensão, desapropriação, multa, dentre
outras.
No primeiro caso, a apuração do princípio da precaução se encontra no próprio processo de
licenciamento ambiental, pela exigência, pelo Estado, de medidas de avaliação de risco de dano e
incerteza científica. Nesse sentido, na avaliação do risco de dano, caso fique clara séria controvérsia
sobre os efeitos de determinada atividade, ao ponto de gerar dúvidas sobre a probabilidade de
consequências negativas serem altas, deve-se negar ou condicionar a operação ou atividade em questão a
medidas mitigadoras capazes de compensar o possível risco de dano29.
No segundo caso, a apuração do princípio da precaução está na própria constatação da ausência de
atuação do Estado, ou seja, da ausência da autorização ou da licença como percepção do risco de dano.
Tal apuração pode se dar tanto pela constatação da ausência de outorga, ou ainda, pela averiguação da
presença ou da ausência de parecer do gestor da unidade de conservação sobre a avaliação do risco de
dano por determinada atividade que produza efeito no interior do espaço protegido.
Nesses casos, decorrem do princípio da precaução as medidas in dubio pro natura. Isso significa
que, diante do desconhecimento ou da dúvida acerca das consequências, devem ser adotadas medidas
25
BECK, Ulrich, World risk society. Cambridge: Polity Press, 2000, p. 03-06.
MILARÉ, Édis; SETZER, Joana. Campos eletromagnéticos: aplicação do princípio da precaução, Brasília, ACEL,
2005, pp.40-42; LOPEZ, Tereza Ancona, Responsabilidade Civil na Sociedade de Risco. R. Fac. Dir. Univ. SP v. 105 p.
1223 - 1234 jan. dez. 2010; HERMITTE, Marie-Angèle; DAVID, Virginie, Avaliação dos riscos e princípio da precaução. In:
VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia. Coleção Direito Ambiental em debate: Princípio da
Precaução. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2004, p.12.
27
COELHO, Luiz Fernando. In dubio pro natura: interpretação da lei ambiental. Boletim informativo Bonijuris, v. 6, n.
26, p. 2330-2329, set. 1994.
28
SADELLER, Nicolas de. Comentários sobre o status no direito internacional de três princípios ambientais. In:
VARELLA, Marcelo Dias; PLATIAU, Ana Flávia Barros. A proteção Internacional do Meio Ambiente, Série Direito
Ambiental vol. 4, Unitar, Unb, UniCEUB, 2009, p.76.
29
SADELLER, Nicolas de. Comentários sobre o status no direito internacional de três princípios ambientais. In:
VARELLA, Marcelo Dias; PLATIAU, Ana Flávia Barros. A proteção Internacional do Meio Ambiente, Série Direito
Ambiental vol. 4, Unitar, Unb, UniCEUB, 2009, p.76.
26
7
que irão prevenir o dano.
2.1.4. Inversão do ônus da prova
A inversão do ônus da prova ao interessado na intervenção no meio ambiente, por meio de obras ou
atividades (empreendedor ou cidadão) é outra consequência da aplicação do princípio da precaução. Em
uma situação de conflito entre o interesse de intervir no meio ambiente e o interesse público de proteção
ambiental, tutelado pelo Estado, caso este não reconheça a viabilidade do empreendimento proposto, a
orientação do princípio da precaução é a de agir em favor da natureza e em detrimento do interesse
privado30.
Por conseguinte, caberá ao empreendedor/cidadão realizar os estudos científicos necessários para
avaliar alternativas técnicas e locacionais possíveis e comprovar a viabilidade do seu empreendimento
ou atividade.
2.2 O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA JURISPRUDÊNCIA
A análise jurisprudencial do princípio da precaução buscou identificar como os tribunais brasileiros
têm entendido e aplicado este princípio em relação aos conflitos de interesse gerados em torno de
unidades de conservação federais brasileiras.
Para tanto, foram analisadas decisões nos cinco Tribunais Regionais Federais (TRF): TRF1, TRF2,
TRF3, TRF4 e TRF 5 existentes no Brasil, além da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
(STJ)31. A escolha pelas instâncias superiores como âmbito de análise se deu por conta de seu papel em
harmonizar a interpretação da legislação federal no país, ou seja, o seu entendimento é aquele que deve
prevalecer.
Além disso, a procura de decisões se limitou ao lapso temporal entre os anos de 2010 e 2015. Como
critério de busca jurisprudencial, foram utilizadas as palavras/expressão “precaução” e “unidade de
conservação” nos sistemas informatizados de cada um dos TRFs e do STJ. Os principais elementos de
cada decisão, na sua relação com o princípio da precaução, estão no Anexo 2.
Os resultados consolidados podem ser observados nas Figuras 2 e 3.
FIGURA 2 Decisões que aplicam o princípio da precaução por tribunal
Tribunal
Nº
de
decisões
Juiz
não
aplica
precaução
apesar do
argumento
das partes
Precaução
como
incerteza
científica
Precaução
como risco
de dano
Precaução
como
in
dubio
pro
natura
Precaução
como
inversão do
ônus
da
prova
Confusão
entre
precaução
e
prevenção
ou
outro princípio
6
6
TRF1
26
3
10
6
2
5
TRF2
6
2
4
1
1
TRF3
18
5
3
9
2
TRF4
1
1
TRF5
1
1
STJ
62
TOTAL
Observação: Por ser uma tabela resumida, não foi possível quantificar decisões que abordavam de mais de um sentido de
precaução. Logo, o total de decisões, ao se somar Precaução como incerteza científica + Precaução como risco de dano +
Precaução como in dubio pro natura + Precaução como inversão do ônus da prova + Confusão entre precaução e prevenção
ou outro princípio pode ser diferente do número de decisões encontradas, pois uma mesma decisão pode incluir mais de um
sentido.
FIGURA 3 Entendimento majoritário do princípio da precaução por tribunal
30
31
BELTRÃO, Antônio F. G. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Método, 2009, p. 40.
Tabela completa no anexo 2.
8
Tribunal
Entendimento que prevalece sobre o princípio da precaução
TRF1
Prevalece a aplicação do princípio da precaução como justificativa das medidas preventivas do Estado
(suspensão, embargo, etc.) em situação de cidadão/empreendedor irregular.
a) Prevalece a aplicação do princípio da precaução como justificativa das medidas preventivas do Estado
(suspensão, embargo).
b) Uma decisão com a presença da convalidação de licença em vista da presença de condicionantes
(prevalece o interesse econômico).
Prevalece o entendimento da avaliação da precaução pelo grau de incerteza científica quanto ao impacto da
atividade em unidade de conservação, inclusive impacto indireto.
Ainda que não se expresse sempre a regra in dubio pro natura, prevalece o entendimento da aplicação do
princípio da precaução como justificativa para a aplicação de medidas preventivas por parte de Estado, para
se evitar novos danos.
Precaução como forma de evitar novos danos, haja vista a incerteza científica.
Não há decisões de mérito encontradas dentro do lapso temporal estabelecido na pesquisa. Em precedentes
anteriores aos cinco anos inseridos na análise, foi identificado o reconhecimento do princípio da precaução
em seus aspectos: incerteza científica, risco de dano e in dubio pro natura.
TRF2
TRF3
TRF4
TRF5
STJ
Somente uma decisão aplicou todos os quatro aspectos do princípio da precaução de modo expresso
(incerteza científica, risco de dano, in dubio pro natura e inversão do ônus da prova). Trata-se da decisão
do TRF4, de 21.01.2010, proferida em Agravo de instrumento (número do processo:
2009.04.00.041351-6) interposto por Nd/De Fosfatados Catarinense Ltda/ (Advogado: Édis Milaré)
contra decisão que visou impedir a implementação de um projeto de mineração e de produção de
fertilizantes. Na decisão, o princípio da precaução foi utilizado de forma ampla, abarcando ações de
cautela in dubio pro natura e inversão do ônus da prova, além de se avaliar a verossimilhança do risco
de dano nas ações dos empreendedores em relação à presença de estudos de impactos ambientais e
produção de provas científicas, in verbis:
"Já se assenta na doutrina e jurisprudência em matéria ambiental que, para a
invocação do princípio da precaução, basta haver uma verossimilhança ou
plausibilidade mínima do risco para o meio ambiente (a exemplo, vide ARAGÃO,
Alexandra. Direito Constitucional do Ambiente na União Europeia. In
CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato (org.). Direito
Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2008, pp. 42/43). [...] O
princípio da precaução está intimamente ligado ao estudo de impacto ambiental.
Impõe que as decisões que apresentem significativos riscos ambientais sejam
tomadas com base na melhor e mais completa informação científica disponível.
Para isso, é indispensável que não pairem dúvidas sobre a exaustão dos estudos.
[...] O princípio da precaução funciona como uma espécie de princípio "in dubio pro
ambiente": na dúvida sobre a periculosidade de uma certa atividade para o
ambiente, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor, isto é, o ônus
da prova da inocuidade de uma ação em relação ao ambiente é transferido do Estado
ou do potencial poluído para o potencial poluidor. Ou seja, por força do princípio da
precaução, é o potencial poluidor que tem o ônus da prova de que um acidente
ecológico não vai ocorrer e de que adoptou medidas de precaução específicas.
[...] Acima de tudo, o princípio da precaução impõe que a responsabilidade de
produzir os resultados científicos que provem a inocuidade ou a insignificância dos
riscos seja atribuída a quem tem interesse no desenvolvimento da atividade
interditada ou condicionada. [...]"32.
Nas demais decisões, de modo geral, ainda que nem todos ou apenas um dos aspectos tenha sido
aplicado expressamente, tem-se o princípio da precaução como justificativa para se chancelar as medidas
estatais preventivas ou repressivas acerca da intervenção do homem na natureza.
Além disso, importante destacar que somente uma pequena parcela, 07 (sete) decisões do total de 62
32
BRASIL, TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO. Ag 2009.04.00.041351-6, TRF4.
9
(sessenta e duas) decisões analisadas, abordou a questão referente à presença ou à ausência de consulta
ao órgão gestor da unidade de conservação como critério de avaliação de risco de dano33. Nestes casos, a
avaliação da irregularidade e, portanto, do risco de dano, era feita justamente pela averiguação da
presença ou da ausência de parecer do órgão gestor, assim como da sua opinião acerca da intervenção
humana e dos seus danos no caso em concreto.
Destarte, é possível afirmar entendimento jurisprudencial alinhado com o entendimento doutrinário
acerca da aplicação do princípio da precaução em unidades de conservação no Brasil. Além disso,
entende-se que a sua aplicação nos tribunais é consistente com uma tutela protetiva do meio ambiente,
em caso de conflito entre interesses ambientais, sociais e econômicos, quando associados a algum caso
onde a atividade humana entre em conflito direta ou indiretamente com o tipo de proteção exigida por
determinada unidade de conservação.
2.3. O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA LEGISLAÇÃO
No Brasil, as principais leis que versam, integral ou parcialmente, sobre espaços territoriais
especialmente protegidos, em vigor atualmente, são, em ordem cronológica:
1) Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981;
2) Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981;
3) Constituição Federal de 1988;
4) Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998;
5) Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000;
6) Lei nº 11.284, de 02 de março de 2006;
7) Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006;
8) Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012.
2.3.1 Lei nº 6.902/81
A Lei nº 6.902/81 dispõe sobre a criação de estações ecológicas e de áreas de proteção ambiental.
Embora essas categorias de manejo de unidades de conservação (UCs) sejam atualmente disciplinadas
pela Lei nº 9.985/00 (SNUC), alguns dos dispositivos da Lei nº 6.902/81 ainda continuam em vigor,
tendo em vista tratarem de especificidades em relação a tais UCs que não conflitam com a disciplina
geral posterior conferida pela Lei do SNUC.
A finalidade da Lei nº 6.902/81 foi disciplinar categorias de unidades de conservação que já vinham
sendo instituídas pela Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), mas que não eram regidas pelo
Código Florestal de 1965.
33
São as decisões de número 43, 45, 46, 47, 49, 52 e 63 do anexo das decisões.
10
Interessante mencionar que, à época (décadas de 1970 e 1980), existiam duas entidades que
cuidavam da instituição e da gestão de unidades de conservação: o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal, criado em 1967, e que instituía e geria parques nacionais, reservas
biológicas e florestas nacionais; e a SEMA, criada em 1973, como consequência dos acordos firmados
pelo Brasil durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, que ocorreu em
Estocolmo, em 1972, a quem cabia instituir e gerir estações ecológicas e áreas de proteção ambiental
(APA), além do exercício de outras competências ambientais.
A simples finalidade de dispor sobre a criação de espaços ambientais já revela um certo grau de
aplicação do princípio da precaução, na medida em que essas áreas sofrem, juridicamente, restrições
quanto à possibilidade de realização de atividades antrópicas que possam causar degradação ambiental.
Todavia, alguns dispositivos deixam transparecer de forma mais incisiva a incidência do princípio, muito
embora se deva advertir que, na prática, muitas vezes, a implementação do espaço ambiental é
deficiente.
No caso da Lei nº 6.902/81, os seguintes dispositivos ainda em vigor podem ser citados:
“Art. 1º. “Estações Ecológicas são áreas representativas de ecossistemas
brasileiros, destinados à realização de pesquisas básicas e aplicadas de Ecologia, à
proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista.
§ 3º. As pesquisas científicas e outras atividades realizadas nas Estações
Ecológicas levarão sempre em conta a necessidade de não colocar em perigo a
sobrevivência das populações das espécies ali existentes.
Art. 4º. As Estações Ecológicas serão implantadas e estruturadas de modo a
permitir estudos comparativos com as áreas da mesma região ocupadas e
modificadas pelo homem, a fim de obter informações úteis ao planejamento
regional e ao uso racional de recursos naturais.
Art. 9º. Em cada Área de Proteção Ambiental, dentro dos princípios
constitucionais que regem o exercício do direito de propriedade, o Poder Executivo
estabelecerá normas, limitando ou proibindo:
a) a implantação e o funcionamento de indústrias potencialmente poluidoras,
capazes de afetar mananciais de água;
b) a realização de obras de terraplanagem e a abertura de canais quando essas
iniciativas importarem em sensível alteração das condições ecológicas locais;
c) o exercício de atividades capazes de promover uma acelerada erosão das
terras e/ou um acentuado assoreamento das coleções hídricas;
d) o exercício de atividades que ameacem extinguir na área protegida as
espécies raras da biota regional”.
Impende conferir especial atenção para as atividades que devem ser restritas ou proibidas em áreas
de proteção ambiental, pois não há qualquer menção sobre tais restrições ou proibições na Lei do SNUC
ou no seu regulamento. Desse modo, a efetividade das APAs, que se inserem, atualmente, dentre as
unidades de uso sustentável (admite uso direto de recursos naturais), e é caracterizada como a mais
permissiva dentre as UCs do seu grupo, está diretamente vinculada às restrições e proibições que serão
impostas pelo órgão gestor por meio do plano de manejo.
2.3.2. Lei nº 6.938/81
A Lei nº 6.938/81 dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de
11
formulação e aplicação.
Essa Lei introduziu uma série de novidades no cenário jusambiental brasileiro, como, por exemplo:
a definição de termos não jurídicos, a fim de facilitar a sua aplicação por operadores do Direito; a
criação do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), que congrega os órgãos e entidades cuja
finalidade seja a proteção do meio ambiente; o estabelecimento da responsabilidade civil objetiva por
danos ambientais, que independe de dolo ou culpa; a previsão de uma série de instrumentos de gestão
ambiental, com o objetivo de proporcionar a sua aplicação e, consequentemente, a sua efetividade.
Em seu art. 2º, que trata do objetivo geral e dos princípios, já se pode vislumbrar a ideia de
precaução, de forma mais genérica, ou seja, sem relação específica com espaços protegidos, embora esse
ainda não fosse um princípio estudado e utilizado no Brasil naquele momento:
“Art. 2º. A Política Nacional de Meio Ambiente tem opor objetivo a preservação,
melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar,
no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da
segurança nacional e à proteção da dignidade da pessoa humana, atendidos os
seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio
ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo
em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a
proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade,
objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente”.
O art. 4º, que traça os objetivos específicos da Lei, também reflete preocupação genérica com
medidas de precaução:
“Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao
equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Territórios e dos Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas
ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso
racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e
informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de
preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização
racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio
ecológico propício à vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins econômicos.
Art 5º - As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em
normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do
12
Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da
qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, observados os princípios
estabelecidos no art. 2º desta Lei.
Parágrafo único - As atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em
consonância com as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente”.
No art. 9º estão listados os instrumentos de gestão ambiental. Trata-se, em sua maioria, de
instrumentos de comando e controle, com exceção do inciso XIII, inserido na Lei em 2006, por meio da
Lei nº 11.184, que cuida especificamente dos instrumentos econômicos. Praticamente todos esses
instrumentos ensejam medidas de precaução:
“Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II - o zoneamento ambiental;
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de
tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal,
estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse
ecológico e reservas extrativistas;
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas
necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental;
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente
pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA;
XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o
Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras
dos recursos ambientais;
XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro
ambiental e outros”.
O inciso VI do art. 9º determina expressamente ser a criação de espaços territoriais especialmente
protegidos um instrumento de gestão ambiental. Na sua redação original, a Lei tratava apenas da
instituição de reservas e estações ecológicas, áreas de proteção ambiental e de relevante interesse
ecológico, mas uma emenda sofrida em 1989, após a promulgação da CF/88, alterou o inciso VI, que
passou a cuidar genericamente da instituição de qualquer espaço ambiental.
Os arts. 10, 11 e 12 versam especificamente sobre licenciamento ambiental, enquanto o art. 13 trata
de incentivos à pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologias antipoluidoras no País.
O zoneamento ambiental, previsto no inciso II do supracitado artigo 9º, foi regulamentado pelo
Poder Executivo Federal, por meio do Decreto nº 4.297, de 10 de julho de 2002, que estabelece critérios
para o Zoneamento-Ecológico Econômico do Brasil (ZEE). Trata-se um instrumento de organização do
território e deve obrigatoriamente ser seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e
privadas, com medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental,
dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento
sustentável e a melhoria das condições de vida da população (art. 2º).
O ZEE deverá obedecer aos princípios da função socioambiental da propriedade, da prevenção, da
precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da participação informada, do acesso equitativo e
da integração (art. 5º).
Portanto, com base nessas normas e princípios orientadores, dentre os quais, expressamente o da
precaução, haverá uma Comissão Coordenadora do ZEE do Território Nacional (CCZEE), que
estabelecerá diretrizes para padronizar a divisão territorial do ZEE, contendo, dentre outros, a definição
de áreas para unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável (art. 14, III).
13
Entretanto, cumpre ressaltar que, antes da entrada em vigor deste Decreto sobre o ZEE, sob a égide
da Constituição Federal de 1988, já vigorava a Lei nº 6.803, de 2 de julho de 1980, que dispõe sobre as
diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição.
Esta Lei dispõe sobre a possibilidade de zona de reserva ambiental, que, por suas características
culturais, ecológicas, paisagísticas, ou pela necessidade de preservação de mananciais e proteção de
áreas especiais, veda a localização de estabelecimentos industriais (art. 7º).
2.3.3. Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988, pela primeira vez na história constitucional brasileira, dedicou todo
um capítulo (Capítulo VI do Título VIII) à proteção do meio ambiente, rompendo, assim, a tradição de
cuidar das questões ambientais de forma pontual, em geral quando relacionadas a problemas de saúde.
Muito embora esse capítulo esteja concentrado no art. 225, seus parágrafos e incisos, todos os pontos
mais relevantes para o adequado tratamento da questão ambiental foram abordados, conferindo uma base
consistente tanto para a legislação ambiental infraconstitucional, quanto para as ações e políticas
voltadas para a proteção do meio ambiente34.
No caput do art. 225, a CF/88 declara ser o direito ao meio ambiente equilibrado um direito
fundamental e estabelece repartir-se o dever de protegê-lo e preservá-lo para as presentes e para as
futuras gerações entre o Poder Público e a coletividade.
Em seguida, no § 1º, a Constituição estabelece as ações impostas ao Poder Público a fim de conferir
efetividade ao direito fundamental declarado no caput. São elas:
“I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico
das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as
entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a
serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através
de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora
de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se
dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias
que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização
pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco
sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a
crueldade”.
Como se pode perceber, em todas as ações previstas no §1º está presente, embora de forma
implícita, a precaução, tendo o constituinte originário, no inciso III, mencionado expressamente ser
obrigação do Poder Público a criação, em todas as unidades da federação, de espaços territoriais
especialmente protegidos. Conferiu a esses espaços, como visto anteriormente, uma garantia
excepcional: a necessidade de lei formal para sua alteração ou extinção, independentemente da forma
pela qual ele tenha sido instituído.
34
LEUZINGER, Mácia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito ambiental. Série Universitária. Rio de Janeiro: Elsevier,
2013.
14
2.3.4. Lei nº 9.605/98
A Lei nº 9.605/98 dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente. Cuida a norma, assim, da responsabilidade penal e administrativa
por danos ambientais, tendo inovado no cenário jurídico nacional ao estabelecer a responsabilidade
penal das pessoas jurídicas.
No que tange aos ETEP, na sessão II, que trata dos crimes contra a flora, pode-se citar os seguintes
dispositivos:
“Art. 38. Destruir ou danificar floresta considerada de preservação permanente, mesmo que
em formação, ou utilizá-la com infringência das normas de proteção:
[...]
Art. 38-A. Destruir ou danificar vegetação primária ou secundária, em estágio avançado ou
médio de regeneração, do Bioma Mata Atlântica, ou utilizá-la com infringência das normas
de proteção:
[...]
Art. 39. Cortar árvores em floresta considerada de preservação permanente, sem permissão
da autoridade competente [...]
Art. 40. Causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação e às áreas de que trata
o art. 27 do Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990, independentemente de sua
localização [...]
§ 1o Entende-se por Unidades de Conservação de Proteção Integral as Estações
Ecológicas, as Reservas Biológicas, os Parques Nacionais, os Monumentos Naturais
e os Refúgios de Vida Silvestre.
§ 2o A ocorrência de dano afetando espécies ameaçadas de extinção no interior das
Unidades de Conservação de Proteção Integral será considerada circunstância agravante
para a fixação da pena [...].
Art. 40-A.
§ 1o Entende-se por Unidades de Conservação de Uso Sustentável as Áreas de Proteção
Ambiental, as Áreas de Relevante Interesse Ecológico, as Florestas Nacionais, as Reservas
Extrativistas, as Reservas de Fauna, as Reservas de Desenvolvimento Sustentável e as
Reservas Particulares do Patrimônio Natural.
§ 2o A ocorrência de dano afetando espécies ameaçadas de extinção no interior das
Unidades de Conservação de Uso Sustentável será considerada circunstância agravante para
a fixação da pena.
[...]
Art. 52. Penetrar em Unidades de Conservação conduzindo substâncias ou instrumentos
próprios para caça ou para exploração de produtos ou subprodutos florestais, sem licença da
autoridade competente [...]”.
O simples ingresso, em unidade de conservação, com substâncias ou instrumentos utilizados para
caça ou exploração de recursos naturais já é considerado crime pela Lei nº 9.605/98, o que reflete uma
medida clara de precaução.
Os demais dispositivos, embora exijam a consumação do dano, podem também ser interpretados
como normas precaucionais sob o enfoque de preservação da biodiversidade.
15
2.3.5. Lei nº 9.985/00
A Lei nº 9.985/00, conforme citado anteriormente, instituiu, no Brasil, o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação (SNUC), e trouxe, no corpo do texto, normas sobre todas as categorias de
manejo de unidades de conservação, que se dividem em unidades de proteção integral e unidades de uso
sustentável, além de normas gerais sobre sua criação e gestão.
O artigo 22 e seus parágrafos estabelecem a necessidade de estudos técnicos e de consulta pública
para a criação de UCs, e a obrigatoriedade de lei formal para sua alteração ou extinção. No caso de
alteração, a exigência de lei ocorre quando há diminuição da proteção originalmente conferida à área.
Esta Lei impõe, também, que as UCs tenham zonas de amortecimento, com exceção das áreas de
proteção ambiental e das reservas particulares do patrimônio natural, e, quando necessário, corredores
ecológicos. Tais exigências revelam medidas de precaução, que visam à contenção dos efeitos de borda e
o aumento da área protegida, a fim de evitar a extinção de espécies.
Esta norma será objeto de análise mais minuciosa.
2.3.6. Lei nº 11.284/06
A Lei nº 11.284/06 (Lei de Gestão de Florestas Públicas) dispõe sobre a gestão de florestas públicas,
estabelecendo que ela pode ser realizada por meio de gestão direta pelo Poder Público, de destinação às
comunidades locais ou de concessões florestais, para a exploração de produtos e serviços florestais por
pessoas jurídicas.
A Lei de Gestão de Florestas Públicas utiliza a lógica de que o Poder Público não possui capacidade
fiscalizatória suficiente para garantir a integridade das florestas públicas existentes no País, sendo,
assim, o concessionamento de parcela dessas áreas uma forma de outorgar ao concessionário privado
essa tarefa. Muito embora tal escopo aparente ser uma medida de precaução, na verdade pode acabar
gerando um dano maior do que o que poderia ser perpetrado pela exploração ilegal. Isso porque a falta
de capacidade fiscalizatória também se revela sob a face de falta de fiscalização do contrato de
concessão, assim como falta de responsabilização do concessionário que o descumprir.
Todavia, como as primeiras concessões ainda estão em andamento, não há como se avaliar a
efetividade da lei.
No que tange às áreas protegidas, a Lei de Gestão de Florestas Públicas estabeleceu a
obrigatoriedade de o concessionário apresentar, no Plano de Manejo Florestal Sustentável, área
geograficamente delimitada destinada à “reserva absoluta”, que não admite qualquer forma de
exploração econômica, representativa dos ecossistemas florestais manejados, equivalente a, no mínimo,
5% da área total concedida. A finalidade da reserva absoluta é a preservação da diversidade biológica e a
sua utilização como parâmetro para a mensuração dos impactos advindos da concessão.
Trata-se, portanto, de uma medida precaucional que busca manter preservada parcela dos
ecossistemas manejados, possibilitando não apenas a avaliação, mas também o monitoramento dos
16
impactos advindos das atividades de manejo.
Esta Lei foi regulamentada, no âmbito federal, pelo Decreto nº 6.063, de 20 de março de 2007, que
cuida do licenciamento ambiental para o uso dos recursos florestais nos lotes ou unidades de manejo, da
licitação e dos contratos de concessão florestal, do monitoramento e das auditorias da gestão de florestas
públicas (art. 1º).
Nele, está previsto que, em relação a cada floresta pública, quando couber, o Cadastro-Geral de
Florestas Públicas da União conterá normas de uso formuladas pelo ZEE do Brasil (art. 7º, XI).
O Decreto prevê, ainda, que, para o licenciamento ambiental do uso dos recursos florestais nos lotes
ou unidades de manejo, será elaborado o Relatório Ambiental Preliminar - RAP (art. 25). Se a
degradação ambiental for significativa, será exigido prévio Estudo de Impacto Ambiental (EIA).
2.3.7. Lei nº 11.428/06
A Lei nº 11.428/06 dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do bioma Mata
Atlântica e arrola, expressamente, como um dos princípios que deverão ser observados, o da precaução
(art. 6º, parágrafo único).
A Mata Atlântica configura um conjunto de formações florestais, composto por floresta ombrófila
densa, aberta e mista, floresta estacional decidual e semidecidual, e ecossistemas associados, como
campos de altitude, mangues e restingas35. Ela cobria, originalmente, uma área equivalente a 1.315.460
Km² e abrangia 17 Estados situados na costa brasileira, do Piauí, ao norte da região Nordeste, até o Rio
Grande do Sul, ao sul da região Sul36. Todavia, como o processo de ocupação e o desenvolvimento dos
diferentes ciclos econômicos deu-se, desde o descobrimento do Brasil, principalmente no litoral, sendo o
fenômeno de interiorização do País bem mais recente, a área coberta por Mata Atlântica acabou sendo
densamente ocupada e degradada. Hoje, abrigando cerca de 72% da população brasileira (mais de 145
milhões de habitantes), sobram apenas 8,5% de remanescentes florestais acima de 100 hectares37.
Como a Mata Atlântica é considerada um Hotspot mundial, além de ser considerada patrimônio
nacional pela Constituição Federal de 1988, houve a necessidade de se disciplinar as autorizações para
corte e supressão de mata primária e secundária em estágios avançado, médio e inicial de regeneração.
Foi, então, editada a Lei nº 11.428/06, que buscou restringir as hipóteses que permitem que o Poder
Público conceda autorização para corte, sendo essas hipóteses tanto mais restritivas quanto mais
preservado for o fragmento florestal. A autorização para corte de mata primária somente é concedida
para casos de utilidade pública (obras de infraestrutura e segurança nacional), pesquisas e práticas
preservacionistas (controle de fogo, espécies invasoras e erosão). Para mata secundária em estágio
avançado de regeneração, somam-se a essas hipóteses a autorização de corte para mineração e para
edificação ou loteamento em área urbana, desde que o perímetro urbano tenha sido definido
anteriormente à edição da Lei da Mata Atlântica e que sejam mantidos 50% da vegetação. Para os
estágios médio e inicial de regeneração, mais hipóteses de corte somam-se às já mencionadas, sendo a
lógica seguida pela Lei a de dificultar o corte dos fragmentos ainda bem preservados.
Pode-se afirmar, portanto, tratar-se de uma Lei que busca implementar o princípio da precaução, a
35
36
37
Disponível em: http://www.mma.gov.br/biomas/mata-atlantica. Acesso em 21 de maio de 2015.
Disponível em: https://www.sosma.org.br/nossa-causa/a-mata-atlantica/. Acesso em 21 de maio de 2015.
Disponível em: https://www.sosma.org.br/nossa-causa/a-mata-atlantica/. Acesso em 21 de maio de 2015.
17
partir da preservação da biodiversidade em um bioma altamente degradado e megadiverso. Essa
afirmação se confirma quando analisadas não apenas as restrições ao corte, mas também as vedações ao
corte de mata primária e secundária em estágios avançado e médio de regeneração, para qualquer
finalidade, previstas no art. 11, quando a vegetação: 1) abrigar espécies de fauna e flora ameaçadas de
extinção; 2) exercer a função de proteção de mananciais ou de prevenção e controle de erosão; 3) formar
corredores entre remanescentes de vegetação primária ou secundária em estado avançado de
regeneração; 4) proteger o entorno de unidades de conservação; 5) possuir excepcional valor
paisagístico; 6) ou ainda quando o proprietário ou possuidor não cumprir a legislação ambiental.
Esta lei foi regulamentada pelo Decreto nº 6.660, de 21 de novembro de 2008, que, em seu artigo
13, dispõe que o órgão ambiental competente poderá autorizar, mediante cadastramento prévio, o plantio
de espécie nativa em meio à vegetação secundária arbórea nos estágios médio e avançado de
regeneração, com a finalidade de produção e comercialização.
O § 2º deste artigo, corroborando a precaução, estabelece que, para o referido plantio, são vedados a
supressão ou corte de espécies nativas que integram a Lista Oficial de Espécies da Flora Brasileira
Ameaçadas de Extinção ou constantes de listas dos Estados; vegetação primária; e espécies florestais
arbóreas em vegetação secundária no estágio avançado de regeneração.
Já o artigo 14 do Decreto prevê que o corte ou a exploração de espécies nativas comprovadamente
plantadas somente serão permitidos se o plantio ou o reflorestamento tiver sido previamente cadastrado
junto ao órgão ambiental competente no prazo máximo de sessenta dias após a sua realização.
Entretanto, se a supressão de vegetação primária ou secundária em estágio médio ou avançado de
regeneração ultrapassar 50 hectares por empreendimento, isolada ou cumulativamente, ou 3 hectares por
empreendimento, isolada ou cumulativamente, quando localizada em área urbana ou região
metropolitana, nos termos do artigo 19, será necessária anuência prévia do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA).
Se a supressão, corte ou exploração de vegetação for localizada nas unidades de conservação
instituídas pela União onde tais atividades sejam admitidas, a anuência prévia será de competência do
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio (art. 19, § 1o).
Essa anuência prévia pode ser emitida com condicionantes para mitigar os impactos da atividade
sobre o ecossistema remanescente, estabelecidas durante o processo de licenciamento ambiental (art. 21
e parágrafo único).
2.3.8. Lei nº 12.651/12
A Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, será tratada em tópico específico, pois ela evidenciou
retrocesso na aplicação do princípio da precaução.
2.4 O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA LEI Nº 9985/00 (SNUC)
O objeto deste trabalho é avaliar a efetividade do princípio da precaução em unidades de
conservação. Para tanto, foram escolhidos como indicadores quatro instrumentos precaucionais contidos
na Lei do SNUC, consubstanciados no estabelecimento de áreas de limitação administrativa provisória
(ALAP) para a criação de UCs; na elaboração de planos de manejo; na autorização para o licenciamento
ambiental; e na autorização para o cultivo de organismos geneticamente modificados (OGMs).
Após a análise teórica desses instrumentos, foram realizados dois estudos de caso, abrangendo a
aplicação de três deles - elaboração de planos de manejo, autorização para licenciamento ambiental e
autorização para cultivo de OGMs - ao Parque Nacional de Brasília, situado no Distrito Federal, e à Área
18
de Proteção Ambiental do Planalto Central, localizada em Goiás e no Distrito Federal.
A ALAP não foi aplicada às UCs estudadas por somente ter sido utilizada duas vezes, em áreas
situadas na Amazônia legal. A sua abordagem neste trabalho, todavia, deve-se ao fato de ser considerado
um excelente instrumento de precaução, que deveria ser amplamente utilizado pelos órgãos gestores de
unidades de conservação, a fim de evitar que danos aos espaços que ainda não foram formalmente
instituídos acabem por prejudicar os objetivos de preservação/conservação da biodiversidade
pretendidos.
2.4.1. Procedimentos que instrumentalizam o Princípio da Precaução na Lei do SNUC
Os objetivos gerais do SNUC são: a contribuição para a manutenção da diversidade biológica e dos
recursos genéticos no país, a proteção das espécies ameaçadas de extinção, a contribuição para a
preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais, a promoção do desenvolvimento
sustentável a partir dos recursos naturais, a proteção das características relevantes de natureza geológica,
geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural, a proteção e recuperação dos
recursos hídricos e a recuperação ou restauração de ecossistemas degradados. Tais objetivos são
realizados pela implementação das unidades de conservação38.
Pode-se identificar na Lei nº 9985/00 diversos instrumentos que, visando concretizar os referidos
objetivos, evidenciam a incorporação do princípio da precaução, como: instituição de zonas de
amortecimento e de corredores ecológicos; elaboração de planos de manejo; estabelecimento de áreas de
limitação administrativa provisória (ALAP) para a criação de UCs; autorização para licenciamento
ambiental; autorização para cultivo de organismos geneticamente modificados (OGMs).
Serão abordados, neste trabalho, quatro desses instrumentos: a) a decretação das ALAPs (artigo 22A); b) a elaboração e a implementação de Planos de Manejo (artigo 27); c) a autorização do gestor para
o licenciamento ambiental que afete unidade de conservação específica (art. 36, §3º); d) o procedimento
de liberação planejada e cultivo de organismos geneticamente modificados (OGM) nas unidades de
conservação ou em suas zonas de amortecimento (art. 27, §4º).
O recorte metodológico realizado deve-se ao fato de que as duas unidades de conservação
escolhidas para o estudo de caso – Parque Nacional de Brasília e a Área de Proteção Ambiental do
Planalto Central – não possuem zona de amortecimento nem corredores ecológicos. Na realidade, para
as APAs e as RPPNs, não há previsão legal de criação de zonas de amortecimento. E, quanto ao Parque
Nacional de Brasília, muito embora não tenha sido instituída uma zona de amortecimento específica, a
APA do Planalto Central acaba exercendo essa função. Desse modo, esses dois instrumentos não foram
tratados em separado, mas no bojo da análise realizada em relação aos demais.
2.4.1.1. Áreas sujeitas a limitações administrativas provisórias (ALAP)
Nos termos da Lei do SNUC, para a criação de uma unidade de conservação são necessárias a
realização de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e
os limites mais adequados (art. 22, §2º). Isso porque, ainda que o Poder Público detenha a faculdade de
escolher a área na qual deseja criar uma unidade de conservação, tal escolha não poderá ser feita de
forma aleatória. A legislação prevê a realização de estudos técnicos acerca da biodiversidade a ser
abrigada, dos ecossistemas existentes e de outros aspectos de relevante interesse. Dispõe também sobre a
realização de consultas públicas prévias, de forma a considerar aspectos sociais que devem influenciar
na definição dos limites e da categoria de manejo a ser adotada. Esses procedimentos visam subsidiar a
tomada de decisão.
Todavia, reconhecendo-se que o início dos procedimentos de criação pode gerar ações antrópicas
com intuito de destruir remanescentes de áreas a serem protegidos, o legislador brasileiro dotou o Poder
Público da faculdade de decretar limitações administrativas provisórias ao exercício de atividades e
38
Definição nos termos do inciso XVII do artigo 2º da Lei nº 9.985/2000.
19
empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental, desde que o órgão
ambiental identifique que exista risco de dano grave aos recursos naturais existentes no local. Excetuamse dessa espécie de proteção territorial provisória as atividades agropecuárias, as atividades econômicas
já implantadas e em andamento, e, ainda, as obras públicas licenciadas anteriormente.
A previsão de decretação de limitações administrativas provisórias para diversas atividades
econômicas ou obras públicas, que não estejam devidamente implantadas ou licenciadas, e que possam
causar dano à biodiversidade ou aos demais atributos que o Poder Público pretenda proteger com a
criação da UC, instrumentaliza a aplicação do princípio da precaução. Isso se dá em momento anterior à
própria criação da área protegida, com vistas a resguardar os recursos naturais de esgotamento, antes que
o Poder Público possa tomar as medidas legais de proteção.
Com relação a sua efetiva utilização no Brasil, sabe-se que o instrumento de definição de áreas de
limitação administrativa provisória (ALAP) só foi aplicado duas vezes pelo Governo Federal brasileiro.
Isso ocorreu em áreas da região amazônica com grande incidência de desmatamento e conflitos
fundiários.
A primeira experiência deu-se por meio do Decreto s/n de 18 de fevereiro de 2005, que estabeleceu
limitações administrativas provisórias em cinco áreas na região do entorno da BR 16339, no Estado do
Pará40. A ALAP da BR 163 limitou preventivamente a exploração de aproximadamente 8,2 milhões de
hectares, divididos em cinco grandes áreas. Esse ato permitiu que o Presidente da República criasse,
posteriormente, 8 unidades de conservação federais na região (cuja soma das áreas equivale a
aproximadamente 5,8 milhões de hectares, ou cerca de 71% da área da ALAP)41. A instituição das áreas
protegidas na região foi usada como estratégia para conter o desmatamento e a ocupação desordenada
em fronteira agrícola, localizada no coração da Floresta Amazônica.
A segunda vez em que o instrumento foi utilizado pelo Governo Federal ocorreu por meio do
Decreto s/n de 2 de janeiro de 2006, que estabeleceu limitação administrativa provisória em áreas
localizadas na região do entorno de outra rodovia Federal, a BR-319, no Estado do Amazonas. A ALAP
da BR 319 abrangeu uma área de aproximadamente 15 milhões de hectares. Após a realização de
estudos foram criadas/ampliadas 11 unidades de conservação federais (aproximadamente 4 milhões de
hectares) e 10 unidades de conservação estaduais (aproximadamente 3 milhões de hectares) na região de
influência da estrada, que havia sofrido limitação administrativa provisória. A motivação da decretação
da ALAP da BR 319 foi a possibilidade de pavimentação da rodovia e o consequente aumento dos
índices de desmatamento na região, também localizada na Floresta Amazônica42.
As ALAP das rodovias federais, BR 163 e BR 319 proibiram a realização de: I - atividades e
empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental; e, II - atividades de
exploração a corte raso da floresta e demais formas de vegetação nativa, por um período de sete meses,
prazo máximo admitido pela Lei43. Embora os conflitos fundiários e o desmatamento da Amazônia não
tenham acabado, desde 2006, o Governo Federal não utilizou mais tal instrumento, que nos casos acima
pontuados mostrou-se bastante eficaz para a garantia de posterior criação das unidades de conservação.
A utilização da ALAP pressupõe a habilidade dos órgãos ambientais em sinalizar às cúpulas dos
Governos, federal ou estadual, sobre a urgência em se evitar danos ambientais de larga escala e negociar
39
Essa estrada, que liga as cidades de Santarém e Cuiabá, atravessa a região Amazônica em áreas pouco exploradas e com
grande potencial econômico, que abrigam riquezas naturais e diversidade biológica. Trata-se de uma região de enorme
pressão para expansão agropecuária e graves problemas fundiários, que necessitava de urgente ordenamento territorial. Cf.
Zoneamento Ecológico-Econômico da Rodovia BR-163. Disponível em: http://zeebr163.cpatu.embrapa.br/index.php . Acesso
em: 26mai2015.
40
Contra o ato do Presidente da República de decretação da ALAP da BR 163 foram impetrados, no Supremo Tribunal
Federal, 2 Mandados de Segurança: MS 25.328 e 25.329.
41
BRASIL, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MANDADO DE SEGURANÇA 25.328 – DF, RELATOR MIN.
DIAS TOFFOLI. Disponível em: file:///C:/Users/00527468959/Downloads/texto_85928010.pdf . Acesso em: 26mai2015.
42
SOAVINSKY, Ricardo J. Unidades de Conservação na área de influência da BR 319. Apresentação de Junho de
2009. Disponível em: http://4ccr.pgr.mpf.mp.br/atuacao/encontros-e-eventos/audiencia-publica/audiencia-publica-br319/unidades_de_conservacao_br-319.pdf . Acesso em: 26mai2015.
43
BRASIL, Art. 22-A, § 2º, da Lei nº 9.985, de 2000.
20
com outros setores dentro do governo, com os entes federativos, com grupos de interesse e com grupos
econômicos que estejam investindo ou tenham interesse em utilizar o território ou os recursos naturais.
Dessa forma, verifica-se que não é trivial, nem mesmo simples, a negociação da implementação desse
instrumento normativo de política pública ambiental.
2.4.1.2. Planos de Manejo
Após a criação da UC, num prazo de até cinco anos44, a Lei do SNUC impõe a necessidade de
elaboração de Planos de Manejo45 para todas as categorias unidades de conservação. Esse plano deve
disciplinar não somente a forma de utilização da unidade, mas também sua zona de amortecimento e os
corredores ecológicos, quando existentes. Deve incluir, ainda, “medidas com o fim de promover sua
integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas46”.
O Plano de Manejo é a principal norma a ser seguida pelo órgão gestor da unidade de conservação.
Após a sua aprovação, o órgão fica vinculado ao seu estrito cumprimento, podendo restringir quaisquer
atividades, públicas ou privadas, atentatórias às suas regras.
Em interessante jurisprudência sobre a matéria, o Superior Tribunal de Justiça determinou à União
Federal a adoção de providências, no âmbito de sua competência, para elaboração do plano de manejo e
gestão da APA da Baleia Franca. Para tanto, fixou o entendimento de que a existência de plano de
manejo de UC é essencial para a preservação da unidade de conservação e consubstancia aspecto
positivo do dever fundamental de proteção do meio ambiente47.
O plano de manejo apresenta duplo caráter: preventivo e normativo48. No que tange ao caráter
preventivo, deve-se aplicar expressamente o princípio da precaução “quando houver dúvida ou
discrepância de opinião ou entendimento científico sobre o conteúdo do Plano de Manejo e sobre as
atividades, obras e zoneamento projetados ou levados a efeito em uma unidade de conservação”49.
Do ponto de vista normativo, importante salientar que, em unidades de proteção integral, até a
instituição do Plano de Manejo, que é o instrumento que estabelece o zoneamento e as normas que
devem presidir o uso da área protegida e o manejo dos recursos naturais, todas as atividades e obras
nelas desenvolvidas devem se limitar a garantir a integridade desses recursos, assegurando-se às
populações tradicionais porventura residentes condições para a satisfação de suas necessidades
materiais, sociais e culturais50. A regra presume que, sem os estudos técnicos necessários para a
elaboração do Plano de Manejo e inexistindo normas que orientem a gestão da área protegida, por
cautela, não é possível a realização quaisquer atividades que possam impactar negativamente a UC. Em
resumo, até que o Plano de Manejo da área esteja elaborado e em plena vigência, devem ser
implementadas nas unidades de proteção integral apenas medidas de proteção e fiscalização 51.
Em unidades de uso sustentável, no entanto, a legislação não prevê o mesmo cuidado. Não há, para
elas, a obrigatoriedade de se acautelar a instalação de atividades até que o Plano de Manejo esteja em
vigor. Isso não significa, contudo, que nessas categorias de manejo não exista preocupação com a
ocorrência de dano ambiental, pois atividades que causam impacto ambiental significativo devem
necessariamente ser licenciadas ou autorizadas pelo órgão competente, como será abordado adiante.
Como se pode perceber, no que concerne à aplicação do princípio da precaução nas unidades de
conservação, o Plano de Manejo apresenta-se como instrumento extremamente relevante. Para as
unidades de uso sustentável, este plano é fundamental, pois disciplina a forma de utilização direta de
44
BRASIL, Art. 27,§3º da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.
O Plano de Manejo tem seu conceito expresso no art. 2º, XVII da Lei nº 9.985, de 2000: “Documento técnico mediante
o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas
que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à
gestão da Unidade”.
46
BRASIL, Art. 27 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.
47
BRASIL, SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – STJ - Resp 1163524/SC; rel Min Humberto Martins; Segunda
Turma , DJE 12/05/2011.
48
MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2005, p 390.
49
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 769.
50
BRASIL, Art. 28, parágrafo único da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.
51
BRASIL, Art. 15, do Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002.
45
21
recursos naturais. Os Planos de Manejo devem conter informações necessárias à tomada de decisão para
a gestão da área, conferindo legitimidade e segurança jurídica à atuação do órgão responsável pela
gestão da UC. Por isso a qualidade técnica e a atualização do Plano também são elementos que precisam
ser considerados.
Em levantamento realizado no conjunto de unidades de conservação federais existentes até maio de
2015, pode-se constatar que, apesar da importância estratégica deste instrumento, menos da metade das
unidades de conservação dispõe de Plano de Manejo, conforme Figura 4.
FIGURA 4 PLANOS DE MANEJO (PM) DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO FEDERAIS
UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO FEDERAIS
PROTEÇÃO INTEGRAL
(Total: 143)
USO SUSTENTÁVEL
(Total: 177)
CATEGORIA
TOTAL
POSSUEM PM
Estação Ecológica
Reserva Biológica
Parque Nacional
Monumento Natural
Refúgio da Vida Silvestre
Área de Proteção Ambiental
Área de Relevante Interesse Ecológico
Floresta Nacional
32
30
71
3
7
32
16
65
13
22
46
0
0
17
2
31
Reserva Extrativista
62
16
Reserva de Fauna
Reserva de Desenvolvimento Sustentável
0
2
0
Reserva Particular do Patrimônio Natural
*
*
320
147
TOTAL
Observações:
1) O quantitativo de Unidades de Conservação foi obtido em consulta ao Cadastro Nacional de Unidades de ConservaçãoCNUC. Disponível em: http://www.mma.gov.br/areas-protegidas/cadastro-nacional-de-ucs/consulta-por-uc . Acesso em:
25mai2015.
2) O quantitativo de Planos de Manejo foi obtido em consulta ao site do Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade. Disponível em: http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/unidades-de-conservacao/planos-demanejo.html . Acesso em: 25mai2015.
3) * O quantitativo de Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) é 634 (seiscentos e trinta e quatro), sendo que a
elaboração de seus Planos de Manejo não é obrigação do Poder Público, pois são áreas privadas sob gestão dos proprietários.
Portanto, não foram considerados no presente trabalho.
Nesta Figura 4, há 320 UCs federais sob gestão pública. Destas, 304 foram criadas há mais de 5
anos, o que significa que deveriam ter plano de manejo já instituído. O decurso de tempo entre a
instituição de grande parte das UCs e a elaboração de seus planos demonstra a falta de aplicação do
princípio da precaução.
A título exemplificativo, na capital federal, Brasília, a APA do Planalto Central, unidade de
conservação criada pelo Decreto s/n de 10 de janeiro de 2002, que abrange extensa área urbana da
capital federal, o Plano de Manejo foi finalizado em 2012, e entrou em vigor apenas em março de 2015.
No caso do Parque Nacional de Brasília, que foi criado pelo Decreto nº 241, de 29 de novembro de
1961, seu primeiro Plano de Manejo foi instituído somente em 1979, tendo sido substituído pelo Plano
de Manejo atual, que está em vigor desde 1998, estando, assim, desatualizado.
No caso do Parque Nacional de Brasília, que teve seus limites ampliados pela Lei nº 11.285, de 9 de
março de 2006, isso é extremamente relevante, pois o Plano de Manejo em vigor não contempla a
22
parcela territorial acrescida. Percebe-se, assim, uma defasagem temporal entre o instrumento de
planejamento e a dinâmica da gestão da unidade, que, por se localizar em área predominantemente
urbana, sofre pressões antrópicas diversas e constantes, o que aumenta sobremaneira o risco de dano
ambiental no seu interior. Apesar da existência do Plano de Manejo, sua desatualização é um fator que
fragiliza a gestão da unidade e diminui sua função preventiva.
Nas duas unidades analisadas, constatou-se um déficit temporal de mais de 10 anos entre a criação
da unidade e a instituição de seu plano de manejo. Ao menos sob o ponto de vista formal, essa situação
pode indicar baixa efetividade da adoção de medidas de precaução pelo órgão gestor da área protegida,
visto que esse documento de planejamento é pressuposto de segurança jurídica para a gestão da unidade
de conservação, principalmente na APA, que, por integrar as UCs de uso sustentável, não possui as
prerrogativas de proteção conferidas pela Lei às de proteção integral.
2.4.1.3
Autorização para licenciamento ambiental
O procedimento de licenciamento ambiental, como pressuposto à implantação de todo e qualquer
empreendimento ou atividade efetiva ou potencialmente causador de degradação ambiental, é o principal
instrumento de aplicação do princípio da precaução previsto na legislação brasileira. Deve ser precedido
de avaliações de impacto ambiental (AIA), adotadas de forma obrigatória e genérica pela Lei nº 6.938/81
para toda e qualquer atividade potencialmente degradadora do meio ambiente. Essa exigência encontrase também no art. 225 da Constituição Federal brasileira de 1988, no que se refere à exigência de Estudo
de Impacto Ambiental (EIA), uma das espécies de AIA, sempre que houve risco de degradação
significativa52.
A legislação sobre unidades de conservação prevê que, se por ocasião do procedimento de
licenciamento ambiental de um empreendimento ou atividade sujeito à elaboração de Estudo de Impacto
Ambiental, detectar-se que ele possa afetar uma unidade de conservação ou sua zona de amortecimento,
o órgão responsável pela gestão da unidade deverá autorizar a instalação desse empreendimento53. Isso
se aplica às unidades de proteção integral e de uso sustentável.
Segundo os atos normativos infralegais que regulamentam esse procedimento de autorização para o
licenciamento ambiental, a análise deve levar em conta os estudos de impacto ambiental apresentados,
que são cotejados com os objetivos da UC, dispostos no ato legal de criação, e com o seu plano de
manejo, quando houver54.
O órgão responsável pela gestão da unidade de conservação deverá participar da elaboração dos
termos de referência destinados a definir os estudos a serem apresentados, opinando quanto à
necessidade de se elaborar EIA específico em relação à unidade de conservação ou a sua zona de
amortecimento. O Plano de Manejo deve ser observado na avaliação dos impactos ambientais na
unidade, abrangendo sua zona de amortecimento, para fins de correto equacionamento do impacto ao
qual a unidade estará submetida, bem como para proposição das medidas mitigadoras pertinentes ao seu
uso.
O § 2º do art. 3º da Resolução CONAMA nº 428/10 dispõe que o órgão gestor da unidade de
conservação poderá exigir, uma única vez, estudos complementares, que devem estar previstos em termo
de referência, não havendo limitação de solicitação de esclarecimentos desses estudos. Caso essa
complementação não seja apresentada, a solicitação deverá ser arquivada, atendendo ao principio da
precaução, sob o prisma da incerteza científica.
Da mesma forma que o licenciamento, segundo a previsão normativa do SNUC, é possível que a
autorização seja indeferida. Isso pode ocorrer quando houver incompatibilidade da alternativa
apresentada com os atributos especialmente protegidos pela unidade de conservação. Essa negativa, no
entanto, segundo o arcabouço jurídico normativo brasileiro, considerando especialmente os atos
normativos em análise, deve ser tecnicamente motivada.
52
53
54
BRASIL, Art. 9º, inciso III da Lei nº 6938/1981.
BRASIL, Art. 36, § 3º, da Lei nº 9.985, de 2000.
BRASIL, Art. 2º da Resolução CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010.
23
Situação diferente ocorre quando se tratar de processos de licenciamento ambiental de
empreendimentos não sujeitos à elaboração de EIA55. Nesses casos, o órgão ambiental licenciador
deverá dar ciência ao órgão responsável pela administração da UC, em três situações: 1) quando o
empreendimento puder causar impacto direto na UC; 2) quando estiver localizado na sua zona de
amortecimento; ou 3) quando estiver localizado no limite de até dois mil metros da unidade que não
dispuser da zona de amortecimento56.
Nesse último caso, pode-se inferir que a regulamentação efetuada não adota o princípio da
precaução, presumindo que obras ou atividades não sujeitas à apresentação de estudos mais
aprofundados (EIA) não apresentariam risco ou ameaça aos bens protegidos nas unidades de
conservação. Percebe-se que a opção normativa infralegal seguiu tendência mais pragmática, que
considera o licenciamento ambiental um dos principais fatores que impedem a implementação de
políticas de infraestrutura no Brasil. A flexibilização da legislação ambiental brasileira, sobretudo no que
concerne ao licenciamento, tem sido um dos principais temas políticos em pauta no país nos últimos
anos.
De fato, segundo estudo de caso realizado na APA do Planalto Central, um funcionário da unidade,
em entrevista à equipe de pesquisa57, apontou que uma das maiores vulnerabilidades nos processos de
autorização para o licenciamento ambiental na UC ocorre quando o órgão licenciador não considera que
o empreendimento possa ser causador de impacto ambiental significativo. Nesses casos, o órgão gestor
da unidade de conservação não é chamado a participar efetivamente do licenciamento. Este
procedimento acaba sendo realizado sem qualquer consideração do gestor acerca da adequação e do
impacto do empreendimento em relação aos objetivos da APA. Dessa forma, o monitoramento e a
fiscalização das atividades passam a depender da eventual provocação do Ministério Público ou da
própria comunidade.
O funcionário da APA afirmou que, a partir do ano de 2015, com a entrada em vigor do Plano de
Manejo da unidade, começaram a ser planejadas atividades de monitoramento das condicionantes
impostas nos processos de autorização, o que não vinha ocorrendo sistematicamente. As ações de
monitoramento e fiscalização ficavam sujeitas a eventuais denúncias da comunidade ao órgão gestor da
unidade ou ao Ministério Público, que age por provocação ou de ofício, conforme o caso.
Ele destacou que, em que pese a inexistência de Plano de Manejo até o ano de 2015, as autorizações
para o licenciamento na APA tem sido realizadas desde 2009. Entre 2009 e 2014, 72 procedimentos de
autorização foram instruídos. Não há, contudo, solicitação que tenha sido negada. Em alguns
procedimentos foram solicitados dados e informações complementares aos estudos apresentados, e em
outros não houve necessidade. Em 2014, foram autorizados 7 licenciamentos. As atividades autorizadas
na APA envolvem projetos de mineração, construção de infraestrutura urbana, estradas, redes de
transmissão e distribuição de energia e loteamentos.
Consoante expressamente pontuado pelo servidor da APA do Planalto Central, a inexistência de
Plano de Manejo não impediu a autorização para licenciamento ambiental no período de tempo
estudado, por se tratar de unidade pertencente ao grupo de uso sustentável. No entanto, o gestor ressaltou
que, para as ações de monitoramento das condicionantes da implantação e exercício da atividade
licenciada, a ausência do Plano de Manejo é fator que fragiliza a atuação do órgão gestor.
Com relação à autorização para o licenciamento de obras e empreendimentos que afetam o Parque
Nacional de Brasília58, levantou-se que, até 2014, o gestor da APA do Planalto Central era competente
para emitir tal autorização, visto que a unidade menos restritiva engloba quase que totalmente a área da
55
Apesar de ser o licenciamento ambiental obrigatório para a implantação de todo e qualquer empreendimento ou
atividade efetiva ou potencialmente causador de degradação ambiental, nos termos do ordenamento jurídico nacional, o EIA
não é o único estudo previsto na legislação brasileira como condicionante do licenciamento ambiental. Podem ser adotados,
de acordo com o grau de impacto decorrente do empreendimento ou atividade a ser licenciado, estudos ambientais mais
simplificados, a critério do órgão licenciador.
56
BRASIL, Art. 5º da Resolução CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010.
57
Inteiro teor da entrevista anexa realizada em 3 junho 2015, no Anexo 2.
58
Entrevista colhida em 25 junho 2015, com inteiro teor no Anexo 3.
24
unidade mais restritiva. Segundo os gestores das duas unidades, o Parque tem funcionado como espécie
de área núcleo, intangível para a APA, e esta, por sua vez, como uma espécie de zona de amortecimento
para o Parque. Dessa forma, os dados sobre os processos de autorização para o licenciamento servem
tanto para a APA quanto para o Parque Nacional analisados.
Assim, nos 2 estudos de caso realizados, observa-se que, tendo sido deferida a totalidade das
autorizações solicitadas, faz-se necessário um rigor redobrado acerca do cumprimento das
condicionantes e das compensações solicitadas pelos gestores das UCs. Essas atividades, no entanto, são
prejudicadas pela ausência ou desatualização dos Planos de Manejo, bem como pela ausência de plano
de monitoramento sistemático das condicionantes.
2.4.1.4. Autorização para cultivo de organismos geneticamente modificados
O plano de manejo, além de reger atividades, modalidades de utilização e até alterações que serão
realizadas na área abrangida pela UC, também dever condicionar o desenvolvimento de atividades sui
generis, como o cultivo de organismos geneticamente modificados (OGM).
Embora a Lei nº 11.460, de 21 de março de 2007 tenha proibido a pesquisa e o cultivo de OGMs nas
terras indígenas e dentro da maioria das categorias de manejo de unidades de conservação, possibilitou
que tais atividades sejam executadas em Áreas de Proteção Ambiental e nas zonas de amortecimento das
demais unidades de conservação, alterando, nesse ponto, a Lei do SNUC. Segundo essa norma, a
proibição para realização dessas atividades passou a depender de informações técnicas a serem prestadas
pela Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), órgão não vinculado ao Sistema Nacional
de Meio Ambiente.
A partir da nova sistemática adotada em 2007 pela legislação brasileira, os Planos de Manejo das
unidades de conservação poderão dispor sobre o plantio de OGM nas APAs e nas zonas de
amortecimento das unidades, desde que observem as decisões da CTNBio sobre: o registro de ocorrência
de ancestrais diretos e parentes silvestres; II - as características de reprodução, dispersão e sobrevivência
do organismo geneticamente modificado; III - o isolamento reprodutivo do organismo geneticamente
modificado em relação aos seus ancestrais diretos e parentes silvestres; e IV - situações de risco do
organismo geneticamente modificado à biodiversidade.
Na prática, esses condicionamentos retiraram dos órgãos gestores das unidades de conservação a
discricionariedade para avaliar os riscos que o plantio de OGM pode causar à biodiversidade encontrada
nas UCs. Assim, pode-se inferir que, nesse caso, o princípio da precaução, que deveria ser amplamente
aplicado ao caso de liberação de plantio e cultivo de OGM, foi negligenciado e, hoje, foge à
competência de análise e atuação dos órgãos ambientais responsáveis pela gestão das áreas protegidas.
Além disso, a referida norma, que modificou a Lei do SNUC, criou grave risco de dano ambiental
pela inserção do dispositivo que permite ao Poder Executivo estabelecer limites para o plantio de OGMs
nas áreas que circundam as unidades de conservação até que seja fixada a sua zona de amortecimento e
aprovado o Plano de Manejo59. Com a finalidade de regulamentar esse artigo, foi baixado, pelo Poder
Executivo Federal, o Decreto nº 5.950/07, que estabelece faixa de 500 metros para plantio de soja
geneticamente modificada, evento GTS40-3-2, que confere resistência ao glifosato; 800 metros para o
algodão geneticamente modificado, evento 531, que confere resistência a insetos, e 5.000 metros para
esse mesmo algodão, quando houver registro de ocorrência de ancestral direto ou parente silvestre
dentro da unidade de conservação.
Essa alteração promovida na Lei do SNUC revela um retrocesso em termos de aplicação do
princípio da precaução, na medida em que não apenas passou a permitir o plantio de OGMs dentro de
uma categoria de manejo de unidade de conservação, no caso, dentro de APAs, mas também ao redor de
todas as demais categorias, inclusive daquelas de proteção integral, mesmo que não tenha ainda sido
elaborado seu Plano de Manejo. E a questão se torna ainda mais grave em relação ao algodão
transgênico, para o qual o Decreto nº 5.950/07 estabelece metragens diferenciadas para os casos de haver
59
BRASIL, Art. 57-A da Lei nº 9.985, de 2000, com redação dada pela Lei nº 11.470, de 2007.
25
ou não ancestral direto ou parente silvestre nos limites da UC. O problema se agrava nas unidades de
conservação que ainda não possuem plano de manejo, pois dificilmente haverá estudos mais
aprofundados sobre a fauna e a flora locais, sendo bastante possível a ocorrência desses ancestrais
diretos ou parentes silvestres sem o conhecimento dos gestores da unidade, o que pode acabar causando
sua contaminação.
Segundo informações colhidas com os funcionários das unidades pesquisadas, em decorrência da
modificação legislativa, não foi realizado nenhum procedimento alusivo à autorização para cultivo de
OGM na área de entorno do PARNA de Brasília, ou na APA do Planalto Central.
2.5 RETROCESSO LEGAL NA APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
Infelizmente, a despeito das diversas normas que preveem de forma direta ou indireta a observância
do princípio da precaução, não foram somente as regras concernentes às UCs que sofreram retrocesso na
proteção ambiental. Diante da gravidade da situação, ainda que não diga respeito diretamente às UCs,
importa destacar o retrocesso no princípio da precaução em relação à legislação de regência de outros
espaços protegidos, especificamente, o novo Código Florestal brasileiro. Tais alterações afetam a
proteção da biodiversidade como um todo e, em sua interface com as UCs, afetam os corredores
ecológicos e as zonas de amortecimento, quando neles se encontram propriedades privadas.
Isso ocorreu porque a Lei nº 12.651/2012, que substituiu o Código Florestal de 1965 (Lei nº 4.771),
flexibilizou tremendamente duas categorias de espaços territoriais especialmente protegidos, a área de
preservação permanente (APP) e a área de reserva legal (RL), o que vem acarretando um aumento
significativo no desmatamento e a inviabilidade de se responsabilizar aqueles que desmataram
ilegalmente antes de 22/07/2008.
As Áreas de preservação permanente (APP) tem como escopo original a proteção de solo e água, a
partir da manutenção da vegetação ao longo dos rios e dos demais cursos d’água, em faixas
proporcionais à largura destes, ao redor de lagos, lagoas, reservatórios e nascentes, em encostas com
declividade acima de 45º, nos topos de morros, montes, montanhas e serras, em altitudes acima de 1.800
metros, nas bordas de tabuleiros ou chapadas, em veredas, manguezais e nas restingas, como fixadora de
dunas e estabilizadora de mangues. Elas incidem tanto em áreas rurais quanto urbanas e não admitem,
sem autorização, sua supressão ou o uso direto de recursos naturais, com exceção da realização de
atividades de baixo impacto.
Já as áreas de reserva legal buscam a manutenção de ecossistemas representativos ao longo de todo
o território nacional, a partir de um percentual de vegetação correspondente à área das propriedades
rurais que não pode sofrer corte raso. É possível o desenvolvimento de atividades econômicas, desde que
em conformidade com um plano de manejo florestal sustentável. A RL, nas propriedades rurais situadas
em áreas de floresta na Amazônia Legal, é de 80%; nas áreas de cerrado na Amazônia Legal, de 35%, e
nas demais regiões do país, de 20%.
Uma análise mais acurada dos dispositivos que tratam dessas espécies de ETEP revela que houve
significativas alterações, que poderão conduzir a uma perda severa de vegetação nativa. Isso porque, por
exemplo, o marco inicial para a contagem da APP ao longo dos rios e demais cursos d’água deixou de
ser o seu nível mais alto e passou a ser a calha do leito regular, o que significa perda incalculável de APP
nos rios sujeitos a fortes alterações de volume, conforme a época do ano. Outros exemplos são a
introdução de uma altura mínima de 100 metros para a exigência de APP no topo de morros, montanhas
e serras, e a dispensa de APP para as acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior
a 1 hectare. Também passaram a ser permitidas atividades de baixo impacto ambiental nas APPs, que
antes dependiam de autorização do órgão competente. Quanto à reserva legal, a maior perda consiste na
admissão do cômputo das APPs no cálculo do seu percentual, o que antes era vedado.
Todavia, o maior retrocesso contido na nova Lei florestal, e que implica em absoluta
desconsideração do princípio da precaução, diz respeito à ampla anistia concedida àqueles que
desmataram ilegalmente as áreas de preservação permanente e de reserva legal, desde que haja inscrição
26
do imóvel no Cadastro Ambiental Rural e adesão ao Programa de Recuperação Ambiental. Além disso, o
art. 61-A da Lei nº 12.651/12 autorizou a continuidade das atividades agrossilvopastoris, de ecoturismo e
de turismo rural em áreas rurais consolidadas até 22/07/2008, ainda que a prática fosse ilegal de acordo
com o Código Florestal revogado, exigindo a recuperação, conforme o tamanho da propriedade rural, de
apenas uma pequena parte do que fora ilegalmente degradado em áreas de preservação permanente ao
longo de rios e veredas, ao redor de nascentes e de lagos e lagoas naturais.
Quanto às áreas de reserva legal, os imóveis rurais que detinham, em 22/07/2008, área de até 4
módulos fiscais e que possuíam remanescente de vegetação nativa inferior ao exigido, passam a ter a RL
constituída pela área ocupada com vegetação nativa naquela data, não havendo necessidade de sua
recomposição para chegar aos percentuais exigidos, seja pelo Código Florestal revogado, seja pelo art.
12 da própria Lei nº 12.651/12.
A esperança em favor da aplicação do princípio do não retrocesso reside em três Ações Diretas
Inconstitucionalidade (ADIs nº 4.901, nº 4.902 e nº 4.903) ajuizadas pelo Procurador-Geral
República, junto ao Supremo Tribunal Federal, e que buscam a declaração de inconstitucionalidade
diversos dispositivos do novo Código Florestal. As ADIs, contudo, ainda estão pendentes
julgamento60.
de
da
de
de
Como se pode observar, as normas jurídicas que regem os espaços protegidos vêm sofrendo
alterações no sentido de flexibilizar a sua utilização ou a obrigação de sua recuperação. A consequência
desse movimento de retrocesso é a clara violação ao princípio da precaução, pois não há como se
garantir, pelas normas vigentes, que o controle da degradação ambiental será suficiente para manter a
resiliência dos ecossistemas e a sustentabilidade ambiental. Fica, portanto, prejudicado o direito
fundamental a um ambiente ecologicamente equilibrado para as gerações presentes e para as futuras
gerações, em oposição ao que expressamente consta do art. 225, caput, da Constituição Federal de 1988.
3. A EFETIVIDADE DO PRINCÍPIO
INSTRUMENTOS DA LEI DO SNUC
DA
PRECAUÇÃO
EM
RELAÇÃO
AOS
Para se concluir sobre a efetividade ou a inefetividade do princípio da precaução em relação aos
instrumento constantes da Lei do SNUC que foram objeto deste trabalho, é importante, em primeiro
lugar, definir e diferenciar efetividade, eficiência e eficácia. Luis Roberto Barroso define efetividade
como “a atuação prática da norma, fazendo prevalecer no mundo dos fatos, os valores por ela tutelados.
Ela simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da
realidade social”61. Em outras palavras, a lei é efetiva quando é de fato imposta pelo Poder Público e
observada pela sociedade.
Eficácia, por sua vez, está relacionada à possibilidade de produção imediata de efeitos da norma,
dividindo-se, assim, em normas de eficácia plena, contida e limitada, conforme a necessidade, ou não, de
regulamentação62.
Eficiência, por fim, possui duas vertentes: a primeira diz respeito à qualidade da norma em relação
aos objetivos pretendidos, ou seja, quanto melhor a técnica legislativa utilizada, melhores serão, em tese,
os resultados; a segunda refere-se à relação custo-benefício, o que indica uma maior eficiência da norma
quando, com menor custo, atinge-se o melhor resultado63.
60
Andamento disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4355097
BARROSO, Luis Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 3 ed. Rio de Janeiro: Renovar,
1996, p. 246; MALJEAN-DUBOIS, Sandrine, "La mise en œuvre du droit international de l’environnement", IDDRI.
Analyses, Gouvernance Mondiale, n° 03/2003, p. 23.
62
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 1998.
63
CHEVASSUS-AU-LOUIS, Bernard (président du groupe de travail). Approche économique de la biodiversité et des
services liés aux écosystèmes Contribution à la décision publique. Centre d'Analyse Stratégique, La Documentation
française - Paris, juin, 2009, p. 71; PÉRÈS, Cécile, "Rapport introductif", in: BOLLÉE, Sylvain ; LAITHIER, Yves-Marie ;
PÉRÈS, Cécile (dir.), L´efficacité économique en droit, Economica, 2010, p. 09.; PRIEUR, Michel, "Préface", in: FAURE,
Michael, L'analyse économique du droit de l'environnement, Bruxelles, BRUYLANT, 2007, p. V; MACKAAY, Ejan;
61
27
Neste trabalho, foi objeto de análise a efetividade do princípio da precaução, a partir de quatro de
seus instrumentos previstos na Lei do SNUC: Áreas sujeitas a Limitações Administrativas Provisórias
(ALAPs), Planos de Manejo, Autorização para o Licenciamento e Autorização para o Cultivo de OGMs.
Em relação às ALAPs, nos únicos dois casos em que o instrumento foi utilizado, pode-se dizer que
seus objetivos foram alcançados, concretizando-se o princípio da precaução. Todavia, a pouca utilização
do instrumento deve-se, provavelmente, ao custo político gerado, face às perdas econômicas sofridas
antes mesmo da instituição das UCs. Isso porque a criação de espaços protegidos não vem sendo
compreendida pela sociedade e, consequentemente, pelos atores políticos, como um ganho, mas sim
como uma perda socioeconômica. A visão a longo prazo dos benefícios que a preservação do ambiente
natural gera, em especial em razão da prestação de serviços ambientais, não é considerada na tomada de
decisão.
No que diz respeito aos Planos de Manejo, constatou-se que a maior parte das unidades de
conservação federais brasileiras ainda não possui esse instrumento de gestão. Nas unidades tomadas
como estudos de caso, constatou-se um déficit temporal de mais de 10 anos entre a criação da UC e a
instituição de seu Plano de Manejo, em flagrante violação ao comando inserto na Lei do SNUC. Essa
situação pode indicar baixa efetividade da adoção de medidas de precaução pelo órgão gestor da área
protegida, visto que esse documento de planejamento é pressuposto de segurança jurídica para a gestão
da unidade de conservação, principalmente na APA, que, por se tratar de uma unidade de uso
sustentável, não possui as prerrogativas de proteção preventivas conferidas pela Lei às de proteção
integral.
Nos estudos de caso analisados, observou-se que todas as solicitações de autorização para
licenciamento de obras e atividades que afetavam as unidades foram deferidas. Pressupondo-se que os
principais impactos seriam mitigados pelo cumprimento das condicionantes solicitadas pelos gestores
das unidades, constata-se a necessidade de se monitorar o seu cumprimento, o que não tem ocorrido de
forma sistemática. Segundo os funcionários entrevistados, essas atividades são prejudicadas pela
desatualização dos Planos de Manejo e pela ausência de plano de monitoramento das condicionantes.
Segundo relatos, a atuação do Ministério Público, pelas vias judiciais, e da comunidade, por meio de
denúncias ao órgão gestor, colaboram, de certa forma, para se efetivar o controle do cumprimento das
condicionantes.
No que se refere à autorização para o cultivo de OGMs dentro ou no entorno de unidades de
conservação, constatou-se que a alteração promovida na Lei do SNUC, pela Lei nº 11.460/07, constituiu
um retrocesso em termos de aplicação do princípio da precaução. Com base na nova legislação, passou a
ser permitido o plantio de OGMs dentro de uma categoria de manejo de unidade de conservação (APA) e
também ao redor de todas as demais categorias, inclusive daquelas de proteção integral, mesmo que não
tenha ainda sido elaborado seu Plano de Manejo.
A situação agravou-se ainda mais quando o Decreto nº 5.950/07 estabeleceu arbitrariamente
metragens diferenciadas para o plantio de algodão transgênico nos limites das unidades de conservação,
impedindo que se autorize o cultivo caso a caso, o que poderia traduzir a aplicação da precaução. A
autorização do cultivo do OGM sem o conhecimento da existência de parentes silvestres nas unidades
pode acabar causando a contaminação do algodão silvestre. Assim, a flexibilização da legislação nesse
ponto demonstra a não adoção do princípio da precaução.
Ao se analisar a aplicação dos quatro instrumentos, portanto, com exceção deste último, foi possível
identificar a preocupação em se evitar a perda ou a redução da biodiversidade e em minimizar os
impactos ambientais causados por atividades a serem implantadas nas UCs ou em seu entorno. A
decretação de ALAPs, a elaboração de Planos de Manejo e a autorização para o licenciamento ambiental
buscam ao mesmo tempo evitar o uso desordenado do território e aumentar a proteção dos recursos
naturais, dando maior efetividade aos espaços protegidos. A planificação da gestão e o controle das
ROUSSEAU, Stéphane, Analyse Économique du Droit, 2a édition, Dalloz, 2008, p.09.; CHAPMAN, Bruce, "Economic
Analysis of Law and the Value of Efficiency". In: Economic Analysis of Law: A European Perspective, Aristides N. Hatzis
ed., Cheltenham, U.K.: Elgar 2005, p. 01.
28
atividades desenvolvidas podem minimizar as situações de risco e mitigar as ameaças existentes dentro e
fora dos seus limites.
Os instrumentos estudados, se utilizados corretamente, servem para legitimar os agentes públicos
em sua prática administrativa (criação e gestão da unidade de conservação) e podem lhes conferir
condições de tomar decisões ou adotar medidas preventivas com base no princípio da precaução. Isso
porque o objetivo desses instrumentos é evitar/minorar o impacto decorrente de empreendimentos ou
atividades de impacto ambiental executados ou a serem implantados, mas para que sejam atingidos, é
necessária a sua aplicação material, e não apenas formal, e realização de etapas posteriores de
monitoramento e avaliação, o que tem se mostrado deficiente.
Pode-se concluir, assim, que a precaução, base dos instrumentos apresentados, deveria
consubstanciar importante argumento para a motivação administrativa, principalmente para o
indeferimento da autorização para implantação/manutenção de atividades incompatíveis com os
objetivos das unidades de conservação. No entanto, a utilização pelo Poder Público dos instrumentos
citados depende da existência de ambiente político-institucional favorável. Atualmente, o que se observa
no Brasil é que, na polarização entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental, o primeiro tem
prevalecido. E essa prevalência pode estar tornando cada vez mais rara a aplicação do princípio da
precaução na esfera administrativa no País.
4. RECOMENDAÇÕES PARA TORNAR MAIS EFETIVO O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
NA LEI DO SNUC
Após a análise dos instrumentos adotados pela pesquisa como indicadores da aplicação e do
cumprimento do princípio da precaução na Lei do SNUC, detectou-se deficiências que impactam
negativamente na consecução dos fins almejados pelo sistema no qual os mesmos se encontram
inseridos. Por essa razão, são recomendadas as seguintes providências:
1 - elaboração de norma voltada ao monitoramento das UCs já criadas, a fim de identificar com precisão
as principais deficiências de gestão, inclusive para implementação dos instrumentos estudados. O
objetivo é buscar o cumprimento dos planos de manejo existentes e a avaliação das condicionantes
fixadas por ocasião dos procedimentos de autorização de licenciamento ambiental realizados dentro das
UCs;
2 - aumento de pessoal e capacitação dos gestores das unidades, visto que influenciam diretamente na
gestão da UC;
3 - aumento da dotação orçamentária dos órgãos ambientais envolvidos com a implementação das
políticas ambientais e com a fiscalização ambiental, e, consequentemente, aumento de investimentos nas
unidades de conservação;
4 - identificação das lacunas legais que atrapalham o gerenciamento e a governança das UCs, buscandose solucionar problemas envolvendo a articulação entre os atores envolvidos, como a insuficiência de
coordenação, a baixa cooperação e a frágil comunicação, conforme identificado pelo Tribunal de Contas
da União, ao realizar avaliação da efetividade das unidades de conservação localizadas no bioma
amazônico64;
64
As principais deliberações do TCU, no Acórdão TC 034.496/2012-2, da Relatoria do Ministro Weder de Oliveira, foram
no sentido de fomentar o efetivo exercício da coordenação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
(Snuc), a cargo do Ministério do Meio Ambiente, de modo a incrementar as ações de articulação entre os atores envolvidos
nesse tema para melhor aproveitamento do potencial econômico, social e ambiental dessas áreas. Foi determinado ao Instituto
Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) que apresentasse plano de ação com as providências cabíveis
para aprimorar o diagnóstico necessário à redução do passivo de regularização fundiária, e para dotar as UCs de planos de
manejo, instrumento que deve ser adequado à sua realidade, a fim de que as ações nele previstas sejam efetivamente
implantadas. Assim, cada UC poderá exercer de forma plena os objetivos para os quais foi criada. Além disso, deu-se
conhecimento dos resultados do trabalho à Casa Civil e ao Congresso Nacional, entre outros atores interessados, enfatizando
29
5 - melhora na implementação das políticas públicas ambientais já definidas, de modo a nortear as ações
do Poder Executivo;
6 - ampliação da atuação e celeridade do Poder Judiciário, com capacitação de seus membros e
servidores, bem com o aumento de varas especializadas em matéria ambiental;
7 - promoção de maior envolvimento de outros atores da sociedade na proteção efetiva dos bens
ambientais e na gestão das UCs, por meio de projetos de educação ambiental, promoção de debates,
seminários, minicursos, a serem oferecidos para a comunidade e nas escolas, em todos os níveis de
ensino, e participação nos conselhos consultivos e gestores das UC;
8 - mapeamento dos atores que poderiam participar diretamente ou indiretamente na gestão das unidades
de conservação, envolvendo-os na política de proteção;
9 - estabelecimento de uma política de incentivo fiscal com o objetivo de angariar recursos e ampliar a
atuação de outros atores na proteção do meio ambiente, tornando viável a governança ambiental em
todos os níveis.
É possível sugerir, ainda, em relação à aplicação do princípio da precaução em unidades de
conservação, objeto da pesquisa, as seguintes providências:
1 - utilização mais frequente do instrumento da formalização por decreto de limitações administrativas
provisórias ao exercício de atividades causadoras de degradação ambiental (ALAP) nas áreas de conflito
de posse de terra ou ocupação irregular, o que ampliaria a atuação precaucional do Poder Público;
2 - avaliação real, e não apenas formal, dos danos que podem ser causados a uma UC específica, ou à
sua zona de amortecimento, em razão da atividade ou do empreendimento que se visa licenciar;
3 - monitoramento das atividades licenciadas que impactem o interior das UCs ou sua zona de
amortecimento;
4 - promoção de elaboração e atualização permanente dos planos de manejo das unidades de
conservação, de modo a embasar cada vez mais os pareceres técnicos relacionados aos processos de
autorização, integrantes dos licenciamentos ambientais.
5
AVALIAÇÃO, CRÍTICAS E RECOMENDAÇÕES SOBRE O MÉTODO DE AVALIAÇÃO
O método de pesquisa proposto para a avaliação da efetividade do princípio da precaução em
determinado país ou região apresenta enorme potencial, mas também revela-se como um grande desafio.
Isso porque, não sendo pré-estabelecidos indicadores que deverão, obrigatoriamente, ser utilizados por
cada equipe, pode-se chegar a resultados inconsistentes.
Como a efetividade da legislação ambiental varia conforme a matéria pesquisada, não é possível
comparar, por exemplo, a efetividade da Lei de Proteção à Fauna Silvestre e da Lei que instituiu o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Menos efetivo, ainda, é o Código Florestal, que impõe
restrições diretas e significativas à exploração econômica em áreas públicas e privadas. Em outras
palavras, quanto maior a interferência das normas ambientais nas atividades econômicas, menor tem
sido a sua efetividade.
Conclui-se, assim, que a pesquisa deveria ser feita por blocos, a fim de abranger as diferentes
questões abarcadas pela legislação específica de cada país, o que possibilitaria alcançar-se uma espécie
de radiografia do conjunto da sua legislação ambiental.
Por outro lado, a possibilidade de escolha dos indicadores facilita muito a pesquisa, eis que faculta a
cada equipe aproveitar o trabalho que já vinha sendo desenvolvido, alcançando, assim, resultados mais
rápidos e com forte embasamento teórico e empírico.
os riscos envolvidos em manter as atribuições daquela autarquia sem dotá-la de recursos financeiros, de pessoal e de estrutura
necessários
ao
pleno
exercício
de
suas
funções.
Disponível
em:
www.tcu.gov.br/consultas/juris/docs/judoc/acord/.../ac_3101_46_13_p.doc. Acesso em 25/06/2015.
30
No que tange especificamente às conclusões do presente trabalho, em relação à pesquisa, as críticas
que se apresentam são:
1 - não há como estabelecer um indicador que, por si só, evidencie a efetividade da legislação ambiental,
ou mesmo de uma lei específica, pois diversos fatores que podem exercer influência no resultado
esperado;
2 - a legislação precisa ser clara e objetiva para permitir avaliar a sua efetividade;
3 - quando o órgão público causador do dano e o órgão ambiental fiscalizador pertencem ao mesmo ente
federado, pode ocorrer dificuldade no cumprimento da norma ambiental. Portanto, a atuação deve ser
cooperativa, o que dificilmente ocorre;
4 - a falta de participação de diferentes atores dificulta a efetividade da legislação ambiental de um modo
geral, sendo imprescindível que ações tendentes à governança ambiental sejam tomadas, o que
pressupõe educação e conscientização da sociedade.
ANEXOS
1 - REFERÊNCIAS
2 - ANÁLISE DA TABELA JURISPRUDENCIAL
3 - O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
4 - QUESTÕES NORTEADORAS DAS ENTREVISTAS
5 - INTEIRO TEOR DA ENTREVISTA 1
6 - INTEIRO TEOR DA ENTREVISTA 2
31
ANEXO 1 - REFERÊNCIAS
BARROSO, Luis Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 3 ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 1996, p. 246.
BECK, Ulrich, World risk society. Cambridge: Polity Press, 2000, p. 03-06.
BELTRÃO, Antônio F. G. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Método, 2009, p. 40.
BENJAMIN, Antônio Herman. O regime brasileiro de unidades de conservação. Revista de direito
ambiental nº 21, São Paulo: RT, jan/mar 2001.
BENSUSAN, Nurit. Conservação da biodiversidade em áreas protegidas. Rio de Janeiro: Ed. FGV,
2006.
BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014.
BRASIL, Cadastro Nacional de Unidades de Conservação- CNUC. Disponível
http://www.mma.gov.br/areas-protegidas/cadastro-nacional-de-ucs . Acesso em: 3jul2015.
em:
BRASIL, Relatório de Auditoria Anual de Contas. Unidade Auditada: INSTITUTO CHICO
MENDES – SEDE. Exercício 2012. Coordenação-Geral de Auditoria da Área do Meio Ambiente.
Processo nº 02070.007774/2012-29. Relatório nº 201306273. Brasília, 2012, p. 7.
COELHO, Luiz Fernando. In dubio pro natura: interpretação da lei ambiental. Boletim informativo
Bonijuris, v. 6, n. 26, p. 2330-2329, set. 1994.
CHAPMAN, Bruce, "Economic Analysis of Law and the Value of Efficiency". In: Economic Analysis
of Law: A European Perspective, Aristides N. Hatzis ed., Cheltenham, U.K.: Elgar 2005, p. 01.
CHEVASSUS-AU-LOUIS, Bernard (président du groupe de travail). Approche économique de la
biodiversité et des services liés aux écosystèmes Contribution à la décision publique. Centre
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DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997.
DOUROJEANNI, Marc Jean; PÁDUA, Maria Tereza Jorge. Biodiversidade a hora decisiva. 2. ed.
Curitiba: Ed. UFPR, 2007.
DOUROJEANNI, Marc. Vontade política para estabelecer e manejar parques. In: TERBORGH, John;
VAN SCHAIK, Carel; DAVENPORT, Lisa; RAO, Madhu (orgs.). Tornando os parques eficientes:
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34
ANEXO 2 - ANÁLISE DA TABELA JURISPRUDENCIAL
SEXTA TURMA
TRF1
TRF1
QUINTA TURMA
Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian
Desembargadora Selene Almeida
Agravo de Instrumento
Agravo de Instrumento
0009726-13.2012.4.01.0000
Numeração Única: 0064368-38.2009.4.01.0000
Número
Classe
TEMA
Relator Órgão Tribunal
Processo Processual
ABORDADO
Parte Recorrente
Unidade de
conservação e
princípio da
precaução
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
MPF
Parte Recorrida
Proprietário
(VICENTE.M.F);
ICMBio
Fatos (INCLUIR QUESTAO DE
DIREITO)
OCUPAÇÃO DE ÁREA EM
UNIDADE DE CONSERVAÇÃO.
PARQUE NACIONAL DE BRASÍLIA
- PEDIDO DE TUTELA
ANTECIPADA PARA
IMPLEMENTAR OBRIGAÇÃO DE
NÃO FAZER, NÃO REALIZAR
NOVAS ATIVIDADES
DEGRADANTES
AUGUSTO DE
PAIVA GODINHO ;
ICMBIO
Trata-se de Agravo de Instrumento
AUGUSTO DE
contra decisão que indeferiu a tutela
PAIVA GODINHO
antecipada para abster os recorridos
FILHO
de construir em área irregular (sem
AGRAVADO
a devida desapropriação pelo
RENATA
ICMBio) na unidade de conservação
CRISTIANE
Serra da Canastra.
VILELA FASSIO
DE PAIVA
Argumentos
Recorrido
Critérios da Decisão
(previsibilidade; tolerabilidade do
dano; magnitude das
consequencias nocivas; analise de
alternativas; analise da melhor
tecnologia disponivel no mercado;
pericia; adequacaoas normas
tecnicas)
Decisão (com relacao aos problemas juridicos relacionados ao
principio da precaucao)
Utilizou corretamente os
critérios?
Data da
Publicação
ICMBIO NÃO SE
OPÕE À TUTELA
ANTECIPADA
A AUSÊNCIA DE
AUTORIZAÇÃO DA
AUTORIDADE COMPETENTE
INDUZ A UMA SITUAÇÃO DE
DESCONHECIMENTO DOS
DANOS. A OBRIGAÇÃO DE
CESSAR E NÃO REALIZAR
NOVAS ATIVIDADES SEM A
AUTORIZAÇÃO É,
PORTANTO, PAUTADA NO
PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO.
O CRITÉRIO DE PRECAUÇÃO
SERIA REALIZADO PELA
AUTORIZAÇÃO, PASSANDO A
SE CONHECER AS
ATIVIDADES E OS DANOS.
"O que se objetiva, em verdade, é evitar que, até a
decisão final da lide, seja mais ainda degradada a unidade
de conservação em que inserido o imóvel ocupado pelo
réu Vicente Marques Feliciano, privilegiando, assim, o
princípio da precaução. (...) A obrigação de que se
abstenha de realizar edificar, explorar recursos naturais,
cortar ou suprimir qualquer tipo de vegetação, ampliar
atividades potencialmente poluidoras ou de realizar, sem
autorização, qualquer outra ação antrópica no interior da
unidade de conservação em que localizado o imóvel
individualizado nos autos, bem como de nela promover, ou
permitir que se promova, atividade danosa, ainda que
parcialmente." Deu provimento ao agravo de instrumento
a favor do meio ambiente.
SIM
03.10.2014
A necessidade de tutela
antecipada para cessar as
atividades degradantes
irregulares em nome do
princípio da precaução e da
reparação integral, haja vista
se desconhecer dos danos e
da incompatibilidade legal das
atividades com os objetivos da
unidade de conservação.
"No caso, a pretensão do agravante de que os agravados
Augusto de Paiva Godinho Filho e Renata Cristiane Vilela
Fassio de Paiva “se abstenham de edificar, explorar,
cortar/suprimir vegetação ou realizar qualquer outra ação
antrópica incompatível com a preservação de unidade de
conservação, no imóvel em questão”, concedida em
liminar, mesmo que esse bem não se encontre dentro da
área já regularizada do PARNA Serra da Canastra, dever
ser mantida.Isso porque essas medidas mostram-se
necessárias à tutela ambiental em nome do princípio da
precaução, com bem explicitado na decisão liminar
proferida por este Tribunal, e com base no princípio da
reparação integral, a fim de que sejam tomadas ações não
apenas para a cessação das atividades danosas, mas
também preventivas para evitar a intensificação de seus
efeitos. " Deu provimento parcial, a favor do meio
ambiente, acolhendo o pedido de tutela antecipada, mas
recusando o pedido de mérito acerca do comando ao
ICMBio de desapropriar a área.
SIM. precaução em
sentido amplo: dado o
desconhecimento
causado por atividade
permanecendo irregular
24.09.2013
ICMBIO NÃO SE
OPÕE À TUTELA
ANTECIPADA.
Mas contraargumenta no
mérito que não
diz respeito ao
judiciário apreciar
sobre o momento
da
desapropriação.
35
Desembargadora Selene Almeida
Ibama
REVOGAÇÃO/CONCESSÃO DE
LICENÇA AMBIENTAL EM VISTA
DE PREJUÍZO DE POSSÍVEL
ÁREA DE UC
QUINTA TURMA
QUINTA TURMA
QUINTA TURMA
Desembargador Souza Prudente
Desembargador Souza
Prudente
Desembargador Souza
Prudente
Apelação
Apelação
Apelação
TRF1
TRF1
TRF1
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
Inibição de atividade degradante em
zona de amortecimento de Parque
MICHAEL RUDOLF
Nacional dos Lençois
HIPP; IBAMA
Maranhenses", inserida ainda em
Terreno da Marinha.
Unidade de
conservação CAETES POUSADAS
e princípio
TURISMO E
MPF, União, Ibama
da
REPRESENTACOES
precaução
Unidade de
conservação
e princípio
Ibama
da
precaução
JOSE CALROS DE
SOUSA CAMPOS
Cuida-se de apelação interposta
contra sentença proferida a favor da
Inibição de atividade degradante em
zona de amortecimento de Parque
Nacional dos Lençois
Maranhenses", inserida ainda em
Terreno da Marinha.
Objetiva-se reforma de Sentença
que negou o pedido de suspensão
das atividades predatórias do
recorrido (queimada de área em
Parque Nacional sem a autorização
do Ibama).
sem
contrarrazões
A favor das
medidas de
desocupação
haja vista os
princípios de
direito ambiental
Sem informações
sobre
contrarrazões
Exigência de medidas
preventivas por parte do Ibama
como medida de precaução à
proteção ambiental e criação
do parque:
"...em atenção ao princípio da precaução, o IBAMA tem o
dever de adotar medidas preventivas, tanto mais quando
prevê que a atividade desenvolvida pela agravante poderá
ocasionar consideráveis prejuízos ao rico ecossistema da
área em questão, bem como poderá tornar ineficaz a
criação da unidade de conservação federal." NEgou
provimento à apelação a favor do meio ambiente.
SIM, precaução em
sentido amplo:
desconhecimento dos
danos como justificativa
para medidas
preventivas do IBAMA
17.07.2013
medidas de demolição e não
edificação como forma de
precaução
"Com estas considerações, dou provimento à apelação e à
remessa oficial, tida por interposta, para, reformando, em
parte, a sentença monocrática, julgar procedentes os
pedidos formulados na inicial, impondo-se ao promovido
as obrigações de fazer a demolição das edificações
descritas nos autos, sob a supervisão técnica do IBAMA;
de apresentar, ao referido órgão ambiental, projeto de
recuperação da área degradada, com cronograma de
recuperação a ser por ele definido, a fim de revitalizar o
ecossistema ao seu estado natural; de se abster de
realizar novas ocupações, edificações, corte, exploração
ou supressão de qualquer tipo de vegetação, de realizar
ou permitir que realizem qualquer outra ação antrópica na
aludida área de preservação permanente, sem o prévio e
competente licenciamento ambiental. " A favor do meio
ambiente
SIM, precaução em
sentido amplo:
desconhecimento dos
danos como justificativa
para medidas
preventivas do IBAMA
19.11.2012
Medidas de demolição e não
edificação como forma de
precaução
"Com efeito, o que se busca, nestes autos, é uma tutela
jurisdicional inibitória, no sentido de inibir-se a ocupação e
edificação em área inserida nos limites territoriais do
Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses, em manifesta
agressão ao meio ambiente, encontrando-se a pretensão
deduzida pelo douto Ministério Público Federal em sintonia
com a tutela cautelar constitucionalmente " Negou
provimento à apelação, mantendo os efeitos da Sentença
a favor do meio ambiente.
SIM, precaução em
sentido amplo:
desconhecimento dos
danos como justificativa
para medidas
preventivas do IBAMA
31.05.2012
Medidas de inibição de
atividade predatória como
forma de precaução
"Com efeito, da simples leitura da peça vestibular verificase que a presente demanda sustenta-se no fato noticiado
pelo IBAMA, dando conta de que, em 16/01/2003, em
ação de fiscalização pela autarquia federal, constatou-se a
prática de ilícito ambiental pelo requerido, consistente em
QUEIMAR UMA ÁREA DE 506 HA (QUINHENTOS E
SEIS HECTARES) DE FLORESTA NATIVA DO PARQUE
NACIONAL DA AMAZÔNIA, SEM AUTORIZAÇÃO DO
IBAMA". Deu provimento à apelação a favor do meio
ambiente.
SIM, precaução em
sentido amplo:
desconhecimento dos
danos como justificativa
para medidas
preventivas do IBAMA
26.01.2009
TR
F2
2006.39.02.001166-2
2006.37.00.002792-2
2006.37.00.002932-0
QUINTA TURMA
Apelação
TRF1
Unidade de
conservação
THOTHAM
e princípio
INDUSTRIAL LTDA
da
precaução
Encontra-se em
andamento
estudos para a
formalização de
unidade de
conservação
federal (Parque
Nacional Marinho
de Santa Cruz)
na área objeto da
licença. Além
disso, há a
"existência de
pareceres
técnicos
conclusivos no
sentido da
inviabilidade da
pesquisa na
escala proposta
pela empresa
Thotham
Industrial e;
3 - divergências
existentes entre o
IBAMA e a
FUNAI, em
virtude da
existência de
procedimento
administrativo
visando à
ampliação da
Terra Indígena
Caieiras Velha II,
que abrangeria
parte da área
objeto da
licença."
36
DESEMBARGADORA FEDERAL NIZETE LOBATO
TRF2
Unidade de
conservação TANIA MARIA
e princípio
CAVALCANTI
da
NOGUEIRA
precaução
MPF; ICMBIo
Trata- se de apelação cível e
recurso adesivo interpostos contra
sentença de parcial procedência em
face de Tania Maria Cavalcanti
Nogueira, objetivando a condenação
da ré a reparar integralmente o dano
ambiental que causou, demolindo
qualquer edificação que se encontre
a menos de 30 (trinta) metros de
curso d'água ou a menos de 50
metros de nascente ou olho d'água;
remover os entulhos decorrentes da
demolição para local adequado;
reflorestar a superfície degradada
com espécies florestais nativas pelo
menos com 25 (vinte e cinco)
mudas com espaçamento 3 (três) x
2 (dois) metros; contratar
profissional habilitado para implantar
e manter o reflorestamento; pagar
prestação pecuniária ao Fundo
Nacional do Meio Ambiente a título
de compensação pelo tempo em
que a nascente ficou desprovida de
vegetação ciliar. (Localização: Zona
de Amortecimento do Parque
Nacional do Itatiaia
MPF em recurso
adesivo:
reparação do
dano, sempre
que possível é
intregral. A
proporção do
dano, mesmo
pequena, não
afasta a
necessidade de
reparar. Pede
reforma da
sentença para
incluir
condenação in
pecunia para o
Fundo Nacional
do Meio
Ambiente.
Precaução como inversão do
ônus da prova. Dano
comprovado deve ser
reparado. Além disso, risco de
dano à mata ciliar.
Negou provimento à apelação e ao recurso adesivo.
"provado o dano ambiental, consistente no corte e
remoção de vegetação nativa para construção irregular em
Área de Preservação Permanente e Zona de
amortecimento, o que implica risco de degradação da
mata florestal existente, deve a ré ser responsabilizada
civilmente pelo dano ocorrido, com a condenação da ré à
obrigação de repará-lo." Decisão a favor do meio
ambiente.
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
Remessa necessária em ACP do
MP contra Terraplanagem para
TERRAPLANAGEM
desativar atividades no Monumento
LTDA; ICMBio
Natural dos Pontões Capixabas e
sua zona de amortecimento.
Sem informações
Objetivos de proteção integral
incompatível com a atividade,
inclusive em zona de
amortecimento. Confunde
precaução com prevenção e
desenvolvimento sustentável.
Deu provimento à remessa necessária nos termos da
decisão
TRF2
Unidade de
conservação
MUNICIPIO DE
e princípio
NOVA IGUAÇU
da
precaução
Adota por fundamento o
"princípio da prevenção,
princípio maior em matéria
ambiental, pode ser
conceituado como o dever
jurídico de impedir a
concretização do dano
ambiental. Esta prevenção se
dá através de outro princípio princípio da precaução - que é
a medida antecipada que se
deve tomar quando diante de
potencial atividade ou situação
causadora de dano. "
Nega provimento à apelação. Aduz que os fundamentos
para a apuração judicial não necessitou das informações
do processo administrativo, não recaindo aqui o
cerceamento de defesa. Reconhece como medida de
prevenção e de precaução a multa cominada haja vista
auto de infração que não entendeu ser genérico, mas
capaz de aduzir qual a infração cometida. Decisão a favor
do meio ambiente.
Sim, precaução em
sentido estrito: medida
antecipada diante de
dano em potencial
21.08.2014
Não, confunde-se a
precaução com
prevenção, uma vez
que o que fez foi aplicar
o SNUC (reconhecendo
a incompatibilidade
entre a atividade e o
Monumento
17.06.2014
Não. Confunde
prevenção com
precaução.
-
-
Juíza CARMEN SILVIA LIMA
Desembargador José Antônio
Neiva
Apelação
Apelação
Apelação - Remessa necessária
2011.51.20.000983-3
2004.51.09.000206-7
2011.50.05.000256-3
Ibama
O Município apela da Sentença que
rejeitou os embargos à execução
fiscal de Multa do Ibama por
derramamento de esgoto em redes
de águas pluviais que desbocam na
REBIO Tinguá.
A competência do
Ibama se firma
por afetar
indiretamente
unidade de
conservação
federal, já que o
dano ambiental
refere-se a
lançamento de
esgoto em rede
de águas pluviais
com vazamento
no Rio Boa
Esperança,
centro do Tinguá,
localizado dentro
da zona de
amortecimento da
Rebio Tinguá.
37
Apelação
Desembargador José Antônio Neiva
Agravo de Instrumento
Desembargadora Vera Lúcia Lima
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
Diz respeito à apelação para
provimento integral do pedido, não
apenas abstendo a empresa
TERRAPLANAGEM
Terraplanagem de suas atividades,
LTDA; ICMBIO
mas pedindo a retirada da empresa
do Monumento Natural dos Pontões
Capixabas.
Deu provimento a apelação a favor do meio ambiente,
para a retirada da empresa do local do Monumento
Natural pela incompatibilidade entre a atividade e o tipo de
proteção.
Não, confunde-se a
precaução com
prevenção, uma vez
que o que fez foi aplicar
o SNUC (reconhecendo
a incompatibilidade
entre a atividade e o
Monumento
21.05.2014
Sem informações
Pelo argumento do agravante,
o princípio da precaução induz
ao in dubio pro natura, diante
das incertezas científicas e
inverte o ônus probatório.
Não deu provimento ao agravo, não acolheu os
argumentos do agravante, não aplicando, portanto, o
princípio da precaução. Diz que o juiz a quo dada a sua
proximidade com o caso era o mais adequado para a
decisão. Contra o meio ambiente.
A desembargadora
Não. Mas a parte
autora, sim: precaução
em sentido extrito:
ausência de certeza
cientîfica, in dubio pro
natura; inversão do
ônus da prova.
19.03.2014
Não deu provimento ao agravo, acolheu o princípio da
prevenção, haja vista as provas nos autos. Diz que o juiz a
quo dada a sua proximidade com o caso era o mais
Confusão entre
adequado para a decisão. A reforma de decisão a quo só
29.11.2013
precaução e prevenção.
se justifica , se for teratológica, ressentir-se da falta de
razoabilidade jurídica ou, ainda, em casos de flagrante
ilegalidade ou abuso de poder. A favor do meio ambiente.
Sem informações
A demora nas providências e
dificuldade e recuperar o meio
ambiente como base empírica
do princípio da precaução e da
prevenção.
-
2011.50.05.000256-3
2014.02.01.002414-7
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
Trata-se de Agravo de Instrumento
contra decisão que deferiu a tutela
antecipada para se retirar as
atividades comerciais de área
inserida em unidade de
conservação.
Sem informações
TRF2
Unidade de
conservação
RONALDO RAMOS
e princípio
DA CRUZ
da
precaução
ICMBio; MPF
Trata-se de Agravo de Instrumento
contra decisão que deferiu a tutela
antecipada para se retirar as
atividades comerciais de área
inserida em unidade de
conservação (Praia do Meio Parque Nacional Serra da Bocaína).
Descumprimento
de licença prévia,
licença de
instalação e de
operação.
Incidência de
atividade em
Parque Nacional,
incompatibilidade.
O desembargador não busca
novos argumentos, mas
reintera a decisão anterior que
aplica o princípio da precaução
no sentido de in dubio pro
natura.
Não deu provimento ao agravo,. Diz que o juiz a quo dada
a sua proximidade com o caso era o mais adequado para
a decisão. A favpr dp meio ambiente.
Sim: precaução em
sentido extrito: ausência
17.06.2013
de certeza cientîfica, in
dubio pro natura.
TRF2
Unidade de
conservação HENRIQUE
e princípio
MOREIRA PINTO DE
da
ALMEIDA E OUTRO
precaução
ICMBio
Trata-se de Agravo de Instrumento
contra decisão que deferiu a tutela
antecipada para se retirar as
atividades comerciais de área
inserida em unidade de
conservação (Praia do Meio Parque Nacional Serra da Bocaína).
Descumprimento
de licença prévia,
licença de
instalação e de
operação.
O desembargador não busca
novos argumentos, mas
reintera a decisão anterior que
aplica o princípio da precaução
no sentido de in dubio pro
natura.
Não deu seguimento ao agravo.A reforma de decisão a
quo só se justifica , se for teratológica, ressentir-se da falta
de razoabilidade jurídica ou, ainda, em casos de flagrante
ilegalidade ou abuso de poder. A favor do meio ambiente.
Sim: precaução em
sentido extrito: ausência
13.05.2013
de certeza cientîfica, in
dubio pro natura.
-
DESEMBARGADORA FEDERAL Desembargador Luiz Paulo
NIZETE LOBATO
Filho
-
Agravo de Instrumento
Agravo de Instrumento
Agravo de Instrumento
Unidade de
conservação
DOLORES LOPES
e princípio
MPF
DE OLIVEIRA JUSTO
da
precaução
As provas nos autos
demonstram as atividades
lesivas, e não houve
autorização por parte da
autoridade competente,
mantendo a decisão
impugnada. Aplicou o princípio
da prevenção, mas trouxe
jurisprudência que se referia ao
princípio da precaução.
TRF2
DESEMBARGADORA FEDERAL
NIZETE LOBATO
2013.02.01.014615-7
2013.02.01.000842-3
2012.02.01.008567-0
-
ICMBio; SAINT
GOBAIN
CANALIZAÇÃO
S.A.
Agravo de instrumento contra
decisão que indeferiu tutela
antecipada para anulação de
contrato com plantio de eucalípto
em Floresta Nacional.
38
TRF2
Unidade de
conservação
ANANIAS DA
e princípio
APRESENTACAO
da
precaução
ICMBio;
Trata-se de Agravo de Instrumento
contra decisão que deferiu a tutela
antecipada para se retirar as
atividades comerciais de área
inserida em unidade de
conservação (Praia do Meio Parque Nacional Serra da Bocaína).
Descumprimento
de licença prévia,
licença de
instalação e de
operação.
O desembargador não busca
novos argumentos, mas
reintera a decisão anterior que
aplica o princípio da precaução
no sentido de in dubio pro
natura.
Não deu seguimento ao agravo.A reforma de decisão a
quo só se justifica , se for teratológica, ressentir-se da falta
de razoabilidade jurídica ou, ainda, em casos de flagrante
ilegalidade ou abuso de poder. A favor do meio ambiente.
Sim: precaução em
sentido extrito: ausência
13.05.2013
de certeza cientîfica, in
dubio pro natura.
ICMBio; MPF
Trata-se de Agravo de Instrumento
contra decisão que deferiu a tutela
antecipada para se retirar as
atividades comerciais de área
inserida em unidade de
conservação (Praia do Meio Parque Nacional Serra da Bocaína).
Descumprimento
de licença prévia,
licença de
instalação e de
operação.
O desembargador não busca
novos argumentos, mas
reintera a decisão anterior que
aplica o princípio da precaução
no sentido de in dubio pro
natura.
Não deu seguimento ao agravo.A reforma de decisão a
quo só se justifica , se for teratológica, ressentir-se da falta
de razoabilidade jurídica ou, ainda, em casos de flagrante
ilegalidade ou abuso de poder. A favor do meio ambiente.
Sim: precaução em
sentido extrito: ausência
28.02.2013
de certeza cientîfica, in
dubio pro natura.
Agravo de instrumento contra
decisão que pediu a paralização das
Sem informações
atividades comerciais no Parque
Nacional Serra da Bocaína.
Negou provimento ao agravo.
Princípio da precaução (risco
de dano)
"não se determinou a imediata demolição e desocupação
da área, apenas limitando-se a impedir que novas
construções irregulares fossem erigidas, bem como que se
Sim. Precaução no
desse continuidade às atividades econômicas que
sentido de risco de
pudessem causar danos ambientais, inserida no poder de
dano
cautela do juiz e em consonância com o princípio da
precaução, segundo o qual, havendo risco, há que se
adotar as medidas cabíveis para evitá-lo. "
Trata-se de Agravo de Instrumento,
com pedido de antecipação da
tutela recursal, em face de Decisão
Interlocutória que deferiu o pedido
liminar pleiteada, para suspender os
efeitos da notificação nº08566, série
A, de 26/04/2012, que determina a
desmobilização da estrutura externa
do estabelecimento e do auto de
infração nº006222, série A, de
26/04/2012, que embarga as
atividades comerciais realizadas na
ilha Duas Irmãs na APA Cairuçu.
"No caso concreto, a infração
foi praticada na Área de
Proteção Ambiental do Cairuçu
criada pelo Decreto Federal nº
89.242/83, integrante, portanto,
de Unidades de Conservação,
da qual faz parte a Reserva
Ecológica da Joatinga. "Nesse
sentido, convém registrar que o
IBAMA não só deixou de
Deu provimento ao agravo pela tutela antecipada a favor
conceder a licença ambiental
do meio ambiente.
como também autuou a Parte
Agravada por infração
ambiental." O princípio da
precaução só foi citado por
jurisprudência e ainda foi
associado erroneamente ao
princípio do desenvolvimento
sustentável (proteção para
presentes e futuras gerações).
Não. Confunde
precaução com
princípio do
desenvolvimento
sustentável.
27.06.2012
"Com efeito: por se tratar de
ação civil pública, cujo objeto é
a proteção do meio ambiente,
diante do risco ou da
probabilidade de dano à
natureza, e não apenas na
hipótese de certeza, o dano
deve ser prevenido, em razão
do princípio da precaução. ...
Sendo assim, até que haja um
juízo de certeza acerca da
eficiência da fiscalização a ser
realizada pelo Programa
Nacional de Rastreamento de
Embarcações Pesqueiras por
Satélite, é necessário o
deferimento da liminar de
modo a impedir também o
ingresso das embarcações dos
réus na Reserva Marinha, sob
Sim. precaução em
sentido amplo: dado o
desconhecimento
causado por atividade
permanecendo
irregular.
03.05.2011
TRF2
TRF2
Unidade de
conservação
ANANIAS DA
e princípio
APRESENTACAO
da
precaução
Unidade de
conservação
e princípio
ICMBio
da
precaução
ICMBio
ISOLA HOTEL
LTDA-ME (Adv.
Edis Milaré)
Sem informações
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
JOSE AUGUSTO
CARVALHO DE
MENDONCA E
OUTROS
Trata-se de Agravo de Instrumento
contra decisão que indeferiu o
requerimento de liminar para que
fosse determinado aos réus que se
abstivessem de, diretamente ou por
meio de interpostas pessoas, fazer
qualquer uma de suas embarcações
ingressar ou navegar na área da
Sem informações
Reserva Extrativista, determinando,
apenas, que os réus se abstivessem
de fazer a “pesca de arrastos, de
arrasto de porta ou de cerco na área
da Reserva Extrativista Marinha de
Arraial do Cabo”, sob pena de
multa..
Deu provimento ao Agravo pela tutela antecipada a favor
do meio ambiente com base no princípio da precaução.
19.11.2013
-
2011.02.01.003232-5
-
Desembargador REIS FRIEDE
JUIZ FED. CONV. LUIZ PAULO DA SILVA ARAUJO
DESEMBARGADOR
DESEMBARGADOR
FEDERAL ALUISIO MENDES FEDERAL ALUISIO MENDES
Agravo de Instrumento
Agravo de Instrumento
2012.02.01.008310-6
-
Agravo de Instrumento
Agravo de Instrumento
Agravo de Instrumento
DESEMBARGADORA FEDERAL
NIZETE LOBATO
2012.02.01.011671-9
2013.02.01.001515-4
2013.02.01.004179-7
TRF2
Unidade de
conservação
CELSO DOS
e princípio
SANTOS
da
precaução
39
DESEMBARGADORA FEDERAL NIZETE LOBATO
DESEMBARGADOR FEDERAL ALUISIO
MENDES
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
ALVARENGA
COMÉRCIO E
INDÚSTRIA DA
PESCA LTDA
Trata-se de Agravo de Instrumento
com pedido de efeito suspensivo
contra decisão que indeferiu o
pedido ministerial de obstar ingresso Sem
e navegação das embarcações do
informações.
réu-agravado na área da Reserva
Extrativista Marinha de Arraial do
Cabo.
"Nada obstante, ao que tudo
indica, a Reserva em questão
não é uma pequena área, que
possa ser circum-navegada e
até embarcações de grande
porte (pesca industrial e
plataformas) podem ali trafegar
e mesmo ficar fundeadas!
Destarte, impedir as
embarcações da agravada,
mesmo flagrada em operação
de arrasto dentro da
RESEXMAR-AC (cf. fls. 39/42),
pode obstá-la, em princípio, de
realizar a atividade de pesca
em outros locais, de forma
legal. Em síntese, não
vislumbro, por ora, e à
ausência de novos indícios de
ilicitude imputáveis à agravada,
a plausibilidade do direito apta
a ensejar a concessão do
provimento antecipatório."
O princípio da precaução (a ausência de norma não
significa regulação, a ausência de conhecimento do
impacto é suficiente para a suspensão das atividades de
pesca predatória) esteve no argumento da agravante mas
não foi acolhido pela desembargadora. Nega provimento
ao agravo. Ao privilegiar a regulação existente, apricou, no
entanto, o princípio da prevenção. Decisão contra meio
ambiente.
Sim: precaução em
sentido extrito: ausência
de certeza cientîfica.
19.04.2011
Mas não foi usada pela
desembargadora.
Trata-se de agravo de instrumento
contra decisão que indeferiu o
pedido de antecipação de tutela
para que fosse determinado à
pessoa jurídica que se abstivesse
de fazer qualquer uma de suas
embarcações ingressar na área da
Reserva Extrativista Marinha de
Arraial do Cabo, bem como para
que não realizasse pesca de arrasto
naquela localidade.
Cita o princípio da precaução
para tratar da necessidade de
avaliação prévia das
consequências advindas dos
mais diversos projetos ou
empreendimentos que se
encontram em curso. De
acordo com o mesmo, havendo
perigo de ocorrência de danos
graves ou irreversíveis, "a falta
de certeza científica absoluta
não poderia justificar o
adiamento da adoção de
medidas eficazes para impedir
a deterioração do bem"
Deu provimento ao agravo de instrumento, "...para,
reformando a decisão recorrida, deferir o pedido de
antecipação dos efeitos da tutela, para que seja
determinado à agravada que se abstenha de fazer
qualquer uma de suas embarcações ingressar na área da
Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo, sob pena
de multa de R$ 15.000,00 (quinze mil reais) por cada
eventual constatação de descumprimento. " Decisão a
favor do meio ambiente.
Sim: precaução em
sentido extrido:
ausência de certeza
científica e necessidade
de avaliação de
impacto.
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
ALVARENGA
COMÉRCIO E
INDÚSTRIA DA
PESCA LTDA
Sem informações
29.08.2014
-
2011.02.01.003234-9
-
Agravo de Instrumento
Agravo de Instrumento
2011.02.01.003234-9
pena de multa de R$ 15.000,00
(quinze mil reais) por cada
eventual constatação de
descumprimento, para diminuir
o risco de que os réus efetuem
a pesca predatória no interior
da Reserva Marinha em
questão. "
40
DESEMBARGADOR FEDERAL SERGIO
FELTRIN CORREA
DESEMBARGADOR FEDERAL SERGIO
FELTRIN CORREA
LEVEL 2
DIVERSOES E
RESTAURANTE
LTDA
MPF (ICMBIO
ASSISTENTE)
Trata-se de Agravo de Instrumento
para conceder efeito suspensivo à
decisão que deferiu a tutela
antecipada para que o agravante se
Sem informações
abstenha de realizar suas atividades
de turismo e comércio em ilha
integrante de Área de Proteção
Ambiental de Tamoios.
Sim, mas por
jurisprudência:
precaução em sentido
extrito: ausência de
certeza cientîfica,
cautela contra risco de
dano.
08.03.2010
Trata-se de Agravo de Instrumento
visando efeito suspensivo de
antecipação de tutela de abstenção
de atividades de construção em
APA
Sem
informações.
Verifica-se a plausibilidade
jurídica e o risco ao meio
ambiente e aos próprios
moradores de referida
localidade, tendo em vista a
ocupação em APP, com
Não deu seguimento ao agravo, não concedendo efeito
construções precárias de
suspensivo haja vista risco de dano. Decisão a favor do
casas e indevida implantação
meio ambiente.
de serviços, em local com risco
latente de desastre ambiental,
ainda que não iminente, como
parece se encontrar a área
objeto da demanda.
Não. Confunde
prevenção com
precaução. Mas aplica
a interpretação da
precaução em sentido
extrito: risco de dano.
26.02.2010
Sem informações
" Com efeito, no que
tange à verossimilhança das
alegações e ao risco de dano
irreparável ou de difícil
reparação ao meio ambiente,
entendo como presentes nos
termos das ponderações que
fiz ao indeferir o efeito
suspensivo ao presente
recurso."
Não deu seguimento ao agravo, haja vista risco de dano.
Decisão a favor do meio ambiente.
Não. Confunde
prevenção com
precaução. Mas aplica
a interpretação da
precaução em sentido
extrito: risco de dano.
26.02.2010
Nega provimento à apelação,
com base na proteção integral
e princípio da precaução.
" O prévio licenciamento ambiental harmoniza-se com o
princípio da precaução, já consagrado em nosso
ordenamento jurídico, inclusive com status de regra de
direito internacional, ao ser incluído na Declaração do Rio,
como resultado da Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento- Rio/92, como
determina o seu Princípio 15: "- Com a finalidade de
proteger o meio ambiente, os Estados devem aplicar
amplamente o critério da precaução, conforme suas
capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou
irreversível, a falta de uma certeza absoluta não deverá
ser utilizada para postergar-se a adoção de medidas
eficazes para prevenir a degradação ambiental”.
Sim. Precaução
conforme incerteza
científica.
14.02.2011
TRF2
Unidade de
conservação
Município de
e princípio
Petrópolis
da
precaução
MPF, ICMBio;
ICMBio; MPF
Trata-se de Agravo de Instrumento
visando efeito suspensivo de
antecipação de tutela de abstenção
de atividades de construção em
APA
-
TRF2
Unidade de
conservação
AGUAS DO
e princípio
IMPERADOR S/A
da
precaução
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
BRAZ LUIS BREDA
da
precaução
IBAMA
Trata-se de Apelação em Mandado
de Segurança que denegou a
segurança com o fundamento de
que não se opera a licença
ambiental se é atividade de
exploração de recursos minerais em
área de unidade de conservação de
proteção integral
alega que se é
proteção integral,
não prospera a
atividade de
mineração.
Princípio da
precaução como
ação face à
incerteza.
-
Desembargador federal GUILHERME CALMON
DESEMBARGADOR
NOGUEIRA DA GAMA
FEDERAL ALUISIO MENDES
Agravo de Instrumento
Apelação
2005.50.01.006750-9
2009.02.01.015252-0
-
2009.02.01.011885-7
-
Agravo de Instrumento
Agravo de Instrumento
2007.02.01.001856-8
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
da
precaução
O princípio da precaução veio
citado por jurisprudência, no
entendimento de se agir com
cautela face ao
desconhecimento dos danos.
Cita Nicolao Dino (em
Não deu seguimento ao agravo. Precaução citada em
jurisprudência) acentuando a
jurisprudência. Decisão a favor do meio ambiente.
relação entre o princípio da
precaução e o risco de dano).
Ressaltou risco de dano à vida,
diante dos desastres
ambientais de construções mal
sucedidas.
41
DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME COUTO DE CASTRO
DESEMBARGADOR FEDERAL LUIZ PAULO DA SILVA ARAUJO FILHO
UNIAO;
ICMBIo;IEMA;
Jurong do Brasil
Prestação de
Serviços Ltda
Apelação pedindo anulação da
Licença Prévia, concedida pelo
Instituto Estadual do Meio Ambiente
à empresa JURONG, para
construção de estaleiro na região de
Aracruz - ES
foram
apresentadas
contrarrazões
mas sem
informações a
respeito
Não usou precaução
18.04.2012
Sim, precaução e
incerteza científica
03.05.2012
Sim, sentido amplo.
07.02.2013
Se baseia no princípio da precaução: " Destarte, por se
tratar de ação civil pública, cujo objeto é a proteção do
meio ambiente, diante do risco ou da probabilidade de
dano à natureza, e não apenas na hipótese de certeza, o
dano deve ser prevenido, em razão do princípio da
precaução. Nesse sentido, veja-se a lição de Marcelo
Abelha Rodrigues:
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
DA HORA
INDUSTRIA DA
PESCA LTDA
Trata-se de agravo de instrumento
interposto pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO FEDERAL contra decisão
que, no curso da ação civil pública
proposta em face de DA HORA
INDUSTRIA DA PESCA LTDA,
sem informações
visando à paralisação da pesca
predatória
na unidade de conservação Reserva
Extrativista Marinha de Arraial do
Cabo, bem como a reparação de
dano ambiental
Deu provumento ao Agravo
com base nas regras de
unidade de conservação e no
princípio da precaução. A
pesca predatória de quase
uma tonelada de pescado
ultrapassa os limites da UC
“Tem-se utilizado o postulado da precaução quando
pretende-se evitar o risco mínimo ao meio ambiente, nos
casos de incerteza científica acerca da sua degradação.
Assim, quando houver dúvida científica da potencialidade
do dano ao meio ambiente acerca de qualquer conduta
que pretenda ser tomada (ex. liberação e descarte de
organismo geneticamente modificado no meio ambiente,
utilização de fertilizantes ou defensivos agrícolas,
instalação de atividades ou obra, etc.), incide o princípio
da precaução para prevenir o meio ambiente de um risco
futuro. ”
-
(Rodrigues, Marcelo Abelha, Instituições de Direito
Ambiental, vol. I, parte geral, São Paulo: Max Limonada,
2002, p. 150 in Antunes, Paulo de Bessa, Direito
Ambiental, 13ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p.
32).
DESEMBARGADORA FEDERAL NIZETE LOBATO
CARMO
TRF2
Unidade de
conservação SERGIO
e princípio
CARREIRINHA
da
TRAÇA
precaução
MPF
"Sérgio Carreirinha Traça apela da
sentença (...) que, em ação civil
pública, julgou parcialmente
procedentes os pedidos do MPF
para condená-lo a (i) demolir as
construções de futura pousada
edificadas a menos de 30
metros2 do Rio das Pedras, em
imóvel de sua propriedade no
entorno do Parque Nacional de
Itatiaia, e remover os entulhos para
local adequado, no prazo de 30
(trinta dias), a contar do trânsito em
julgado; (ii) apresentar projeto de
recuperação das áreas degradadas,
(...)
Argumenta que a
ausência de
licença ambiental
torna ilegítimo.
Princípio da
precaução haja
vista ser o
entorno do
Parque Nacional
de Itatiaia.
Negou provimento à apelação.
Baseou-se dentre outras
coisas, no princípio da
precaução.
Não explica precaução. Apenas cita, junto com prevenção,
reparação e poluidor pagador.
-
Apelação
2004.51.09.000293-6
200046 2011.02.01.006607-4
-
Apelação
Agravo de Instrumento
536487 2010.50.04.000184-3
TRF2
Unidade de
conservação
MPF/OAB- Espírito
e princípio
Santo
da
precaução
Pediu a exclusão da OAB.
Ademais, or outro lado, o apelo
do MPF não merece prosperar,
(...) No caso, mostra-se amplo
e genérico, de certo ângulo
desobediente ao art. 286 do
CPC, os pedidos do
MINISTÉRIO PÚBLICO
FEDERAL, no que concerne a
requerer (i) que sejam
impostas ao IEMA, à UNIÃO e
ao ICMBIO, condições na
concessão abertas e não
específicas para licenças
Não aplicou a precaução. Verificou que o licenciamento
ambientais; (ii) a anulação de
estava legítimo.
eventuais licenças e
autorizações concedidas à
JURONG (ora, elas devem ser
examinadas e listadas pelo
órgão, a não ser que não se
queira realizar o trabalho
necessário ao mister público);
(iii) a responsabilização da
JURONG por eventuais danos
ambientais; (iv) a inscrição nas
matrículas dos imóveis
situados no local de que se
trata de área localizada em
Unidade de Conservação."
42
MPF
Pretende a União reforma da
decisão que lhe pede providenciar
regularização junto com o Município
de Duque de Caxias, por notificação
dos ocupantes irregulares de cessar
edificações irregulares.
ATLANTICA
BRASILEIRA DE
TURISMO LTDA
Trata-se de 2 apelações cíveis, MPF
e ICMBio ontra sentença originária
do juízo da vara federal de Angra
dos Reis da seção judiciária do Rio
de Janeiro (fls. 373/384), proferida
nos autos da “AÇÃO CIVIL
PÚBLICA COM PEDIDO
LIMINAR” (sic) ajuizada pelo MPF, e
com a participação da ICMBio como
assistente litisconsorcial em face da
"Atlântica Brasileira de Turismo
Ltda." MPF pede: (i) a título de
tutela antecipada, a determinação
para que a ré se abstenha de
realizar quaisquer construções na
área do costão rochoso da Área de
Não foram
Preservação Ambiental de Tamoios
apresentadas
("APA de Tamoios") e na zona de
contrarrazões
entorno da Estação Ecológica de
Tamoios ("ESEC de Tamoios"), sem
que antes obtenha as licenças
necessárias a serem expedidas
pelos órgão ambientais
competentes; e (ii) a título de tutela
definitiva, além da confirmação dos
efeitos da tutela antecipada, que a
ré seja condenada nas obrigações
de fazer consistentes na demolição
dos muros e das escadas já
edificados sobre a área ambiental,
na plantação de espécies nativas da
flora da Mata Atlântica, e também
na apresentação de projetos de
implantação de recifes artificiais.
Negou provimento ao agravo.
Princípio da precaução (risco
de dano)
Precaução: Incerteza científica e risco de dano.
Deu provimento a apelação
exigindo a ausência de
edificações e o cumprimento
de obrigações de reparação
ambiental. Princípio da
precaução como parte dos
fundamentos.
Princípio da precaução como probabilidade de dano ao
mosaico ambiental : "oma-se a tudo isso o fato de que, na
dúvida entre a maior (ou a menor) extensão do dano
ambiental a delimitar a atividade jurisdicional de se
perquirir a lesão ambiental, ou tão-somente na APA de
Tamoio (com a atividade jurisdicional da Justiça estadual),
ou para, além da APA de Tamoio, também no Parque
Estadual da Ilha Grande e na ESEC de Tamoio (com a
atividade jurisdicional da Justiça Federal), é certo que,
Sim, risco de dano.
ainda que seja só por prevenção e por precaução, o
melhor é se optar pela solução que propicie a maior
proteção ao meio ambiente, a que, no caso em tela, é a de
se apostar na probabilidade do dano ambiental ter se
estendido ao "mosaico ambiental" formado,
primordialmente, pela APA de Tamoio, mas, também e
reflexamente, pelo Parque Estadual da Ilha Grande e pela
ESEC de Tamoio."
Sim. Incerteza e risco
de dano
20.06.2013
-
JUIZA FEDERAL CONVOCADA CARMEN
SÍLVIA LIMA DE ARRUDA
JUIZA FEDERAL CONVOCADA CARMEN SÍLVIA LIMA DE ARRUDA
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF;ICMBio
da
precaução
21.06.2013
-
Agravo de Instrumento
Apelação
2012.02.01.020793-2
2008.51.11.000760-5
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
União
da
precaução
Argumenta a
necessidade de
regulação,
sobretudo por
estar próximo de
unidade de
conservação
Rebio Tingua,
com presença de
mata atlântica.
43
DESEMBARGADOR FEDERAL PRESIDENTE
-
Agravo Interno - Suspensão de execução de sentença
2013.02.01.006894-8
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
2a vara federal
Itaborai RJ
" O ESTADO DO
RIO DE
JANEIRO requer
a suspensão da
execução da
sentença (fls.
02/31) alegando
que a mesma
causará grave
lesão às ordens
pública,
econômica e
social do Estado,
com (i) a
"Cuida-se de agravo interno
demissão em
interposto pelo MINISTÉRIO
massa de cerca
PÚBLICO FEDERAL contra a
de 30 mil
decisão de fls. 179/190, que, nos
pessoas
autos de suspensão de execução de contratadas, (ii) a
sentença, deferiu o pedido
suspensão das
formulado pelo Requerente, o
atividades na
ESTADO DO RIO DE JANEIRO,
cadeia de
determinando a suspensão dos
serviços e
efeitos da sentença proferida pelo
fornecedores
Juízo da 2ª Vara Federal de Itaboraí indiretos de
- RJ na ação civil pública nº
aproximadamente
2008.51.07.000503-2, até o trânsito 100 mil pessoas
em julgado da mesma ou do
em 15
acórdão que julgar o recurso de
municípios, (iii) a
apelação, se interposto." Trata de
degradação
suspensão dos seguintes efeitos até ambiental das
o transito em julgado: julgou
áreas em preparo
parcialmente procedente o pedido e para serviços de
antecipou os efeitos da tutela,
construção e
determinando a imediata
montagem e (iv)
paralisação de todas as obras de
a suspensão do
construção do COMPERJ
recolhimento de
relacionadas na fundamentação, até impostos com
que seja concedida nova licença
valores da ordem
ambiental, dessa vez pelo IBAMA,
de 14 milhões de
sob pena de multa de R$
reais por mês,
100.000,00 (cem mil reais) por dia
somente no
de descumprimento.
Município de
Itaboraí.
Ressalta, ainda,
que a paralisação
das obras do
COMPERJ trará
insegurança
jurídica em
relação às
centenas de
empreendimentos
licenciados pelo
Estado em
situação
semelhante."
"Presidente houve por bem
suspender os efeitos da
sentença, por entender que o
Poder Público e a própria
sociedade sofrerão sérios
gravames se as obras do
COMPERJ forem paralisadas
por tempo indeterminado (até o
trânsito em julgado da
sentença ou do acórdão que
julgar eventual recurso),
ressaltando, inclusive, que a
continuidade das obras não é,
por si só, causa fundamental
de relevante e significativo
dano irreparável ao meio
ambiente nas áreas protegidas
na sentença, tendo em vista a
existência de procedimento de
licenciamento ambiental, ainda
que realizado por órgão
estadual supostamente
incompetente, o qual
estabeleceu condicionantes
para a construção do
Complexo que devem ser
respeitadas enquanto não for
concedida nova licença por
órgão federal."
"Não obstante as alegações do MPF, o deferimento da
suspensão requerida deve ser mantido, eis que, embora
seja dever do Poder Público e de toda a coletividade
proteger e preservar o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, a só suspensão dos efeitos da sentença, até o
trânsito em julgado da mesma ou do acórdão que julgar
recurso de apelação, se interposto, aparentemente não é,
por si só, causa fundamental de relevante e significativo
dano ambiental irreversível nas áreas protegidas no
mencionado decisum. Com efeito, as atividades
relacionadas à construção do COMPERJ vêm se
desenvolvendo e concretizando de forma não clandestina
e não fraudulenta, balizadas ainda em licenças expedidas
por órgão estadual ambiental a princípio competente,
tendo sido estabelecidas no processo de licenciamento
condicionantes para a construção do Complexo,
condicionantes estas que continuarão sendo observadas
enquanto não concedida nova licença, agora pelo IBAMA,
órgão considerado competente na sentença cuja execução
foi suspensa pela decisão agravada."'
Não. Parece ainda ter
"convalidado" a licença
municipal (reconhecida
por sentença como
incompetente pedindo,
a suspensão das
atividades até a licença
federal)
19.08.2013
44
JUÍZA FED. CONV. MARIA ALICE PAIM LYARD, EM SUBST. AO DES. FED. GUILHERME COUTO
DE CASTRO
Serraria Colonia
LTDA
Atividades incompatíveis.
Plano de Manejo ainda sendo
elaborado. Não é a ausência
de Plano de manejo que
legitima a permanência de
atividades sobretudo
incompatíveis. Princípio da
precaução.
Precaução: Incerteza científica e risco de dano.
Prevenção. Poluidor pagador.
Sim, incerteza científica. 05.11.2013.
-
Apelação
2011.50.05.000257-5
TRF2
Unidade de
conservação
e princípio
MPF
da
precaução
"Trata-se de recurso de apelação
interposto pelo Ministério Público
Federal em face da sentença de
primeiro grau que julgou
parcialmente procedente o pedido
formulado nos autos da ação civil
pública interposta pelo órgão
ministerial em face da Serraria
Colônia Ltda, objetivando que sejam
paralisadas as atividades na área do
Monumento Natural dos Pontões
Não foram
Capixabas, e desativado qualquer
apresentadas
estabelecimento comercial que se
contrarrazões
localize dentro da
referida unidade de conservação, ou
na sua zona de amortecimento." .....
"(...)reforma parcial da sentença
para que a ré seja condenada a
desativar em definitivo as atividades
de serraria, em razão da
incompatibilidade com os objetivos
do Monumento Natural dos Pontões
Capixabas (...)"
45
ANEXO 3 - O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
NORMA
DISPOSITIVO
OBSERVAÇÕES
Lei nº 6.902/1981 Dispõe sobre a criação de Estações
Ecológicas e Áreas de Proteção
Ambiental
“Art. 1º. “Estações Ecológicas são áreas representativas
de ecossistemas brasileiros, destinados à realização de
pesquisas básicas e aplicadas de Ecologia, à proteção do
ambiente natural e ao desenvolvimento da educação
conservacionista.
§ 3º. As pesquisas científicas e outras atividades
realizadas nas Estações Ecológicas levarão sempre em
conta a necessidade de não colocar em perigo a
sobrevivência das populações das espécies ali existentes.
Art. 4º. As Estações Ecológicas serão implantadas e
estruturadas de modo a permitir estudos comparativos
com as áreas da mesma região ocupadas e modificadas
pelo homem, a fim de obter informações úteis ao
planejamento regional e ao uso racional de recursos
naturais.
Art. 9º. Em cada Área de Proteção Ambiental, dentro dos
princípios constitucionais que regem o exercício do
direito de propriedade, o Poder Executivo estabelecerá
normas, limitando ou proibindo:
a) a implantação e o funcionamento de indústrias
potencialmente poluidoras, capazes de afetar mananciais
de água;
b) a realização de obras de terraplanagem e a abertura de
canais quando essas iniciativas importarem em sensível
alteração das condições ecológicas locais;
c) o exercício de atividades capazes de promover uma
acelerada erosão das terras e/ou um acentuado
assoreamento das coleções hídricas;
d) o exercício de atividades que ameacem extinguir na
A criação desses espaços ambientais já
revela um certo grau de aplicação do
princípio
da
precaução,
pois
restringem
a
possibilidade
de
realização de atividades antrópicas que
possam causar degradação ambiental.
Alguns
dispositivos
deixam
transparecer de forma mais incisiva a
incidência do princípio.
46
área protegida as espécies raras da biota regional”.
Lei nº 6.938/1981 Política Nacional do Meio Ambiente
Art. 2º. A Política Nacional de Meio Ambiente tem por Ideia genérica de precaução.
objetivo a preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar,
no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico,
aos interesses da segurança nacional e à proteção da
dignidade da pessoa humana, atendidos os seguintes
princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico,
considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas
representativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente
poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para
o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a
educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação
ativa na defesa do meio ambiente.
Lei nº 6.938/1981 Política Nacional do Meio Ambiente
Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
Preocupação genérica com medidas de
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a precaução
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico;
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à
qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos
Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental
e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais
orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à
divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma
47
consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade
ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas
à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo
para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da
contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins
econômicos.
Art 5º - As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão
formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos
Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios
e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da
qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico,
observados os princípios estabelecidos no art. 2º desta Lei.
Parágrafo único - As atividades empresariais públicas ou privadas
serão exercidas em consonância com as diretrizes da Política
Nacional do Meio Ambiente
Lei nº 6.938/1981 Política Nacional do Meio Ambiente
Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
Instrumentos que ensejam medidas de
I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
precaução
II - o zoneamento ambiental;
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras;
V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a
criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da
qualidade ambiental;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo
Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de
proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas
extrativistas;
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de
Defesa Ambiental;
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não
cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da
degradação ambiental.
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser
divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renováveis - IBAMA;
XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio
Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzí-las, quando
48
inexistentes
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente
poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais;
XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão
ambiental, seguro ambiental e outros.
Constituição
Capítulo VI – Do Meio Ambiente
Federal de 1988
CAPÍTULO VI
DO MEIO AMBIENTE
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe
ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos
essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e
ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio
genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à
pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas
somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem
sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego
de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco
para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis
de ensino e a conscientização pública para a preservação
A primeira Constituição a destinar um
capítulo ao Meio Ambiente. Neste § 1º,
implicitamente,
constata-se
a
precaução.
49
do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei,
as práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies ou submetam os
animais a crueldade.
Lei nº 9.605/1998 Dispõe sobre as sanções penais e Art. 38. Destruir ou danificar floresta considerada de preservação
administrativas derivadas de condutas permanente, mesmo que em formação, ou utilizá-la com infringência
e atividades lesivas ao meio ambiente das normas de proteção:
(...)
Art. 38-A. Destruir ou danificar vegetação primária ou secundária,
em estágio avançado ou médio de regeneração, do Bioma Mata
Atlântica, ou utilizá-la com infringência das normas de proteção:
(...)
Art. 39. Cortar árvores em floresta considerada de preservação
permanente, sem permissão da autoridade competente (...)
Art. 40. Causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação
e às áreas de que trata o art. 27 do Decreto nº 99.274, de 6 de junho
de 1990, independentemente de sua localização (...)
Dispositivos legais que, embora
exijam a consumação do dano,
podem ser interpretados como
normas precaucionais sob o
enfoque de preservação da
biodiversidade.
§ 1o Entende-se por Unidades de Conservação de
Proteção Integral as Estações Ecológicas, as Reservas
Biológicas, os Parques Nacionais, os Monumentos
Naturais e os Refúgios de Vida Silvestre.
§ 2o A ocorrência de dano afetando espécies ameaçadas de extinção
no interior das Unidades de Conservação de Proteção Integral será
considerada circunstância agravante para a fixação da pena (...).
Art. 40-A.
§ 1o Entende-se por Unidades de Conservação de Uso Sustentável as
Áreas de Proteção Ambiental, as Áreas de Relevante Interesse
Ecológico, as Florestas Nacionais, as Reservas Extrativistas, as
Reservas de Fauna, as Reservas de Desenvolvimento Sustentável e
as Reservas Particulares do Patrimônio Natural.
§ 2o A ocorrência de dano afetando espécies ameaçadas de extinção
no interior das Unidades de Conservação de Uso Sustentável será
considerada circunstância agravante para a fixação da pena.
Lei nº 9.605/1998 Dispõe sobre as sanções penais e Art. 52. Penetrar em Unidades de Conservação conduzindo
administrativas derivadas de condutas substâncias ou instrumentos próprios para caça ou para exploração
e atividades lesivas ao meio ambiente de produtos ou subprodutos florestais, sem licença da autoridade
competente.
Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.
O simples ingresso, em unidade
de
conservação,
com
substâncias ou instrumentos
utilizados
para
caça
ou
exploração de recursos naturais
50
encontrados no seu interior já é
considerado crime, o que reflete
uma medida clara de precaução.
Lei nº 9.985/2000 Institui o Sistema Nacional
Unidades de Conservação
Lei nº
11.284/2006
de Art. 25. As unidades de conservação, exceto Área de Proteção
Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem
possuir uma zona de amortecimento e, quando conveniente,
corredores ecológicos.
Medidas de precaução, que visam à
contenção dos efeitos de borda e o
aumento da área protegida a fim de
evitar a extinção de espécies.
Gestão de florestas públicas para a Art. 32. O Plano de Manejo Florestal Sustentável (PMFS) deverá
produção sustentável
apresentar área geograficamente delimitada destinada à reserva
absoluta, representativa dos ecossistemas florestais manejados,
equivalente a, no mínimo, 5% (cinco por cento) do total da área
concedida, para conservação da biodiversidade e avaliação e
monitoramento dos impactos do manejo florestal.
A finalidade da reserva absoluta
é a preservação da diversidade
biológica e a sua utilização
como
parâmetro
para
mensuração
dos
impactos
advindos da concessão.
Trata-se, portanto, de uma medida
precaucional, que busca manter
preservada parcela dos ecossistemas
manejados, possibilitando não apenas a
avaliação,
mas
também
o
monitoramento dos impactos advindos
das atividades de manejo.
Lei nº
11.428/2006
Dispõe sobre a utilização e proteção da
vegetação nativa do bioma Mata
Atlântica
Art. 6o A proteção e a utilização do Bioma Mata Atlântica
têm por objetivo geral o desenvolvimento sustentável e,
por objetivos específicos, a salvaguarda da
biodiversidade, da saúde humana, dos valores
paisagísticos, estéticos e turísticos, do regime hídrico e da
estabilidade social.
A lei busca implementar o princípio da
precaução, a partir da preservação da
biodiversidade em um bioma altamente
degradado.
O parágrafo único do artigo 6º
expressamente
dispõe
sobre
a
observância do princípio da precaução.
Parágrafo único. Na proteção e na utilização do Bioma Mata
Atlântica, serão observados os princípios da função socioambiental
da propriedade, da eqüidade intergeracional, da prevenção, da
precaução, do usuário-pagador, da transparência das informações e
atos, da gestão democrática, da celeridade procedimental, da
gratuidade dos serviços administrativos prestados ao pequeno
produtor rural e às populações tradicionais e do respeito ao direito de
propriedade.
…..
Art. 8o O corte, a supressão e a exploração da vegetação do Bioma
Mata Atlântica far-se-ão de maneira diferenciada, conforme se trate
de vegetação primária ou secundária, nesta última levando-se em
51
conta o estágio de regeneração.
…..
Art. 11. O corte e a supressão de vegetação primária ou
nos estágios avançado e médio de regeneração do Bioma
Mata Atlântica ficam vedados quando:
I - a vegetação:
a) abrigar espécies da flora e da fauna silvestres
ameaçadas de extinção, em território nacional ou em
âmbito estadual, assim declaradas pela União ou pelos
Estados, e a intervenção ou o parcelamento puserem em
risco a sobrevivência dessas espécies;
b) exercer a função de proteção de mananciais ou de
prevenção e controle de erosão;
c) formar corredores entre remanescentes de vegetação
primária ou secundária em estágio avançado de
regeneração;
d) proteger o entorno das unidades de conservação; ou
e) possuir excepcional valor paisagístico, reconhecido
pelos órgãos executivos competentes do Sistema
Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA;
II - o proprietário ou posseiro não cumprir os dispositivos da
legislação ambiental, em especial as exigências da Lei nº 4.771, de
15 de setembro de 1965, no que respeita às Áreas de Preservação
Permanente e à Reserva Legal.
Decreto nº
4.297/2002
Estabelece
critérios
para
o
Zoneamento Ecológico-Econômico do
Brasil – ZEE, previsto no art. 9º, II, da
Lei nº 6.938/1981
Art. 2o O ZEE, instrumento de organização do território a ser O artigo 5º expressamente prevê que o
obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e ZEE obedecerá ao princípio da
atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de precaução
proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos
recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade,
garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das
condições de vida da população.
…..
Art. 5o O ZEE orientar-se-á pela Política Nacional do Meio
Ambiente, estatuída nos arts. 21, inciso IX, 170, inciso VI, 186,
inciso II, e 225 da Constituição, na Lei no 6.938, de 31 de agosto de
1981, pelos diplomas legais aplicáveis, e obedecerá aos princípios da
função sócio-ambiental da propriedade, da prevenção, da precaução,
do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da participação informada,
52
do acesso eqüitativo e da integração.
o
Decreto nº
4.340/2002
Regulamenta artigos da Lei n 9.985,
de 18 de julho de 2000, que dispõe
sobre o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação da Natureza - SNUC
Art. 26. A partir da publicação deste Decreto, novas autorizações
para a exploração comercial de produtos, sub-produtos ou serviços
em unidade de conservação de domínio público só serão permitidas
se previstas no Plano de Manejo, mediante decisão do órgão
executor, ouvido o conselho da unidade de conservação.
O Plano de Manejo dispõe sobre o uso
da área e o manejo dos recursos
naturais. As referidas autorizações
somente poderão ser permitidas se
estiverem nele previstas. Portanto,
pode-se inferir uma medida de
precaução.
Decreto nº
6.063/2007
Regulamenta, no âmbito federal, Art. 25. Para o licenciamento ambiental do uso dos recursos Se a degradação ambiental for
dispositivos da Lei no 11.284, de 2 de florestais nos lotes ou unidades de manejo, será elaborado o significativa, será exigido prévio EIAmarço de 2006.
Relatório Ambiental Preliminar - RAP.
RIMA, o que indica uma medida
precaucional.
Decreto nº
6.660/2008
Regulamenta dispositivos da Lei no Art. 13. A partir da edição deste Decreto, o órgão ambiental
11.428, de 22 de dezembro de 2006.
competente poderá autorizar, mediante cadastramento prévio, o
plantio de espécie nativa em meio à vegetação secundária arbórea
nos estágios médio e avançado de regeneração, com a finalidade de
produção e comercialização.
…..
O decreto regulamenta a lei, reiterando
a vedação na supressão ou corte, nas
referidas hipóteses, corroborando a
observância do princípio da precaução.
§ 2o É vedado, para fins do plantio referido no caput, a
supressão ou corte de:
I - espécies nativas que integram a Lista Oficial de
Espécies da Flora Brasileira Ameaçadas de Extinção ou
constantes de listas dos Estados;
II - vegetação primária; e
III - espécies florestais arbóreas em vegetação secundária no estágio
avançado de regeneração, ressalvado o disposto no § 2 o do art. 2o.
53
ANEXO 4 - QUESTÕES NORTEADORAS DAS ENTREVISTAS
1. Quantos processos de autorização para o licenciamento ambiental foram instruídos no ano de
2014?
2. Quais as atividades autorizadas no ano de 2014?
3. Em quantos casos o ICMBio foi chamado pelo órgão licenciador para participar da elaboração
do Termo de Referência que exige os estudos de impacto ambiental?
4. Quantas autorizações para o licenciamento ambiental foram concedidas na APA do Planalto
Central no ano de 2014? Alguma foi negada? As sete já citadas.
5. Quais os motivos?
6. Existe alguma publicidade dessas autorizações? Em algum sistema? É acessível à comunidade?
7. Considerando que em 2014 a unidade não tinha Plano de Manejo, que parâmetros eram adotados
para a concessão da autorização para o licenciamento ambiental?
8. Existe previsão de monitoramento das condicionantes impostas nas autorizações?
9. Alguma irregularidade tem sido encontrada?
10. A Resolução CONAMA nº 428/2010 prevê autorização do órgão gestor da unidade apenas para
licenciamento de empreendimentos não sujeitos à EIA/RIMA. Nos demais casos, há previsão de
que seja dada ciência ao órgão gestor da unidade sobre o licenciamento do empreendimento. Você
considera que essa condição normativa compromete os atributos protegidos pela unidade? Pode
exemplificar?
11. Você considera que a legislação atual, no que concerne à autorização para o licenciamento
ambiental, é suficiente para garantir que a unidade seja capaz de proteger a biodiversidade e
cumprir seus objetivos de criação? Pode exemplificar?
12. O Grupo de Pesquisa pode ter acesso aos processos de autorização?
54
ANEXO 5 - INTEIRO TEOR DA ENTREVISTA 1
A entrevista foi realizada, no dia 3 de junho de 2014, com um analista ambiental servidor da APA do
Planalto Central, na qual se considerou sua experiência em relação à aplicação do princípio da
precaução.
Inicialmente, destacaram-se as interfaces da APA com outras unidades federais, e a maior aplicação
do princípio da precaução está nas autorizações para realização de empreendimentos.
Desde 2009, tem sido a APA que realiza tal atividade, e até o ano 2014, totalizaram 72 autorizações.
Dessas, sete ocorreram em 2014, envolvendo os seguintes assuntos, mineração, infraestrutura, estradas,
redes de transmissão e distribuição de energia, e loteamentos.
Segundo a percepção do gestor, a partir da publicação do Plano de Manejo da unidade ficaram mais
claros os critérios para estabelecer as condicionantes, sejam gerais ou específicas, em relação aos
processos de autorização, e ainda, se precisar de mais algum esclarecimento, o analista da APA tem
solicitado dados complementares aos requerentes. Antes, os critérios se definiam a partir do decreto de
criação, e basicamente, a APA objetiva a proteção dos mananciais hídricos e a conservação dos recursos
ambientais em geral. Também as vistorias eram um instrumento empregado, mas não com muita
regularidade. Sobre isso, está sendo elaborado planejamento para implementar um sistema de
monitoramento em relação ás autorizações emitidas, e, serão realizadas visitas em todas as áreas de
concessão de autorização desde 2009.
Nesse trabalho de acompanhamento das atividades autorizadas, observou-se que o papel do
Ministério Público e da comunidade são essenciais, para denunciarem ou incitarem os analistas a
realizarem a visitação in loco.
O problema maior ocorre quando os empreendimentos não são considerados como de impacto
significativo pelo órgão licenciador. Esse entendimento técnico dos órgãos estadual e distrital retira a
competência da unidade em autorizar o licenciamento ambiental.
De modo a ilustrar, o analista contou uma experiência vivenciada na região do Lago Oeste. Houve a
denúncia de ocorrência de modificação de via de terra dentro de condomínio. Em visita ao local,
verificou-se que faltava a licença para a realização, mas não havia desconformidade, então, ficou claro
que a denúncia baseou-se na precaução em razão da ausência de certeza do risco ao se proceder à
alteração da via.
Outro episódio que foi citado como exemplo aconteceu durante um monitoramento realizado sobre
as atividades de uma mineradora. O material de descarte considerado refugo era recolhido pelo
caminhão da prefeitura para jogar em estradas de terra, antes de jogar o asfalto por cima. Moradores
reclamaram do pó disperso no ar, e a associação inicial foi com a mineradora. Ao visitar o local,
constatou-se que a mineradora agia em conformidade com as normas ambientais, e o espalhamento do
pó estava sendo realizado pelo caminhão da prefeitura, que recolhia o material e o jogava na estrada.
Nesse caso, por mais precaução que tenha sido adotada no procedimento de licenciamento, não foi
possível prever os riscos à saúde que poderiam ser provocados por ação de terceiros.
Finalmente, o analista destacou a importância da experiência individual do gestor e o não
isolamento do mesmo, para avaliar as condicionantes necessárias em cada situação concreta, em razão
de procedimento de licenciamento ambiental.
55
ANEXO 6 - INTEIRO TEOR DA ENTREVISTA 2
Entrevista realizada no dia 25 de junho de 2015, com dois analistas ambientais, lotados no Parque
Nacional de Brasília. Os analistas do parque participam do procedimento de autorização para
licenciamento ambiental emitindo pareceres técnicos. Também possuem papel significativo na
fiscalização, realizando autuações, quando necessário, e mesmo, embargando obras, nas situações em
que o prejuízo ao meio ambiente ficar mais ressaltado.
Em relação aos danos esperados pelas atividades por eles autorizadas, foi informado que tem sido
praxe a instituição de compensações ambientais e o estabelecimento de condicionantes. Informou-se
também que há casos em que se emitem pareceres contrários à autorização para o licenciamento
ambiental.
Um importante questionamento que se apresenta é a atuação dos órgãos distritais de meio ambiente.
A atuação dos órgãos em diferentes esferas federativas gera conflitos no monitoramento e no exercício
do Poder de Política.
O plano de manejo do PNB delimita as ações no interior da unidade. Contudo, os maiores
problemas são externos, com repercussões dentro da área, como por exemplo, o caso do da criação de
um novo bairro residencial nas proximidades do Parque, Para isso, foram realizados desmatamentos,
mas também aterramentos, produzindo assoreamento nos córregos que abastecem o parque.
No caso específico do Parque Nacional de Brasília, revelou-se que a APA do Planalto Central, a
outra unidade estudada, contribui para sua proteção porquanto está localizada no entorno no Parque.
Isso, no entanto, não seria suficiente para evitar muitos dos impactos.
Um ponto importante a ser observado é a aplicabilidade das condicionantes nas situações
específicas. Foi relatado que toma-se muito cuidado com a qualidade dessas limitantes. Entretanto, em
geral, quando se tem assunto de utilidade pública, o peso dessa função costuma ser mais significativo.
Quanto ao envolvimento da comunidade na defesa da unidade, as denúncias ocorrem quando há
interesse particular envolvido, e, na maioria das vezes, o são discussões entre vizinhos, que não
necessariamente refletem riscos reais à unidade.
Relatou-se que recentes mudanças na legislação, como a Resolução CONAMA nº 428/2010 e a
edição da Lei Complementar nº 140/2011 diminuíram a área circunscrição da atuação do órgão federal
de gestão de unidades de conservação no âmbito do licenciamento ambiental, bem como a possibilidade
de se adotar medidas de prevenção de danos à unidade de conservação.
No momento, um dos maiores problemas ambientais envolve a contaminação da Represa Santa
Maria por um lixão localizado em região limítrofe com o Parque.
56