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2ª Conferência da REDE de Língua Portuguesa de Avaliação de Impactos
1° Congresso Brasileiro de Avaliação de Impacto
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Associação Brasileira de Avaliação de Impacto
Avaliação comparativa da etapa de diagnóstico (baseline) de AAE brasileiras e
internacionais
Lucas Simão Freitas Pena*, Marcelo Montaño**
* Escola de Engenharia de São Carlos, Universidade de São Paulo (EESC-USP), Rua Dr.
Armando da Silva Prado, 341, São Paulo, SP, Brasil. E-mail: [email protected]
** Escola de Engenharia de São Carlos, Universidade de São Paulo (EESC-USP), Avenida
Trabalhador São-Carlense, 400. CEP 13566-590. São Carlos, SP, Brasil.
Palavras-chave: Avaliação Ambiental Estratégica; Baseline; Diagnóstico.
RESUMO
O elemento central da AAE é fornecer uma descrição adequada do cenário presente do
ambiente e as possíveis evoluções e transformações no futuro, utilizando informação de base
(baseline) para avaliar os impactos ambientais e comparar as alternativas estratégicas no
escopo da AAE. Diferentes manifestações encontradas na literatura ressaltam que a
capacidade da AAE em avaliar impactos cumulativos e de grande escala depende em especial
da concretização de uma baseline relevante e precisa com escalas espacial e temporal
flexíveis à avaliação. Apesar do reconhecimento de sua importância para a AAE, diversos
trabalhos têm identificado as deficiências e os obstáculos para a concretização da mesma.
Diante da possibilidade de integração da AAE ao quadro geral de instrumentos na PNMA, com
estabelecimento de guias e regulamentações em níveis federal e estaduais para aplicação
deste instrumento no Brasil, a discussão da relevância e da orientação metodológica a ser
aplicada para a realização da baseline assume importância. Nesse contexto, o trabalho propõe
avaliar a forma como a etapa de diagnóstico tem sido realizada pelas AAE feitas no Brasil,
comparando os métodos de diagnóstico adotados em relação ao estabelecido pela Diretiva
Europeia para AAE, e ainda para um conjunto de baselines empregados em AAE realizadas
internacionalmente. Para efeito de comparação, foram considerados aspectos ligados às
escalas temporal e espacial adotadas pelas AAE; aos parâmetros quali/quantitativos
considerados; e às fontes de dados consultadas para organização do inventário do diagnóstico.
A partir dessa comparação, torna-se possível identificar não só as diferenças entre as AAE
analisadas e as exigências da Diretiva Europeia para AAE, mas também as deficiências
comuns a elas, em especial às AAE brasileiras, fornecendo informações relevantes quanto às
adaptações e modificações a serem sugeridas à regulamentação do instrumento no Brasil.
Este trabalho foi recebido pela Comissão Cientifica e pertence aos anais do Congresso.
O conteúdo do trabalho é de inteira responsabilidade do autor.
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INTRODUÇÃO
O elemento central da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é fornecer uma descrição
adequada do cenário presente do ambiente e as possíveis evoluções e transformações no
futuro, utilizando essa informação de base (baseline) para avaliar os impactos ambientais e
comparar as alternativas estratégicas do escopo da AAE (Wright, 2007). A Diretiva da União
Europeia para AAE (CEC, 2001) define as exigências de conteúdo da baseline para a
consideração adequada das vulnerabilidades do ambiente e dos impactos das alternativas
propostas. Annendale et al (2001) ressaltam que a capacidade da AAE em avaliar impactos
cumulativos e de grande escala depende em especial da concretização de uma baseline
relevante e precisa com escalas espacial e temporal flexíveis à avaliação.
Apesar do reconhecimento da importância da etapa de diagnóstico (baseline) para o sucesso
do instrumento de AAE (Oliveira et al, 2009; Garfi et al, 2005; CEC, 2001; Annendale et al,
2001), diversos trabalhos tem identificado, mundialmente, as deficiências e os obstáculos para
a concretização da mesma (Oliveira et al, 2009; Wright, 2007; Bina, 2007; Chaker et al, 2006).
No Brasil, a Política Nacional de Meio ambiente (PNMA - Lei Federal 6.938) prevê a
necessidade de se estabelecerem etapas de diagnóstico entre os seus instrumentos que
venham a orientá-los para a avaliação de impactos ambientais, garantindo a consistência dos
resultados e a coerência dos instrumentos.
Entretanto, Oliveira et al (2009) destacam a inexistência de instrumentos da PNMA que
garantam a realização da fase de diagnóstico, apesar de identificarem claramente a existência
dos mesmos para as demais fases (inventário, prognóstico e de tomada de decisões) da
Avaliação de Impacto Ambiental em diferentes níveis estratégicos.
Para suprir essa lacuna, os autores sugerem o estabelecimento do instrumento Base de
Referência, que corresponderia à etapa de diagnóstico e seria propulsora da implementação da
AAE nacionalmente. A discussão da relevância e da metodologia a ser aplicada para a
realização da baseline assume importância devido ao momento de estabelecimento de guias e
regulamentações em níveis federal e estaduais para aplicação da AAE no Brasil.
Dentro desse contexto, o trabalho propõe avaliar a forma como a etapa de diagnóstico tem sido
realizada pelas AAE feitas no Brasil, comparando os métodos de diagnóstico implementados
por cada uma delas entre si e em referência ao estabelecido pela Diretiva da União Europeia
para AAE e às baselines das AAE realizadas internacionalmente.
Para efeito de comparação, serão consideradas três aspectos:
 Escalas temporal e espacial adotadas pelas AAE avaliadas;
 Parâmetros quali/quantitativos considerados;
Este trabalho foi recebido pela Comissão Cientifica e pertence aos anais do Congresso.
O conteúdo do trabalho é de inteira responsabilidade do autor.
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 Fonte de dados consultadas para organização do inventário (banco de dados) do
diagnóstico;
A partir dessa comparação, torna-se possível identificar não só as diferenças entre as AAE
analisadas e as exigências da Diretiva da União Europeia para AAE, mas também as
deficiências comuns à elas, em especial às AAE brasileiras, fornecendo informações relevantes
quanto às adaptações e modificações a serem sugeridas à regulamentação do instrumento no
Brasil.
DESENVOLVIMENTO
Para efeito de análise da etapa de diagnóstico quanto aos diferentes aspectos determinados
nesse artigo, foram selecionadas quatro Relatórios de AAE, sendo dois deles brasileiros e dois
deles estrangeiros (canadense e sul-africano). Ressalta-se que a seleção buscou delimitar-se a
AAEs produzidas nos anos 2000 para planos ou programas, além de considerar elegíveis
apenas os países que, assim como o Brasil, não apresentassem uma regulação quanto ao
modelo de aplicação da AAE.
Sendo assim, as duas AAEs brasileiras analisadas foram:


Avaliação Ambiental Estratégica do Pólo Minero-Industrial de Corumbá e Influências
sobre a Planície Pantaneira (LIMA/COPPE/UFRJ, 2008), encomendada por um
conjunto de atores públicos e privados do Mato Grosso do Sul, reunidos sob a
Plataforma de Diálogo coordenada pelo Ministério Público Estadual. A AAE foi realizada
pelo Laboratório Interdisciplinar de Meio Ambiente da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (LIMA/COPPE/UFRJ). O objeto da AAE é o desenvolvimento do pólo mineroindutrial de Corumbá, tendo em vista avaliar as consequências ambientais, econômicas
e sociais dos diferentes cenários de desenvolvimento.
Avaliação Ambiental Estratégica da Dimensão Portuária, Industrial, Naval e Offshore no
Litoral Paulista - PINO (ARCADISTetraplan, 2010), encomendada pelas secretarias do
Governo do Estado de São Paulo e realizada pela consultoria privada ARCADIS
Tetraplan. O objeto da AAE foram os potenciais investimentos futuros em
empreendimentos e infraestrutura correlatos à exploração de petróleo na bacia de
Santos, recentemente descoberta.
Apesar do caráter voluntário das AAE brasileiras aqui analisadas, cada uma foi elaborada
segundo uma base metodológica distinta. No caso sul-mato-grossense, o LIMA/COPPE/UFRJ
seguiu metodologia elaborada pelo próprio laboratório e anteriormente aplicada pelo mesmo
para outras AAE. Já a AAE do PINO orientou-se pelo Guia de Boas Práticas para AAE
Este trabalho foi recebido pela Comissão Cientifica e pertence aos anais do Congresso.
O conteúdo do trabalho é de inteira responsabilidade do autor.
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elaborado pela Agência Portuguesa do Ambiente (Partidário, 2007), adaptando as
recomendações conforme o contexto delimitado pela consultoria autora do processo. No
entanto, ressalta-se que ambas AAE apresentam todas as etapas da avaliação em um único
relatório de AAE.
Os relatórios de AAE internacionais selecionados para a análise realizada pelo presente artigo
foram:


Strategic Environmental Assessment: Port of Cape Town – Sustainability Framework
(CSIR, 2003), encomendada pela National Ports Authority (Autoridade Nacional dos
Portos/NPA), responsável pela gestão e funcionamento do Porto da Cidade do Cabo, e
realizada pela consultoria privada CSIR Environmentek. O objeto da AAE foi o Porto da
Cidade do Cabo e os cenários de desenvolvimento de suas atividades e estruturas
determinados pela NPA para o curto, médio e longo prazo.
Fundy Tidal Energy Strategic Environmental Assessment (OEER, 2008), encomendada
pelo Nova Scotia Department of Energy e preparada pela OEER Association (Offshore
Energy Environmental Research Association), associação pública de pesquisa. O objeto
da AAE foi o potencial de exploração de energia de maré na Baía de Fundy, além de
realizar avaliações superficiais da exploração de outras matrizes energéticas na mesma
baía.
Ambas AAE foram feitas voluntariamente, assim como as AAE brasileiras, uma vez que em
nenhum desses países há regulamentações que determinem a realização de AAE ou os
requisitos exigidos desse instrumento como ocorre na União Europeia através da Diretiva
2001/42/CE (CEC, 2001). Além disso, os relatórios canadense e sul-africano trazem em seu
conteúdo o contexto em cada país da discussão quanto a elaboração de aparato legal e
regulamentar para o instrumento de AAE.
Nesses contextos, esses relatórios seguiram guias de implementação disponíveis em cada
país. A AAE do Porto da Cidade do Cabo, assim como a etapa de diagnóstico, seguiu a guia
para AAE compilada pelo Departamento de Negócios Ambientais e Turismo (Department of
Environmental Affairs and Tourism/DEAT) em conjunto com a própria consultoria autora do
relatório, CSIR Environmentek (Strategic Environmental Assessment Guidelines/ DEAT, 2000).
No entanto, o relatório da AAE seguiu as recomendações do GRI Sustainability Reporting
Guidelines (GRI, 2002), guia que visa orientar companhias e entidades a tornarem público o
seus respectivos progressos no que tange ao desenvolvimento sustentável das suas atividades
produtivas.
No caso canadense, não houve a indicação de nenhuma guia de aplicação como suporte para
o desenvolvimento da AAE. A agência responsável pela elaboração, a OEER Association,
juntamente com o departamento de energia de Nova Scotia, requisitante do processo,
Este trabalho foi recebido pela Comissão Cientifica e pertence aos anais do Congresso.
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definiram a metodologia a ser implementada, valorizando, primordialmente, a participação
pública no processo dos diversos grupos de interesse do programa. Sendo assim, as etapas de
levantamento de banco de dados e a própria realização da base de referência foram
encomendadas a uma consultoria privada de engenharia e meio ambiente, externa ao grupo de
elaboração da AAE, gerando um relatório de base à parte do relatório da AAE.
Uma vez selecionados os relatórios a serem analisados, determinaram-se os critérios de
análise seguindo a metodologia adotada para o contexto escocês por Wright (2007), sendo
esses:
 Escalas temporal e espacial adotadas: identificação das escalas definidas para a
realização da etapa de diagnóstico, diferenciando-se entre curto, médio e longo
prazo para a escala temporal e local, regional, nacional e transfronteiriço para a
escala espacial;
 Parâmetros quali/quantitativos considerados: análise dos aspectos e parâmetros
avaliados pelas AAE e o tipo desses dados, entre qualitativo ou quantitativos,
considerando-se ainda a espacialidade dos mesmos e a apresentação de interrelações ou aspectos cumulativos;
 Fonte de dados consultadas para organização do inventário (banco de dados) do
diagnóstico: caracterização entre a utilização de fontes primárias e/ou secundárias,
com descrição sucinta das principais, além de identificar o quanto as limitações do
banco de dados foram consideradas para efeito da AAE.
Conforme ressaltado por Vanderhaegen & Muro (2005) e identificado por Wright (2007), a
qualidade das informações aplicadas no processo de diagnóstico de AAE é ponto central para
possibilitar a funcionalidade esperada do instrumento. Sendo assim, a análise desses três
critérios selecionados é fundamental como indicador da contribuição concreta dessas AAE para
o processo de tomada de decisão, uma vez que a etapa de diagnóstico será decisiva para a
identificação, predição e visualização da magnitude dos impactos ambientais advindos dos
diferentes planos ou programas propostos.
Nesse artigo, não somente as AAE foram comparadas entre si em relação a esses critérios,
mas também a Diretiva Europeia para AAE (CEC, 2001) foi aplicada em relação a cada um
desses pontos no intuito de balizar a comparação, pois essa configura-se como um importante
referencial metodológico para a elaboração de AAE.
Dessa maneira, foi possível proceder a análise dos relatórios de AAE selecionados em forma
de tabela, que permite a visualização rápida e objetiva da caracterização das respectivas
etapas de diagnóstico elaboradas (Anexo 1).
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Através da caracterização apresentada no Anexo 1, pode-se observar que apenas a AAE do
Polo Minero-Industrial de Corumbá aplicou uma escala espacial mais abrangente, avaliando
não só os aspectos locais e regionais, mas também os transfronteiriços, além de ter utilizado
para a definição das áreas critérios ecossistêmicos e não divisões territoriais políticas como os
demais.
Dentre os relatórios analisados, a AAE para o Porto da Cidade do Cabo foi a que apresentou
maior deficiência quanto à escala espacial adotada, muito provavelmente relacionado ao objeto
da AAE, que se distancia de um plano ou programa e aproxima-se de um projeto ou
empreendimento. A AAE de Fundy Tidal Energy demonstrou limitações importantes quanto à
escala, uma vez que ignorou os processos provavelmente impactados para além das fronteiras
canadenses, mesmo se tratando de um ecossistema marinho.
Já a AAE do PINO limitou-se às fronteiras do litoral do estado de São Paulo possivelmente por
conta da área de avaliação contratada pelo Estado de São Paulo para a elaboração do
processo pela consultoria responsável, o que também pode ter subestimado os impactos
provenientes da expansão das atividades econômicas no litoral paulista. Sendo assim, apenas
a AAE do Polo Minero-Industrial de Corumbá corresponderia ao exigido pela Diretiva Europeia
para AAE.
Em relação ao aspecto da escala temporal, tanto a AAE do PINO, quanto a AAE do Fundy
Tidal Energy apresentaram deficiências importantes, pois não realizaram a projeção da base de
referência do meio ambiente para o cenário “zero” e/ou para os demais cenários alternativos de
desenvolvimento. No primeiro caso, o diagnóstico ambiental não foi integrado ao processo de
avaliação de impactos dos futuros empreendimentos, apresentando apenas um foco
prospectivo em relação aos impactos econômicos e sociais nas áreas avaliadas. Já o segundo
relatório não obteve uma visão clara de futuro, ou seja, não houve a elaboração de alternativas
de desenvolvimento para a avaliação dos possíveis impactos associados, distanciando-se da
proposição central de um processo de AAE.
No entanto, os outros dois relatórios de AAE, sul-africano e brasileiro, apresentaram avaliação
de cenários prospectivos no curto, médio e longo prazo, conforme as alternativas de
desenvolvimento propostas para o objeto de avaliação de cada um. Porém, apenas o relatório
do Pólo Minero-Industrial de Corumbá avaliou o cenário “zero” de não implementação das
alternativas, sendo o único que seguiria o definido na Diretiva Europeia.
Quanto ao tipo de parâmetros avaliados, a AAE do Pólo Minero-Industrial de Corumbá
apresentou ambos dados qualitativos e quantitativos com georreferenciamento e inter-relações
dos parâmetros. Todavia, os demais relatórios utilizaram primordialmente dados qualitativos,
com georreferenciamento pontual das informações e sem avaliar inter-relações dos mesmos.
Apesar do instrumento de AAE não exigir a especificidade de informação que o Estudo de
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Impacto Ambiental demanda (Wright, 2007), há necessidade que temas centrais sejam
considerados para a etapa de diagnóstico da AAE, de maneira a garantir uma avaliação de
qualidade dos impactos ambientais potenciais das alternativas propostas, conforme
reconhecido pela Diretiva Europeia de AAE (CEC, 2001) e pelo Guia de Boas Práticas para
AAE (Partidário, 2007).
À exceção do relatório de AAE para o Porto da Cidade do Cabo, os demais utilizaram
unicamente dados secundários, advindos primordialmente de fontes governamentais ou de
base bibliográfica acadêmica. No caso da exceção, foi feita a opção de encomendar estudos
científicos para cada parâmetro de avaliação selecionado para a elaboração do diagnóstico
referencial, o que permitiu informações de boa qualidade e precisas do estado presente do
meio avaliado. O relatório canadense apresentou nesse quesito a sua principal deficiência, pois
apesar da terceirização da etapa de diagnóstico para uma consultoria privada, os dados não
foram elaborados e a deficiência das informações disponíveis foi indicada como obstáculo
impeditivo para a realização de projeções futuras da base de referência ou de cenários
alternativos de desenvolvimento, comprometendo o resultado dessa AAE.
Os relatórios de AAE brasileiros, por sua vez, utilizaram em grande parte dados fornecidos
pelas principais agências governamentais de dados econômicos, ambientais e sociais, além de
ONGs e documentos de EIA/RIMA de empreendimentos das áreas em avaliação. No entanto,
somente a AAE do Pólo Minero-Industrial de Corumbá apresentou as limitações dos seus
dados e das suas projeções, o que tornou transparente o processo de avaliação de impactos
dos cenários estudados. Conforme identificado por Wright (2007) para AAE escocesas e por
Chaker et al. (2006) para AAE elaboradas em diferentes países, o uso exclusivo de base de
dados secundária deve ser realizado com critério e transparência das limitações envolvidas,
pois pode acarretar em avaliações equivocadas dos impactos advindos das diferentes
alternativas avaliadas. Quanto a esse critério, ressalta-se que a Diretiva da União Europeia
para AAE não dispõe nenhum tipo de regulamentação, porém há indicações que demonstram a
importância de se orientar os processos de AAE quanto a forma de considerarem os dados
utilizados, uma vez que pode ser determinante para a transparência e clareza do processo.
Além disso, tornou-se evidente através dessa análise a importância das fontes secundárias e,
em especial, governamentais para a elaboração desses processos de AAE,
independentemente do contexto, uma vez que a obtenção de dados primários demanda alto
custo de investimento e elevado tempo despendido, fatores que podem impossibilitar a
utilização do instrumento. Limitando-se aos relatórios de AAE brasileiros aqui analisados,
observa-se que os mesmos dependeram majoritariamente dos dados de agências e
organismos governamentais e dos relatórios públicos de EIA/RIMA de empreendimentos em
suas regiões de avaliação. Há, portanto, indícios de que a viabilização da regulamentação e
exigência do processo de AAE para Planos e Programas no Brasil dependa potencialmente de
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um aparato estatal público que garanta o acesso a uma base de dados referencial de qualidade
e abrangente geograficamente.
CONCLUSÃO
A análise das etapas de diagnóstico dos relatórios de AAE selecionados, quanto aos critérios
definidos, possibilitou a obtenção de um panorama representativo das principais deficiências e
dificuldades encontradas para a realização da mesma. Primeiramente, é importante ressaltar
os diferentes processos metodológicos aplicados por cada uma das AAE analisadas, uma vez
que em nenhum dos países em que as mesmas ocorreram há uma regulamentação que defina
o conteúdo e a metodologia a serem adotados para o instrumento.
Em comparação com as determinações da Diretiva da União Europeia para AAE (CEC, 2001),
observou-se que apenas o relatório de AAE do Pólo Minero-Industrial de Corumbá (Brasil)
correspondeu à maioria dos critérios regulamentados. Esse relatório foi elaborado pelo
Laboratório Interdisciplinar de Meio Ambiente (COPPE/UFRJ), o que colaborou decisivamente
para o rigor metodológico na aplicação do processo de AAE no contexto definido, seguindo
diretrizes consolidadas nacional e internacionalmente em relação a AAE.
Apesar do esforço dos demais processos em apoiarem suas AAE em diferentes referências
bibliográficas e guias de boas práticas, a aplicação das mesmas não correspondeu à realização
integral da etapa de diagnóstico de maneira que a mesma se constituísse em uma base de
referência para descrever o estado do meio ambiente e os prováveis impactos sobre o mesmo.
Dentre esses relatórios, a AAE do Fundy Tidal Energy foi a que apresentou as maiores
deficiências na etapa de diagnóstico, uma vez que encontrou na limitação dos seus dados
obstáculos suficientes para impedir a realização de uma prospecção de canários e, portanto, de
uma base de referência ambiental.
Já os outros dois relatórios, a AAE do Porto da Cidade do Cabo e a AAE do PINO,
apresentaram limitações que corresponderam ao escopo desejado pelo contratante da AAE.
No caso do Porto da Cidade do Cabo, as deficiências em termos de escala e de parâmetros
avaliados corresponderam às demandas da Autoridade Portuária gestora do Porto, ou seja, o
estudo é limitado ao escopo de interesse desse organismo gestor. A etapa de diagnóstico da
AAE do PINO também foi impactada por esse contexto de escopo de projeto entre o
contratante (Governo do Estado de São Paulo) e a consultoria contratada (ARCADISTetraplan).
Esse escopo definiu as fronteiras políticas dos municípios do litoral paulista como limitadoras
da escala espacial, além de não incluir no escopo a obtenção de dados primários.
Contudo, é importante observar que outras deficiências em todos os casos analisados
decorreram da falta de uma regulamentação sólida que definisse os critérios para elaboração
do diagnóstico ambiental e, assim, de uma base de referência de qualidade, sendo de
Este trabalho foi recebido pela Comissão Cientifica e pertence aos anais do Congresso.
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responsabilidade do grupo de elaboração do processo interpretar diferentes guias e protocolos
e definir os procedimentos a serem adotados. Além disso, observa-se que apesar da Diretiva
da União Europeia para AAE ser um referencial importante para a elaboração do instrumento, a
mesma corresponde ao contexto europeu e apresenta ainda algumas lacunas em termos dos
critérios a serem considerados no processo de AAE, como a fonte dos dados e a apresentação
das limitações decorrentes.
Sendo assim, é possível ressaltar a necessidade de haver uma regulamentação legal do
instrumento de AAE, tanto no Brasil pela PNMA, quanto nos demais países analisados
(Canadá e África do Sul). Dessa forma, poderia se garantir que o mesmo fosse elaborado
dentro de critérios qualitativos e quantitativos, que permitam o alcance do objetivo final e
central da AAE de fornecer uma descrição dos cenários presente e futuro do ambiente e,
assim, avaliar os impactos de alternativas estratégicas do escopo da AAE.
BIBLIOGRAFIA
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Oliveira, I.S.D.; Montaño, M.; de Souza, M.P. 2009. Avaliação Ambiental Estratégica. São
Carlos, ed Suprema, 2009. 220 p.
Partidário, M.R. 2007. Guia de Boas Práticas para Avaliação Ambiental Estratégica –
Orientações Metodológicas. Agência Portuguesa do Ambiente. Amadora, 2007. 59 p.
BRASIL. Lei Federal n 6.938 de 31 de agosto de 1981. Política Nacional do Meio Ambiente.
Diário
Oficial
[da
República
Federativa
do
Brasil].
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm (31/08/2012).
Vanderhaegen, M & Muro, E. 2005. Contribution of a European spatial data infrastructure to the
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Wright, F. 2007. Consideration of the baseline environment in examples of voluntary SEAs from
Scotland. Environmental Impact Assessment Review. 27: 424-439.
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ANEXO
Este trabalho foi recebido pela Comissão Cientifica e pertence aos anais do Congresso.
O conteúdo do trabalho é de inteira responsabilidade do autor.
Anexo 1: Análise dos relatórios de AAE selecionados e dos parâmetros dispostos pela Diretiva da União Europeia para AAE quanto aos critérios: Escala espacial, escala temporal, tipos de parâmetros e tipo de
fonte dos dados.

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