A China, como nova potência marítima global

2015/08/18
A China, como nova potência marítima global
Alexandre Reis Rodrigues
As
interrogações,
que
muitos
levantam, sobre se a China vai ou
não
conseguir
“crescer
pacificamente”, sem se constituir
como um elemento de perturbação
ou ameaça à ordem internacional,
continuarão sem
uma
resposta
explícita.
O esforço da liderança chinesa em
procurar deixar claro que a tradicional política de não-interferência externa não
sofrerá qualquer alteração e que Pequim não tem qualquer ambição hegemónica
não vai chegar para desfazer as apreensões, mesmo que não houvesse dúvidas da
seriedade do propósito anunciado e se confiasse que a cultura chinesa reforça essa
perspetiva.
As preocupações são pertinentes e oportunas. Para se demonstrar a sua validade
nem sequer é necessário recorrer à opinião consensual de que a China se tem
posicionado de modo a não perder a mais pequena oportunidade de reduzir, passo
a passo, a hegemonia global de que os EUA desfrutam, particularmente onde vêm
que daí possam surgir ameaças ou contrariedades para os seus interesses. A
atestar as inquietações existentes aí está um conjunto de factos, que quase todas
as semanas fazem notícia na imprensa internacional, e uma circunstância a que as
potências globais, geralmente, não conseguem escapar, que passo a descrever.
Os factos decorrem da forma como a China interpreta o âmbito dos direitos que a
Convenção do Mar lhe confere nas águas sob jurisdição nacional (zonas económicas
exclusivas), o que é causa de um permanente clima de tensão com vizinhos nos
Mares do Sul e Leste da China e no Mar Amarelo, e é origem de incidentes no mar
que têm envolvido também os EUA.1
A circunstância aparece de forma indireta, como que um reflexo da evolução da
postura estratégica por que a China tem estado a passar, a caminho do estatuto de
potência com interesses globais. Esta nova realidade coloca-a numa posição que lhe
tornará muito difícil permanecer à margem dos conflitos que possam surgir nas
suas áreas de interesses. Conciliar a sua política de não-interferência no exterior
com uma postura de potência global será, certamente, um objetivo crescentemente
1
Há quatro registos de incidentes com navios americanos (USS Bowditch, USS Impeccable e USS
Victorious) em operações de vigilância e investigação (março de 2001, setembro de 2002, março e maio
de 2009); um incidente aéreo entre caças chineses e um avião de patrulha marítima americano, em abril
de 2001; um incidente naval entre o USS Cowpens e navios de guerra chineses que forçaram o navio
americano a mudar de rumo sob a alegação de que estava demasiado próximo do porta-aviões chinês
Liaoning (na imagem em cima); um incidente aéreo entre caças chineses e um avião de patrulha
americano em agosto de 2014.
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irrealista. Veremos seguidamente cada um destes pontos com mais algum
pormenor.
Em relação às águas de jurisdição
A China tem várias disputas territoriais sobre a soberania de várias ilhas nos mares
do Sul e Leste da China2 com países vizinhos e, em relação aos EUA, tem uma
disputa de interpretação sobre os seus
direitos nas ZEEs. Enquanto para a
China a Convenção da Lei do Mar
permite-lhe também regular o exercício
de atividades militares na ZEE, para os
EUA e a maioria dos países,3 os direitos
estão
restritos
às
atividades
económicas.
Mais
concretamente,
as
disputas
situam-se no campo dos direitos de
investigação científica marítima, que a Convenção considera ser um direito
exclusivo do estado costeiro mas sem especificar minimamente do que se trata, e
no campo da recolha de informações que a Convenção proíbe nas águas territoriais,
sob o entendimento que isso pode pôr em causa a segurança do estado costeiro,
mas que é omissa quanto á ZEE.
Para a China, a prerrogativa do estado costeiro em regular a investigação científica
vai para além do campo dos recursos existentes na área. Inclui também os
trabalhos de investigação hidrográficos e de natureza militar. Ao contrário, para os
EUA, o único propósito de criação da ZEEs foi dar controlo ao estado costeiro sobre
os respetivos recursos. É um tipo de jurisdição que não cobre a defesa de
interesses de segurança do estado costeiro, até porque, pelo que se disse acima, a
Convenção não consagra esse direito nas ZEEs («Under generally accepted
principles of international law, any act that is not specifically prohibited in a treaty
is permitted»)4
Se a interpretação chinesa prevalecesse e fosse universalmente aplicada então os
EUA poderiam ficar impedidos de operar a sua marinha de guerra (ou ficariam
condicionados pela obtenção de prévia autorização, como exigem alguns países)
em cerca de um terço dos oceanos, que é o espaço que as ZEEs ocupam
presentemente. Como não é provável que os EUA abdiquem de considerarem as
ZEEs como alto mar, quer para livre passagem, quer para a realização de
operações de vigilância que a China considera requerem prévia autorização, existe
2
No Mar do Sul da China: Ilhas Paracel (ocupadas pela China mas disputadas pelo Japão); Ilhas
Spratley (disputadas pela China, Taipé, Vietname, Filipinas, Malásia, Brunei); Banco de Scarborough
(controlado pela China desde 2012 mas disputado também pelas Filipinas e Taipé). No Mar do Leste da
China: Ilhas Senkaku (administradas pelo Japão mas disputadas pela China, e Taipé)
3
Segundo um relatório da Marinha americana, em resposta a um pedido de investigação do Congress
Research Service, existem 27 países, entre os quais Portugal, que colocam restrições ao exercício de
atividades militares nas suas ZEEs. Os outros países são: Bangladesh, Brasil, Bruma, Camboja, cabo
verde, China, Egito, Haiti, Índia, Irão, Quénia, Malásia, Maldivas, milhas Maurícias, Coreia do Norte,
Paquistão, Arábia Saudita, Somália, Sri Lanka, Sudão, Síria, Tailândia, Emiratos árabes Unidos, Uruguai,
Venezuela e Vietname. Fonte;”Maritime Territorial and Exclusive Economic Zone Disputes involving
China – Issues for Congress”, by Ronald O’ Rourke, August 7 2015.
4
4
“China and America clash on the High Seas: The EEZ challenge”, Je ff M. Smith and Joshua Eisenman,
May, 22 2014.
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aqui um ponto de contencioso. Esta situação pode facilmente pôr em causa os
propósitos anunciados de construção de um clima de confiança mútua, como base
de um novo relacionamento entre as duas grandes potências e inclui o risco de,
eventualmente, poder evoluir para algo mais sério.
Em relação à postura de potência global
A China tem a vantagem de dispor muitas lições da experiência hegemónica dos
EUA e, anteriormente, do Reino Unido, entre outras, para evitar cair no mesmo tipo
de armadilhas. Isso poderá ajudar a minimizar a vulnerabilidade de uma maior
exposição direta à instabilidade que grassa pelo mundo, que virá com o novo
estatuto de potência global, mas não evitará as dificuldades de permanecer neutral
nem o risco - que crescerá - de se ver envolvida em conflitos que apenas
marginalmente lhe interessariam, como tem acontecido com os EUA.
Algumas vezes, isso acontecerá por pressões locais que tentarão fazer virar o poder
chinês para o seu lado. O conflito que envolve o Sudão Sul já deu a Pequim uma
pequena amostra de como a proteção dos seus interesses, neste caso petrolíferos,
pode ficar facilmente refém do clima de segurança local.5 É um tipo de situação que
pode surgir, independentemente de haver um propósito deliberado de participar na
resolução dos conflitos. Pode acontecer pelo simples facto de que existe uma
presença e/ou interesses que precisam de ser protegidos se ficarem sob ameaça.
A China, com alguma frequência, é apontada como tendo uma visão do poder muito
diferente da Rússia. Enquanto esta é normalmente olhada como vendo no seu
poder militar a base principal do seu poder nacional e capacidade de influência, a
China tem mostrado a tendência de ver na capacidade económica, mais do que na
sua capacidade militar, o instrumento principal para influenciar comportamentos e
atitudes mas esta diferença também não chega para “descansar” os que precisam
de estar mais diretamente atentos à situação.
De facto, o centro da competição entre os EUA e a China tem permanecido
essencialmente centrado no comércio internacional, com pouco ou nenhum recurso
ao “hard power”, mas é preciso ter em atenção que a China pensa em horizontes
de décadas e estabeleceu como prioridade atingir a hegemonia comercial antes da
hegemonia estratégica, mantendo entretanto um perfil discreto e sabendo esperar
pela sua altura.6 Essa altura pode estar
próxima, como se pode depreender do que
nos dizem as mais recentes orientações
estratégicas adotadas por Pequim.
A nova estratégia de segurança da China
A mais recente grande mudança por que
passou a estratégia da China formalizou-se,
em 2014, com a publicação de um novo
Livro Branco de Defesa no qual fica clara a
5
Começou por tomar o partido do Governo, incluindo o fornecimento de armas para combater os
rebeldes mas suspendeu depois esse apoio para não inflamar mais o conflito e acabou por retirar do País
os seus cidadãos.
6
Deng Xiaoping’s 1990 dictum: «we should keep a low profile and bide our time», citadp por Mark
Urbam em “The Edge” (2015).
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ideia de que a China quer ser vista como uma grande potência, com interesses
globais, e disposta a assumir as suas responsabilidades. Para esse objetivo Pequim
está a construir um aparelho militar desenhado expressamente para apoiar as suas
ambições de expansão económica e política, num processo em que as forças
armadas deixarão de ser vistas exclusivamente como um instrumento de defesa
territorial.
Esta nova orientação fica patente nos objetivos estabelecidos para os três ramos,
nomeadamente o Exército cuja missão sofre uma reorientação de “theater defense”
para “trans-theater mobility” e a Força Aérea que passa do campo restrito da
“territorial defense” para “defense and offensive tasks”. No entanto, a mudança é
mais visível no que respeita à Marinha,7 tradicionalmente o ramo com melhores
condições de base para funcionar como instrumento da política externa de um
estado. O seguinte excerto do Livro Branco é esclarecedor:
«The traditional mentality that “land outweighs sea” must be abandoned and great
importance has to be attached to managing seas and oceans and protecting
maritime rights and interests».
O que é relevante, neste contexto, é perceber que, de facto, a China está num
processo de evolução que tem o potencial para, a prazo, alterar substancialmente o
quadro de segurança mundial. De uma postura naval que não era mais do que uma
extensão da estratégia continental, não indo além de, no essencial, garantir um
conjunto de capacidades anti-acesso às suas aproximações («offshore waters
defence»), passou para uma estratégia que combina esse objetivo com «open seas
protection»
e que requer uma estrutura multifuncional de forças navais de
combate(«combined, multifunctional, and efficient marine combat force structure»).
A questão que se põe é saber que objetivo afinal pretende a China alcançar com
esta mudança estratégica e com a procura de capacidades militares que disputarão,
principalmente no campo naval, a superioridade dos EUA, estando algumas
aparentemente configuradas precisamente para esse efeito.8 Não obstante a
bastante maior transparência do novo documento, a resposta a esta questão terá
que ser deduzida.
A situação da Formosa pode muito bem continuar a representar a mais provável
possibilidade de um confronto entre os EUA e a China. No entanto, não é provável
que a China, para resolver esse seu problema, tenha nos seus planos a procura de
uma paridade militar com os EUA que lhe permita provocar uma confrontação
militar direta. Os EUA são um rival que, apesar do continuado declínio das suas
capacidades, continua a ter uma clara vantagem militar.9 Esta comparação, no
entanto, não nos diz tudo. Temos que entrar em conta também com o grau de
envolvimento global de cada uma das duas potências, muito longe de poderem ser
7
Na década de 80 a estratégia naval chinês limitava-se à defesa costeira próxima; na primeira década
do século 21 passou a incluir o controlo da chamada primeira cadeia de ilhas. O passo dado em 2014 é,
portanto, o terceiro de uma caminhada para se tornar uma potência marítima global.
8
A China procura seguir o que se tem designado por estratégia de anti acesso e negação de controlo de
área (“Anti-acess/Area denial Strategy”) concentrada na obtenção de sistemas de armas e adoção de
táticas desenhadas para enfrentar o poder aeronaval americano e, em especial, os porta-aviões.
9
Em 2009, a Marinha americana já era metade do que tinha sido previsto dever ser na década de 80
(de 600 navios tinha apenas 300). Hoje, planeia-se para cerca de 220 a 240 navios em 2030, altura em
que o número de porta-aviões poderá também ter caído para seis ou sete. Por essa altura a China
planeia ter três porta-aviões.
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equiparados. A manter-se a situação existente, os EUA terão dificuldades em
transformar a sua vantagem global em vantagem local, se estiverem envolvidos em
crises geograficamente muito separadas.
A perceção que, regra geral, prevalece no Ocidente, pelo menos para já, é a de que
Pequim prefere seguir vias mais subtis, dando pequenos passos de cada vez e
consolidando os respetivos ganhos, em vez de enveredar por “atacar” o problema
de frente (o que se costuma designar por salami tactics: «a series of many, small
clandestine actions, whose accumulation produces a much larger result that would
be difficult or unlawful to perform all at once»). Ou então, contenta-se em reunir
condições para negociar a partir de uma clara posição de força os vários conflitos
que mantém pendentes na sua vizinhança próxima com países aliados dos EUA..
O que para já se tornou percetível, em função de vários sinais dados, é a
preocupação chinesa de não deixar à mercê dos EUA a proteção do seu tráfego
marítimo comercial. É uma preocupação que se compreende sob duas perspetivas.
Primeira, a do entendimento chinês de que o mundo está decididamente num
caminho multipolar em que a China terá que ocupar o seu lugar. Segunda, a de que
essa evolução se vai processar num contexto de rivalidade e ausência de confiança
mútua, que é afinal o que prevalece, não obstante, os esforços para o desmentir. A
China tem perfeitamente presente que é do livre e seguro funcionamento do
tráfego comercial por via marítima que depende a sua economia e até mesmo a sua
sobrevivência, se tivermos em conta a sua dependência energética em relação ao
exterior.
Aparentemente, a China procurará alcançar este objetivo através de três caminhos.
O chamado “Silk Road Economic Belt”, uma rede de portos e infraestruturas
marítimas para apoio de uma maior presença estratégica nas zonas onde tenha
interesses vitais e, finalmente, uma configuração do sistema de forças navais que
lhe permita recorrer ao conceito de “Sea Basing”, introduzido pelos EUA há cerca de
duas décadas.
O “Silk Road Economic Belt” nunca foi claramente explicado mas é interpretado
como tendo em vista diversificar as rotas comerciais de trânsito, prevendo seis
corredores10 que estão pensados para minimizar os riscos de eventual interdição
marítima (dois são totalmente sobre terra) e implicam a construção de vários tipos
de facilidades de transporte com benefícios para os respetivos países de trânsito.
A rede de portos e infraestruturas será um desenvolvimento do conceito “string of
pearls” que, na leitura dos analistas da postura naval chinesa, constitui um
conjunto de pontos de apoio logístico para apoio da operação da Marinha chinesa
em águas mais distantes, quer na sua missão de proteção das rotas de navegação
do seu tráfego comercial, quer para apoio das comunidades chinesas nos países de
investimento.11 Djibouti e Seichelles são locais já anunciados no decorrer deste ano
para o Índico, bem como o caso de Walvis Bay, no Atlântico Sul, que terá sido
objeto de conversações com o governo da Namíbia em janeiro deste ano.
10
São os seguintes: 1. China-Mongolia-Russia (segue o caminho de ferro trans-siberiano); 2. New
Eurasian Land Bridge (Also a railway that will connect Central China to Europe, through Kazakhstan,
Russia and Byelorussia); 3. China- Central Asia – Western Asia (through Iran and Turkey to reach
Europe); 4. China-Pakistan; 5. Indochina Peninsula; Bangladesh- China – India – Myanmar.
11
Presume-se que sejam pontos com um duplo propósito de apoio às atividades comerciais e às
atividades militares.
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Finalmente, a aposta que a Marinha chinesa está a fazer em construções
semelhantes às “mobile landing platforms” e “logistic support ships” da Marinha
americana o que sugere a opção de adoção
do conceito “Sea Basing”12 criado nos EUA,
desenvolvido para o apoio a operações
militares longe das bases normais de
estacionamento e centros de apoio logístico,
através de meios próprios incluídos na
própria
força.
Independentemente
da
procura de navios militares expressamente
construídos para essa finalidade13, a
Marinha chinesa optou por estabelecer a
obrigatoriedade14 de entre a sua enorme
frota mercante fazer aplicar critérios militares a alguns tipos de navios mercantes15
que poderão dar um contributo relevante às operações navais, quer no campo das
operações anfíbias, quer no apoio logístico.
Não obstante ser possível hoje ter uma ideia mais consolidada do que será a China
no futuro, persistem muitas questões ainda sem resposta. Chris Parry16 resume a
principal em saber se a China, como grande potência, se vai limitar a defender os
seus interesses e valores ou, se paralelamente, tenciona ocupar-se também da
defesa de valores universais. Quer tentando manter-se o mais possível fora do
sistema internacional, quer procurando assumir alguma liderança, o mais provável
é que opte por continuar a observar os acontecimentos cuidadosamente e esperar
para ver como evoluem antes de tomar qualquer decisão.
12
A naval capability to conduct selected functions and tasks at sea without reliance on infrastructure
ashore. It is about transferring shore-based capabilities to sea-based platforms and improving the reach,
the persistence and sustainability of systems afloat.
13
Recentemente entrou ao serviço mais um reabastecedor de esquadra de uma série de seis que veio
renovar a frota envelhecida de reabastecedores (903 A).
14
Através da National Defense Transport Law que visa colocar em condições de colaborar com a Marinha
de Guerra a frota de cerca de 2600 navios mercantes com capacidade de transporte oceânico.
15
Container-ships, Ro-Ro, multipurpose, bulk carrier and break bulk.
16
“Super Highway, Sea Power in the 21st Century”.
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